劉國良

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題導(dǎo)出

2018年7月20日，國稅地稅征管體制發(fā)生新的調(diào)整，實行以國家稅務(wù)總局為主與省(自治區(qū)、直轄市)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。為提高社會保險資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，并明確自2019年起，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費。方案一經(jīng)公布，引發(fā)了一系列問題，其中一個最為引人注目的就是社保費的追繳期問題。(1)比如“2018年8月20日，江蘇省常州地方稅務(wù)局向江蘇省常州市新北區(qū)人民法院申請對裕華玻璃公司強制執(zhí)行2007年12月至2017年11月期間欠繳社會保險費合計201萬元” 。參見(2018)蘇0411行審124號。該案一經(jīng)公布就立刻引發(fā)輿論高度關(guān)注。新形勢下此問題之所以引發(fā)高度關(guān)注，原因主要在于稅務(wù)部門掌握企業(yè)和個人收入信息，特別是社保費進入金稅三期系統(tǒng)后，漏繳、欠繳社保的行為將無處遁形。[1]之后，國務(wù)院緊急發(fā)聲對各地追繳企業(yè)歷史欠繳社會保險費的工作進行規(guī)制(2)李克強總理在9月18日的國務(wù)院常務(wù)會議上特別強調(diào)“在機構(gòu)改革中確保社保費現(xiàn)有征收政策穩(wěn)定，嚴禁自行對企業(yè)歷史欠費進行集中清繳”；國家稅務(wù)總局等四部委負責人在答記者問時也強調(diào)“要遵循弄清接好歷史欠費賬目、不自行組織開展清欠工作的原則，穩(wěn)妥處理好歷史欠費問題”；“不得自行組織開展以前年度的欠費清查”。，在一定程度上降低了企業(yè)的擔憂和對經(jīng)濟有可能引發(fā)的動蕩。不過，這似乎不排除勞動者個人投訴舉報之后，稅務(wù)機關(guān)對個別企業(yè)所展開的單獨追繳。同時在國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知( 國發(fā)〔2018〕18號)的要求下，地方加強征收的沖動更是不可抑制。(3)原因主要有以下幾點：1.按照各省份職工平均工資而非平均繳費基數(shù)作為重要參數(shù)，倒逼地方加強繳費基數(shù)征管;2.在職應(yīng)參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)而非實際參保人數(shù)，倒逼地方加強社保參保擴面征繳；3.各省份養(yǎng)老保險基金缺口由地方政府承擔，會促使養(yǎng)老保險當期收支不抵的省份，率先加大征繳力度。[2]而2018年12月24日，國家稅務(wù)總局山西省稅務(wù)局、湖北省稅務(wù)局網(wǎng)站已經(jīng)發(fā)布的公告中均明確機關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險交由稅務(wù)部門征收，但對企業(yè)養(yǎng)老保險移交事宜卻只字未提。2019年3月6日，西安市則率先規(guī)定以2019年3月為限，之前欠費繼續(xù)由各經(jīng)辦機構(gòu)征收，之后企業(yè)職工社保費統(tǒng)一移交稅務(wù)部門征收。

社保費征收機關(guān)的調(diào)整一波三折，其背后體現(xiàn)的一個重要問題就是如何處理欠繳社保費的問題。而“追繳企業(yè)歷史欠繳的社會保險費”并非完全是一個新的問題(4)比如在此輪改革之前，2016年11月16日，老河口市地稅局就已經(jīng)對老河口風尚工貿(mào)有限公司追繳了自2000年1月1日至2016年21月31日期間欠繳社保費123 167.52元。參見(2017)鄂0682行審102號。，當下之所以如此引人注目只不過是基于此次機構(gòu)改革的襯托而已。社會保險費的追繳時效能否適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條或《行政處罰法》第29條的規(guī)定？如果不能適用，有無適用時效的必要性？在正式立法出臺之前如何從法律層面解決？將來立法如何對具體時效制度進行構(gòu)建？對于這些問題，目前學(xué)界少有涉及(5)對該問題，筆者從中國知網(wǎng)上僅檢索到5篇文章，但就時效展開具體探討的只有2篇，而且均為實務(wù)界人士，可見學(xué)界對于該問題尚未給出正面回應(yīng)。，而執(zhí)法與司法實踐也一直存在爭議。

基于此，本文將圍繞社會保險費追繳時效的適用與構(gòu)建問題展開具體論述。

二、社會保險費追繳時效制度的現(xiàn)狀及后果

(一)我國社會保險費追繳時效制度的現(xiàn)狀

《社會保險法》立法的不明確導(dǎo)致執(zhí)法、司法混亂。《社會保險法》對如何處理用人單位未按時足額繳納社會保險費的時效問題只字未提，《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》第29條(6)《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》第29條，“2011年7月1日后對用人單位未按時足額繳納社會保險費的處理，按照社會保險法和本規(guī)定執(zhí)行；對2011年7月1日前發(fā)生的用人單位未按時足額繳納社會保險費的行為，按照國家和地方人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。雖然作出了一定的規(guī)定，但是缺乏可執(zhí)行性，由此導(dǎo)致執(zhí)法和司法實踐大致呈現(xiàn)出了兩種態(tài)勢：

一種認為對于社保費的追繳應(yīng)當繼續(xù)適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的執(zhí)法時效。地方勞動保障監(jiān)察執(zhí)法實踐一般按照該規(guī)定進行追繳和處罰，絕大部分法院也認為應(yīng)該遵照此條例，比如(2015)深中法行終字第564號、(2015)城中行初字第8號、(2016)粵03行終262號、(2016)粵19行終88號、(2017)冀01行終269號等。同時，還有法院認為“責令改正適用行政處罰行為的追訴原則，適用兩年查處時效的規(guī)定”，比如(2017)粵20行終390號。

