從實(shí)物配租到貨幣配租：我國公租房制度的理性選擇

李克武 聶 圣

隨著住房制度改革的演進(jìn)，我國逐步建立起了市場保障與政府保障相結(jié)合的二元住房保障體系。2014年廉租房與公租房并軌運(yùn)行，公租房成為我國實(shí)現(xiàn)政府保障最主要的保障房形式。從公租房對保障對象的住房保障方式看，我國從以實(shí)物配租為主轉(zhuǎn)向以貨幣配租為主。從實(shí)物配租到貨幣配租，不僅是我國公租房制度歷史演進(jìn)的結(jié)果，也是美、德等發(fā)達(dá)國家的共同選擇；不僅契合住房保障制度改革的需要，也具備現(xiàn)實(shí)支持條件，是新時(shí)代我國公租房制度的理性選擇。

住房不僅是遮風(fēng)避雨的物理空間，更是人們?nèi)粘Ｉ詈蜕鐣煌闹饕獔鏊Ｗ》繖?quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)已經(jīng)為《世界人權(quán)宣言》和《住宅人權(quán)宣言》等國際人權(quán)公約所確認(rèn)。我國一直積極探索保障居民住房權(quán)的中國方案，逐步建立起政府保障與市場保障相結(jié)合的二元住房保障體系。其中，政府保障的主要措施之一就是公租房制度①。當(dāng)前，我國正在進(jìn)一步深化住房保障制度改革，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確要“把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口，實(shí)現(xiàn)公租房貨幣化”且“實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉，逐步加大租賃補(bǔ)貼發(fā)放力度”；2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，進(jìn)一步提出“推進(jìn)公租房貨幣化”，“支持公租房保障對象通過市場租房”，“完善租賃補(bǔ)貼制度”。國家的頂層設(shè)計(jì)表明：從實(shí)物配租到貨幣配租已經(jīng)成為我國新時(shí)代公租房制度改革的重要目標(biāo)。然而，我國公租房制度緣何需要從實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租？貨幣配租的條件是否具備？在公租房貨幣配租即將全面展開之際，這些問題殊值討論。

一、實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租是我國公租房制度歷史演進(jìn)的結(jié)果

我國的公租房制度始于1999年建立的廉租房制度，此后經(jīng)歷了廉租房與公租房雙軌運(yùn)行時(shí)期和并軌運(yùn)行改革，至今已經(jīng)走過二十年的歷程。在我國公租房制度逐步走向成熟的過程中，其保障形式幾經(jīng)變化：從最初的實(shí)物配租到以貨幣配租為主、實(shí)物配租為輔，再到以實(shí)物配租為主、貨幣配租為輔，最后到新時(shí)代的貨幣配租，體現(xiàn)了我國公租房制度演進(jìn)的歷史走向和發(fā)展趨勢。

（一）廉租房時(shí)期（1999—2009）

1998年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，終結(jié)了我國實(shí)行多年的福利分房制度，正式啟動(dòng)住房分配市場化改革。為在改革的同時(shí)兼顧最低收入群體的住房需求，原建設(shè)部于1999年出臺《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，正式建立我國的廉租房制度。由于當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)住房供給不足，廉租房采取實(shí)物配租形式，由政府和單位開發(fā)建設(shè)廉租房并提供給保障對象。

2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，對廉租房的保障方式作出新的規(guī)定，提出“最低收入家庭住房保障原則上以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金核減為輔”。這意味著我國廉租房保障形式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，由實(shí)物配租轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿排渥鉃橹?、?shí)物配租為輔。隨后，原建設(shè)部廢止《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，出臺《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，進(jìn)一步確認(rèn)廉租房以貨幣配租為主、實(shí)物配租為輔的保障方式。2007年原建設(shè)部制定《廉租住房保障辦法》，同時(shí)廢止《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，其第5條第2款規(guī)定，“實(shí)施廉租住房保障，主要通過發(fā)放租賃補(bǔ)貼，增強(qiáng)城市低收入住房困難家庭承租住房的能力。廉租住房緊缺的城市，應(yīng)當(dāng)通過新建和收購等方式，增加廉租住房實(shí)物配租的房源”，繼續(xù)堅(jiān)持廉租房以貨幣配租為主、實(shí)物配租為輔的保障形式。

這一時(shí)期廉租房的保障形式從實(shí)物配租轉(zhuǎn)向以貨幣配租為主、實(shí)物配租為輔的主要原因在于：廉租房開發(fā)建設(shè)資金依賴于地方政府投入，但是地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限，政府無力通過實(shí)物配租滿足城市低收入住房困難群體的居住需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年11月底，全國獲得廉租房保障的家庭僅有80.2萬戶，而同期我國低保住房困難戶達(dá)到400萬戶，加上其他低收入住房困難家庭，需要廉租房保障的住房困難家庭有1000萬戶。［1］(P233)廉租房采取貨幣配租為主、實(shí)物配租為輔的保障形式是一種不得已的權(quán)宜之計(jì)，未能從根本上解決住房保障供不應(yīng)求的問題。

（二）雙軌運(yùn)行時(shí)期（2009—2013）

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，除了城市低收入者需要住房保障外，城市外來人口的住房保障需求也日益強(qiáng)烈，住房保障形式亟待調(diào)整以應(yīng)對住房保障的新局面。2009年的《政府工作報(bào)告》提出“積極發(fā)展公共租賃住房”，正式啟動(dòng)了全國的公租房建設(shè)工作。2010年，住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國租賃型保障性住房進(jìn)入廉租房與公租房雙軌運(yùn)行時(shí)期。廉租房仍然以城市低收入家庭為保障對象，采取貨幣配租為主、實(shí)物配租為輔的保障形式；公租房則為既買不起商品房，又不符合經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房保障資格的“夾心層”住房困難群體提供住房保障，采取實(shí)物配租與貨幣配租相結(jié)合，以實(shí)物配租為主的保障形式。2012年住建部出臺《公共租賃住房管理辦法》，確定了公租房實(shí)物配租與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的保障方式，并對公租房實(shí)物配租的申請與審核、輪候與配租、使用與退出及法律責(zé)任作出系統(tǒng)規(guī)定。在國家進(jìn)行公租房制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)，各地也探索出了“重慶模式”“深圳模式”等諸多公租房運(yùn)行的地方模式。盡管各地模式存在一定差異，但均實(shí)際采取實(shí)物配租與貨幣配租相結(jié)合，以實(shí)物配租為主的保障形式。例如，根據(jù)《深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》，2011年至2015年深圳市擬籌集住房保障資金689億元，其中用于租賃補(bǔ)貼的僅為26億元。

