基于“河長制”落實(shí)過程中的若干思考

尚東洋 吳遠(yuǎn)行

【摘 要】“河長制”政策是在嚴(yán)重的水污染形勢下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，我國現(xiàn)在已經(jīng)全面建立了五級“河長制”，河湖保護(hù)機(jī)制已經(jīng)開始良好運(yùn)行。但是，河長制在落實(shí)的過程中依然存在不足。文章基于河南L縣的非法采砂事件進(jìn)行探究，采用田野調(diào)查的方法，多角度分析河長制的落實(shí)過程中存在的具體問題和解決途徑，進(jìn)行綜合性的思考與探究，希望推動河長制諸多問題的解決，為水生態(tài)修復(fù)提供創(chuàng)新性建議。

【關(guān)鍵詞】河長制;非法采砂;水治理;系統(tǒng)協(xié)調(diào);監(jiān)管

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山，既要綠水青山，又要金山銀山”。“兩山論”是新時代的生態(tài)保護(hù)理念，倡導(dǎo)人與自然和諧共處。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、城市化的穩(wěn)步推進(jìn)，環(huán)境問題日益突出，尤其是水污染事件面臨的形勢更加嚴(yán)峻。在“兩山論”的理念下，“河長制”應(yīng)運(yùn)而生。河長制是為改善水環(huán)境污染而建立的制度。目前，全國已經(jīng)普遍落實(shí)了河長制政策，建立了五級河湖保護(hù)體系，在促進(jìn)“河長制”體系化方面起到了至關(guān)重要的作用。本文通過對河南省L縣非法采砂事件的剖析入手，探究其中的現(xiàn)實(shí)邏輯，針對該方面提出創(chuàng)新性的建議，為保護(hù)水環(huán)境、水資源起到推動作用。

一、河長制的由來與發(fā)展歷程

2003年10月，因河流污染嚴(yán)重，長興縣下發(fā)文件，率先對城區(qū)河流試行河長制，由水利局、環(huán)衛(wèi)處負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，對水系開展清淤、保潔等整治行動，水污染治理效果非常明顯。2004年，河長制經(jīng)驗(yàn)向鄉(xiāng)村延伸，由行政村干部擔(dān)任河長。2008年，在長興縣的縣、鎮(zhèn)、村三級河長制管理體系初步形成，同時由于河長制的推行，河流污染得到有效的改善，浙江的其他地區(qū)陸續(xù)開展河長制。2013年，浙江省出臺了《關(guān)于全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，明確了河長負(fù)責(zé)制，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長框架。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際情況認(rèn)真貫徹落實(shí)。2018年6月，全國各地已全面建立河長制，打通了河長制“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)了“河長”負(fù)責(zé)制，為河流有效的保護(hù)提供了制度前提。2018年河南貫徹落實(shí)“一河一策”方案，河湖治理工作成效顯著。

二、基于L縣非法采砂事件的探究

（一）非法采砂的起因

2018年10月，人民日報(bào)刊發(fā)關(guān)于L縣非法采砂事件的調(diào)查報(bào)道，官方批評河南L縣流域的沙河、蕩澤河借以對L縣進(jìn)行清障疏浚、修復(fù)河床工程的名義進(jìn)行非法采砂問題。水利部領(lǐng)導(dǎo)聞息后高度重視該惡性事件，要求相關(guān)部門迅速查處，從快從嚴(yán)處理，同時組建突發(fā)事件調(diào)查小組督臨現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查。

經(jīng)多方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，L縣流域內(nèi)的沙河、蕩澤河存在非法采砂的真實(shí)現(xiàn)狀。該河流作為保護(hù)性河流，進(jìn)行清理淤積疏通河道，但是由于違反招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)企業(yè)資質(zhì)不符合要求，施工存在諸多問題，采砂監(jiān)管失控。在河道清淤過程中，非法牟利，過度采砂;相關(guān)部門監(jiān)管不到位;民眾多次反映無果，職能部門推諉扯皮;部門之間合作意識不強(qiáng)，主體責(zé)任意識缺乏。

在L縣的非法采砂事件中，我們可以發(fā)現(xiàn)在河長制的落實(shí)過程中存在諸多的困境。河長、采砂人、流域居民等主體間存在矛盾。暴利驅(qū)使鋌而走險(xiǎn)，調(diào)查監(jiān)管難度大;多頭管理權(quán)力分散，規(guī)劃不明管理難度大;行政處罰整治不到位，刑事立案難度大等這些是導(dǎo)致非法采砂層出不窮的重要原因。