另外一種則認為對于社保費的追繳不應(yīng)適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的執(zhí)法時效。原因主要在于該條規(guī)定是針對勞動保障部門對用人單位不繳納社會保險費用的監(jiān)察行為而言，其他主體不應(yīng)適用。比如地方經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)機關(guān)追繳歷史欠費往往認為沒有追訴期的限制。人力資源社會保障部對十二屆全國人大五次會議第5063號建議的答復(fù)中，就認為經(jīng)辦機構(gòu)接到超過《勞動保障監(jiān)察條例》第20條第一款2年的追訴期投訴后，一般也按程序進行受理。對能夠提供佐證材料的，盡量滿足參保者訴求，予以解決，以減少企業(yè)職工臨近退休時要求企業(yè)足額補繳欠費的問題發(fā)生。(2017)粵20行終390號案中，地稅大企業(yè)局就認為勞動行政部門的查處行為與社會保險費的征繳行為是相互獨立的，受不同的法律部門規(guī)制和約束，因此不適用此條例規(guī)定。

(二)追繳社會保險費時效不明導(dǎo)致的后果

《社會保險法》立法本身的不明確，導(dǎo)致各地法律適用依據(jù)的不統(tǒng)一，使得全國各地在社保費追繳時效的處理上呈現(xiàn)出“同案不同判”的情形，進而嚴重影響了法律秩序的統(tǒng)一和執(zhí)法、司法的公正。社保費追繳缺乏明確的時效限制，使得社保費征繳法律關(guān)系長期處于不確定的狀態(tài)，既不利于行政相對人主要是用人單位經(jīng)濟生活的長期安排，影響正常的經(jīng)濟生活秩序，也為征收機關(guān)選擇性執(zhí)法創(chuàng)造了空間，極有可能造成公權(quán)力的濫用，違背平等對待原則，進而導(dǎo)致執(zhí)法和司法腐敗。同時，受制于“權(quán)責一體”的要求，沒有時效限制，征收機關(guān)進行無限期追繳極大地提高了行政執(zhí)法成本，浪費了行政資源，有違行政比例原則和行政效率原則。

三、現(xiàn)狀質(zhì)疑： 社會保險費追繳適用2年時效

(一)社保費追繳繼續(xù)適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條之質(zhì)疑

《社會保險法》生效前，社保費征收機關(guān)追繳社保費應(yīng)當適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條。依據(jù)《社會保險費征繳暫行條例》第6條和13條的規(guī)定，社保費既可以由稅務(wù)機關(guān)征收也可以由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收，但是，追繳社保費即責令相關(guān)用人單位限期繳納和補足的權(quán)力只有勞動保障行政部門和稅務(wù)機關(guān)享有，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不享有此權(quán)力。實踐中勞動保障行政部門有時會委托社保經(jīng)辦機構(gòu)行使該權(quán)力。隨著《社會保險稽核辦法》的制定實施，社保經(jīng)辦機構(gòu)原來通過“行政委托獲得的檢查、調(diào)查的權(quán)力”(7)《社會保險費征繳暫行條例》第20 條。轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^該部門規(guī)章授權(quán)獲得的對社會保險費繳納情況進行核查的權(quán)力。同時，通過該部門規(guī)章授權(quán)還獲得了“責令被稽核對象改正的權(quán)力”。(8)《社會保險稽核辦法》第11條。從《勞動保障監(jiān)察條例》的“立法目的”(9)《勞動保障監(jiān)察條例》第1條。和條例本身的內(nèi)容來看，勞動保障行政部門依法監(jiān)察用人單位參加和繳納社會保險的內(nèi)容，可以看作是對《社會保險費征繳暫行條例》第三章——勞動保障行政部門監(jiān)督檢查用人單位繳費內(nèi)容的具體化。依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》第18條的規(guī)定，勞動保障行政部門有權(quán)根據(jù)調(diào)查、檢查結(jié)果依法作出行政處罰或責令改正等處理決定。而《勞動保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的行政執(zhí)法時效即行政查處或監(jiān)察時效就是能否作出行政處罰或責令改正的時效。換言之，當勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)用人單位少繳、欠繳社保費后，能否繼續(xù)追繳即責令改正是應(yīng)該受到2年時效的限制的。此外，需要注意的一點是，司法實踐中，有觀點認為社會保險費的稽核整改與勞動保障違法查處行為屬于不同的行政行為，因此不適用《勞動保障監(jiān)察條例》2年時效的限制(10)“在實踐中，多數(shù)做法認為勞動保障部門對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為適用2年查處期限，但相關(guān)法律法規(guī)對社會保險費的補繳、催繳并未設(shè)定期限，社會保險費的稽核整改與勞動保障違法查處行為屬于不同行政行為，原審判決認定本案屬社會保險稽核行為，不適用《勞動監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的兩年查處時效的意見，并無不當?！眳⒁?2017)粵71行終2124號。，則是沒有認識到社保經(jīng)辦機構(gòu)本質(zhì)上是在經(jīng)由勞動保障行政透過部門規(guī)章即《社會保險稽核辦法》的授權(quán)而代行勞動保障行政部門的職責。