這一時(shí)期公租房保障形式從以貨幣配租為主調(diào)整為以實(shí)物配租為主，主要有兩方面原因：一是廉租房階段保障性住房建設(shè)投入嚴(yán)重不足②，保障性住房供不應(yīng)求的矛盾并未從根本上得到解決，需要政府在供給側(cè)發(fā)力，通過開發(fā)建設(shè)公租房增加保障性住房的供給；二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，以新就業(yè)無房職工和外來務(wù)工人員為主的城市“夾心層”住房困難群體激增，采取實(shí)物配租方式相較貨幣配租更具實(shí)效。

（三）并軌運(yùn)行時(shí)期（2014—2015）

在公租房制度建立的同時(shí)，我國各級政府自主探索形成的保障房種類已經(jīng)相對繁雜，除經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公租房外，還存在兩限房、集資房、團(tuán)購房和安置房等諸多類型。“保障房種類越多，管理的難度就越大；差價(jià)越大，尋租的空間就越大，越容易滋生分配不公、騙租騙買、尋租等亂象。”［2］(P58)為避免保障性住房類型繁雜造成管理不嚴(yán)和分配不公的問題，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》提出：“健全保障性住房分配制度，有序推進(jìn)公租房、廉租房并軌?！睘樨瀼芈鋵?shí)該通知，2013年12月住建部發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，在堅(jiān)持公租房實(shí)物配租為主、貨幣補(bǔ)貼為輔的保障方式的基礎(chǔ)上，明確提出：“從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房?！?014年住建部和財(cái)政部分別發(fā)布了《關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見》和《關(guān)于做好公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行有關(guān)財(cái)政工作的通知》，對并軌后公租房的保障方式作出安排：廉租房和公租房并軌后，原廉租房租賃補(bǔ)貼資金繼續(xù)用于補(bǔ)貼在市場租賃住房的低收入住房保障家庭；為避免政府重復(fù)投資和補(bǔ)貼，對于符合住房保障條件的低收入家庭租賃政府投資建設(shè)的公租房的，應(yīng)當(dāng)一律采取租金減免方式予以保障，不再發(fā)放租賃補(bǔ)貼。

該時(shí)期政府住房保障工作的重心是公租房的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，公租房和廉租房并軌后仍然延續(xù)雙軌運(yùn)行時(shí)期以實(shí)物配租為主、貨幣配租為輔的保障形式。一方面，統(tǒng)合公租房與廉租房房源，形成有梯度、多層次的公租房體系，保證公租房分配的有序性和公平性；另一方面，通過新建、改建、配建、收購、長期租賃和集體土地上建公租房等多種方式籌集公租房，實(shí)現(xiàn)公租房的多樣化供給，保證城市中低收入住房困難群體能夠獲得直接的保障性住房。

（四）公租房統(tǒng)一運(yùn)行時(shí)期（2016—）

隨著公租房與廉租房并軌的完成，我國已經(jīng)建立起以公租房為主體、覆蓋范圍廣、層次分明的保障性住房體系，保障性住房的供求矛盾得以緩和。政府的公租房補(bǔ)貼從“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人頭”，注重借助住房租賃市場實(shí)現(xiàn)住房保障。2016年初國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，提出“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”的指導(dǎo)思想，并要求“推進(jìn)公租房貨幣化”，“支持公租房保障對象通過市場租房”，“完善租賃補(bǔ)貼制度”。“公租房貨幣化”成為“培育和發(fā)展住房租賃市場”政策目標(biāo)的重要內(nèi)容之一，公租房的配租形式從向保障對象直接提供公租房為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕虮Ｕ蠈ο筇峁┳赓U補(bǔ)貼，提高其住房消費(fèi)能力，幫助其通過住房市場獲得住房保障。

同年，住建部和財(cái)政部出臺《關(guān)于做好城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補(bǔ)貼工作的指導(dǎo)意見》，以“城鎮(zhèn)住房保障采取實(shí)物配租與租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，逐步轉(zhuǎn)向以租賃補(bǔ)貼為主”為指導(dǎo)思想，對租賃補(bǔ)貼的基本原則、具體政策和監(jiān)督管理作了明確規(guī)定，要求各地結(jié)合實(shí)際，研究出臺或修訂具體實(shí)施意見或者方案，以確保租賃補(bǔ)貼工作的順利開展。

相較于廉租房時(shí)期保障形式的變化而言，這一時(shí)期公租房保障形式轉(zhuǎn)向以貨幣配租為主是政府理性選擇的結(jié)果。此時(shí)，我國已經(jīng)建立起以公租房為主體的保障性住房體系，能夠滿足城市中低收入住房困難群體的剛性住房保障需求，政府具備將住房保障工作重心從供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)的基礎(chǔ)。在剛性住房保障需求得以滿足后，公租房制度屬性發(fā)生從“解困型”向“發(fā)展型”的轉(zhuǎn)變，通過貨幣配租保障形式，建立借助住房租賃市場實(shí)現(xiàn)住房保障的長效機(jī)制。

二、實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租是美、德等發(fā)達(dá)國家的共同選擇

住房保障問題并不是中國獨(dú)有的問題，而是包括美、德等發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的世界各國在發(fā)展過程中都面臨的問題。相較我國的公租房制度，美、德等發(fā)達(dá)國家的公共住房制度起步較早，也更為完善。由于國情不同，美、德等發(fā)達(dá)國家之間的公共住房制度實(shí)踐存在一定差異，但是在公共住房保障模式上，它們共同選擇了從實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租：在公共住房制度推行初期，由于住房短缺，政府直接主導(dǎo)公共住房建設(shè)，以實(shí)物配租為主；而進(jìn)入公共住房制度運(yùn)行的中后期，由于住房供需基本平衡，政府逐步放棄對住房建設(shè)的主導(dǎo)和以實(shí)物配租為主的住房保障模式，轉(zhuǎn)而選擇以租金補(bǔ)貼（貨幣配租）為主的住房保障模式。

