張文宗
【關(guān)鍵詞】美國移民政策;特朗普政府;外交政策
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.010
特朗普政府的移民政策與其經(jīng)貿(mào)政策和外交政策一樣,具有鮮明的本土主義和民粹主義特點,并帶有一定的排外傾向和種族主義色彩。美國歷史上對移民采取嚴厲限制,通常發(fā)生在移民大量涌入造成經(jīng)濟危機和勞動力過剩之后。但特朗普執(zhí)政時期正值美國經(jīng)濟走出2008年金融危機持續(xù)強勁增長之際,其大幅收緊移民政策具有更深層次的社會原因。
特朗普執(zhí)政后,受制于激烈的政治斗爭,在共和黨控制白宮和國會兩院的情況下,也沒能通過立法推動系統(tǒng)的移民改革。特朗普政府不得不依靠行政權(quán)力推行相關(guān)政策,主要有以下幾個方面。
一是嚴格限制部分穆斯林國家的公民入境。2017年是特朗普的執(zhí)政首年,在國內(nèi)外的反對聲中,在聯(lián)邦地區(qū)法院和巡回上訴法院自由派法官的阻撓下,特朗普政府仍連續(xù)三次出臺針對伊朗、利比亞、索馬里、也門、敘利亞等穆斯林國家公民的“入境限制令”,并暫停接收敘利亞難民。這三項行政令內(nèi)容上有所區(qū)別,但均強調(diào)目的是“阻止外國恐怖分子進入美國”“維護美國國家安全”。[1]被列入名單的這幾個穆斯林國家,或是美國的敵人,或被美國視為經(jīng)濟困頓、社會失序、伊斯蘭極端主義勢力猖獗的國家。行政令沒有對沙特、阿聯(lián)酋、科威特、埃及等國的公民作出特別限制,這并不是美國認為這些國家沒有恐怖分子,而是因為它們是美國的盟友。三項行政令分別在2017年1月、3月和9月推出,大致呈現(xiàn)“由緊到松”的特征。第一項言之鑿鑿,不留余地;第二項刪除了首個行政令中的伊拉克,原因是美國在清剿伊斯蘭極端勢力時仍需與伊拉克政府合作,是美國“講政治”的體現(xiàn);第三項將朝鮮和委內(nèi)瑞拉加入限制名單,沖淡了專門針對穆斯林國家的歧視性色彩,算是對國內(nèi)外批評的一種回應(yīng)。另外,后兩項行政令還列出了不少例外條款,相關(guān)國家的普通公民雖然被限制入境,但那些綠卡持有人、外交官、在美國有直系親屬的人可以申請豁免。
特朗普政府限制部分穆斯林國家的公民入境限令嚴苛、手段極端,與美國的“伊斯蘭恐懼癥”不無關(guān)系。推動限令的美國政府高官,如前司法部長塞申斯、前白宮首席戰(zhàn)略師班農(nóng)、前白宮顧問斯蒂芬·米勒等,都對伊斯蘭教懷有相當偏見,對極端伊斯蘭主義更是深惡痛絕。近20年來,“伊斯蘭恐懼癥”像病毒一樣侵入美國社會,生活在美國的穆斯林備受歧視,入境限令只是這種情緒的一種病態(tài)反應(yīng)。
二是大規(guī)模搜捕和遣返拉美非法移民,并力推美墨“邊境墻”建設(shè)。美國境內(nèi)的大規(guī)模非法移民是歷史造成的,主因是美國和拉美的移民輸出國經(jīng)濟和社會發(fā)展水平差距太大。自20世紀80年代后期以來,大量來自拉美(尤其是墨西哥)的移民涌入美國,其中的非法移民包括偷渡客和簽證到期后的逾期居留者,后者又以通過探親或“客工”計劃來美者為主。[2]對美國來說,非法移民是雙刃劍。一方面,他們愿意干普通美國人不愿干的苦活和累活,促進了美國經(jīng)濟的發(fā)展,同時因工資和福利要求低,又頗受雇主的喜歡;另一方面,非法移民占用公共設(shè)施、對美國中下層勞動者形成沖擊,部分從事走私、人口販賣、毒品交易的非法移民則提高了犯罪率,惡化了美國的社會治安狀況。