對于稅務(wù)機關(guān)追繳社保費的行為，本文認為同樣應(yīng)適用《勞動保障監(jiān)察條例》規(guī)定的2年時效的限制。原因是：第一，《社會保險費征繳暫行條例》第13條統(tǒng)一規(guī)定，由勞動保障行政部門或者稅務(wù)機關(guān)責令限期繳納，稅務(wù)機關(guān)行使的此項權(quán)力和勞動保障部門并無本質(zhì)區(qū)別。第二，《勞動保障監(jiān)察條例》效力位階屬于行政法規(guī)，基于法之安定性和妥當性以及法適用的公平性考量，有必要適用2年時效的限制。

而在《社會保險法》生效后，社保費征收機構(gòu)追繳社保費的權(quán)力則不應(yīng)再適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條?！渡鐣ｋU法》第61條和63條第1款明確規(guī)定，依法按時足額征收社會保險費的義務(wù)主體是社保費征收機構(gòu)，用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責令其限期繳納或者補足。第86條明確指出責令限期繳納或者補足社保費的主體是社保費征收機構(gòu)，作出罰款的主體則是社會保險行政部門(原勞動保障行政部門)。同時該法第7條和第8條分別對社會保險行政部門和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的職責進行了明確劃分。由此可以推導(dǎo)出，社會保險行政部門不再享有責令相關(guān)用人單位限期繳納和補足社保費的權(quán)力，而社保經(jīng)辦機構(gòu)所行使的此項權(quán)力來源，也由勞動保障行政部門委托或通過部門規(guī)章授權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖舜笸ㄟ^法律直接授權(quán)，其與稅務(wù)部門均是通過法律的直接授權(quán)專享此權(quán)力。換言之，《社會保險法》生效后，一方面，社會保險行政部門不再享有責令改正的權(quán)力；另一方面，社保經(jīng)辦機構(gòu)所行使的此項權(quán)力獲得了獨立性，進而導(dǎo)致不再適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條。

而且，在此次機構(gòu)改革背景下，社保費征收機構(gòu)統(tǒng)一為稅務(wù)機關(guān)，一方面，其原來基于橫向公平而適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條的理由也蕩然無存；另一方面，稅務(wù)機關(guān)本身獨立于勞動保障行政部門，基于法律調(diào)整主體的不同，追繳社保費的權(quán)力也不應(yīng)再適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的行政執(zhí)法時效。

(二)社保費追繳適用《行政處罰法》第29條之質(zhì)疑

社保費的追繳即社保費征收機關(guān)責令限期繳納或補足社保費的行為在法律上具體表現(xiàn)為責令改正，但是對于責令改正的具體法律屬性，存在不同看法。一方面，學(xué)界主要有“行政處罰說”、“行政命令說”、“行政強制措施說”[3]三種學(xué)說；另一方面，實踐中，人社部在對十二屆全國人大五次會議第5063號建議的答復(fù)中，明確指出《勞動保障監(jiān)察條例》第20條規(guī)定為勞動保障行政執(zhí)法時效規(guī)定，系依據(jù)《行政處罰法》第29條規(guī)定制定(11)筆者認為，結(jié)合《勞動保障監(jiān)察條例》第18條和20條可以推出，第20條所規(guī)定的2年時效絕非僅僅指行政處罰時效，而是既包括能否作出行政處罰的時效也包括能否作出責令改正的時效。雖然此條和《行政處罰法》第29條相似，但是基于18條對行政處罰和責令改正的區(qū)分和本文的論證，責令改正不同于行政處罰，因此，不能將《勞動保障監(jiān)察條例》20條僅僅視為行政處罰時效。，同時有關(guān)處理社保費爭議的司法實踐也有“責令改正適用行政處罰行為的追訴原則，適用兩年查處時效的規(guī)定”，比如(2017)粵20行終390號。

本文認為責令改正屬于行政命令(12)所謂行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為特定之行為。但我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第150條規(guī)定，法規(guī)命令，系指行政機關(guān)基于法律授權(quán)，對多數(shù)不特定人民就一般事項所作抽象之對外發(fā)生法律效果之規(guī)定。[4]而非行政處罰。原因如下：(1)違反義務(wù)的后果不同。責令改正是要求義務(wù)人履行其本該承擔的法律義務(wù)，而行政處罰則是要求義務(wù)人承擔額外義務(wù)。換言之，責令改正所要求的義務(wù)可以看作是第一性的或本源性義務(wù)，重在對違法狀態(tài)的直接消除、合法狀態(tài)的直接修復(fù)，義務(wù)人沒有產(chǎn)生額外的經(jīng)濟損失；而行政處罰所要求履行的義務(wù)則是第二性義務(wù)或次生性義務(wù)，往往是由于義務(wù)人沒有改正違法行為導(dǎo)致的額外的經(jīng)濟損失。(2)“懲戒性”的程度不同。責令改正本身具有一定的懲戒性，但是此種懲戒與行政處罰意義上的懲戒性是不同的。前者強調(diào)的是一種相對柔和的督促或主動的請求，期望義務(wù)人自覺履行義務(wù)，其對違法行為的糾正是一種等價性的修復(fù)；后者則是對義務(wù)人課以新的義務(wù)，是一種更加嚴厲和實質(zhì)性的督促，此種懲罰是不可能等價的。[5](3)保障措施不同。對于違反行政命令的行為，往往是對義務(wù)人給與行政制裁比如行政處罰，而對于違反行政處罰決定的行為，往往會導(dǎo)致行政強制執(zhí)行。[4]