（一）公共住房制度初期：政府主導(dǎo)公共住房建設(shè)，以實(shí)物配租為主

大致說來，美、德等發(fā)達(dá)國家的公共住房制度建立于第二次世界大戰(zhàn)前后。二戰(zhàn)前后，經(jīng)濟(jì)的蕭條和戰(zhàn)爭的破壞導(dǎo)致美、德等國住房嚴(yán)重短缺。在住房供給難以滿足居住剛需的情況下，為解決居民的基本住房需求，美、德等國政府不得不直接主導(dǎo)住房建設(shè)，保障住房供應(yīng)，并將新建住房主要以租賃的形式分配給居民使用。

以美國為例，美國的公共住房制度始于20世紀(jì)30年代。1937年，美國國會通過了美國第一部公共住房法案《住房法》，正式建立美國租賃性公共住房制度。根據(jù)該法，美國聯(lián)邦政府新設(shè)專門主管公共住房建設(shè)事務(wù)的機(jī)構(gòu)——住房署。政府通過住房署注入資金和融通資金，協(xié)調(diào)制定公共住房建設(shè)計(jì)劃，確定公共住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租賃保障對象標(biāo)準(zhǔn)，以貸款形式為地方政府及其指定的社會機(jī)構(gòu)提供公共住房建設(shè)資金支持，為住房購買者提供信貸擔(dān)保。有資料顯示，截至二戰(zhàn)結(jié)束，住房署為16.8萬個(gè)建筑單元提供了90%的資助，剩余10%則由地方政府承擔(dān)。［3］(P150)因二戰(zhàn)的原因，公共住房建設(shè)計(jì)劃受到較大影響，完成情況不佳。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府重啟計(jì)劃，并于1949年通過了新的《住房法》。新《住房法》規(guī)定由聯(lián)邦政府和地方政府在法案頒布后六年內(nèi)新建81萬套低租金公共住房，進(jìn)一步明確對中低收入人群的租賃性住房保障。

再如德國，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1945年下半年聯(lián)邦德國共有近2100萬人流離失所，其中約1180萬難民、被驅(qū)逐者、遷居者以及約900萬逃難至鄉(xiāng)村返還城市者。［4］(P17)為解決戰(zhàn)后城市人口居住問題，戰(zhàn)后駐聯(lián)邦德國盟軍當(dāng)局一是實(shí)施“住房統(tǒng)制”，對房屋出租行為進(jìn)行直接的行政管制,要求有空房可出租者應(yīng)當(dāng)出租并限制合同解除，嚴(yán)格執(zhí)行限定的租金標(biāo)準(zhǔn)；二是建造住房，解決房源短缺問題。1950年和1956年聯(lián)邦德國先后兩次頒布《住房建設(shè)法》，政府直接建造或者資助社會組織或私人建造大量住房，旨在解決無房可租、無房可住的問題。1949年至1979年間，德國全國共計(jì)建造福利性公共住房780萬套，占同期新建住房的49%。［5］(P24)這些住房都屬于公共住房（“社會福利住房”或“社會住房”）的范疇，面向需要住房的各個(gè)階層（包括中低收入階層）出租。

政府主導(dǎo)公共住房建設(shè)并實(shí)行實(shí)物配租模式，雖然能夠迅速解決住房短缺問題，為居民提供基本住房保障，但這一模式存在明顯的弊端：政府不僅需要投入大量的財(cái)政資金進(jìn)行前期建設(shè)和后期維護(hù)，還需要投入大量人力進(jìn)行相關(guān)事務(wù)管理，面臨財(cái)政資金和事務(wù)管理雙重負(fù)擔(dān)；大規(guī)模集中建設(shè)公共住房并集中配租，勢必造成貧困人口集中居住，形成居住空間的隔離現(xiàn)象，出現(xiàn)“貧民窟”。美國在其公共住房制度發(fā)展過程中就曾有過慘痛教訓(xùn)。③

（二）公共住房制度中后期：以實(shí)物配租為主轉(zhuǎn)向以貨幣配租為主

20世紀(jì)60年代以后，經(jīng)過數(shù)十年的住房建設(shè)，美、德等發(fā)達(dá)國家的住房供求趨于平衡，住房短缺問題已經(jīng)解決，政府開始轉(zhuǎn)變公共住房政策和公共住房保障模式，逐步放棄政府主導(dǎo)公共住房建設(shè)，從實(shí)物配租為主的住房保障模式轉(zhuǎn)向以租金補(bǔ)貼（貨幣配租）為主的住房保障模式。

1974年，根據(jù)福特政府的建議，美國國會通過了新的《住房與社區(qū)發(fā)展法》。根據(jù)該法案，美國政府停止了公共住房建設(shè)計(jì)劃，全面推行公共住房租房補(bǔ)貼政策，將公共住房保障的重心從供給保障轉(zhuǎn)向需求保障，從“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人頭”。主要做法是：政府允許納入公共住房保障范圍的中低收入居民自由選擇租住政府管理的公共住房和非政府管理的公共住房。政府向符合公共住房保障的對象發(fā)放“住房證”（1974）和“住房券”（1983）。享受“住房證”的租戶只能租住低于聯(lián)邦政府規(guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)的住房，使用“住房券”的租戶可以自由選擇住房，當(dāng)實(shí)際租金高于政府確定的租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，高于標(biāo)準(zhǔn)的部分由租戶自己承擔(dān)，但租戶承擔(dān)的總租金不超過其家庭收入的1/3，超過1/3的部分，經(jīng)核算確定后由政府承擔(dān)；租金低于政府確定的標(biāo)準(zhǔn)的，余額部分允許租戶繼續(xù)保留使用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國具有享受租金補(bǔ)貼資格的中低收入者中有60%選擇“住房券”方式。［6］(P79)時(shí)至今日，租房補(bǔ)貼是美國公共住房保障的基本形式。

