風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用

邢愛芬　李一行

摘 要：起源于德國(guó)環(huán)境法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已廣泛適用于全球環(huán)境保護(hù)，成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。隨著災(zāi)害多發(fā)以及人們對(duì)災(zāi)害問(wèn)題日益重視，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域滲透發(fā)展。由于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與人權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題交叉滲透、密切相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域發(fā)展一方面使該原則的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，另一方面使其法律地位進(jìn)一步強(qiáng)化，成為一項(xiàng)正在形成的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。將審慎對(duì)待災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)國(guó)家義務(wù)，對(duì)于人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展意義重大。無(wú)論是從履行國(guó)際義務(wù)還是從維護(hù)國(guó)家利益考慮，中國(guó)都須未雨綢繆，在綜合性的災(zāi)害防治立法中確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并推進(jìn)其適用。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則;防災(zāi)減災(zāi);習(xí)慣國(guó)際法

中圖分類號(hào)：D996.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）10-0060-07

人類社會(huì)已成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，大量潛在的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)一旦變成事實(shí)，將帶來(lái)嚴(yán)重的、不可逆的后果。有數(shù)據(jù)顯示，僅《兵庫(kù)框架》（2005年在日本兵庫(kù)縣舉行的世界減災(zāi)會(huì)議通過(guò)了《2005—2015年兵庫(kù)行動(dòng)框架：建立國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》，簡(jiǎn)稱《兵庫(kù)框架》）施行10年間發(fā)生的災(zāi)害就造成70多萬(wàn)人死亡、140多萬(wàn)人不同程度傷殘、約2300萬(wàn)人流離失所，2008—2012年有超過(guò)1.4億人因?yàn)?zāi)害而無(wú)家可歸，其中婦女、兒童等弱勢(shì)群體受到更為嚴(yán)重的影響，經(jīng)濟(jì)損失總額超過(guò)1.3萬(wàn)億美元。①隨著實(shí)踐的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，僅關(guān)注應(yīng)災(zāi)救災(zāi)并不能減少災(zāi)害發(fā)生。起源于德國(guó)環(huán)境法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則于20世紀(jì)80年代被引入國(guó)際法，目前已適用于全球環(huán)境保護(hù)，被眾多國(guó)際條約直接援引或間接體現(xiàn)。隨著全球?yàn)?zāi)害多發(fā)以及人們對(duì)災(zāi)害問(wèn)題日益重視，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域發(fā)展，適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。加上災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與人權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題交叉滲透、密切相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律地位進(jìn)一步強(qiáng)化，正在成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，對(duì)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

一、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的概念界定與核心要素

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（precautionary principle）直譯為預(yù)防原則或謹(jǐn)慎原則，也有人譯為警惕原則②、預(yù)防和預(yù)警原則③、風(fēng)險(xiǎn)防范原則④等。在不同譯法中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的采用頻率最高，本文亦采此稱呼。1845年英國(guó)倫敦市發(fā)生的霍亂事件的處理，是最早的蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防思想的典型案例。⑤風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一個(gè)明確的法律概念產(chǎn)生于德國(guó)，其前身是德國(guó)著名的Vorsogre（事先的考慮與擔(dān)憂）法則。⑥1976年德國(guó)《空氣污染防治法》正式確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，該原則后來(lái)被引入國(guó)際環(huán)境法，適用范圍從海洋環(huán)境保護(hù)逐漸擴(kuò)展到幾乎所有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，如氣候變化應(yīng)對(duì)、危險(xiǎn)品控制、臭氧層保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域等。目前，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正在向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域滲透發(fā)展。然而，迄今為止，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并沒(méi)有一個(gè)明確清晰的定義。precaution一詞的釋義是“為了避免可能的危險(xiǎn)或損害而采取行動(dòng)”⑦，其出現(xiàn)在法律文件中時(shí)，是指在缺乏科學(xué)確定性證明會(huì)造成損害的前提下（即僅存在造成損害的“風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)）采取預(yù)防措施。存在風(fēng)險(xiǎn)是啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提，即該原則的觸發(fā)要件與核心要素?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》（以下簡(jiǎn)稱《里約宣言》）第15條對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作了比較有代表意義的概括性表述：“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)根據(jù)自己的能力采取預(yù)防措施。如果存在可能導(dǎo)致嚴(yán)重或不可扭轉(zhuǎn)的損害的威脅，就不能拖延在缺乏充分科學(xué)結(jié)論的基礎(chǔ)上采取有效措施以預(yù)防環(huán)境退化?！绷硪环N被環(huán)保主義者普遍推崇的界定是：“當(dāng)一項(xiàng)活動(dòng)對(duì)人體健康或者環(huán)境有產(chǎn)生損害的威脅時(shí)，即使有些因果關(guān)系未能得到充分的科學(xué)證實(shí)，也必須采取預(yù)防措施?！雹啻送猓恍┽槍?duì)特定問(wèn)題的條約中有更為具體的定義，如1992年《波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)公約》第3條第2款的規(guī)定⑨?！断膳_(tái)框架》（2015年在日本仙臺(tái)市召開的第三屆世界減災(zāi)大會(huì)審議通過(guò)了《2015—2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》，簡(jiǎn)稱《仙臺(tái)框架》）將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的要素概括為：脆弱性，防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，人員與財(cái)產(chǎn)的暴露度，致災(zāi)因子和孕災(zāi)環(huán)境。

