林業(yè)行政公益訴訟中林業(yè)部門履職的司法認定

肖梓鈺 陳柏任

1.廣西國有七坡林場，廣西 南寧 530225；2.廣西廣合律師事務(wù)所律師，廣西 南寧 530201

林業(yè)行政公益訴訟案件，主要指對林業(yè)資源保護負有監(jiān)督管理職責的林業(yè)行政機關(guān)對破壞林業(yè)資源的違法行為未依法行使監(jiān)管職責，致使公共利益受到侵害，檢察機關(guān)依法提起行政訴訟，要求林業(yè)行政機關(guān)依法履行職責的案件。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，從2015年行政公益訴訟開始試點到2017年10月底，林業(yè)行政公益訴訟案件達180件，在各行業(yè)中位居前列，林業(yè)成為行政公益訴訟案件高發(fā)的領(lǐng)域。涉林行政公益訴訟案件不斷增多并形成一種新常態(tài)，嚴峻的形勢給林業(yè)行政管理和執(zhí)法提出了更高的要求。

一、林業(yè)行政機關(guān)未盡行政職責的情形

在林業(yè)行政管理實踐中，引發(fā)林業(yè)行政公益訴訟的林業(yè)案件，主要表現(xiàn)為以下違法類型：1.盜伐森林或者其他林木，2.非法開墾、采石、采砂、采土和其他活動，導(dǎo)致林木損毀；3.損毀林木后，拒不補種樹木；4.未經(jīng)批準，擅自改變林地用途。上述林業(yè)違法行為致使林木資源受到破壞，依照我國森林法等相關(guān)規(guī)定，林業(yè)部門應(yīng)當立案查處。

針對上述林業(yè)違法案件，林業(yè)行政機關(guān)容易引發(fā)林業(yè)行政公益訴訟的不當履職也主要體現(xiàn)為以下情況：1.對濫伐、盜伐林木的違法行為，未采取要求責令補種、罰款等措施的；2.對拒不補種樹木的，未采取代為補種等措施的；3.對擅自改變林地用途的違法行為，未采取要求責令限期恢復(fù)原狀、罰款、責令補種等措施的；4.對非法開墾、采石、采砂、采土和其他活動，致使林木受到毀壞的違法行為，未責令停止違法行為，補種、罰款等措施的。

二、涉林案件行政機關(guān)是否履職的司法認定

(一)檢察機關(guān)對于林業(yè)行政機關(guān)履職的認定

針對“不履行法定職責”現(xiàn)象，從各個監(jiān)管環(huán)節(jié)來考量是林業(yè)行政部門否履行職責到位是檢察機關(guān)通用的方法。檢察機關(guān)多采用結(jié)果導(dǎo)向來認定行政機關(guān)是否履職，即檢察機關(guān)判斷行政機關(guān)是否履行法定職責的核心判斷要素是行政相對人違法行為是否停止，受損害的環(huán)境是否得到恢復(fù)這一事實的結(jié)果。這容易導(dǎo)致一些林業(yè)行政機關(guān)雖然已經(jīng)采取了行政監(jiān)管措施，但因為公益利益損害結(jié)果因客觀因素沒有能得到立即恢復(fù)而被訴。在涉林行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)具體如何考量林業(yè)行政機關(guān)監(jiān)督方式選擇權(quán)與程序合理性的裁量權(quán)，如何看待影響行政機關(guān)履行行政職責的客觀因素。由于檢察機關(guān)辦案文書公開性的問題，暫時無法從相關(guān)辦案文書中得知。

(二)司法裁判文書對林業(yè)行政機關(guān)履職的認定

根據(jù)已生效的判決結(jié)果總結(jié)歸納，司法機關(guān)在涉林行政公益訴訟中認定林業(yè)行政機關(guān)未履行法定職責主要有以下判斷情形：一、從結(jié)果要件上看，林業(yè)違法行為是否停止，受損公共利益是否得到有效恢復(fù)。違法行為停止與受損害的公共利益得到有效恢復(fù)是并列關(guān)系，兩者必須同時實現(xiàn)才視為行政機關(guān)盡到監(jiān)管職責。違法行為不再持續(xù)，但受損的公共利益并未得到有效恢復(fù)，仍視為林業(yè)行政機關(guān)未能有效履職。在已有判決中，該情形作為判斷林業(yè)行政機關(guān)未履行法定職責的重要標準。二、從職權(quán)要件上看，林業(yè)行政機關(guān)行使行政管理職權(quán)是否窮盡了法律所規(guī)定的手段與方法。如林業(yè)行政機關(guān)已經(jīng)窮盡了法定的監(jiān)管手段，就不宜對林業(yè)行政機關(guān)提出行政公益訴訟。在最高人民檢察院公報的某林業(yè)局確認行政行為違法、履行法定職責糾紛一案中，檢察機關(guān)向林業(yè)局發(fā)出檢察建議后，林業(yè)局仍未通過法院執(zhí)行程序申請執(zhí)行，未窮盡執(zhí)法手段，后檢察機關(guān)訴至法院，法院認定林業(yè)局未向法院申請強制執(zhí)行屬怠于履行法定職責，支持檢察機關(guān)相關(guān)訴求。三、林業(yè)行政機關(guān)未及時履行法定職責是否有法定或者客觀理由。林業(yè)行政執(zhí)法是一項持續(xù)性強的執(zhí)法工作，檢察機關(guān)在判斷林業(yè)行政機關(guān)是否盡到生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管保護的法定職責時，行政相對人違法行為是否停止，公共利益是否得到恢復(fù)是重要的判斷標準，但也并不是唯一標準。涉林行政執(zhí)法案件容易受到自然條件等客觀因素的影響，如林業(yè)行政機關(guān)強行要求違法行為人在不適當?shù)募竟?jié)補種林木，會導(dǎo)致補種林木的成活率不高。在類似情形下，公共利益恢復(fù)的時間因受客觀因素影響而須適當推遲。在部分司法判決中，類似影響行政機關(guān)履行職責的客觀因素已納司法的考量情節(jié)。