20世紀(jì)60年代以后，德國公共住房制度開始進(jìn)入“社會市場經(jīng)濟(jì)”階段，其主要措施有：逐步解除戰(zhàn)后臨時(shí)實(shí)施的住房統(tǒng)制；繼續(xù)投入資金支持新建住房，包括住房儲蓄銀行制度和住房合作社制度以及稅收優(yōu)惠措施，持續(xù)關(guān)注住房供給問題；實(shí)施住房補(bǔ)助金制度，亦即住房補(bǔ)貼制度。德國住房補(bǔ)貼包括兩個(gè)方面：對私人建購房的補(bǔ)貼和對租房者的租金補(bǔ)貼。為了規(guī)范住房補(bǔ)助，德國專門通過了《住房補(bǔ)助金法》和《私有住房促進(jìn)法》，對私有住房的補(bǔ)助涵蓋全部國民，包括中低收入人群，目的是通過住房私有化解決住房問題，減輕政府負(fù)擔(dān)。至1996年，德國對私有住房補(bǔ)助的數(shù)額達(dá)到峰值，其支出實(shí)際上給政府造成了較為沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且在社會財(cái)富再分配上存在不公平之嫌，引起了政府和社會的廣泛非議，政府曾多次呼吁停止私人住房補(bǔ)助，但因受到議會的反對而未果。對租房者的租金補(bǔ)貼則主要面向中低收入群體，旨在為他們提供租賃性住房保障。租房者既可以租住政府管理的公共住房（福利性公共住房），也可以租住其他住房（私人住房或社會組織的住房）。1998年后，德國的公共住房制度開始新轉(zhuǎn)變：一是逐步減少甚至停止對私人住房的補(bǔ)貼。2006年，德國政府完全取消了對私人建購住房的補(bǔ)貼措施。二是從關(guān)注供給側(cè)轉(zhuǎn)向完全關(guān)注需求側(cè)，實(shí)行全面的租金補(bǔ)貼政策。2001年，德國修訂《住房補(bǔ)助金法》，重點(diǎn)對不能通過市場自力解決住房問題的中低收入人群、多子女家庭、老年人、殘障人士提供租金補(bǔ)貼。

三、實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租契合我國新時(shí)代住房保障制度改革的需要

隨著住房分配市場化改革的推進(jìn)，我國房地產(chǎn)市場空前發(fā)展，市場已經(jīng)取代政府承擔(dān)起為絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民開發(fā)建設(shè)和分配住房的任務(wù)。對于住房分配市場化改革中無法通過市場實(shí)現(xiàn)住房保障的住房困難群體，由政府提供最基本住房保障?！?017年保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示：2017年，全國各級財(cái)政共籌集安居工程資金7841.88億元（其中中央財(cái)政2487.62億元），基本建成公租房81.56萬套。但是，“由于配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等原因，9.71萬套住房已基本建成1年以上未分配或分配后無法入住；由于供需不匹配、規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、地址偏遠(yuǎn)等原因，14.21萬套已竣工驗(yàn)收的住房至2017年底空置超過1年”［7］。由于財(cái)政資金預(yù)算和保障性住房建設(shè)數(shù)量指標(biāo)的雙重約束，政府建設(shè)的保障性住房尤其是公租房，往往在城市偏遠(yuǎn)地區(qū)集中選址建設(shè)，住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)單一，建設(shè)質(zhì)量不高且配套設(shè)施不完善，僅保證了住房數(shù)量，并不能保證住房質(zhì)量。

就政府保障而言，盡管政府通過實(shí)物配租緩解了剛性的住房供求矛盾，但實(shí)物配租需要建立起一整套封閉運(yùn)行的公租房供給、分配準(zhǔn)入和使用退出管理體系。這不僅加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理負(fù)擔(dān)，也會造成保障對象在居住空間上的分割與邊緣化，出現(xiàn)保障對象與主流社會的區(qū)隔問題，使集中建設(shè)的公租房逐漸“污名化”，成為城市里的“貧民窟”。［8］(P106)隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移人口大量涌入大中城市，形成了龐大的新市民群體。這些新市民群體絕大多數(shù)都是城市中低收入者，住房負(fù)擔(dān)能力較弱，屬于住房困難群體。住房困難群體的聚集進(jìn)一步給住房保障制度造成了強(qiáng)大的外部壓力，因此，有必要改變以“有房住”為單一政策目標(biāo)的住房保障制度，轉(zhuǎn)向追求多元目標(biāo)，包括盤活存量房源和調(diào)控商品房價(jià)格、減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理負(fù)擔(dān)、滿足保障對象多樣化的住房需求和選擇自由、消除居住空間分異與“貧民窟”問題等。

（一）盤活住房資源和調(diào)控商品房價(jià)格

貨幣配租的核心措施是“推進(jìn)公租房貨幣化”，由政府為保障對象給予租賃補(bǔ)貼，支持其通過市場租房實(shí)現(xiàn)基本住房保障。這一舉措有利于建立“貨幣補(bǔ)貼、市場分配”的住房分配制度［9］(P109)和“市場建房、居民租房、政府補(bǔ)貼、社會管理”的住房保障模式［10］(P27)，打破公租房制度封閉運(yùn)行的局面，實(shí)現(xiàn)政府保障與市場保障的有效銜接，形成通過政府住房保障調(diào)控房地產(chǎn)市場的長效機(jī)制。盡管在實(shí)物配租模式下，公租房制度曾經(jīng)一度被政府寄予調(diào)控房地產(chǎn)市場的厚望，但由于當(dāng)時(shí)公租房制度封閉運(yùn)行，其對住房市場的供求狀況和價(jià)格水平的影響力極為有限。政府不得不直接訴諸“限購令”“限價(jià)令”等手段，以行政措施直接干預(yù)房地產(chǎn)市場交易，追求在短期內(nèi)達(dá)到平抑房價(jià)的調(diào)控目的，而難以顧及可能產(chǎn)生的負(fù)面效果。公租房貨幣配租則不然，其通過為不同收入的保障對象設(shè)立有梯度的住房補(bǔ)貼，以住房租賃市場為媒介，盤活存量住房資源，改變住房供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對商品房價(jià)格的調(diào)控。這種調(diào)控避免了行政權(quán)力對住房市場的直接干預(yù)，符合供求影響價(jià)格的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更具長效性。