另外，社會保險本身具有強制性和法定性。依據(jù)《社會保險法》第60條，用人單位有按時申報和繳納社會保險費的法定義務(wù)。用人單位未依法按照法律規(guī)定履行繳費義務(wù)的，依照該法第63條，社保費征收機構(gòu)首先應(yīng)當通過責令改正的方式強制追繳欠繳的社保費。而責令改正本身并沒有產(chǎn)生新的義務(wù)，只是對用人單位原義務(wù)的確認，屬于公法上的金錢給付請求權(quán)?！岸姓幜P為裁處權(quán)，系為公法上形成權(quán)，因處罰而產(chǎn)生的相應(yīng)的給付義務(wù)才屬于公法上的請求權(quán)”。[6]以我國臺灣地區(qū)的法律亦可作為論證。其社保費追繳時效來源于《行政程序法》時效的有關(guān)規(guī)定，與《行政罰法》所規(guī)定時效不同?！缎姓P法》第27條規(guī)定，行政罰之裁處權(quán)，因三年期間之經(jīng)過而消滅?！秶衲杲鸱ā?、《勞工保險條例》對追繳保費行為之時效均未作規(guī)定。而《行政程序法》第 131 條規(guī)定，公法上之請求權(quán)，于請求權(quán)人為行政機關(guān)時，除法律另有規(guī)定外，因五年間不行使而消滅。

因此，《社會保險法》生效后，社保費征收機構(gòu)追繳社保費的行為既不能繼續(xù)適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的行政執(zhí)法時效，也不能適用《行政處罰法》第29條所規(guī)定的行政處罰追責時效。

四、社會保險費追繳適用時效的法理基礎(chǔ)

(一)社保費追繳適用時效乃行政比例原則應(yīng)有之義

受制于“權(quán)責一體”的要求，如果沒有時效限制，征收機關(guān)就應(yīng)該對相關(guān)用人單位展開無限期追繳。而行政比例原則要求在實現(xiàn)公共利益的目標與手段之間進行權(quán)衡。一方面要求將對相對人的損害降到最少，另一方面則要求行政主體對相對人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過所欲實現(xiàn)行政目的的價值。[7]現(xiàn)實中用人單位欠繳社保費，一方面，原因具有復(fù)雜性。既有可能是用人單位的過錯，也有可能是勞動者的過錯，還有可能是政府的政策導(dǎo)致，也不排除征收機關(guān)本身存在過錯。另一方面，追繳不具有可執(zhí)行性。對欠費企業(yè)展開集中追繳，會極大地加劇用人單位成本，甚至導(dǎo)致企業(yè)集中破產(chǎn)，進而造成嚴重的社會問題。即使要求違法企業(yè)分期償付所欠社保費，也不具有可執(zhí)行性。因為我國中小微企業(yè)的平均壽命不足3年，而它們往往是違法的主體。同時，在企業(yè)普遍性違法的現(xiàn)狀下，無限期展開社保費的追繳，無論在證據(jù)的收集還是人員的投入等方面都會極大地提高行政執(zhí)法成本，得不償失。

(二)社保費追繳適用時效乃現(xiàn)代程序制度必然要求

依法行政是行政法的基本原則。程序的正當是依法行政的具體體現(xiàn)。程序正當除包括要求事前信息公開、事中參與以及事后反饋之外，行政時效也是其重要組成部分?，F(xiàn)代行政程序制度的價值目標是制約公權(quán)力和保護相對人的合法權(quán)益，這就要求在保證公平的基礎(chǔ)上追求效率。[8]而行政時效制度的設(shè)置本身就是現(xiàn)代行政程序制度價值目標的具體體現(xiàn)。其一方面要求行政主體在法定期限內(nèi)，迅速正確地行使權(quán)力，提高行政效率；另一方面則旨在對義務(wù)人長期不履行義務(wù)的這種既成事實狀態(tài)的鞏固和維護，防止社保費征繳法律關(guān)系長期處于不確定的狀態(tài)，影響用人單位經(jīng)濟生活的長期安排和經(jīng)濟生活秩序的穩(wěn)定。而缺乏時效限制極易導(dǎo)致征收機關(guān)選擇性執(zhí)法，誘發(fā)權(quán)力腐敗，對用人單位產(chǎn)生新的不公。

(三)社保費追繳適用時效乃法治題中之義

時效制度源于古羅馬法，并相繼被各國法律制度所繼受。為權(quán)力與權(quán)利設(shè)置時效乃人類社會法治的應(yīng)然要求。[9]我國刑事處罰、行政處罰以及民事權(quán)利行使均有明確的時效限制。其中，《刑法》第87條，不僅根據(jù)不同情況明確規(guī)定了追究犯罪分子刑事責任5～15年不等的有效期限，甚至規(guī)定了20年的最長期限?！缎姓幜P法》第29條規(guī)定了不超過2年的行政處罰追責時效?！睹穹倓t》第188條，不僅規(guī)定了一般3年的有效期，還規(guī)定了最長不超過20年的訴訟時效。一方面，“舉重以明輕”，對具有嚴重社會危害性的犯罪行為和較輕社會危害性的一般違法行為之懲戒都有時效限制，作為一種強制義務(wù)人履行其本源性義務(wù)的社保費追繳行為更應(yīng)有時效限制；另一方面，追繳社保費的權(quán)力屬于公法上的金錢請求權(quán)，其作為一種以財產(chǎn)的價值為內(nèi)容的公法關(guān)系，在其為財產(chǎn)關(guān)系之點，與私法關(guān)系最為近似?；诠?，同樣性質(zhì)的法律關(guān)系應(yīng)遵照同樣的規(guī)律。因此，除因公法關(guān)系之特別性質(zhì)之外，以財產(chǎn)的價值為內(nèi)容的公法關(guān)系，同樣可以適用私法的規(guī)律。[10]私法請求權(quán)的消滅適用時效的限制，公法上的金錢請求權(quán)也不存在例外的理由。因此，時效制度是法治的題中之義，基于維護法律體系的統(tǒng)一性，追繳社保費也理應(yīng)受到時效限制，否則將對現(xiàn)有的法律秩序的統(tǒng)一性造成沖擊，有違法治本意。

