新中國70年紀檢監(jiān)察機構的改革與發(fā)展

郭興全

摘 要：新中國成立70年來，我國紀檢監(jiān)察機構經(jīng)歷了從初創(chuàng)探索、先分后合，到“文革”時期遭到嚴重破壞，再從改革開放后全面恢復、不斷完善，到黨的十八大以來伴隨新一輪紀檢監(jiān)察體制改革再造整合后，呈現(xiàn)職能更聚焦、紀法更銜接、監(jiān)督更有效的全新面貌，成為全面從嚴治黨、建設廉潔政治的重要政治保障。同時，紀檢監(jiān)察機構的職能配置和組織機構改革，也是構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系的核心，需要隨著反腐敗形勢的不斷變化再造新組織、拓展新職能、形成新合力。

關鍵詞：紀檢監(jiān)察機構;職能定位;領導體制

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）04-0001-09

紀律嚴明、作風優(yōu)良，勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨的最大優(yōu)勢和顯著特點。新中國成立70年來，中國共產(chǎn)黨不忘廉潔初心、牢記廉潔使命，一直把紀檢監(jiān)察機構建設作為以黨的自我革命推進社會革命的一項重要內(nèi)容。本文所指的紀檢監(jiān)察機構，是以保障國家政權廉潔運行、國家公職人員廉潔履職、全社會形成廉潔意識為目的，經(jīng)依法組建、體制順暢、規(guī)范運行，通過廉潔教育、制度預防，依法調(diào)查懲治涉嫌腐敗公職人員的預防和懲治腐敗的專門機構。[1]從新中國70年來我國紀檢監(jiān)察機構演變的歷史來看，既應包括各個歷史階段黨的各級紀律檢查機關、政府的各級行政監(jiān)察機關，還應包括司法機關中原來承擔相關職能的內(nèi)設機構以及審計機關等相關機構。

一、新中國成立初至改革開放前我國紀檢監(jiān)察機構的初設與整合

（一）中央及各級黨的紀律檢查委員會的初設

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為在全國范圍內(nèi)執(zhí)政的執(zhí)政黨。1949年11月9日，就在新中國成立的第二個月，為了解決革命勝利后黨內(nèi)存在的思想松懈、居功自傲等問題，防止“糖衣炮彈”的腐蝕，克服官僚主義作風，使黨中央的政治路線和各項具體政策更好的落實，讓黨更密切地與群眾聯(lián)系，黨中央作出成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定。隨后，1950年2月3日，《中央紀律檢查委員會工作細則》發(fā)往各中央局、分局和各野前委。根據(jù)《工作細則》的規(guī)定，中央紀委有檢查、審查、教育三項職責。1950年2月6日，黨中央對紀律檢查領導體制第一次作出明確規(guī)范，明確指出：各級紀委是各級黨委的一個工作部門，直接在各級黨委的領導下進行工作;上級紀委在工作上、業(yè)務上對下級紀委有指導關系，但其指示或決定同下級黨委意見不同時，則應提請同級黨委會做決定。這就意味著，剛剛成立的各級紀委受同級黨委的領導，各級紀委系統(tǒng)內(nèi)部只是一種指導關系而非領導關系。經(jīng)過近一年的籌組，到1950年底，全國大部分縣級以上黨委都成立起了紀律檢查委員會，各級紀委也都設立了相應的辦事機構。

（二）中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會的初設

1949年10月19日，新中國成立后，第一個國家監(jiān)察機構——中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第十九條規(guī)定，在中央人民政府委員會第三次會議上決定正式成立。1949年11月初，經(jīng)過在原華北人民監(jiān)察院的基礎上籌建，中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會正式完成組建。新成立的人民監(jiān)察委員會屬于政務院的一個部門，在政務院領導下主管全國監(jiān)察工作。根據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條的相關規(guī)定，政務院人民監(jiān)察委員會負責監(jiān)察政府機關和政府公務人員是否履行其職責。各級人民監(jiān)察委員會可以對政府內(nèi)部工作人員的違法亂紀行為進行監(jiān)督檢查，對有瀆職、貪污、腐敗、挪用公款等行為進行嚴肅查處。

（三）紀檢、監(jiān)察機構的第一次“合署辦公”