住房租賃補(bǔ)貼與住房租賃市場作為貨幣配租的兩項(xiàng)關(guān)鍵要素，分別從需求側(cè)和供給側(cè)發(fā)力，追求盤活住房資源，調(diào)控商品房價(jià)格目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，住房租賃補(bǔ)貼不僅能夠直接提升保障對象的住房支付能力，縮小房價(jià)與收入之間的巨大差距，而且還可以引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)觀念和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，讓其從直接買房的一步到位式消費(fèi)轉(zhuǎn)向先租房后買房的分步漸進(jìn)式消費(fèi)，消減當(dāng)前城鎮(zhèn)居民對于產(chǎn)權(quán)型住房的非理性需求。另一方面，住房租賃市場的建立能夠?qū)崿F(xiàn)住房供給的“租購并舉”，通過增加存量住房資源配置路徑，實(shí)現(xiàn)空置住房優(yōu)化配置，提高住房使用率，在防止住房資源浪費(fèi)的同時(shí)，形成住房租賃市場與住房銷售市場的有效競爭；通過增加有效的租賃住房供給，抑制“囤房”和“炒房”現(xiàn)象，平抑商品房銷售價(jià)格。

（二）減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理負(fù)擔(dān)

建立“以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障”的住房供給體系，實(shí)現(xiàn)住房保障供給的多元化是住房保障制度改革的題中之義。在實(shí)物配租模式下，保障性住房完全由政府開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理，給政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理負(fù)擔(dān)。在開發(fā)建設(shè)方面，貨幣配租改變了保障性住房由政府開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理的局面，將市場力量引入保障性住房的開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理，使政府得以從沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理負(fù)擔(dān)中解放出來。就公租房供給而言，貨幣配租的公租房由住房租賃市場供給，大大減輕了政府的開發(fā)建設(shè)成本以及后續(xù)的維修投入。就公租房的管理而言，貨幣配租的準(zhǔn)入退出在于是否發(fā)放租賃補(bǔ)貼，管理體系省卻了實(shí)物配租模式下的配租入住、使用監(jiān)管及強(qiáng)制騰退環(huán)節(jié)，建立了更加方便和高效的準(zhǔn)入、使用與退出機(jī)制，減少了政府運(yùn)營管理所付出的成本，可以讓有限的政府財(cái)政資金惠及更多的住房困難群體。

（三）滿足保障對象多樣化需求和自由選擇

以往“保障對象要有房住”的住房保障制度目標(biāo)，限制了關(guān)于“保障對象要住什么房”的思考空間，保障對象多樣化的需求和自由選擇并沒有成為住房保障制度的關(guān)注對象。政府采取實(shí)物配租的形式，為保障對象集中統(tǒng)一建設(shè)和分配限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的成套型或者宿舍型公租房。由此，造成了兩個(gè)方面的問題：其一，公租房的開發(fā)建設(shè)是在“政府的行政控制序列中控制并落實(shí)”［11](P76)，開發(fā)建設(shè)一定數(shù)量的公租房成為對各級政府進(jìn)行考核的一項(xiàng)政績指標(biāo)，導(dǎo)致部分地方政府將完成考核指標(biāo)而非滿足保障對象的居住需求作為建設(shè)公租房的目的，抱著“一建了之”的應(yīng)付態(tài)度開發(fā)建設(shè)公租房，造成公租房由于選址偏遠(yuǎn)、質(zhì)量瑕疵、租金高昂和配套服務(wù)水平低等原因而被“棄租”的現(xiàn)象［12］(P45-47)，將寶貴的公共資源浪費(fèi)于增加無效的住房供給，不能滿足住房保障對象多樣化的需要；其二，實(shí)物配租的公租房在建筑標(biāo)準(zhǔn)、戶型和區(qū)位等方面都有著嚴(yán)格的限制，保障對象自主選擇的空間十分有限，造成公租房制度缺乏足夠的適應(yīng)性，一旦保障對象因?yàn)樽陨硎杖胨交蛘咂渌麠l件變化產(chǎn)生新的住房保障需求，就只能重新申請配租新的公租房。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中住房保障范圍擴(kuò)大，住房保障對象的異質(zhì)化趨勢越來越明顯，住房保障需求也呈現(xiàn)出多樣化特征。住房保障制度改革需要進(jìn)一步考量保障對象的多樣化居住需求，尊重保障對象自由選擇的權(quán)利并積極保證其實(shí)現(xiàn)。政府采取貨幣配租方式，為保障對象提供補(bǔ)貼支持，使其可以根據(jù)自身的收入水平、家庭結(jié)構(gòu)、工作情況、社會關(guān)系和居住意愿等因素，自主在住房租賃市場選擇適合的住房。保障對象可以靈活利用這種貨幣化的住房補(bǔ)貼，既可以用以提升其住房支付能力，獲得居住品質(zhì)更高的住房，也可以在滿足基本住房需求的基礎(chǔ)上，用于對其效用更大的其他用途。這不僅符合保障對象居住需求多樣化的現(xiàn)實(shí)，而且充分尊重和保障了保障對象的自由選擇權(quán)，體現(xiàn)出貨幣配租舉措方便保障對象的人文關(guān)懷。

（四）消除居住空間分異與“貧民窟”等社會問題

住房保障制度改革的目標(biāo)還在于消除之前住房保障制度所造成的居住空間分異與“貧民窟”等社會問題。實(shí)物配租的公租房選址偏遠(yuǎn)、集中開發(fā)建設(shè)，會造成公租房社區(qū)地域空間上的邊緣化，加劇了公租房社區(qū)與其他城市社區(qū)的分異和隔離，讓保障對象在社會生活上同樣被邊緣化，甚至是被主流社會排斥。如此，公租房社區(qū)會成為日益封閉的“孤島”，一旦政府疏于公租房的后期運(yùn)營管理和更新維護(hù)，就會導(dǎo)致公租房社區(qū)快速衰退，淪為“貧民窟”，造成嚴(yán)重的社會問題。