（二）打擊非法采砂的重要性與必要性

非法采砂會導(dǎo)致河流流域的水質(zhì)惡化及生態(tài)環(huán)境的破壞，這些破壞會很難修復(fù)，一旦破壞，將會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可逆的影響。發(fā)放采砂不僅會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，也會影響流域內(nèi)的居民。

1.污染水資源，導(dǎo)致水資源不足。我國水資源并不豐富，甚至一些地區(qū)水資源匱乏。水資源對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人類的生存至關(guān)重要。非法采砂會導(dǎo)致水環(huán)境的惡化、影響水質(zhì)，導(dǎo)致水資源不足。

2.大量采河砂，導(dǎo)致泄洪、防洪能力減弱。河流中沉積河砂有助于防洪。如果非法過度開采河砂，會導(dǎo)致河流的防洪、泄洪能力減弱。

3.破壞河床，影響生物多樣性。非法過度采砂，會敗壞河床的原始性，導(dǎo)致流域內(nèi)的河床不復(fù)存在，影響魚類和其他物種的生存，破壞河床生態(tài)環(huán)境惡化，威脅當(dāng)?shù)亓饔虻纳镌夹裕踔習(xí)?dǎo)致大量生物死亡和消失。

4.非法采砂，威脅居民安全。過度的采砂會改變周圍的地質(zhì)環(huán)境，尤其會對河岸產(chǎn)生破壞，導(dǎo)致河岸崩塌，影響周圍居民的安全。

（三）解決非法采砂事件的具體措施

1.開展專項(xiàng)整治，遏制非法采砂及破壞。打擊非法采砂就是要避免九龍治水管理亂象的發(fā)生。通過組建專項(xiàng)整治小組，由“河長”擔(dān)任組長，聯(lián)合水利局、水務(wù)局、住建局、國土資源局等相關(guān)部門開展行動，及時對非法采砂行為進(jìn)行從快從嚴(yán)處理，實(shí)現(xiàn)多部門系統(tǒng)協(xié)調(diào)，促使專項(xiàng)整治常態(tài)化、合法化，為河長制的落實(shí)創(chuàng)建良好有序的環(huán)境。

2.加強(qiáng)采砂監(jiān)管，加重行政處罰力度。非法采砂盛行的重要原因就是暴利，當(dāng)高利潤大于成本時，就會有人做出違法違規(guī)的行為。非法采砂處罰過低，違法成本小于采砂的利潤，所以非法采砂事件層出不窮?！皹淞⑿袠I(yè)強(qiáng)監(jiān)管”是一個在當(dāng)前社會背景下形成的詞，只有加強(qiáng)對非法采砂的監(jiān)督，才能減少采砂事件。加強(qiáng)各個環(huán)節(jié)監(jiān)督的同時，制定處罰規(guī)章，提高非法采砂的成本。

3.疏堵結(jié)合，人性化可持續(xù)。對非法采砂的處罰金進(jìn)行清理河道，對沒收的采砂船合理運(yùn)用。發(fā)揮媒體的宣傳作用，開展宣傳活動，讓更多的人了解河長制的內(nèi)涵與作用，加強(qiáng)輿論的監(jiān)督功能，營造良好的保護(hù)河湖的氛圍。政府部門組織相關(guān)職業(yè)部門對非法采砂人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)其合法就業(yè)。同時，加強(qiáng)對已破壞河流的生態(tài)修復(fù)和對未破壞河流的防護(hù)等措施，恢復(fù)生態(tài)濕地原貌、開發(fā)生態(tài)觀光旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)人性化可持續(xù)發(fā)展。

4.加強(qiáng)部門系統(tǒng)協(xié)調(diào)，落實(shí)監(jiān)管主體責(zé)任。非法采砂產(chǎn)生的重要原因之一是出現(xiàn)“無人管”的結(jié)果。河長制推行“河長”負(fù)責(zé)制，但非法采砂牽扯諸多部門，如：水利局、水務(wù)局、國土資源局、環(huán)境保護(hù)部門等相關(guān)部門，部門之間沒有協(xié)調(diào)合作的意識，對采砂事件相互推諉扯皮、推卸責(zé)任，沒有一個部門主動聯(lián)合其他相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合整治。因此，有效遏制非法采砂的重要舉措之一需要相關(guān)部門的系統(tǒng)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管的責(zé)任意識。

