淺議如何加強對行政事業(yè)單位的全過程預算績效管理

譚群

摘要：通過全過程預算績效管理工作的開展，可以有效提升行政事業(yè)單位的服務效能和財政資金的使用效益，最大限度地利用有限的預算資源。本文以績效管理工作流程為主線，從政府管理視角多維度地分析研究了當前行政事業(yè)單位全過程績效管理工作中存在的不足，提出了相應的工作建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;全過程預算績效管理;存在的不足;工作建議

2018年9月，黨中央國務院正式下發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的績效管理體系，并對相關工作明確了具體要求。如何加強對行政事業(yè)單位的全過程預算績效管理成了擺在我們面前的重要課題，本文對行政事業(yè)單位全過程預算績效管理工作存在的不足做了一些分析，對如何加強對行政事業(yè)單位的全過程預算績效管理淺談了幾點建議。

一、當前行政事業(yè)單位全過程績效管理工作存在的不足

（一）對全過程績效管理工作不夠重視

多年來，行政事業(yè)單位普遍存在著“重前期投入輕過程管控、重項目推進輕效益分析”的思想，對全過程績效管理工作的主觀認識和重視程度不夠，沒有建立健全相應的制度和配套的流程，沒有在內部形成完整的績效管理鏈條。同時，由于沒有明確單位內部在績效管理工作中各自的職能職責，缺乏跨部門全過程績效管理的工作機制，造成項目實施部門對績效管理的積極性和配合度不夠，只交由財務部門應付了事，導致相關工作開展效果不盡如人意。

（二）事前審核和事中監(jiān)控不夠完善

當前，對行政事業(yè)單位財政資金使用的事后評價已逐步推開，但對績效目標的設定和績效運行的跟蹤監(jiān)控還有待加強。有的單位未緊密結合經濟發(fā)展規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展要求，依據項目的輕重緩急合理遴選排序，致使項目安排缺乏科學性。有的單位缺乏長遠規(guī)劃意識，只著眼于當前的短期效果，導致盲目發(fā)展和重復建設，造成了資金的浪費。有的單位為爭取資金，在未進行充分的調查研究評估論證、實施條件還不具備的情況下，盲目拔高項目實施效果和績效目標，可在實際執(zhí)行過程中卻難以如期實施或無法達到預期目標，最后造成資金閑置，甚至形成“半拉子工程”。有的單位在項目實施過程中沒有開展階段性的分析和測評，無法及時發(fā)現(xiàn)與預期目標的偏差，未采取有效措施及時加以調整優(yōu)化，導致預算執(zhí)行完畢后對績效目標的差距已無能為力。

（三）績效指標體系設計不夠科學

行政事業(yè)單位的公共服務屬性，包含了行政機關、教育、醫(yī)療、科技、社保等方面的工作，提供的公共服務或公共產品既要注重直觀的經濟效益還要注重抽象的社會效益和生態(tài)效益，既要注重支出的合規(guī)性還要考核產出的效益性，在制定績效指標時往往難以準確衡量，很多時候需要依靠工作人員的主觀認識，客觀性難以得到有效保證。其次，不同領域不同地區(qū)不同階段的單位和項目有著自身特性的差異，在制定績效管理指標時存在一定的復雜性，往往只按照簡便易行的原則制定一些粗淺的表象指標或者干脆照搬沿用，未針對自身特性進行進一步的細化量化。

（四）績效評價效果有待提升

由于單位內部對績效管理工作沒有形成合力，財務部門收集的資料不及時不全面甚至不真實，導致評價結果無法真實全面反映單位財政資金的實際使用效果。同時，由于行政事業(yè)單位的績效評價工作尚處于逐步完善階段，單位內部參與評價工作的人員業(yè)務素質不齊、工作經驗不一，對定量指標的分值把控、定性指標的衡量評價往往標準不一，隨意性較大，難以保證評價的客觀性和科學性，直接影響了評價的效果。在委托第三方機構進行的評價中，由于受專業(yè)的限制，往往也只能立足財務指標評價經濟效益，對社會效益和生態(tài)效益難以做到科學的深入分析和評判。

（五）評價結果應用不夠充分

很多單位在評價結果出來后，就結束了整個績效管理工作，沒有對評價結果中反映的問題及時制定相應的改進措施，沒有把項目資金的安排與績效評價的結果高度結合，導致績效管理缺乏約束力，使績效評價工作流于形式，無法通過績效管理工作來促進和改善財政資金的使用效益。