基于此，作為一種特殊的行政法律關(guān)系，《社會保險法》生效之后，為維護公民、法人及其他主體的基本財產(chǎn)權(quán)和基本的經(jīng)濟自由，征收機關(guān)對社保費的追繳仍舊有必要存在時效限制。

五、社會保險費追繳時效法律漏洞之填補

(一)法律漏洞的認定

法的價值在于透過法律規(guī)范本身來實現(xiàn)和維護社會正義秩序。如果一個生活類型缺乏法律規(guī)范，而且對由此而帶來的問題也不屬于法外空間，那么此種情形被認為是法律對該問題的不圓滿性，此種法律體系上之違反計劃的不圓滿狀態(tài)便是所謂的法律漏洞。法律漏洞認定的重要標準即是應(yīng)被規(guī)范的生活事實根本未被規(guī)范。[11]一方面，《社會保險法》生效之后，征收機關(guān)對社保費的追繳缺乏明確的時效限制；另一方面，對于社保費追繳權(quán)進行時效的限制也不屬于法外空間。因此，社保費追繳時效欠缺法律規(guī)定的情形當屬法律漏洞。而且，此種法律漏洞具體來看又屬于有認知的、明顯的和自始的法律漏洞。

(二)法律漏洞的補充辦法

一般行政法上，除行政處罰法外，一般都認可法律漏洞補充的合法性。依法行政原則并不禁止一般法律漏洞補充或類推適用，尤其法律漏洞補充導(dǎo)致對人民有利的結(jié)果時，更為法律所許可。只是在公法上法律漏洞補充的范圍，相較于私法領(lǐng)域上得到廣泛認可程度，在一定程度上更受法律保留與法安定性原則限制而已。[12]社會保險法作為一種特殊的行政法，自然應(yīng)當在一定限度內(nèi)允許對法律漏洞之填補，尤其在對相對人之有利的情形下，更不為法律所禁止。法律漏洞的補充方法主要有類推適用、目的性限縮、目的性擴張以及創(chuàng)制性補充四種。其中所謂類推適用系指將法律上的明文規(guī)定，適用到不是該法律規(guī)定所直接規(guī)范的情形，但其法律上的重要特征與法律所明文規(guī)定者相同的案型。[11]

本文認為，對于社保費的追繳時效問題，在《社會保險法》對此作出具體規(guī)定之前，基于社保費征收機關(guān)統(tǒng)一為稅務(wù)機關(guān)的背景，雖不能直接適用《稅收征管法》，但可以類推適用《稅收征管法》有關(guān)稅收追征期的規(guī)定進行處理。

稅務(wù)機關(guān)追繳社保費時不能直接適用《稅收征管法》。原因有兩點：第一，《稅收征管法》和《社會保險法》的立法目的不同。前者規(guī)范的是稅收的征收行為，立法目的是為了加強稅收征收管理，規(guī)范稅收征收和繳納行為，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權(quán)益，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。后者則是為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進社會和諧穩(wěn)定。第二，作為社保基金的一種來源，無論是作為社保費還是社保稅其與傳統(tǒng)的稅收都存在很大的區(qū)別。[13]社會保險所具有的?？顚Ｓ眯院鸵欢ǔ潭鹊闹苯泳唧w的返還性(即存在一定程度的對價給付關(guān)系的社保待遇)與傳統(tǒng)稅收的公用性和返還的間接性或抽象性存在沖突。因此，不能想當然適用《稅收征管法》的有關(guān)規(guī)定。

之所以可以類推適用《稅收征管法》，一方面，因為社會保險法律關(guān)系與稅收債務(wù)關(guān)系均為公法之債，二者法律關(guān)系性質(zhì)相同。(13)我國臺灣地區(qū)學(xué)者葛克昌也認為，稅捐稽征法中，稅捐債務(wù)部分，不僅具有稅捐債務(wù)法總論之性質(zhì)，而且由于稅捐系典型公法之債，其他公法債務(wù)如全民健康保險勞工保險費等社會保費，未規(guī)定者類推適用本法規(guī)定。[14]關(guān)于社會保險法律關(guān)系的性質(zhì)，目前主要有“行政契約說”、“行政處分說”以及“公法之債說”。[15]本文認為我國的社會保險法律關(guān)系為公法之債。原因如下：首先，相較于“行政處分說”，“公法之債說”更強調(diào)法律關(guān)系主體之間的法律地位的平等性，更注重對投保人和被保險人權(quán)利的保護，而且繳納社保費的義務(wù)系基于法律規(guī)定而非征收機關(guān)核定而產(chǎn)生，核定社保費的行為僅對社保費繳納到期具有意義。相較于“行政契約說”，社會保險法律關(guān)系內(nèi)容比如社保費的繳費基數(shù)、費率以及社保待遇等系基于法律明確規(guī)定，該內(nèi)容統(tǒng)一適用于保險人和被保險人，不存在當事人之間的意思表示的空間。其次，我國《社會保險法》第58條明確規(guī)定，用人單位應(yīng)當自用工之日起30日之內(nèi)為勞動者辦理社會保險登記。未辦理登記的，由經(jīng)辦機構(gòu)核定其應(yīng)當繳納的社保費。由此可以推出社會保險法律關(guān)系于用工之日起產(chǎn)生，此種產(chǎn)生并非基于雙方當事人之間的合意產(chǎn)生，也非基于經(jīng)辦機構(gòu)行政決定而產(chǎn)生。而稅收債務(wù)關(guān)系的法律性質(zhì)之傳統(tǒng)的國家權(quán)力說已經(jīng)被公法之債說所取代。此外，稅收征管的一般程序與社保費的征收程序在與法律相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上有很大的相似性，都包括登記、申報、核定以及征收等程序。其相關(guān)節(jié)點的法律意義也基本相同。另一方面，《稅收征管法》第52條在追繳稅款時區(qū)分了征收機關(guān)和納稅義務(wù)人的過錯，較好地體現(xiàn)了責任與過錯的一致性。而這與我國現(xiàn)實社保費少繳、欠繳的原因(14)現(xiàn)實中欠繳社保費并非都是因繳費人、扣繳義務(wù)人的過錯而引起的。比如國稅與地稅部門合并之前，地方政府為拉動經(jīng)濟發(fā)展，往往在可操作的空間內(nèi)給予企業(yè)一定的社保費優(yōu)惠政策甚至承諾其可以免交社保費，此種情況下，社保費繳納義務(wù)人不具有過錯。較為符合。既能夠為社保費的追繳提供一個正確的方向，同時也能夠維持公權(quán)力主體的公信力。