三、非法采砂事件下河長制落實(shí)過程中存在的問題

（一）配套機(jī)制不健全，主體責(zé)任不清晰

在河南省L縣非法采砂事件的督改中，發(fā)現(xiàn)機(jī)制不健全，導(dǎo)致多職能部門相互推脫責(zé)任。在進(jìn)行河流河道治理時，容易產(chǎn)生責(zé)任不明確的現(xiàn)象。非法采砂涉及多個職能部門，部門之間相互推諉扯皮，導(dǎo)致河流管理過程中出現(xiàn)“無人認(rèn)領(lǐng)”的惡性循環(huán)，為不法分子提供了機(jī)會。在河長制的推行中，各地僅依據(jù)“一河一策、一河一長”，不能因地制宜的貫徹落實(shí)河長制，沒有建立于河長制相配套的河湖管理機(jī)制。

（二）監(jiān)督體系不完善，處罰力度有待提高

自河長制推行以來，我國建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村等五級管理體系，一河一長制度全覆蓋，但是非法采砂事件屢次出現(xiàn)佐證監(jiān)管體系存在問題。水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管，是河長制落實(shí)過程的重要落腳點(diǎn)，體現(xiàn)監(jiān)管的重要性與必要性。但是在地方實(shí)踐的過程中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督主體單一，監(jiān)督力度不足。河長僅靠巡河進(jìn)行監(jiān)督，力度過小。此外，非法采砂的違法成本過低，不能很好的遏制非法采砂人員的行為，處罰力度有待加強(qiáng)。

（三）民眾反映途徑單一，參與河流保護(hù)積極性低

河流治理過程中，需要民眾的廣泛參與，齊頭并進(jìn)。但是目前，民眾的反映途徑過于單一，渠道少，抑制了民眾參與的積極性。同時，民眾的保護(hù)意識不強(qiáng)，導(dǎo)致“公地悲劇”出現(xiàn)。

（四）法律法規(guī)不健全，法律依據(jù)不足

針對非法采砂、水資源污染、河流破壞的行為應(yīng)該依據(jù)法律處罰，僅依靠行政規(guī)章、條例并不能很好的進(jìn)行預(yù)防或遏制違法行為。但是，雖然河長制已經(jīng)全面啟動，我國在河長制方面立法不足，法律制度不完善或無明顯依據(jù)，為河湖保護(hù)產(chǎn)生不利因素。

四、解決河長制落實(shí)過程中的問題探究

（一）建立健全與河長制配套機(jī)制，劃清事權(quán)、明確主體責(zé)任

“河長制”推行中需要建立健全完善的配套機(jī)制，因地制宜地推行“一河一策”，建立“一河一檔”制度，明確獎懲機(jī)制和主體責(zé)任，劃清職能部門的權(quán)力，同時加強(qiáng)職能部門之間的協(xié)調(diào)，在突發(fā)事件中，相互協(xié)調(diào)聯(lián)合行動。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，提高違法犯罪的成本

非法采砂行為在加強(qiáng)監(jiān)督的過程中是可以進(jìn)行減少和遏制的，完善監(jiān)管體系十分必要。通過加強(qiáng)監(jiān)督，可以有效地降低該事件，維護(hù)流域的生態(tài)環(huán)境。應(yīng)該加強(qiáng)對河長的監(jiān)督考核機(jī)制，倒逼強(qiáng)化流域監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)河流監(jiān)管長效機(jī)制的建立于完善。同時，在一定程度上，提高違法犯罪成本可以有效地減少非法采砂與水資源污染。通過增加成本來降低負(fù)外部效應(yīng)，遏制非法行為。

（三）加大生態(tài)環(huán)保宣傳力度，拓寬民眾反映渠道

河流的治理主體是政府，但不單單是政府。如果僅有政府去治理河流，效果可能并不明顯，且耗費(fèi)時間、物資等成本巨大。在治理的過程中，應(yīng)該加強(qiáng)公民生態(tài)環(huán)保意識的培訓(xùn)，拓寬民眾反映渠道的多樣化，同時給予公民精神和物質(zhì)獎勵，實(shí)現(xiàn)河流治理的多元化。

五、結(jié)語

綜上所述，雖然河長制在落實(shí)的過程中存在問題，但我們應(yīng)該因地制宜的解決問題，通過解決問題推進(jìn)河湖治理的現(xiàn)代化、程序化，建立健全相關(guān)的配套制度，實(shí)現(xiàn)河流監(jiān)管的多元化、長效化，引導(dǎo)各職能部門協(xié)調(diào)推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧，為保護(hù)“綠水青山”的生態(tài)環(huán)境不懈奮斗，穩(wěn)步推進(jìn)“兩山論”的總目標(biāo)。

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基金項(xiàng)目：華北水利水電大學(xué)2018年本科生創(chuàng)新項(xiàng)目“基于魯山縣非法采砂事件對河長制落實(shí)問題的探究”（項(xiàng)目基金號：2018XB090）。