二、加強對行政事業(yè)單位全過程預算績效管理的幾點建議

（一）以明確主體責任約束為基礎

要強化行政事業(yè)單位預算績效管理的主體職責，明確行政事業(yè)單位主要負責人作為績效管理第一責任人，成立本單位預算績效管理工作的組織機構，充實從事預算績效管理的人員，建立健全職責明確的工作制度和協(xié)同高效的運行機制，將績效目標在單位內部加以分解落實，充分調動單位內部各部門和全體人員參與績效管理工作的積極性和責任感。要制定細化的工作要求和規(guī)范的操作流程，實現(xiàn)績效管理工作的規(guī)范化和系統(tǒng)化。對開展的項目要明確項目責任人，對重大項目的責任實行績效終身責任追究制。財政部門要加強對預算績效管理工作的組織協(xié)調，積極開展業(yè)務培訓，宣傳績效理念，進一步增強行政事業(yè)單位對預算資金使用的績效意識。

（二）以健全績效管理機制為核心

行政事業(yè)單位要結合社會發(fā)展規(guī)劃及本地區(qū)本單位的實際情況，對項目安排進行充分的調查研究和論證評審，要著眼長遠、科學統(tǒng)籌、合理排序。按照“指向明確，細化量化，合理可行、對應匹配”的要求設置績效目標，對新出臺的重大政策、項目要開展事前績效評估，并將評估結果作為向財政申請預算的必備條件。財政部門要積極推進績效監(jiān)督關口前移，重點審核與部門職責和宏觀政策銜接是否緊密、立項依據是否充分、申報程序是否合規(guī)、申報資料是否齊全、實施方案是否可行、是否具備實施條件等，對不符合要求的，要責成預算單位及時修改完善。要把預算編制與目標設置結合起來，同步編制資金預算和績效目標，同步下達資金預算批復和績效目標批復。批復下達后，行政事業(yè)單位要加快項目實施進度，同時，要構建財政部門與預算單位之間、預算單位內部之間的信息收集和反饋機制，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。對偏離目標的要及時加以調整優(yōu)化，確認無法完成目標的，要及時停撥相關資金。對結轉資金超過規(guī)定限額的，由財政部門收回并統(tǒng)籌安排使用，下年不予新增安排支出。

（三）以構建績效指標體系為依托

要按照“科學合理、細化量化、可比可測、動態(tài)調整”的原則，加快構建不同行業(yè)、不同領域、不同階段的多維度績效指標體系，以客觀指標和定量指標為主，以主觀指標和定性指標加以補充。既要有共性指標體系，還要有針對單位和項目特性的個性指標體系;既要有當年支出的短期績效目標，還有三年支出規(guī)劃的中長期績效目標;既要包括經濟效益指標，還要包括社會效益與生態(tài)效益指標;既要真實全面反映財政資金的使用效果，還要統(tǒng)籌考慮進行評價分析的可操作性和可衡量性。要綜合運用比率法、插值法、減分法、層差法、非此即彼法等計分方法，在實踐中逐步細化完善定量分值和定性衡量的評價標準。

（四）以創(chuàng)新評價方式方法為保障

要創(chuàng)新績效評估評價方法，綜合采用單位全面自評和重點項目外部評價相結合，定量分析和定性評估相結合、查閱資料與實地調查相結合等多種評價方式。合理運用成本效益分析法、因素分析法、公共評價法等多種評價方法，從內部管理成效、公共服務效能、公共產品提質、經濟發(fā)展帶動、生態(tài)環(huán)境改善等多個維度，對行政事業(yè)單位財政資金使用的合規(guī)性和效益性進行客觀評價。在運用評價指標時，要按照“定量優(yōu)于定性、客觀優(yōu)于主觀”的原則確定指標權重，對部分主觀的定性指標可采取發(fā)放調查問卷、服務對象不記名打分等形式來進行客觀量化。對引入第三方機構開展評價工作的，要針對不同領域的資金類別，配備相關專業(yè)的專家充實評價工作團隊，確保評價結果的科學性和全面性。

（五）以充分運用評價成果為推動

行政事業(yè)單位要建立健全反饋整改機制，根據績效評價結果深入分析管理缺陷，改進管理措施，進一步提升管理水平。財政部門要根據當年項目安排和資金下達情況，對重大政策、重點項目和重大投資組織開展外部績效評價。同時，要建立預算安排結合機制，要把以后年度項目甄選和預算安排與單位和項目的績效評價結果緊密結合，不斷優(yōu)化財政資源的配置。要實行績效管理全過程全周期全方位的跟蹤問效，要將預算績效管理納入行政事業(yè)單位的政府績效評估范圍和領導干部選拔任用、公務員考核的重要參考，真正做到“花錢必問效，無效必問責”，推動提高政策和項目的實施效果。要加大預算信息公開力度，尤其要重點加大專項資金信息公開力度，主動公開專項資金任務清單、支出政策、績效目標和評價結果，接受社會公眾監(jiān)督。

三、結束語

加強對行政事業(yè)單位的全過程績效管理是提高財政資金使用效率、增強政府公共服務效果的關鍵手段。行政事業(yè)單位和財政部門要予以高度重視，認真加以研究，不斷改進績效管理的工作措施，努力提高績效管理的實際效果，確保財政資金的使用效益。

參考文獻：

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