由于風(fēng)險(xiǎn)一詞可以涵蓋多個(gè)領(lǐng)域并延展出無(wú)限的外延，且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解涉及科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、倫理等方面知識(shí)，所以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本質(zhì)上就有內(nèi)在的不可定義性。本文認(rèn)為，要擺脫這一困境，無(wú)須試圖建立一個(gè)全球范圍內(nèi)的統(tǒng)一定義，而宜采取“以情景為基礎(chǔ)”的定義方式⑩，使該原則在具體情境中有更加明確的針對(duì)性和更為實(shí)際的指導(dǎo)作用。為實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的正確把握，本文結(jié)合載有該原則的國(guó)際公約及其實(shí)踐，提煉出該原則的四個(gè)核心要素。其一，科學(xué)上的不確定性。假如有科學(xué)證據(jù)證明某種風(fēng)險(xiǎn)與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，該風(fēng)險(xiǎn)就具有科學(xué)確定性，否則就是科學(xué)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)科學(xué)不確定性需要設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，否則會(huì)削弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的可操作性，還可能導(dǎo)致該原則的濫用。其二，風(fēng)險(xiǎn)閾值，也稱風(fēng)險(xiǎn)閥值，即適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的門檻或臨界點(diǎn)。確定風(fēng)險(xiǎn)閾值，需要不同領(lǐng)域各種技術(shù)數(shù)據(jù)的支持。其三，成本效益分析，即對(duì)減輕或消除風(fēng)險(xiǎn)的成本與所避免的損害進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。從經(jīng)濟(jì)角度衡量，成本與效益平衡是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的最基礎(chǔ)的要素，也是嚴(yán)格意義上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在實(shí)踐中很少被采用的主要原因。進(jìn)行成本效益分析，要求決策者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解處于科學(xué)合理的范圍內(nèi)，同時(shí)具備進(jìn)行成本效益分析的時(shí)間和條件。如果某種風(fēng)險(xiǎn)在被發(fā)現(xiàn)的極短時(shí)間內(nèi)就造成難以恢復(fù)的損失，則無(wú)法形成最佳成本效益關(guān)系。此外，如果某種風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)造成經(jīng)濟(jì)損失，還涉及人權(quán)等問(wèn)題，則成本效益分析就不是只在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域就能衡量和解決的問(wèn)題。其四，采取預(yù)防措施。當(dāng)具備適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提條件，符合決策相稱性原則，也有最佳成本效益分析方案時(shí)，就應(yīng)采取針對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施。這是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的最后一個(gè)要素。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有別于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)原則，后者針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的從無(wú)到有，而前者強(qiáng)調(diào)即便沒(méi)有確定的科學(xué)依據(jù)證明風(fēng)險(xiǎn)一定會(huì)發(fā)生，也應(yīng)采取預(yù)防措施。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則也有別于損害預(yù)防原則。雖然這兩種原則的出發(fā)點(diǎn)都是防范環(huán)境損害的出現(xiàn)和擴(kuò)大，但后者是指一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任，即“國(guó)家應(yīng)在環(huán)境損害發(fā)生前采取措施，制止、限制或控制可能造成環(huán)境損害的活動(dòng)或者行為”B11;而前者重點(diǎn)關(guān)注有科學(xué)不確定性的潛在危險(xiǎn)，針對(duì)環(huán)境損害結(jié)果的滯后性與不可逆轉(zhuǎn)性，要求在風(fēng)險(xiǎn)尚未嚴(yán)重到不可逆轉(zhuǎn)的程度之前采取措施，以免因等待獲得充分證據(jù)而失去阻止損害發(fā)生、扭轉(zhuǎn)損害擴(kuò)大趨勢(shì)的機(jī)會(huì)。

二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用及存在的問(wèn)題

國(guó)際法領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的研究重點(diǎn)已從“減輕災(zāi)害”（disaster reduction）轉(zhuǎn)到“減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”（disaster risk reduction），這看似概念上的大同小異，實(shí)為觀念上的轉(zhuǎn)變升級(jí)。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略署在解釋什么是減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提到：沒(méi)有什么是自然災(zāi)害，只有自然風(fēng)險(xiǎn)，減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的目的就是減少自然風(fēng)險(xiǎn)將帶來(lái)的損害。B12相較于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，災(zāi)害只是其結(jié)果要件。將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，對(duì)于人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有重要意義。