2016年大選期間,特朗普及其背后的保守勢力利用選民對非法移民的不滿,高舉恢復“法律和秩序”的旗號。特朗普攻擊墨西哥移民“不是強奸犯就是毒販”,指責他們壓低了美國人的工資、搶奪了美國人的福利,其引發(fā)的暴力犯罪還危及美國人的生命安全。這套說辭之所以能夠幫助特朗普擊敗杰布·布什、魯比奧、卡西奇等共和黨總統(tǒng)參選人,繼而幫助其戰(zhàn)勝民主黨總統(tǒng)候選人希拉里,關(guān)鍵在于它喚起了美國中下層白人尤其是“鐵銹地帶”中下層白人對外來者的恐懼。執(zhí)政后的特朗普兌現(xiàn)承諾,以雷霆手段封堵和嚴打非法移民,如強力推動美墨邊境墻的修繕和建設(shè)、取消對“庇護城市”的聯(lián)邦資助、大規(guī)模增派邊境執(zhí)法力量、加大對非法移民的搜捕和遣返力度等,試圖解決過去歷屆政府和國會在立法上互相推諉、執(zhí)法部門力量不足等問題。在推動邊境墻建設(shè)的過程中,特朗普為迫使國會批準所需的款項,甚至以“進入南部邊境的非法移民對國家安全構(gòu)成威脅”為由,宣布國家進入緊急狀態(tài),試圖動用軍費建墻。此舉遭到國會兩院的反對,迫使特朗普動用了否決權(quán)。[3]最后官司打到最高法院,依靠保守派法官的支持,特朗普才得以動用25億美元的軍費建墻,但這一金額遠未達到其最初要求的80多億美元的年度建墻撥款。
三是試圖改革綠卡抽簽制度及減少合法移民的數(shù)量。目前,美國仍是移民輸入大國,每年吸收約110萬合法移民,其中12%是技術(shù)移民,66%是“家庭團聚”類移民,22%是難民。2017年8月,特朗普政府宣布擬采用“擇優(yōu)積分”的制度取代發(fā)放綠卡的抽簽制,以取消以家庭團聚為主的“鏈式移民”制度。特朗普聲稱,新舉措的目的是吸引那些英語好、受過良好教育、經(jīng)濟上能養(yǎng)活自己和家人、掌握對美國發(fā)展和科技進步有利的技術(shù)的人員。具體辦法是依據(jù)上述標準為綠卡申請者打分,分數(shù)高的“優(yōu)先錄取”。特朗普多次表示,美國幾十年來一直沿用“低技能的移民體系”,給低薪移民發(fā)放了大量綠卡,而加拿大、澳大利亞和新西蘭等國早已采用了積分制的移民政策。2019年5月16日,特朗普又公布了系統(tǒng)的移民改革計劃,聲稱要“保護美國人的工資和價值觀”,并“吸引世界各地最優(yōu)秀和最聰明的人”。根據(jù)該計劃,57%的綠卡將發(fā)給有技能或有工作機會的個人,同時大幅減少家庭團聚人員及難民的綠卡和簽證發(fā)放量。[4] 特朗普本來計劃將每年合法移民的數(shù)量減半,但這需要國會立法。由于民主黨的反對,相關(guān)計劃尚未獲得國會支持。特朗普政府以“積分制”代替“抽簽制”,以移民的“技術(shù)能力和自食其力”為標準取代“家屬移民”的規(guī)定,試圖改變1965年《移民和歸化法》實施以來美國以家庭團聚為主的移民體系。這實際上是回到美國吸納優(yōu)秀移民的初衷上來。
海外穆斯林、拉美非法移民、合法移民對特朗普來說都是外來者,其推行的移民政策有極端的一面,并且得到支持者的追捧,這表明相關(guān)政策存在社會基礎(chǔ)。從短期看,特朗普政府旨在鞏固中下層白人的支持,以實現(xiàn)2020年大選連任的目標;從長期看,此舉反映了保守派減少外來移民涌入、遏制拉美裔人口增速、維護白人主導地位的意圖。從本質(zhì)上說,美國不會放棄吸引所需移民的政策。歷史學教授黃安年認為,“自建國以來,美國的移民政策經(jīng)過多次重大修改,從開門到限制到半開門,但是萬變不離其宗,這個宗就是吸引和借助外部人才來發(fā)展美國。它拒絕和排斥的只是它不需要的,而對它真正需要的人,永遠也不會拒之門外?!盵5]
與槍支、墮胎等社會議題一樣,移民問題涉及美國人的價值觀、選民利益和黨派利益,很容易引發(fā)爭吵,激化矛盾。特朗普政府的移民政策及其過激言論,在美國政壇和社會激起巨大波瀾。兩黨政客為此惡語相向,關(guān)于“種族主義”和“愛國主義”的喧囂充斥其間,選民情緒也普遍躁動,社會暴戾之氣濃重,不同種族和族群的命運被裹挾其間。