六、社會保險費追繳時效制度的具體構(gòu)建

(一)社保費追繳時效的長度

德國《社會法典》第四編第25條規(guī)定，征收社保費，超過四年無效。對于故意不繳納社保費的最長追繳期不得超過30年。

日本[16]《健康保險法》第193條規(guī)定，征收保險費、或要求其返還的權(quán)利以及獲得保險給付的權(quán)利，超過兩年失效?！秶窠】当ｋU法》第110條規(guī)定，保險費及其他依據(jù)本法規(guī)定征收的費用，超過兩年失效?！逗裆杲鸨ｋU法》(15)又稱《雇員養(yǎng)老保險法》。第92條規(guī)定，征收保費及法律規(guī)定的其他費用或者接受返還的權(quán)利，經(jīng)五年不行使而消滅。《介護保險法》(16)又稱《長期護理保險法》。第200條規(guī)定，征收保費、滯納金及法律規(guī)定的其他費用，兩年后時效消滅。《國民年金法》第102條規(guī)定，保險費其他按照本法規(guī)定征收或者接受其返還相關(guān)費用的權(quán)利，經(jīng)過兩年后，因時效而消失。

韓國《國民年金法》第115條規(guī)定，國民年金公團征收或接受返還保險費以及其他依據(jù)本法所規(guī)定的其他費用的權(quán)利，因三年間不行使而消滅。[17]

我國臺灣地區(qū)《全民健康保險法》第88條規(guī)定，保險對象違反第十一條規(guī)定參加保險者，除追繳短繳之保險費外，并處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰。前項追繳短繳之保險費，以最近五年內(nèi)之保險費為限。《行政程序法》第131 條規(guī)定，公法上之請求權(quán)，于請求權(quán)人為行政機關(guān)時，除法律另有規(guī)定外，因五年間不行使而消滅。由于《國民年金法》、《勞工保險條例》對追繳保費行為時效均未作規(guī)定，則參照適用《行政程序法》第131條。

總結(jié)上述國家和地區(qū)有關(guān)社會保險法律的規(guī)定，有以下幾點值得借鑒：(1)為社保費的追繳設(shè)置一定的時效是國際通例。 (2)對于社保費的追繳時效，一般作出了2～5年不等的規(guī)定。(3)德國對于故意不繳納社保費的行為專門作出了不超過30年的時效。

可見我國立法的不明確有違世界之通例，凸顯了立法的不完善，有必要仿效設(shè)置合適的時效。其中，對于故意逃避繳納社保費的行為是否應(yīng)該有時效限制，需要作出特別討論。本文認為，對于逃避繳納社保費的違法行為，對其追繳的期間也有必要作出特別規(guī)定而不是無期限可以追繳。原因如下：(1)《民法總則》規(guī)定一般最長訴訟時效為20年；《刑法》規(guī)定的最長追訴期為20年；《行政訴訟法》規(guī)定的最長訴訟時效為20年。雖然，《稅收征收管理法》對偷稅、騙稅的，稅務(wù)機關(guān)追繳其未繳或者少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款沒有期限限制，旨在試圖宣示此類違法犯罪行為永遠逃脫不了法律的制裁。但德國、日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)則對此分別作出了10年、7年、5年和7年的規(guī)定。(2)欠繳社保費的行為屬于經(jīng)濟責任，而且并非所有欠繳社保費和騙取社會保險待遇的行為都構(gòu)成犯罪。“舉重以明輕”，最為嚴厲的刑事責任尚有最長時效限制，對于尚未構(gòu)成犯罪的一般的欠繳社保費違法行為更應(yīng)該有時效限制。(3)如果社保費追繳期無限制，客觀上也不大具有可執(zhí)行性。比如公司被注銷或者相關(guān)證據(jù)滅失等會導(dǎo)致強制追繳成為空談。另外，如無期限限制，社保費征收機關(guān)權(quán)力存在濫用可能，進而對社保費繳納義務(wù)人造成不平等。