回溯新中國成立初期，紀檢監(jiān)察機構的演變歷程，黨的紀委和政府的人民監(jiān)委分別組建成立不久，就實現(xiàn)了第一次合署辦公。這主要是由于從機構設置與職能定位來看，黨政兩個紀檢監(jiān)察機構在職權范圍、監(jiān)督對象、人員配置上都存在合大于分的情況。特別是當時地方各級組建的紀律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會雖是兩個機構，但是人員配置大多交叉重合，各級紀律檢查委員會書記往往兼任人民監(jiān)察委員會的主任，副主任及其他工作人員也高度交叉重合，不少地方實際上都是兩塊牌子兩套班子但卻基本上是一套人馬。1952年2月9日，為了分工合作，互相輔助，加強聯(lián)系，做好工作，黨中央作出各級黨委紀委與各級人民監(jiān)委可酌情實行合署辦公的指示，實現(xiàn)了黨政紀檢監(jiān)察機構的第一次“合署”。

（四）黨的監(jiān)察委員會的歷史回歸與行政監(jiān)察機構的式微

紀檢、監(jiān)察機構的第一次“合署辦公”后，黨的紀律檢查委員會和政府的監(jiān)察部門還是同時存在的，分別向自己的領導機關負責，在實踐中依然存在一些不協(xié)調(diào)。1955年3月，黨的全國代表會議一致通過了《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立黨的各級監(jiān)察委員會，以代替原來建立的黨的紀律檢查委員會。1956年9月，黨的八大產(chǎn)生了新一屆中央監(jiān)察委員會。此后，黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會實行雙重領導體制，不僅受同級黨委會領導，還受上級黨委會領導，不僅監(jiān)督一般黨員還可列席同級黨委會并對黨委會進行監(jiān)督。黨的八屆十次全會通過了《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》，從四個方面作出了規(guī)定。實際上，在黨的歷史上，1927年5月，黨的第五次全國代表大會就創(chuàng)設了中央監(jiān)察委員會，大會在選舉產(chǎn)生第五屆中央委員會的同時，還選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會。[2]1928年7月，在莫斯科召開的中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會，決定從黨章中取消監(jiān)察委員會。

在黨的各級監(jiān)察委員會組建成立的同時，1954年9月，原政務院人民監(jiān)察委員會被降格為國家監(jiān)察部，行政地位被降低。1959年，國家監(jiān)察部被撤銷，監(jiān)察部的職能被分散到各級黨的監(jiān)察機關。

（五）“文革”時期黨的監(jiān)察機構遭到嚴重破壞

十年“文化大革命”時期，不僅中央和地方黨政機關受到嚴重沖擊，紀檢監(jiān)察機關也難以幸免，遭到嚴重破壞。1968年8月，康生等人策劃編造《關于中央監(jiān)察委員會整治情況的報告》，當時黨的監(jiān)察委員會60名委員和候補委員中的37名委員被誣陷為叛徒、特務、反革命修正主義分子和有嚴重問題分子，其中有14名委員更是遭到殘酷迫害，在中央監(jiān)察委機關的151名干部中先后有84名干部被戴上叛徒、特務、走資派和反革命修正主義的帽子，遭到批斗。1968年12月，謝富治授意最高人民檢察院軍代表、最高人民法院軍代表、內(nèi)務部軍代表和公安部領導小組聯(lián)合提出《關于撤銷高檢院、內(nèi)務部、內(nèi)務辦三個單位，公安部、高院留下少量人的請示報告》，報送中共中央后，中央監(jiān)察委員會被撤銷，中央監(jiān)察委員會的干部全部被下放至“五七干?！鄙a(chǎn)勞動。[3]1969年1月，中共中央組織部業(yè)務組向中央報送了《關于撤銷中央監(jiān)察委員會機關的建議》，2月，又寫了《關于中組部中監(jiān)委機關人員下放勞動的報告》。同年4月，黨的九大通過的黨章刪除了有關黨的監(jiān)察機關的條款，7月，取消中共中央監(jiān)察委員會機關，善后工作由中共中央組織部負責。至此，新中國成立之初創(chuàng)設的黨的紀檢監(jiān)察機構運行不到十年，就從組織機構到人員配備全部被打散。

二、改革開放初至黨的十八大前我國紀檢監(jiān)察機構的恢復重建

（一）中央和地方紀委恢復重建

1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放新的歷史時期。黨的十一屆三中全會不僅實現(xiàn)思想路線和政治路線的撥亂反正，還在組織路線上進行撥亂反正。全會決定正式恢復黨的紀律檢查機關，把“維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風”作為恢復后黨的紀律檢查委員會的根本任務。1979年1月26日，恢復重建后中央紀委在工作任務、職權范圍、機構設置等方面作出新的規(guī)定。《規(guī)定》提出，中央紀律檢查委員會，在黨中央領導下進行工作。應經(jīng)常向黨中央反映情況，報告工作。遇有重大問題，隨時請示報告?！兑?guī)定》不僅提出了黨的紀律檢查委員會的基本任務，還對紀檢干部人員素質(zhì)作出明確要求。