1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用

從1973年聯(lián)合國(guó)救災(zāi)協(xié)調(diào)員辦事處啟動(dòng)一項(xiàng)相關(guān)研究開始，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用已逾40余年?！稒M濱戰(zhàn)略》（1994年在日本橫濱市舉行的減少自然災(zāi)害世界會(huì)議通過(guò)了《建立更安全的世界的橫濱戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃——預(yù)防、防備和減輕自然災(zāi)害的指導(dǎo)方針和行動(dòng)計(jì)劃》，簡(jiǎn)稱《橫濱戰(zhàn)略》）、《兵庫(kù)框架》《仙臺(tái)框架》是標(biāo)志著減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)概念出現(xiàn)、發(fā)展、確立的三大里程碑B13。2002年《可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題世界首腦會(huì)議執(zhí)行計(jì)劃》B14、2005年《毛里求斯宣言》B15都是充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用的全球性法律文件，2016年國(guó)際法委員會(huì)通過(guò)的《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)（草案）》第9條試圖將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)定位為一項(xiàng)國(guó)際法律義務(wù)。

一些國(guó)家、區(qū)域聯(lián)盟、國(guó)際組織等相繼出臺(tái)執(zhí)行計(jì)劃，形成了有關(guān)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的具有約束力的多邊、區(qū)域、雙邊條約、協(xié)定等文件。B16為響應(yīng)《兵庫(kù)框架》提出的第一項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)，很多國(guó)家或地區(qū)出臺(tái)了關(guān)于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的專門政策，這些國(guó)家或地區(qū)分布于各大洲，包括主要的易受災(zāi)地點(diǎn)。據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略署網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，已有131個(gè)國(guó)家建立了《仙臺(tái)框架》協(xié)調(diào)中心（Sendai Framework Focal Points）。B17這是由利益相關(guān)方組成的政府協(xié)調(diào)機(jī)制，旨在“通過(guò)分享和傳播非敏感災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)，查明部門和多部門災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和了解，協(xié)助和協(xié)調(diào)編制地方和國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，協(xié)調(diào)開展關(guān)于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的公共宣傳活動(dòng)，促進(jìn)和支持地方多部門合作（如地方政府之間合作），協(xié)助制定和報(bào)告國(guó)家及地方災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃以及所有的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理政策”B18。從國(guó)際上的典型司法案例來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用已從“減輕災(zāi)害”發(fā)展到“減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”（重點(diǎn)是減少危險(xiǎn)因素造成災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，這有別于防止災(zāi)害本身），從短期應(yīng)急災(zāi)害管理轉(zhuǎn)向針對(duì)災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。比如，“Budayeva案”中，一場(chǎng)泥石流席卷了俄羅斯聯(lián)邦的一個(gè)山區(qū)小鎮(zhèn)，造成多人死亡，摧毀了許多建筑。該鎮(zhèn)此前有攔截壩保護(hù)，但大壩已在多年前的特大泥石流中被嚴(yán)重破壞，國(guó)家氣象研究所多次發(fā)出警告，政府卻從未進(jìn)行修理。在發(fā)生泥石流的兩個(gè)星期前，國(guó)家氣象研究所將迫在眉睫的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)通知了當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)事務(wù)部，要求在大壩所處的河流上游設(shè)立觀察點(diǎn)并在必要時(shí)發(fā)出緊急情況警告，但這些提議沒(méi)有得到落實(shí)。B19又如，“neryildiz案”中，土耳其伊斯坦布爾市一個(gè)位于俯瞰山谷的斜坡上的公共垃圾場(chǎng)發(fā)生甲烷爆炸，吞沒(méi)了緊鄰的10座貧民住所，造成39人死亡。有關(guān)專家兩年前就曾警告土耳其當(dāng)局會(huì)發(fā)生這種爆炸，但政府沒(méi)有采取任何行動(dòng)。B20在這兩起案件中，法院指責(zé)政府未采取預(yù)防或減輕可預(yù)見的災(zāi)害后果的措施，構(gòu)成對(duì)生命權(quán)的侵犯。特別是在后一案件的判決中，法院認(rèn)定：只要在一個(gè)特定情況下預(yù)示著即將發(fā)生自然災(zāi)害，特別是一個(gè)供人類居住或使用的特定地區(qū)即將發(fā)生災(zāi)難，國(guó)家就應(yīng)承擔(dān)積極義務(wù)。B21這表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心是在存在科學(xué)不確定性的情況下，國(guó)家有采取適當(dāng)、必要的措施以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、減輕災(zāi)害的義務(wù)。

2.防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在的問(wèn)題

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用雖然在國(guó)際法和各國(guó)國(guó)內(nèi)法層面都取得了進(jìn)展，但相關(guān)實(shí)踐缺乏指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和適用規(guī)范。比如，在什么情況下啟用該原則，適用該原則時(shí)的決策應(yīng)遵循何種標(biāo)準(zhǔn)，何時(shí)終止預(yù)防措施等，這些方面都缺乏明確要求。有國(guó)際海事組織官員認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則雖然有很大吸引力，但關(guān)于該原則并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的解釋，該原則在既定的具體場(chǎng)合的可適用起點(diǎn)等問(wèn)題還未得到解決，這嚴(yán)重削弱了該原則作為一項(xiàng)規(guī)范的特質(zhì)及其在實(shí)踐中的可操作性和適用性。B22從根本上講，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用的問(wèn)題和障礙源于該原則本身不完善，特別是缺乏具體的適用標(biāo)準(zhǔn)和適用措施，這一問(wèn)題一旦得到妥善解決，該原則在國(guó)家層面防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用以及該原則法律地位問(wèn)題的解決都將得到較大程度的推進(jìn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用標(biāo)準(zhǔn)與適用措施