一是擴大了兩黨分歧,加劇了國內(nèi)政治斗爭。民主、共和兩黨在移民問題上的分歧,集中體現(xiàn)在對待境內(nèi)1100多萬非法移民和加強邊境管控的方式上。打擊非法移民、保障本國人民的經(jīng)濟安全和社會安全本是政府的責任,但美國的非法移民問題和政黨政治糾纏在一起,非常復雜。由于美國拉美裔選民的很多親朋好友是非法移民,他們要求政府在打擊和管控上不要過于嚴厲。民主黨為了鞏固在拉美裔選民中的支持,主張非法移民最終應(yīng)合法化,并提出了具體的實現(xiàn)路徑,在強化邊境管控上支持建設(shè)高科技監(jiān)控設(shè)備和隔離網(wǎng),反對象征性極強的隔離墻;共和黨則拒不接受給予非法移民合法身份,聲稱這種“變相的大赦”既對合法移民不公平,也會刺激更多非法移民入境。不過冷戰(zhàn)結(jié)束以來,共和黨為了從民主黨手中爭取拉美裔的選票,或至少不過于得罪拉美裔選民,在處理非法移民問題上并不積極,要求大規(guī)模建設(shè)美墨邊境墻的意見沒有成為黨內(nèi)主流。可以說,兩黨的主張不同,但總體保持著一定的默契,不會把對方逼到墻角。奧巴馬總統(tǒng)任內(nèi),為了贏得2012年大選實現(xiàn)連任,加大了對拉美裔的爭取力度。奧巴馬政府通過行政令推動“童年抵美者暫緩遣返”(Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA)計劃,2014年中期選舉后又推出“美國公民或永久居民父母暫緩遣返”(Deferred Action for Parental Accountability, DAPA)計劃,這激怒了共和黨,也使特朗普更容易爭取到共和黨選民的支持。
特朗普執(zhí)政以來,兩黨圍繞“通俄門”調(diào)查、反性騷擾的“我也是”運動、槍支和墮胎等問題已斗得不可開交,特朗普以近乎極端的方式嚴打非法移民,又激起民主黨及其選民基本盤的強烈反彈,無異于給日趨白熱化的國內(nèi)政治斗爭火上澆油。特朗普和民主黨激進派的互相攻訐經(jīng)媒體的渲染毒化了政治氣氛。例如,針對特朗普推行合法移民“積分制”的計劃,民主黨群起攻之,眾議院民主黨領(lǐng)袖佩洛西指責“積分制拋棄了位于我們價值觀核心位置的家庭”。[6]特朗普政府要求邊境執(zhí)法人員對入境非法移民采取“零容忍”的政策,后者對成年人和兒童分別關(guān)押的做法,被民主黨批評為制造“骨肉分離”,“違背人性”。[7]民主黨參議員桑德斯甚至為此呼吁廢除美國的邊境執(zhí)法機構(gòu)。這種極端表態(tài)被特朗普反唇相譏為民主黨支持“開放邊境”。在移民后裔出身的奧卡西奧-科爾特斯、奧馬爾等四位少數(shù)族裔女議員譴責邊境拘留設(shè)施條件惡劣后,特朗普指責這些議員發(fā)表的言論“帶著對我們國家的仇恨”,威脅她們“從哪來回哪去”。女議員們則指責特朗普是“種族主義者和排外主義者”,甚至要求對其發(fā)起彈劾。民主黨控制的眾議院為此還通過決議,“強烈譴責”特朗普的“種族主義言論”??梢哉f,移民問題讓美國的極右和極左勢力正面較量、火星四濺,這在20世紀60年代民權(quán)運動以來并不多見。
法國歷史學家托克維爾曾表示,美國所有的政治問題最終都會轉(zhuǎn)化為法律問題。圍繞“禁穆令”、美墨邊境墻建設(shè)、“童年抵美者暫緩遣返”等問題,兩黨的斗爭很快蔓延到司法領(lǐng)域。自由派法官和保守派法官從不同的視角出發(fā)、使用不同的司法解釋、做出不同的裁決。在這些訴訟中,自由派法官強調(diào)憲法規(guī)定的“公平與宗教自由原則”“平等保護條款”“國會專屬撥款權(quán)”等,保守派法官則突出“國家安全”,認為總統(tǒng)在判定美國利益受危害時“有權(quán)在任何時間拒絕任何外國人和集團”入境;“有關(guān)團體無權(quán)對(建墻)資金分配提出質(zhì)疑”等。[8] 相關(guān)的司法斗爭表明,移民問題讓美國各級法院法官的黨派和意識形態(tài)傾向更明顯。此外,在聯(lián)邦和州層面,兩黨也圍繞“庇護城市”“禁穆令”等問題爭斗不止,消耗了大量的政治資源。