立法者應(yīng)給予一個明確的消滅時效期間范圍，容許行政權(quán)在一合理的時間范圍內(nèi)去執(zhí)行法律，故消滅時效期間不宜太短，以免無法達成每個法規(guī)范目標以及確保實體法上正義。[18]因此，對于追繳時效的長度，筆者認為可以分情況分類作出如下規(guī)定[19]：(1)非因繳費人、扣繳義務(wù)人的過錯，致使繳費人、扣繳義務(wù)人未繳或少繳社保費的，征收機關(guān)在2年內(nèi)可以要求義務(wù)人補繳，但不得加收滯納金。(17)筆者認為在非因繳費人、扣繳義務(wù)人的過錯的情況下，為了使法律關(guān)系早日穩(wěn)定，時效設(shè)置不應(yīng)太長，而且，鑒于公法債權(quán)債務(wù)關(guān)系的特殊性，也應(yīng)該短于一般的民事訴訟時效。比如日本《國民年金法》所規(guī)定的2年時效，則屬于《日本民法典》規(guī)定的短期消滅時效，也短于按照會計法制定的國家債權(quán)債務(wù)5年的消滅時效。[20](2)因繳費人、扣繳義務(wù)人原因，且非故意未繳或者少繳社保費造成漏繳社保費的，征收機關(guān)在4年內(nèi)可以追繳社保費、滯納金。(3)有特殊情況的(比如前款條件下，累計數(shù)額超過10萬元的)，追繳期可以延長到5年。(4)對逃避繳納社保費的，社保費征收機關(guān)追繳未繳或少繳的社會保險費，不受前款規(guī)定期限的限制，但最長不得超過20年。

對社保費追繳期間之所以作出如上規(guī)定，還有以下原因：首先，根據(jù)主體以及過錯程度的不同作出不同規(guī)定能夠較好體現(xiàn)責任與過錯的一致性。其次，橫向來看，我國《行政處罰法》對時效作出2年的一般規(guī)定，《民法總則》則作出了3年的一般規(guī)定，《稅收征管法》也作出了3～5年的不同規(guī)定；縱向來看，《勞動保障監(jiān)察條例》則作出了2年的時效規(guī)定。作出上述規(guī)定能夠在一定程度上體現(xiàn)法律規(guī)定的連續(xù)性并增加法律關(guān)系主體的可接受性，從而既能有效維護公共利益，又可以避免因社保費征收機關(guān)權(quán)力久不行使而對社保費繳納義務(wù)人造成不必要的損失。

(二)社保費追繳時效的起算點

追繳社保費是社保費征收機關(guān)的法定職責，在法定要件具備時即可行使即應(yīng)行使，即其起算點自請求權(quán)產(chǎn)生之日起計算。因此，對于追繳期間的起算點，可以作如下規(guī)定：對于代扣代繳的社會保險費，針對繳納社保費義務(wù)人的，應(yīng)當自繳納社保費義務(wù)發(fā)生之日起計算；針對扣繳義務(wù)人的，如果扣繳義務(wù)人在法定期間內(nèi)及時申報，應(yīng)當自申報之日起計算，如果扣繳義務(wù)人沒有在法定期間內(nèi)申報，應(yīng)自法律規(guī)定的社保申報期屆滿之日起計算。

(三)社保費追繳時效期間的中斷

追繳期間的中斷，是指追繳期間進行過程中，一定法定事由的發(fā)生導(dǎo)致已進行的追繳期間全部歸于無效，追繳期間從頭開始計算。法律設(shè)定時效中斷的原因就在于消滅時效制度旨在催促權(quán)利人積極行使權(quán)利，懲罰其怠于行使權(quán)利，既然權(quán)利人積極主張權(quán)利，時效設(shè)置就已經(jīng)沒有意義。其對于社保費征收機關(guān)追繳權(quán)的行使而言同樣如此。

德國《社會法典》第四編第25條規(guī)定，在訴訟時效的停止、暫不完成和重新開始進行以及法律效果方面參照《民法典》的有關(guān)規(guī)定。時效在雇主審計期間受到限制，審計時效的限制也適用于因工作合同而為雇主工作的分包商及其他分包商。限制應(yīng)由向雇主或雇主指派的部門進行審核之日開始，并以申報繳費的方式結(jié)束，最遲在審核完成后六個日歷月屆滿后終止。如果由于審查機構(gòu)無法控制的原因，導(dǎo)致檢查開始較晚,則應(yīng)由保險人在審核通知中原來指定的日期開始。

日本《健康保險法》第193條規(guī)定，保費的繳納通知或督促效力，無論民法(〔1986〕法律第八十九號)第153條的規(guī)定如何，具有時效中斷的效力?！秶窠】当ｋU法》第110條規(guī)定，保險費及其他依據(jù)本法規(guī)定的征收金的征收告知或督促，無論民法(〔1986〕法律第八十九號)第153條的規(guī)定如何，發(fā)生時效中斷的效力?！逗裆杲鸨ｋU法》第92條規(guī)定，保險費及其他依據(jù)本法規(guī)定的征收金的征收告知或督促，無論民法(〔1986〕法律第八十九號)第153條的規(guī)定如何，發(fā)生時效中斷的效力?！督樽o保險法》第200條規(guī)定，與民法第153條規(guī)定不同，對保費及其他法律規(guī)定的費用的督促，產(chǎn)生時效中斷的效力?！秶衲杲鸱ā返?02條規(guī)定，保險費及其他依據(jù)本法規(guī)定的征收金的征收告知或督促，無論民法(〔1986〕法律第八十九號)第153條的規(guī)定如何，發(fā)生時效中斷的效力。