1979年3月4日，中央紀委、中央組織部發(fā)出通知，要求各省和縣各級黨的委員會都設立紀律檢查委員會。3月7日，中央紀委和中央組織部就中央和國務院各部、委、辦、局成立紀律檢查機構問題下發(fā)通知，分三種情況作了具體規(guī)定：一種是在黨組、黨委領導下，成立紀律檢查委員會;另一種是在機關黨委內(nèi)設專人負責紀律檢查工作;還有一種是在黨組、黨委領導下，成立紀律檢查組。中央當時還明確指示，黨中央各部、委、局，暫不設立紀律檢查機構。11月17日，中央紀委和中央組織部聯(lián)合發(fā)出地委一級改設紀律檢查委員會的通知，將前通知的地委設立紀律檢查組，改為設立紀律檢查委員會。經(jīng)過近一年的緊張籌建，到1980年1月，全國除少數(shù)縣一級的紀檢機構尚未建立外，絕大多數(shù)省、地、縣一級的紀檢機構都已經(jīng)成立或者正在籌建，占到當時應建總數(shù)的98%左右。[4]1980年2月22日，中共中央批轉中央紀委2月11日提交的《關于改變省、市、自治區(qū)以下各級黨委紀委領導關系的請示報告》?！墩埵緢蟾妗分赋?，將省、市、自治區(qū)和省、市、自治區(qū)以下各級黨的紀律檢查委員會的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導，而以同級黨委領導為主。

（二）各級行政監(jiān)察機關恢復重建

1982年2月，為了加強對干部的監(jiān)察監(jiān)督，廣東省人民政府決定成立監(jiān)察廳，要求各級政府都設立相應的監(jiān)察機關。時任廣東省長劉田夫指出，糾正經(jīng)濟領域中違法亂紀現(xiàn)象，要把重點放在打擊走私販私、貪污受賄等經(jīng)濟大案要案，一件一件徹底處理。1986年6月，鄧小平在中央政治局常委會上指出，黨要管黨內(nèi)紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管?，F(xiàn)在從黨的工作來說，重點是端正黨風，但從全局來說，是加強法制。1986年12月，六屆全國人大常委會第十八次會議決定，恢復并確立國家行政監(jiān)察體制，組建國家監(jiān)察部。1987年6月，監(jiān)察部正式成立，7月1日，監(jiān)察部正式對外辦公。監(jiān)察部作為最高監(jiān)察機關，在國務院領導下，主管全國監(jiān)察工作，監(jiān)察對象是國務院各部門及其國家公務員，國務院及國務院各部門任命的其他人員，省級人民政府及其領導人員。監(jiān)察機關的主要職責有五項內(nèi)容。1988年12月，全國監(jiān)察工作會議指出，監(jiān)察工作要以廉政為重點，加強執(zhí)法監(jiān)察，集中力量反貪污、反受賄，要繼續(xù)查處利用權力倒買倒賣的違紀案件。會議提出，各級監(jiān)察機關要堅決查處“違紀者”，鼓勵、保護“舉報者”，關心、支持“執(zhí)紀者”。會議還討論、修改了《中華人民共和國監(jiān)察條例（草案）》。1990年11月，中央紀委作出《關于全民所有制工業(yè)企業(yè)紀律檢查工作的暫行規(guī)定》?！兑?guī)定》明確企業(yè)紀委是黨在企業(yè)內(nèi)的黨內(nèi)執(zhí)紀、監(jiān)督組織，是企業(yè)黨的紀檢工作的領導機構，依據(jù)黨章賦予的權力，履行“保護、懲處、監(jiān)督、教育”的職能。

（三）財政監(jiān)察機構恢復重建與轉型

我國財政監(jiān)察機構也經(jīng)歷了一個創(chuàng)建、撤銷又恢復重建的過程。早在1950年10月12日，中華人民共和國政務院就在中央財政部設立了專司財政監(jiān)督檢查職責的財政監(jiān)察司，并在地方各大區(qū)、省、市財政廳（局）設財政監(jiān)察處，各地、市、縣財政局設財政監(jiān)察科（室），配備大批專職財政監(jiān)察干部，當時就形成新中國一個較為完整的財政監(jiān)察系統(tǒng)。1958年，由于當時特殊的歷史條件，政府系統(tǒng)的財政監(jiān)察工作，由于被一部分人認為阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，導致全國財政監(jiān)察機構自上而下相繼被撤消。[5]十一屆三中全會前后，國務院恢復了財政監(jiān)察工作。1980年，為了進一步健全和完善財政監(jiān)察制度，國務院要求全國各地建立財政監(jiān)察機構。1981年7月，全國財經(jīng)監(jiān)察工作會議要求，財政監(jiān)察部門要把精力集中在檢查處理較大影響今年財政收支平衡，嚴重違反財經(jīng)紀律的典型案件上，加強財政監(jiān)督，整頓財務管理，嚴肅財經(jīng)紀律。