貨幣配租不再為保障對象建設(shè)或者分配區(qū)域集中的公租房，而是由保障對象自主選擇所租住的住房，最大程度上消除了公租房在物理空間上和社會生活中被分隔、邊緣化甚至是排斥的可能性。貨幣配租打破了公租房制度運(yùn)營管理體系的封閉性，通過為不同收入的保障對象設(shè)立有梯度的住房補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了住房市場與住房保障的銜接與融合，引導(dǎo)住房保障對象逐步改善自身收入狀況，不斷提升其住房支付能力和居住層次，避免公租房保障對象因?yàn)槿狈ι鐣鲃?dòng)而成為一種“污名化”的社會標(biāo)簽。此外，貨幣配租減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理負(fù)擔(dān)，讓政府能夠投入足夠的資金對實(shí)物配租的公租房社區(qū)進(jìn)行更新和改造，提升公租房的居住品質(zhì)，根治以往集中建設(shè)公租房造成的居住空間分異與“貧民窟”等社會問題。

四、實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租在我國具備現(xiàn)實(shí)支持條件

公租房的貨幣配租與實(shí)物配租相比，對保障對象的住房保障目標(biāo)相同，但施行的條件不同。貨幣配租的有效運(yùn)行需要具備一些必要條件：充足的房源、成熟的住房租賃交易市場和相應(yīng)的租金支付能力，而實(shí)物配租由于其相對封閉的運(yùn)行體系，則可以不依賴這些條件。隨著我國房地產(chǎn)市場近20年的快速發(fā)展，以及正在致力于住房租賃市場的培育和住房公積金制度的改革，可以為公租房從實(shí)物配租走向貨幣配租提供上述必要的現(xiàn)實(shí)的支持條件。

（一）充足的住房存量為貨幣配租提供必要的房源支持

充足的房源是實(shí)現(xiàn)公租房從實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租的必要條件之一。在住房房源不足時(shí)，住房市場供不應(yīng)求，住房困難群體即使獲得政府的租賃補(bǔ)貼，在住房租賃市場也沒有競爭優(yōu)勢，難以在住房市場上租到住房，政府只能通過實(shí)物配租的方式滿足其最基本的住房需求。而當(dāng)住房房源充足時(shí)，住房市場供求均衡甚至供過于求，住房保障對象只需要具有必要的租金支付能力，就可以在住房租賃市場獲得住房，滿足其住房需求。

目前，我國住房市場已經(jīng)由“增量時(shí)代”進(jìn)入“存量時(shí)代”。根據(jù)《中國住房發(fā)展報(bào)告（2016—2017）》統(tǒng)計(jì)，2015年年底我國全國商品房庫存面積達(dá)到21億平方米以上，平均去庫存周期為32個(gè)月，遠(yuǎn)高于6至18個(gè)月的合理區(qū)間，總體庫存水平偏高。［13］(P128)更有經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出：“即使把未來的可能城鎮(zhèn)化的人口算進(jìn)來，總過剩率也肯定超過10%?！保?4］(P18)質(zhì)言之，至少2015年以后，從全國整體來看，住房存量充足，亦即住房房源充足，能夠支持公租房貨幣配租的實(shí)施。

關(guān)于存量房對公租房配租的支持作用，我國部分地方探索出來的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有一定的佐證意義，如上海市的“代理經(jīng)租型公租房”模式和貴陽市的“房屋銀行收儲配租”模式。2012年上海市長寧區(qū)開始試點(diǎn)“代理經(jīng)租型公租房”模式，由政府或者專業(yè)公租房機(jī)構(gòu)通過合同租賃空置存量房，然后按照公租房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造、分配和管理。［15］(P91)目前，該模式已經(jīng)在上海市嘉定、黃浦和閘北等中心城區(qū)鋪開。雖然其仍然面臨產(chǎn)權(quán)界定、租金定價(jià)和運(yùn)營管理等方面的挑戰(zhàn)，但是其已經(jīng)在減輕政府財(cái)政壓力，提供高品質(zhì)的公租房，有效遏制“群租”現(xiàn)象方面展現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。［16］(P76)貴陽市于2011年開始探索建立“房屋銀行收儲配租”的公租房運(yùn)營模式，即存量住房所有權(quán)人與公租房租賃中心簽署收儲協(xié)議將房屋存入租賃中心，由租賃中心配租給保障對象。［17］(P22)上述兩種模式，雖然具體的運(yùn)營管理方式有所不同，但在利用市場上的存量房作為公租房房源這一點(diǎn)上相同。貨幣配租省去了政府購買或者租賃存量房然后進(jìn)行實(shí)物配租的環(huán)節(jié)，使得政府退出公租房租賃合同關(guān)系，保障對象取代政府成為整個(gè)法律關(guān)系結(jié)構(gòu)的中心，政府、存量房所有權(quán)人和保障對象之間的法律關(guān)系更加純粹和明晰。這能夠最大程度地避免因?qū)嵨锱渥猱a(chǎn)生的保障房租賃法律關(guān)系性質(zhì)爭議，從而節(jié)省因?qū)⒈Ｕ戏孔赓U法律關(guān)系定性為民事合同法律關(guān)系而無法實(shí)現(xiàn)公法目的時(shí)，必須構(gòu)建行政合同或雙階法律關(guān)系加以保障所產(chǎn)生的立法和司法成本。［18］(P70)

但是，我國不宜全國整體“一刀切”式推行公租房貨幣配租，在住房存量充足的城市，應(yīng)當(dāng)盡快推行公租房的貨幣配租，既可以消化和利用存量住房，又可以避免政府繼續(xù)提供“無效供給”；而在住房存量不足的城市，則應(yīng)審慎逐步推行公租房從實(shí)物配租向貨幣配租的轉(zhuǎn)變，政府不僅不能立即停止對于公租房的開發(fā)建設(shè)，相反還需要擴(kuò)展公租房的開發(fā)建設(shè)和房源籌集方式，如探索建立將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為公租房的法律機(jī)制［19］(P108-110)，以及在市郊的集體土地上建設(shè)公租房和在商品房項(xiàng)目中配建公租房等。