韓國《國民年金法》第115條第3款規(guī)定，通知繳納(養(yǎng)老)保險費或其他本法所規(guī)定的費用、責令繳納本法第95(1)條所述的費用(社保費以及其他到期費用)以及請求支付養(yǎng)老金或返還超額繳納或錯誤繳納的保險費用等行為，均可導(dǎo)致訴訟時效的中斷。第4款規(guī)定，根據(jù)第(3)款中斷的訴訟時效，應(yīng)從通知或繳款要求書規(guī)定的付款期屆滿之日起重新開始。[17]

我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第131條規(guī)定，公法上之請求權(quán)時效，因行政機關(guān)為實現(xiàn)該權(quán)利所作成之行政處分而中斷。

我國《民法總則》第195條對訴訟時效中斷的情形作出了諸如提出訴訟、一方當事人提出請求和同意履行義務(wù)等具體規(guī)定。

基于此，對于追繳期間的中斷可作出如下規(guī)定：有下列情形之一的，追繳期間中斷，從中斷、有關(guān)程序終結(jié)時起，追繳期間重新計算：(1)社保費征收機關(guān)向社保費繳納義務(wù)人書面提出履行請求。(2)社保費繳納義務(wù)人同意履行義務(wù)(包括緩期履行、延期履行、停止執(zhí)行、提供擔保等)。(3)強制執(zhí)行措施。 (4)申報破產(chǎn)債權(quán) 。(5)與請求履行義務(wù)具有同等效力的其他情形。

(四)社保費追繳時效期滿法律效力

對于社保費追繳期間屆滿的法律效果，筆者認為我國宜采納實體權(quán)利消滅說，即追繳期屆滿后，社會保險債務(wù)關(guān)系請求權(quán)消滅，社保費征收機關(guān)不得再進行社保費追繳及處罰。本文之所以采納實體權(quán)利消滅說而非訴權(quán)消滅說或附條件的請求權(quán)消滅說(即抗辯權(quán)發(fā)生說)，原因既有因保險人與被保險人力量之懸殊，個人不便行使抗辯權(quán)和公權(quán)力濫用之考量，也有基于公法本身的強制性與自然債務(wù)不容之理和貫徹平等原則統(tǒng)一處理大量重復(fù)性社保費事件，平等對待義務(wù)人之斟酌。[21]另外，社保費征收機關(guān)對于保費繳納義務(wù)人之公法請求權(quán)，采納實體權(quán)利消滅說，也可以避免人民因不諳法令，不知時效抗辯而遭受不利益。[22]比如我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第131條就規(guī)定，公法上請求權(quán)因時效完成而當然消滅。(18)德國行政法通說認為公法上消滅時效仍采抗辯權(quán)發(fā)生主義，但我國臺灣地區(qū)則主張公法上消滅時效采權(quán)利消滅主義。之所以存在此種差異，筆者認為系法治水平之差異造成。德國為法治發(fā)達國家，行政權(quán)力的制約性強，行政主體執(zhí)法素養(yǎng)高，濫用權(quán)力者較少，而我國臺灣地區(qū)和大陸法治水平仍有待于進一步提高，行政主體執(zhí)法素養(yǎng)較低，權(quán)力濫用的可能性更大，因此需要加強制約，方能保障相對人利益。

七、結(jié) 論

社會保險費追繳時效問題主要分為三個部分：一是能否適用現(xiàn)有的法律規(guī)范《勞動保障監(jiān)察條例》或《行政處罰法》所規(guī)定的2年時效；二是在《社會保險法》對此作出明確規(guī)定之前，基于立法的空白和實踐的需要，如何填補社保費追繳時效法律漏洞；三是將來修改《社會保險法》時，如何對追繳時效問題作出具體規(guī)定。本文指出，一方面《社會保險法》生效后，社保費追繳時效不再適用《勞動保障監(jiān)察條例》第20條，也不應(yīng)適用《行政處罰法》第29條。另一方面社保費追繳適用時效既有現(xiàn)實要求也有理論基礎(chǔ)。在具體立法出臺之前，為填補此項法律漏洞，立基于社會保險法律關(guān)系和稅收債務(wù)關(guān)系同為公法之債的法律屬性以及二者征收程序的相似性，可以暫時類推適用《稅收征管法》第52條來解決社保費追繳期的問題。但是類推適用只能解燃眉之急，要真正從根本上解決問題還有待于將來《社會保險法》對此作出具體明確的規(guī)定。著眼于將來正式立法出臺，本文在借鑒域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實際和時效的原理，為社保費的追繳構(gòu)建出了一套相對獨立完整的時效制度。而社保費追繳時效制度的具體構(gòu)建，一方面既可以彌補現(xiàn)行立法的空白，完善現(xiàn)有的社會保險法律制度，并有效破解執(zhí)法與司法的混亂局面；另一方面也必然緩解由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費給企業(yè)尤其是民營企業(yè)帶來的巨大恐慌，并進而推動社會保險征收體制從“弱征管、高費率”向“低費率、強征管”方向成功轉(zhuǎn)型。

但是，社保費征繳體制的真正轉(zhuǎn)型成功與否，絕非僅憑借時效制度本身就能完全解決問題。社保費征繳體制轉(zhuǎn)型面臨的原因和困境具有復(fù)雜性和多樣性，需要同時實施多種配套措施。當下，僅從政策層面解決社保費追繳時效問題并不符合法治國家之要求。加快立法的出臺，為社會保險費的追繳建立一套合適的時效制度顯得尤為緊迫和重要。除了構(gòu)建時效制度解決部分問題之外，還需要加強諸如明確社會保險人角色、做實繳費基數(shù)與降低社保費率、保證繳納保費與待遇給付相一致等配套措施的結(jié)合，如此方能真正使得社會保險征收體制實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型和良性運行。