二是導致與種族相關(guān)的仇恨犯罪增多,美國社會更加分裂。為利用移民問題打擊對手、謀取政治私利,特朗普和民主黨議員均通過極端言論調(diào)動選民情緒,導致社會持續(xù)撕裂。其中,特朗普打破美國“政治正確”的傳統(tǒng),在夏洛茨維爾騷亂中偏袒白人至上勢力的言行,被質(zhì)疑煽動了種族仇恨,毒化了社會氛圍。近年來,全美與種族相關(guān)的仇恨犯罪率上升,與此密切相關(guān)。據(jù)美國加州州立大學統(tǒng)計,2009—2018年,全美30個大城市的犯罪率下降,但仇恨犯罪率卻增長9%,其中2015年以來更是連續(xù)增長。[9]美國聯(lián)邦調(diào)查局統(tǒng)計,2017年全美仇恨犯罪案件7100多起,較2016年猛增17%,其中五分之三和種族仇恨有關(guān)。[10]近年來不少影響惡劣的槍擊案背后都有種族仇恨的影子。2018年中期選舉前,匹茨堡的猶太教堂槍擊案導致11人死亡,白人嫌犯在行兇時高呼反猶口號。2019年8月得克薩斯州埃爾帕索市的槍擊案造成20人死亡,21歲的白人嫌犯行兇前在匿名網(wǎng)站張貼“宣言書”,指責移民進入美國導致“種族替代”和“種族混雜”,而襲擊是“對拉美裔入侵得克薩斯州的回應(yīng)”。對此,特朗普也不得不發(fā)表聲明,譴責種族主義和白人至上主義。
美國究竟是誰的美國,是白人的美國還是所有人的美國,是先來者的美國還是新移民的美國,這個問題雖然沒有成為政治辯論的話題,但在美國不同的歷史時期,自由派和保守派、白人和少數(shù)族群內(nèi)心會有不同答案。特朗普及其代表的右翼民粹力量,推動美國在本土主義和排外主義的道路上狂飆突進,但受到美國國內(nèi)很多族群的強力抵制。美國的移民政策可能繼續(xù)呈現(xiàn)周期性的特點,與美國政治和經(jīng)濟的周期性變化相吻合。徹底解決移民問題要靠政治共識和府會共識,而這種國內(nèi)政治和政策的共識正是美國最稀缺和最需要的資源。
(作者系中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所副研究員)
(責任編輯:甘沖)
[1] “Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States”, ?https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/27/executive-order-protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states; “Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States”, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-protecting-nation-foreign-terrorist-entry-united-states-2/; “Presidential Proclamation Enhancing Vetting Capabilities and Processes for Detecting Attempted Entry Into the United States by Terrorists or Other Public-Safety Threats” , https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/09/24/enhancing-vetting-capabilities-and-processes-detecting-attempted-entry.