（二）住房租賃市場的培育和發(fā)展為貨幣配租提供住房租賃交易市場支持

住房租賃交易市場也是公租房貨幣配租施行的必要條件之一。這是因?yàn)?，與公租房實(shí)物配租可以形成相對獨(dú)立于住房租賃市場的公租房運(yùn)行體系不同，公租房的貨幣配租是依托于開放的住房租賃市場運(yùn)行的。充足的房源只是為公租房保障對象獲取租賃住房提供可能，這一可能要變成現(xiàn)實(shí)，還需要經(jīng)過住房租賃交易市場完成。

長期以來，囿于“有恒產(chǎn)者有恒心”的傳統(tǒng)觀念和“一步到位式”的住房消費(fèi)思想，我國住房市場形成了“重買賣，輕租賃”的格局。這種住房租售市場發(fā)展的不均衡導(dǎo)致了政策和法律資源分配的偏頗：一方面，國家頻繁動(dòng)用政策和法律資源干預(yù)住房買賣市場，但是規(guī)范的堆疊和抵牾嚴(yán)重影響了調(diào)控效果，住房買賣市場在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)抑制投機(jī)性和增強(qiáng)保障性的目標(biāo)；另一方面，國家對住房租賃市場的政策和法律投入不足，住房租賃市場缺乏必要的政策引導(dǎo)和法律規(guī)制，“群租”“賴租”“黑中介”和“二房東”等亂象叢生，“市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”缺乏成長的法治環(huán)境。為建立調(diào)控住房價(jià)格的長效機(jī)制，發(fā)揮住房租賃市場的作用，2015年1月，住建部出臺《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》，提出“用3年時(shí)間，基本形成渠道多元、總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)規(guī)范、制度健全的住房租賃市場”的總體要求。2016年國務(wù)院出臺《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的實(shí)施意見》，提出培育市場供應(yīng)主體、鼓勵(lì)住房租賃消費(fèi)、加大政策支持力度和加強(qiáng)住房租賃管理等一系列政策措施。2017年住建部會同發(fā)改委等八部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，不僅專門對大中城市租賃市場的培育和發(fā)展提出了包括培育機(jī)構(gòu)化、規(guī)?；》孔赓U企業(yè)和建設(shè)政府住房租賃交易服務(wù)平臺在內(nèi)的四點(diǎn)意見，而且要求“選取部分人口凈流入的大中城市開展試點(diǎn)工作”，“允許進(jìn)行差別化探索”。當(dāng)下，住房租賃市場已經(jīng)初具規(guī)模并取得了一些經(jīng)驗(yàn)，如大量房地產(chǎn)企業(yè)積極投資建設(shè)長租公寓和房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）取得成功等。［20］

培育和發(fā)展住房租賃市場是一項(xiàng)長期任務(wù)和系統(tǒng)工程，需要將各項(xiàng)政策措施法制化，以保證住房租賃市場的法治化。2017年5月住建部起草完成了《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，在《商品房屋租賃管理辦法》的基礎(chǔ)上，吸收了《上海市住房租賃管理辦法》和《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》等地方立法的成果，全面規(guī)定了住房租賃管理部門的分工合作、房屋租賃合同登記備案、住房出租標(biāo)準(zhǔn)、租金發(fā)布、承租人權(quán)利保護(hù)、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)規(guī)范服務(wù)、租賃信息共享和保護(hù)等制度。盡管《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例》的出臺尚需時(shí)日，但住房租賃市場法治化的進(jìn)程已經(jīng)起步，規(guī)范有序的住房租賃市場雛形初現(xiàn)，可以支持公租房從實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租。

（三）住房公積金制度改革為貨幣配租提供租金支付能力支持

公租房貨幣配租的施行還需要保障對象具有必要的租金支付能力。我國正在推行的住房公積金制度改革能夠?yàn)楣夥繉?shí)現(xiàn)從實(shí)物配租轉(zhuǎn)向貨幣配租提供一定的租金支付能力支持。公租房貨幣配租的本義是政府給公租房保障對象提供租賃貨幣補(bǔ)貼，由保障對象從住房租賃市場租賃住房。在貨幣配租中，政府提供租賃貨幣補(bǔ)貼是保障對象獲得租金支付能力的主要途徑，但是，政府補(bǔ)貼對于公共財(cái)政的過度依賴會給政府尤其是地方政府造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響公租房制度的可持續(xù)性。住房公積金制度作為一項(xiàng)具有強(qiáng)制性、普遍性、保障性和互助性特征的政策性住房金融制度，通過個(gè)人和單位強(qiáng)制繳存的住房公積金匯總形成一個(gè)巨大的資金池。［21］(P36)如果能夠?qū)崿F(xiàn)對住房公積金持續(xù)有效地利用，則可以為公租房貨幣配租提供“源頭活水”，在政府租金補(bǔ)貼之外，發(fā)揮提高公租房保障對象租金支付能力的輔助作用。

根據(jù)《全國住房公積金2016年年度報(bào)告》，2016年末全國的住房公積金繳存總額和繳存余額分別達(dá)到106 092億元和45 628億元，但是發(fā)放的公租房項(xiàng)目貸款僅有294億元，住房消費(fèi)類提取額中租賃住房僅占3.13%。盡管住房公積金儲量充足，但由于管理體制和運(yùn)行機(jī)制的制約，這些資金不但沒有被充分地用于支持公租房制度和住房租賃市場，反而因?yàn)椤按尜J不匹配的制度實(shí)踐，導(dǎo)致住房公積金制度成為一種存款人補(bǔ)貼貸款人的政策”［22］(P171)。詳言之，這種存貸不匹配主要有兩點(diǎn)不利后果：其一，提供購房貸款成為住房公積金的主要功能，保障性被淡化，有能力購房的高收入者從住房公積金低息優(yōu)惠貸款中獲益，而中低收入者則難以真正充分地利用住房公積金，不僅產(chǎn)生了逆向補(bǔ)貼效應(yīng)，還在客觀上起到了為房價(jià)推波助瀾的作用④；其二，《住房公積金管理?xiàng)l例》缺失住房公積金繳存異地互認(rèn)和轉(zhuǎn)移的相關(guān)規(guī)定，并且對住房公積金的提取和使用規(guī)定較為嚴(yán)苛，住房公積金的利用率較低，各地大量的住房公積金結(jié)余沉淀在賬戶中。［23］(P148)有鑒于此，政府應(yīng)積極推進(jìn)住房公積金制度改革，優(yōu)化住房公積金管理體制和運(yùn)行機(jī)制，讓住房公積金充分發(fā)揮住房保障功能。