防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的關(guān)鍵是，如何結(jié)合該原則的核心要素，具體適用該原則。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)將該原則進(jìn)行解構(gòu)并將其與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)要素相結(jié)合的方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)該原則的適用。由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素分別對(duì)應(yīng)著該原則的不同適用階段，所以可從啟動(dòng)階段、決策階段、執(zhí)行階段考察該原則的適用標(biāo)準(zhǔn)和措施，從而對(duì)該原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用有更為具體、清晰的認(rèn)識(shí)，使其適用更具可操作性。

1.啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)不確定性及風(fēng)險(xiǎn)閾值分析

當(dāng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)存在，只是無(wú)法得到科學(xué)確認(rèn)，尤其是不能確認(rèn)損害后果的嚴(yán)重性、不可逆性時(shí)，迫切需要啟用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。上文提到的“Budayeva案”中，已遭嚴(yán)重破壞的大壩就是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)因子，雖然俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家氣象研究所并沒(méi)有充分證據(jù)證明將會(huì)發(fā)生造成嚴(yán)重人員和財(cái)產(chǎn)損害的泥石流，但泥石流發(fā)生時(shí)損害已無(wú)法挽回。因此，應(yīng)對(duì)因果關(guān)系不確定的最佳方法，就是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。由于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)本身也包含若干要素，所以確定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)閾值可能比解決其他環(huán)境問(wèn)題更加便捷、易操作。每種災(zāi)害都有其特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)也不盡相同。因此，可以根據(jù)不同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)種類，分別評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)閾值，給出適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的臨界點(diǎn)。例如，當(dāng)孕災(zāi)環(huán)境突破某個(gè)臨界值時(shí)，就將引發(fā)嚴(yán)重災(zāi)害;當(dāng)致災(zāi)因子積累到一定閾值時(shí)，就會(huì)爆發(fā)出巨大的合力，造成無(wú)法挽回的災(zāi)難性后果。如果達(dá)到此種風(fēng)險(xiǎn)閾值，就需適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

2.決策標(biāo)準(zhǔn)：減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)措施的成本效益分析

為避免因適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而付出不必要、不合理的代價(jià)，需要在決策時(shí)進(jìn)行成本效益分析。適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則采取減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的措施，首先要具備風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性和必要性，其次要具有經(jīng)濟(jì)上、法理上的合理性，最后要利用比例原則恰當(dāng)處理預(yù)防措施和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。另外，各國(guó)在適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)應(yīng)根據(jù)自己的能力。B23各國(guó)能力不同，決策的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)不一樣。為更好地實(shí)施適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的決策，可以考慮通過(guò)國(guó)際法文件給出指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。

3.執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的采取及監(jiān)測(cè)和調(diào)整

2016年國(guó)際法委員會(huì)通過(guò)的《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)（草案）》第9條第2款列舉了減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)措施的指示性清單，該清單可以視為比較典型的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，包括開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、收集和傳播風(fēng)險(xiǎn)及以往損失信息、建立和操作預(yù)警系統(tǒng)。這些措施是國(guó)際法委員會(huì)對(duì)印度、日本、英國(guó)、美國(guó)等14個(gè)位于不同地域、有不同經(jīng)濟(jì)條件的國(guó)家就各自災(zāi)害管理問(wèn)題制定的立法中的關(guān)鍵要素的總結(jié)，代表了多數(shù)國(guó)家具有共性的、最基本的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。

開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是實(shí)施任何減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)措施的第一步，涉及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和監(jiān)測(cè)?！断膳_(tái)框架》對(duì)此進(jìn)行了著重強(qiáng)調(diào)，各國(guó)有不同的開展形式。例如，印度要求各邦和地區(qū)的各級(jí)政府制訂計(jì)劃，確定具體的脆弱性并制定減輕這種脆弱性所造成危害的措施等。B24國(guó)際組織對(duì)各國(guó)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估予以支持和援助。B25

收集和傳播風(fēng)險(xiǎn)信息與知識(shí)，需要公、私部門和民間社會(huì)的參與。政府部門要免費(fèi)提供關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)及以往損失的信息，充分保證公民的知情權(quán)，使所有利益相關(guān)者都能為自己的行動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，更好地確定規(guī)劃和投資重點(diǎn);要增強(qiáng)交易透明度，強(qiáng)化公眾監(jiān)督。例如，英國(guó)通過(guò)立法要求危險(xiǎn)建筑物必須登記在冊(cè)，編入有關(guān)洪水傳播等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的地圖。阿爾及利亞法律規(guī)定，公民對(duì)以下信息享有知情權(quán)：他們所面臨的任何與災(zāi)害有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，他們可以獲得的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)及負(fù)責(zé)災(zāi)害管理的部門。B26除了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，航天航空等特殊行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)事故等可能造成人為災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，也需要強(qiáng)有力的法律規(guī)制，以降低人為災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。