[2] 鄧蜀生:《世代悲歡“美國夢”:美國的移民歷程及種族矛盾(1607-2000)》,北京:中國社會科學出版社,2001年出版,第371-376頁。
[3]“Presidential Proclamation on Declaring a National Emergency Concerning the Southern Border of the United States”, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-proclamation-declaring-national-emergency-concerning-southern-border-united-states/.
[4] “Remarks by President Trump on Modernizing Our Immigration System for a Stronger America”, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-modernizing-immigration-system-stronger-america/.
[5] 黃安年編:《從戰(zhàn)地到史林—鄧蜀生九旬文集》,北京:中國法制出版社,2012年出版,第272-290頁。
[6] John Parkinson and Mariam Khan, “Pelosi condemns merit-based immigration reform as Trump unveils proposal”, https://abcnews.go.com/Politics/pelosi-condemns-merit-based-immigration-reform-trump-unveils/story?id=63078290.
[7] Miriam Valverde , “What you need to know about the Trump administrations zero-tolerance immigration policy”, ?https://www.politifact.com/truth-o-meter/article/2018/jun/06/what-you-need-know-about-trump-administrations-zer/.
[8]姬虹等著:《美國實力變化的社會文化因素》,北京:中國社會科學出版社,2018年版,第39、41頁。
[9] ?“Report to The Nation: 2019 Factbook On Hate & Extremism In The U.S.& Internationally”, https://csbs.csusb.edu/sites/csusb_csbs/files/CSHE%202019%20Report%20to%20the%20Nation%20FINAL%207.29.19%2011%20PM.pdf.
[10] “FBI Releases 2017 Hate Crime Statistics”, https://www.justice.gov/hatecrimes/hate-crime-statistics.
[11][美]塞繆爾·亨廷頓著,程克雄譯:《我們是誰?美國國家特性面臨的挑戰(zhàn)》,北京:新華出版社,2005年版,第262-268頁。
[12]張鑫、霍默靜、李漢森:《美國穆斯林,從國家的仇人到普通人》,http://news.cntv.cn/special/uncommon/11/0909/index.shtml。
[13] Mark Hugo Lopez, Ana Gonzalez-Barrera and Jens Manuel Krogstad, “More Latinos Have Serious Concerns About Their Place in America Under Trump”, https://www.pewhispanic.org/2018/10/25/more-latinos-have-serious-concerns-about-their-place-in-america-under-trump/.
[14] Richard Wike, Bruce Stokes, etc., “ Americas International Image Continues to Suffer”, https://www.pewresearch.org/global/2018/10/01/americas-international-image-continues-to-suffer/.
[15] “Speech of The President of The Republic, Emmanuel Macron, Before The Congress of The United States of America”, ?https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2018/04/25/speech-by-the-president-of-the-republic-emmanuel-macron-at-the-congress-of-the-united-states-of-america.en.
[16] “US Travel Ban: Arab Reactions”, https://arabdigest.org/visitors/sample-newsletters/us-travel-ban-arab-reactions/.
[17]在第一次世界大戰(zhàn)前,德國移民和德裔美國人曾試圖通過抗議活動阻止美國與德國開戰(zhàn),但美國在參戰(zhàn)后掀起愛國主義情緒,大量德語報社和學校被迫關(guān)閉,德裔美國人被加速同化。二戰(zhàn)期間,羅斯??偨y(tǒng)對日裔美國人采取強制措施,雖然日后美國政府為此道歉,但戰(zhàn)爭的確加速了美國主流社會對日裔美國人的接納。