為了適應我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的需要，1983年國家設立審計署。隨后，財政部的監(jiān)督機構連同財政監(jiān)察業(yè)務工作一并移交給了國家審計署。但是在1986年，財政部又重新恢復設立了監(jiān)督監(jiān)察司，以對外監(jiān)督為主，到2000年監(jiān)督局設立了內(nèi)審處，財政監(jiān)督才開始了由對外監(jiān)督向?qū)?nèi)監(jiān)督的轉變。1995年國家出臺了《審計法》，明確規(guī)定了審計部門的職責是對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支、國有金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支進行審計監(jiān)督。從此以后，對政府收支審計、國有金融機構和國有企業(yè)事業(yè)單位的財務審計，審計部門和財政監(jiān)督的職責明顯存在重復。

（四）紀檢、監(jiān)察機構第二次“合署辦公”

改革開放后，先后在黨和政府恢復重建的紀檢監(jiān)察機構，由于在監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督機構和監(jiān)督人員等多方面存在交叉重復，難以形成監(jiān)督合力。1993年1月，為了發(fā)揮黨政監(jiān)督機關的整體效能，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率，黨中央決定中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，實行一套工作機構，履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。合署后的中紀委監(jiān)察部，對黨中央全面負責，按照黨章履行職責。在將原監(jiān)察部的內(nèi)部機構進行重組后，在合署辦公的紀檢監(jiān)察機關還保留了行政監(jiān)察綜合部門，按照《行政監(jiān)察法》履行職責，接受國務院領導。[6]這是黨的紀檢機構和政府的行政監(jiān)察機構的第二次“合署”。

合署辦公后，黨的紀律檢查體制不斷創(chuàng)新，職能定位更加準確。2005年7月，中央紀委發(fā)布《關于紀委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》明確提出，組織協(xié)調(diào)反腐敗工作中的主角是黨委，紀委起“配角”作用，紀委是黨委的參謀和助手，應當在黨委的領導下協(xié)助黨委完成組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的任務。2011年6月，中央紀委印發(fā)《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織建設的指導意見》，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織機構設置進一步健全，工作職責進一步明確。

（五）國家反貪機構的成立

最先成立反貪機構的是改革開放最前沿的廣東省。1989年8月，廣東省人民檢察院反貪污受賄工作局宣布成立。這是全國第一個反貪污受賄的專門機構。該機構的主要任務是：組織、指揮全省各級檢察機關對貪污賄賂的偵查工作，直接參與辦理在全省范圍內(nèi)影響大、危害大的大案要案，直接受理和偵查地市、廳（局）級以上干部的貪污受賄犯罪案件，等等。

1995年11月，最高人民檢察院反貪污賄賂總局成立。反貪總局是高檢院內(nèi)設的懲治貪污賄賂等經(jīng)濟犯罪的職能機構，擔負著對依法應由檢察機關管轄的貪污賄賂等經(jīng)濟犯罪案件的初查和偵查，以及收集信息和預防犯罪等工作任務。反貪總局的成立，有利于強化高檢院管轄的貪污賄賂等犯罪案件的偵破工作，有利于促進全國各級反貪局的建設，同時有利于指揮、協(xié)調(diào)各地檢察機關協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮檢察機關打擊貪污賄賂等經(jīng)濟犯罪的整體效能。反貪總局的成立，標志著我國檢察機關懲治貪污賄賂犯罪的工作進入專門化、正規(guī)化軌道。

（六）巡視機構的創(chuàng)設

中央巡視機構的設立，始于巡視工作開展的需要。1996年1月，十四屆中央紀委六次全會提出，將選派部級干部到地方和部門巡視，負責了解省、部級領導班子及其成員貫徹黨的路線、方針、政策情況及廉政情況，直接報告中央紀委，并及時報告黨中央。會議提出，黨的地方和部門的紀委（紀檢組）接到同級對同級黨委（黨組）成員的檢舉和控告，必須在上報同級黨委（黨組）的同時，報告上一級紀律檢查委員會，任何人無權扣壓。2003年3月，中央紀委、中央組織部召開巡視工作動員會，明確了中央紀委、中央組織部巡視組的任務。2003年8月18日，中共中央、國務院正式批準中央紀委、中央組織部關于設立專門巡視機構的請示。2004年1月，中央紀委、中組部、中編辦發(fā)出通知，在省（區(qū)、市）黨委設立巡視機構和建立專職巡視隊伍。2009年底，中央紀委、中央組織部巡視組正式更名為“中央巡視組”。至此，中央巡視機構正式設立。