建立預(yù)警系統(tǒng)是《兵庫(kù)框架》提出的第二項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)。預(yù)警系統(tǒng)要保證報(bào)警的及時(shí)性且使相關(guān)人群易懂、可接受，尤其應(yīng)考慮目標(biāo)受眾的人口構(gòu)成、文化水平等特點(diǎn)。B27東盟關(guān)于災(zāi)害管理和緊急反應(yīng)的協(xié)定是迄今為止有關(guān)災(zāi)害預(yù)警的國(guó)家義務(wù)的最具體、最全面的國(guó)際協(xié)定，該協(xié)定要求各國(guó)不僅應(yīng)建立國(guó)內(nèi)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，還應(yīng)酌情建立國(guó)際間預(yù)警機(jī)制，通知其他國(guó)家注意災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的跨境損害。B28

由于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)不確定性，啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則后如果有新的證據(jù)足以排除災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，則該原則的適用應(yīng)自然結(jié)束。定期審查與關(guān)注，有助于保證災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的時(shí)效性和必要性，符合成本效益分析的目標(biāo)，可以避免誤判、減少損失，也可以減輕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的爭(zhēng)議性。

四、防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)家義務(wù)

災(zāi)害的發(fā)生往往意味著環(huán)境、財(cái)產(chǎn)尤其是受災(zāi)人群的生命、健康遭受不可逆轉(zhuǎn)的損害，因此，在具備有關(guān)條件的前提下，各國(guó)應(yīng)貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，積極減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)于人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一項(xiàng)準(zhǔn)國(guó)家義務(wù)

國(guó)際法委員會(huì)出臺(tái)的《發(fā)生災(zāi)害時(shí)的人員保護(hù)（草案）》第9條規(guī)定了“減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”義務(wù)，嘗試將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)上升到國(guó)際法律義務(wù)的高度。該規(guī)定在各國(guó)引起不少爭(zhēng)議，主流觀點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還遠(yuǎn)未達(dá)到習(xí)慣國(guó)際法的地位，該條款不能以義務(wù)的形式出現(xiàn)。出于不同的利益考量，各國(guó)難以在實(shí)踐中真正貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。例如，2001年3月，美國(guó)政府以“氣候變化的科學(xué)證據(jù)尚待確定”、“減少溫室氣體排放將會(huì)影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等理由宣布拒絕執(zhí)行《京都議定書》。B29雖然人類社會(huì)早就存在未雨綢繆、防患于未然的觀念，但大多數(shù)個(gè)人乃至國(guó)家都不愿以限縮日常生活、限制經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、加重國(guó)際義務(wù)負(fù)擔(dān)等方式避免尚不確定的損害。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)利益格局調(diào)整產(chǎn)生較大影響，從某種意義上講，該原則在挑戰(zhàn)人性的弱點(diǎn)，考驗(yàn)人類的最高理性和生存智慧。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的一個(gè)主要作用是弱化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“外部性”，該原則往往不具有經(jīng)濟(jì)上的吸引力，其實(shí)施需要政治力量積極推進(jìn)，卻無(wú)法依靠市場(chǎng)得以推進(jìn)。

目前，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的國(guó)際法律地位問(wèn)題，理論界主要有三種觀點(diǎn)：有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)發(fā)展為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則;B30有學(xué)者則否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則;B31有學(xué)者持折中的觀點(diǎn)，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際法領(lǐng)域的適用現(xiàn)狀證明，該原則處于形成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的過(guò)程中。B32

條約內(nèi)容是識(shí)別習(xí)慣國(guó)際法的重要依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已被諸多國(guó)際條約、國(guó)際組織決議、國(guó)內(nèi)法所引用，歐洲的相關(guān)文件最多。B33截至2006年，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則條款的國(guó)際法律文件已達(dá)64項(xiàng)（包括36項(xiàng)國(guó)際條約、28項(xiàng)其他國(guó)際法律文件）。B34這些文件涉及海洋環(huán)境保護(hù)、臭氧層保護(hù)、危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移、氣候變化應(yīng)對(duì)、生物安全保護(hù)、能源戰(zhàn)略調(diào)整等諸多領(lǐng)域的問(wèn)題，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用范圍的廣泛性。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)具有廣泛的國(guó)際公約基礎(chǔ)的條件下，要證明其是一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，還需要司法實(shí)踐方面的證據(jù)。從相關(guān)國(guó)際司法案例B35來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一般會(huì)被受風(fēng)險(xiǎn)威脅方作為訴求損失的依據(jù)而支持該原則是一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法，對(duì)方則會(huì)極力反對(duì)。法院作為中立方，在此問(wèn)題上有的支持有的反對(duì)?？傮w來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則雖然還沒(méi)有被司法實(shí)踐普遍采納，但法院對(duì)該原則的適用經(jīng)歷了一個(gè)從完全拒絕到有所接受的轉(zhuǎn)變過(guò)程。此外，有些案件中法院即使沒(méi)有正面承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的地位，也明顯采用了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的方法。一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，某些反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際法層面適用的國(guó)家卻在國(guó)內(nèi)法中明確規(guī)定了該原則。B36按照國(guó)際法委員會(huì)對(duì)“一貫反對(duì)者”的描述，如果一國(guó)曾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則表示反對(duì)，則該國(guó)只有在一貫堅(jiān)持其立場(chǎng)的基礎(chǔ)上，才能避免該原則不適用于該國(guó)。