對被訴行政行為開展合法性評判，應(yīng)遵循主、客觀相統(tǒng)一的原則。林業(yè)行政機關(guān)在收到檢察建議后兩個月內(nèi)，客觀上未能依照法定程序履行職責，致公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，那么應(yīng)當認定林業(yè)行政機關(guān)未依法履行法定職責；但如窮盡了執(zhí)法手段或者存在影響行政機關(guān)履行行政職責的客觀事由等情形，則司法機關(guān)不適直接認定違法。

三、林業(yè)行政機關(guān)面臨行政公益訴訟的建議

從林業(yè)管理和行政執(zhí)法的實踐來看，部分地方林業(yè)行政部門還存法治意識不強和依法行政能力不足的現(xiàn)象。執(zhí)法不到位，未能依法履行法定職責等不當履職情形依然存在。同時，在收到檢察建議后，一些林業(yè)行政機關(guān)與檢察機關(guān)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。這些都是引發(fā)林業(yè)行政公益訴訟案件的重要原因。從收到檢察建議后，林業(yè)行政機關(guān)應(yīng)積極主動應(yīng)對，并保持與檢察機關(guān)的良好溝通。

(一)重視訴前程序，積極履行行政職責

訴前程序，即發(fā)出檢察建議是行政公益訴訟中的一個程序環(huán)節(jié)。依據(jù)行政訴訟法第二十五條規(guī)定，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟至法院前，應(yīng)當先向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。訴前程序的設(shè)置，是司法對行政權(quán)的尊重，同時也賦予了林業(yè)行政機關(guān)針對原先的違法行為自我糾錯的機會。因此，林業(yè)行政機關(guān)應(yīng)重視檢察建議這一緩沖機制的作用，力爭在訴前程序之內(nèi)完成不當履職的整改。

(二)訴前程序期間，積極主動與檢察機關(guān)保持溝通

最高人民檢察院、最高人民法院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關(guān)應(yīng)當在十五日內(nèi)書面回復(fù)。最高人民檢察院公布施行的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》也規(guī)定，收到檢察建議的行政機關(guān)可對檢察建議提出書面異議，檢察機關(guān)應(yīng)當進行復(fù)核。經(jīng)復(fù)核，異議成立的，及時對檢察建議書作出修改或者撤回檢察建議書；異議不成立的，也應(yīng)當向被建議單位說明理由。根據(jù)上述司法機關(guān)辦理行政公益案件的相關(guān)規(guī)定，如林業(yè)行政機關(guān)有無法履行行政職責的客觀事由，或已窮盡了所有的法律手段，或不具有相應(yīng)的行政管理職權(quán)等，應(yīng)當在收到檢察建議后，向檢察機關(guān)書面說明相關(guān)情況。林業(yè)行政機關(guān)應(yīng)重視這一環(huán)節(jié)，當具備不能或不適合履行職責的客觀事由的時候，應(yīng)當與檢察機關(guān)充分溝通，爭取理解，以免進入法院訴訟程序。

(三)及時履行行政管理職權(quán)才是面對行政公益訴訟的破解之道

司法實踐中，林業(yè)行政機關(guān)及時回復(fù)檢察建議但未實質(zhì)履行職責或履行職責不完全的，仍會被檢察機關(guān)認為違法并被提起行政公益訴訟。因此，進入訴前程序后，林業(yè)行政機關(guān)依法依規(guī)充分履行職責才是面對行政公益訴訟時的正確破解之道。

四、結(jié)語

在我國監(jiān)察制度改革的背景下，行政公益訴訟已經(jīng)成為檢察機關(guān)主要發(fā)力點。林業(yè)行政機關(guān)應(yīng)重視這一變化，依法依規(guī)認真履行職責，提高自身的執(zhí)法能力。對行政復(fù)議、行政訴訟案件，特別是涉林行政公益訴訟案件中出現(xiàn)的問題，林業(yè)行政機關(guān)要及時發(fā)現(xiàn)并解決，最終才能推動林業(yè)法治建設(shè)的全面發(fā)展。