學(xué)者們就我國住房公積金制度的改革提出了多套方案，如將住房公積金中心改組為政策性住房金融機(jī)構(gòu)，或建立國家公共住房建設(shè)與管理公司統(tǒng)一管理，或替之以合作住房儲蓄銀行制度或者住房津貼計(jì)劃，并入商業(yè)銀行按揭貸款體系，或與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)一起合并成大社保體系，或者徹底取消住房公積金制度，等等。［24］(P109-113)但是，從《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》的內(nèi)容看，住房公積金制度改革并非改組、替代或者整合，更不是取消，而是強(qiáng)調(diào)住房公積金制度“支持繳存職工解決住房問題”的住房保障功能，將依據(jù)《關(guān)于發(fā)展住房公積金個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的通知》《關(guān)于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》《關(guān)于階段性調(diào)整住房公積金繳存比例的通知》等政策性文件所取得的合理確定貸款條件、推進(jìn)異地貸款、降低中間費(fèi)用、優(yōu)化貸款流程、合理確定繳存比例等一系列改革成果法制化。住房公積金制度改革，將擴(kuò)大住房公積金的覆蓋范圍，改進(jìn)住房公積金的提取、使用和監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)住房公積金的住房保障屬性，可以提高公租房保障對象的租金支付能力，對公租房貨幣配租無疑具有支持作用。

五、結(jié)語

黨的十九大報(bào)告指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的方位?！痹谶@個(gè)新時(shí)代，歷史公租房制度從實(shí)物配租到貨幣配租實(shí)屬必要也切實(shí)可行，是我國公租房制度的發(fā)展方向。當(dāng)前，公租房從實(shí)物配租到貨幣配租的主要任務(wù)在于總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化國家層面的頂層設(shè)計(jì)，將離散、粗疏的政策整合成系統(tǒng)、細(xì)致的法律，推進(jìn)公租房貨幣配租的法治化。一方面，明確政府的住房保障職責(zé)，防止政府通過貨幣配租將住房保障責(zé)任推給市場；另一方面，對住房租賃合同⑤和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)等住房租賃市場行為進(jìn)行必要的法律規(guī)制，防止住房租賃市場發(fā)展誤入“過度市場化”的歧途。及至貨幣配租取代實(shí)物配租成為公租房的主要保障形式，我國將建立由租購并舉的住房市場和貨幣保障為主、實(shí)物保障為輔的住房保障共同構(gòu)成的城鎮(zhèn)住房制度。相應(yīng)地，居民住房消費(fèi)也會趨于合理，逐步形成“市場購房——市場租房——貨幣配租——實(shí)物配租”的住房消費(fèi)梯度。多數(shù)居民的住房權(quán)利通過自主在住房市場購房或者租房實(shí)現(xiàn)，少數(shù)住房困難群體的最基本住房需求通過“市場租房+政府補(bǔ)貼”的方式得到滿足，僅有極少數(shù)最底層的住房困難者需要政府直接為其提供實(shí)物配租的公租房以滿足其基本的生存需要。屆時(shí)，完成《住房保障法》和《住房租賃法》立法并建立兩法的銜接和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將成為完善我國住房保障法律制度的核心議題。由此觀之，從實(shí)物配租到貨幣配租的意義已經(jīng)超越了公租房保障形式的轉(zhuǎn)變，成為我國住房保障法治化的主要工具和深化城鎮(zhèn)住房制度改革與完善社會保障制度的重要線索。

注釋：

①我國于1999年建立廉租房制度，2010年建立公租房制度。2014年，國家將廉租房與公租房并軌運(yùn)行，統(tǒng)一稱為公租房，不再保留廉租房。因此，本文所謂公租房包括廉租房。

②根據(jù)全國人大常委會對于廉租房制度的調(diào)研，截至2009年8月，全國保障性住房建設(shè)僅完成了投資計(jì)劃的23.6%。參見：肖淞元《中國城市住房保障制度的演變、問題及建議》(《中國房地產(chǎn)》2012年第20期)。

③20世紀(jì)60年代，美國大規(guī)模建設(shè)公共住房的弊病集中爆發(fā)，造成了席卷全美的“城市危機(jī)”。其中的典型案例是圣路易斯市普魯伊特—伊戈公共住房項(xiàng)目。1951年，該項(xiàng)目建設(shè)之初被稱贊為現(xiàn)代化建筑的典范，然而到1967年，該項(xiàng)目的公共住房狀況急轉(zhuǎn)直下，不僅滋生了大量的黃賭毒和犯罪活動(dòng)，而且造成了嚴(yán)重的貧困集中和社會隔離，導(dǎo)致該項(xiàng)目的公共住房被大規(guī)模棄租，空置率高達(dá)65%，成為美國歷史上臭名昭著的公共住房項(xiàng)目。最終，政府不得不決定拆除該項(xiàng)目的所有公共住房。

④有經(jīng)濟(jì)學(xué)者對2005—2011年中國55個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明住房公積金制度會顯著促進(jìn)房價(jià)上漲，若取消住房公積金制度，房價(jià)將會下降13.5%。參見：顧澄龍、周應(yīng)恒、嚴(yán)斌劍《住房公積金制度、房價(jià)與住房福利》(《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2015年第10期)。

⑤學(xué)界對于是否應(yīng)當(dāng)對住房租賃合同進(jìn)行必要的法律規(guī)制或者說社會控制有著不同的見解。參見：許德風(fēng)《住房租賃合同的社會控制》(《中國社會科學(xué)》2009年第3期)；宋麗敏《住房租賃合同的社會控制研究——兼與許德風(fēng)博士商榷》(《東方法學(xué)》2011年第4期)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前住房市場投機(jī)性過強(qiáng)和住房租賃市場嚴(yán)重不規(guī)范，為培育和發(fā)展住房租賃市場，保證貨幣配租的有效開展，應(yīng)當(dāng)對住房租賃合同進(jìn)行必要的法律規(guī)制。