綜上所述，筆者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正處于形成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的過(guò)程中。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域得到適用和發(fā)展，有望成為該領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則。這一方面表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用領(lǐng)域的拓寬，另一方面是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則上升為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則的有力支持和推動(dòng)。此外，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與人權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題交叉滲透、密切相關(guān)，促使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，法律地位進(jìn)一步強(qiáng)化。從增進(jìn)國(guó)際社會(huì)整體利益的角度，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是推進(jìn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要原則。

2.中國(guó)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的主要任務(wù)

無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是否會(huì)成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，其在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用的重要性都毋庸置疑。適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已成為一項(xiàng)準(zhǔn)國(guó)家義務(wù)，具體表現(xiàn)為盡責(zé)義務(wù)。這一點(diǎn)為2018年7月在蒙古國(guó)烏蘭巴托市召開的亞洲部長(zhǎng)級(jí)減災(zāi)大會(huì)所印證。B37盡責(zé)義務(wù)要求國(guó)家對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的關(guān)注程度達(dá)到“良好政府”（good government）應(yīng)該做到的程度。就中國(guó)而言，為履行適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)國(guó)家義務(wù)，當(dāng)前主要是完成國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的相關(guān)任務(wù)。

國(guó)際層面的任務(wù)主要是加強(qiáng)國(guó)際合作。災(zāi)害無(wú)國(guó)界，中國(guó)應(yīng)在下述方面與相關(guān)國(guó)家加強(qiáng)合作：交流、共享減災(zāi)信息，完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制;加大減災(zāi)科技研發(fā)力度，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的韌性;加強(qiáng)“一帶一路”沿線國(guó)家的減災(zāi)能力建設(shè)，落實(shí)具體合作項(xiàng)目等。B38與其他相關(guān)國(guó)際法律義務(wù)一樣，在減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行國(guó)際合作的性質(zhì)是一種行為義務(wù)，而非結(jié)果義務(wù)。一國(guó)有義務(wù)運(yùn)用一切可用手段，避免在其領(lǐng)土或其任何管轄地區(qū)的活動(dòng)對(duì)他國(guó)環(huán)境造成重大損害。B39此外，一國(guó)有預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)跨境損害的義務(wù)，也有合作預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)減輕災(zāi)害的國(guó)際義務(wù)，在國(guó)際合作的基礎(chǔ)上，應(yīng)致力于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的研究和落實(shí)，為完善相關(guān)國(guó)際法文本積累共識(shí)和國(guó)家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)內(nèi)層面的任務(wù)主要是完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法。一個(gè)“良好政府”在減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面最基礎(chǔ)的盡責(zé)義務(wù)是，通過(guò)制定專門法律法規(guī)實(shí)施具體預(yù)防措施，這是國(guó)家層面采取減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)措施的最為常見也最為有效的方法。為實(shí)施《兵庫(kù)框架》及隨后的《仙臺(tái)框架》，將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入發(fā)展政策、規(guī)劃、方案和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)施減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略的國(guó)家平臺(tái)已有64個(gè)。B40各國(guó)針對(duì)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的立法主要分為兩種模式：一種是專門的單獨(dú)立法，另一種是作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理法律框架的一部分。對(duì)中國(guó)而言，相關(guān)立法任務(wù)既緊迫又繁重。中國(guó)現(xiàn)行災(zāi)害管理立法主要采取針對(duì)火災(zāi)、水災(zāi)、地震等具體災(zāi)種單獨(dú)立法的模式，30多部涉及防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)中僅有一部適用于所有災(zāi)害事件的綜合性法律，即由“非典”催生的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007年11月1日起施行）。該法雖對(duì)災(zāi)害預(yù)防有所提及B41，但重點(diǎn)并不針對(duì)災(zāi)害管理，因而很難將其作為中國(guó)承諾減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的法律文本的代表。2016年12月19日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》發(fā)布，明確了“兩個(gè)堅(jiān)持，三個(gè)轉(zhuǎn)變”B42的防災(zāi)應(yīng)急思想，提出了統(tǒng)籌災(zāi)害管理、統(tǒng)籌綜合減災(zāi)、強(qiáng)化地方應(yīng)急救災(zāi)主體責(zé)任、強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范等方面具體要求。筆者認(rèn)為，中國(guó)需要對(duì)現(xiàn)行立法中關(guān)于災(zāi)害治理的內(nèi)容進(jìn)行整合，落實(shí)上述思想和要求，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為基本原則，制定適合中國(guó)國(guó)情的綜合性的“自然災(zāi)害防治法”，針對(duì)防災(zāi)教育、公民知情權(quán)、災(zāi)害預(yù)警等建立具體的制度，統(tǒng)籌推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。

注釋

①See UNISDR. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030， Report of the World Conference on Natural Disaster Reduction （18-24 March 2015） UN Doc A/69/L.67， Annex 2， pp.2-22.

②參見金瑞林主編：《中國(guó)環(huán)境法》，法律出版社，1998年，第70頁(yè)。

③參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編：《環(huán)境管理中的經(jīng)濟(jì)手段》，張世秋、李彬譯，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1996年，第45頁(yè)。

④參見柯堅(jiān)：《論生物安全法律保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)防范原則》，《法學(xué)雜志》2001年第3期。

⑤1845年，在英國(guó)倫敦市的圣詹姆斯教區(qū)和金色廣場(chǎng)，大約有500人死于霍亂。約翰·斯諾斯醫(yī)生經(jīng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)附近水泵里的水很可能與這場(chǎng)霍亂有密切關(guān)系，建議將水泵拆除。政府最終聽從了他的建議，移走了水泵，霍亂的發(fā)展勢(shì)頭被成功遏制。這一事件被稱作適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的典型案例，原因是約翰·斯諾斯醫(yī)生的理論在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有充分的證據(jù)，存在科學(xué)不確定性，政府據(jù)此進(jìn)行決策的過(guò)程與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下的決策過(guò)程是一致的。Poul Harremoёs， Davis Gee. The Precautionary Principle in the 20th Century： Late Lessons from Early Warnings， Earthscan Publication Ltd， 2002， p.7.

⑥Kluwer. A Trouwborst， Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law， Kluwer Law International， 2002， p.4.

⑦《朗文現(xiàn)代英漢雙解詞典》，現(xiàn)代出版社，1988年，第1093頁(yè)。

⑧這種界定來(lái)自1998年在美國(guó)召開的專門討論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施手段及面臨障礙的會(huì)議通過(guò)的《溫斯布萊德共同宣言》。

⑨《波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)公約》第3條第2款規(guī)定：“在有合理理由相信該物質(zhì)或能量直接或間接引入海洋環(huán)境有可能給人類健康帶來(lái)災(zāi)難，可能損害生物資源以及海洋生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)海洋其他方面造成干擾時(shí)，即便缺乏因果關(guān)系方面的科學(xué)結(jié)論，締約國(guó)也應(yīng)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并采取預(yù)防措施?！?/p>

⑩黃崇福、劉安林、王野：《災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基本定義的探討》，《自然災(zāi)害學(xué)報(bào)》2010年第6期。

B11邵沙平主編：《國(guó)際法》（第3版），中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015年，第392頁(yè)。

B12What is Disaster Risk Reduction？ ， https：//www.unisdr.org/who-we-are/what-is-drr， 2018-02-05.

B13《橫濱戰(zhàn)略》對(duì)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)概念的理解與發(fā)展給出了具有里程碑意義的指導(dǎo)，《兵庫(kù)框架》對(duì)促進(jìn)采取減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)措施與方法起到了積極作用，《仙臺(tái)框架》明確了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，推動(dòng)“減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”成為全球關(guān)于災(zāi)害問(wèn)題研究的最重要主題。

B14該文件指出，人類社會(huì)要達(dá)到使全球更加安全的目的，就要通過(guò)綜合性的手段和方法處理事前預(yù)防和準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)減輕和應(yīng)付、災(zāi)后復(fù)原管理等問(wèn)題。

B152005年在毛里求斯舉行的審查小島嶼發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)執(zhí)行情況的國(guó)際會(huì)議通過(guò)了《毛里求斯宣言》，強(qiáng)調(diào)為小島嶼發(fā)展中國(guó)家提供更多預(yù)防性的保護(hù)，建立減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警系統(tǒng)、增強(qiáng)復(fù)原能力是適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

B16例如，2005年、2007年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年、2018年亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議分別通過(guò)了《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)北京行動(dòng)計(jì)劃》《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)德里宣言》《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)吉隆坡宣言》《亞太減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)仁川宣言》《亞太減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)日惹宣言》《亞太減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)曼谷宣言》、新《德里宣言》《烏蘭巴托宣言》;非洲聯(lián)盟委員會(huì)2004年出臺(tái)《非洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域戰(zhàn)略》，2016年出臺(tái)《非洲執(zhí)行〈仙臺(tái)框架〉行動(dòng)計(jì)劃——與非洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域戰(zhàn)略一致》;2014年歐盟減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議形成文件《2015年后減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架——加強(qiáng)國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》;2011年在墨西哥舉行的第二屆美洲減災(zāi)區(qū)域論壇通過(guò)《美洲加強(qiáng)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)路線納亞里特公報(bào)》;等等。

B17B40Countries & National Platforms， https：//www.unisdr.org/partners/countries， 2018-12-03.

B18UNISDR. Sendai Framework， para. 27 （g）.

B19See Budayeva and Others v. Russia （App no 15339/02， 21166/02， 20058/02， 11673/02 and 15343/02） ， ECHR 2008， para.137.

B20See neryildiz v. Turkey （App no 48939/99） ， ECHR 2004， paras. 128-129.

B21Walter Kalin， Claudine Haenni Dale. Disaster Risk Mitigation—Why Human Rights Matter， Forces Migration Review， 2008， No.3.

B22Patricia Birnie and Alan Boyle. International Law and the Environment， Oxford University Press， 2002， p.98.

B23《里約宣言》第15條規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)根據(jù)自己的能力，廣泛采用預(yù)防措施。如果存在造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的破壞的威脅，不得以缺乏充分的科學(xué)定論為理由而推遲采取有效防止環(huán)境退化的措施?！?/p>

B24ILC. UN Doc A/CN. 4/662. para.122， p.47.

B25根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)的報(bào)告，截至2013年，至少有40個(gè)國(guó)家得到了聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署依據(jù)全球風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方案的協(xié)助。

B26ILC. UN Doc A/CN. 4/662. para.134， p.50.

B27UNISDR. Hyogo Framework for Action， para.17（ii-d）， pp.7-8.

B28See Karmain. M. ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response， http：//asean.org/asean-agreement-on-disaster-management-and-emergency-response-vientian， 2018-04-02。

B29參見傅前明：《氣候變化應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境立法研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013年，第303頁(yè)。

B30英國(guó)著名國(guó)際環(huán)境法學(xué)者桑茲在其著作《國(guó)際環(huán)境法原理》中將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則稱為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)一般原則;歐盟環(huán)境法主席亞歷山大·基斯也于其著作《國(guó)際環(huán)境法》中將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則列為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)原則加以論述;我國(guó)學(xué)者劉惠榮、王曦、蔡守秋、常紀(jì)文等也在各自的著作中將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則列為國(guó)際環(huán)境法的基本原則之一，并進(jìn)行了專章專節(jié)的詳細(xì)闡述。

B31英國(guó)學(xué)者帕特莎·波尼在其著作《國(guó)際法與環(huán)境》中表示，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并沒(méi)有成為一項(xiàng)國(guó)際環(huán)境法原則，該原則在適用中存在不確定性和模糊性;美國(guó)學(xué)者Cass R. Sunstein也反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)存在于社會(huì)生活的方方面面，不可能完全被預(yù)防。

B32例如，馬亮認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具有良好的國(guó)際基礎(chǔ)，是一項(xiàng)正在形成的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。

B332000年《歐洲委員會(huì)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的公報(bào)》《歐洲理事會(huì)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的決議》都是為了解決與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相關(guān)的問(wèn)題而出臺(tái)的法律文件。

B34參見朱建庚：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù)》，人民法院出版社，2006年，第280—307頁(yè)。

B35早期的國(guó)際司法實(shí)踐如1995年“新西蘭訴法國(guó)核試驗(yàn)案”、1996年“荷爾蒙牛肉案”等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則多持反對(duì)或不置可否的態(tài)度。1999年，澳大利亞、新西蘭訴日本的“南方金槍魚案”是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的首個(gè)案例，其判決被許多學(xué)者視為適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)果。

B36例如，在“荷爾蒙牛肉案”中反對(duì)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的加拿大在其1999年《環(huán)境保護(hù)法》中直接援引了《里約宣言》中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。美國(guó)也有類似的態(tài)度和做法。美國(guó)在國(guó)際層面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一般持質(zhì)疑態(tài)度，但在國(guó)內(nèi)環(huán)境法如《清潔空氣法》《清潔水法》中都采用了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。參見朱建庚：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù)》，人民法院出版社，2006年，第253頁(yè)。

B37此次會(huì)議是《仙臺(tái)框架》通過(guò)后的第二次亞洲部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，與會(huì)者評(píng)估并總結(jié)了《仙臺(tái)框架》運(yùn)行情況、亞洲地區(qū)計(jì)劃落實(shí)情況、本地區(qū)國(guó)家在減少災(zāi)害方面所承擔(dān)的責(zé)任、承諾和采取的措施等，通過(guò)了《實(shí)施〈仙臺(tái)框架〉亞洲地區(qū)2018—2020年計(jì)劃》《烏蘭巴托宣言》《參與方自愿聲明》等文件。這些文件的出臺(tái)將把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用推向一個(gè)新的高度。

B38參見《2018年亞洲部長(zhǎng)級(jí)減災(zāi)大會(huì)在蒙古國(guó)開幕》，人民網(wǎng)，http：//world.people.com.cn/n1/2018/0703/c1002-30122691.html，2018-07-03。

B39Pulp Mills on the River Uruguay 2006， http：//www.icj-cij.org/files/summaries/summaries-2003-2007-ch.pdf， 2018-03-16.

B41例如，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第20條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期進(jìn)行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施?！?/p>

B42即堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

責(zé)任編輯：鄧 林