（七）派駐機構的統(tǒng)一管理

黨的十八大前，派駐機構的領導體制經(jīng)歷一個不斷改革的過程。在委辦廳局紀檢組的基礎上，派駐機構職能定位逐漸明晰，統(tǒng)一管理的步伐加快了。2002年10月，中央紀委、監(jiān)察部召開派出機構統(tǒng)一管理試點工作會議，對試點工作進行了部署。2003年8月，為了進一步貫徹落實中央關于紀檢監(jiān)察機關對派駐機構實行統(tǒng)一管理的決定，擴大了試點范圍。2005年8月，中央紀委、監(jiān)察部印發(fā)《關于中央紀委、監(jiān)察部派駐紀檢、監(jiān)察機構統(tǒng)一管理的實施意見》，將中央紀委派駐最高人民法院等十個單位的紀檢組，由中央紀委和住在部門黨組雙重領導改為由中央紀委直接領導。2006年4月，中央紀委發(fā)出關于中央紀委派駐紀檢組履行監(jiān)督職責的意見，并明確提出10條意見。

（八）國家預防腐敗局的成立

進入新世紀后，盡管反腐敗的力度不斷加大，但是腐敗是查不完的，只有從源頭治理，加大預防腐敗發(fā)生的力度，才是治理腐敗的有效之策。2007年9月，為了協(xié)調(diào)各部門的預防腐敗工作，認真履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規(guī)定的義務，積極開展反腐敗國際合作，形成預防腐敗的整體合力，國家預防腐敗局成立，列入國務院直屬機構序列，在監(jiān)察部加掛牌子。這是我國第一次設立的國家級預防腐敗的專門機構[7]。國家預防腐敗局的主要職責有三項：不僅負責全國預防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)，還要協(xié)調(diào)指導企業(yè)、事業(yè)單位的防治腐敗工作，更為直接的責任是負責預防腐敗的國際合作和國際援助。

三、黨的十八大以來我國紀檢監(jiān)察機構的整合再造

（一）四級監(jiān)察委員會的成立

紀檢監(jiān)察工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分，也是黨和國家治理體系的重要組成部分。黨的十八大以來，中央紀委從轉職能、轉方式、轉作風開始，不斷健全和完善黨和國家監(jiān)督體系，把國家監(jiān)察體制改革作為事關全局的政治體制改革的重要組成部分不斷深入推進。2013年12月，中央紀委辦公廳在《關于中央紀委監(jiān)察部機關議事協(xié)調(diào)機構再次調(diào)整情況的通報》中透露，中央紀委監(jiān)察部參加的125個議事協(xié)調(diào)機構已經(jīng)清理調(diào)整至14個。2014年3月，中央紀委在十八大后第二次調(diào)整內(nèi)設機構，在機關內(nèi)設機構、行政編制、領導職數(shù)總量不變的情況下，紀檢監(jiān)察室增加到12個，將辦公廳、監(jiān)察綜合室整合為辦公廳;組建組織部、宣傳部;將黨風政風監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室整合為新的黨風政風監(jiān)督室;將預防腐敗室、外事局整合為國際合作局;增設兩個紀檢監(jiān)察室和一個紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室。2014年6月，中央反腐敗協(xié)調(diào)領導小組第四次會議決定，成立國際追逃追贓辦公室（簡稱“中央追逃辦”），其職能有六項，具體工作由新組建的中央紀委國際合作局承擔。實際上，此次改革后，黨的紀律檢查機構和政府的行政監(jiān)察機構實現(xiàn)了第三次“合署”。

2016年后半年，國家監(jiān)察體制改革提速，新的紀檢監(jiān)察機構整合啟動。9月，中共中央政治局召開會議，審議《國家監(jiān)察體制改革方案》?！斗桨浮诽岢?，中央啟動改革試點，建立集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察機構，并與中央紀委合署辦公，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。10月，中央全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會議審議了在北京、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點的方案。11月，中共中央辦公廳正式印發(fā)了《試點方案》，明確提出到次年4月，試點地區(qū)全面完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建和轉隸工作。12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過了在北京、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。在首批試點取得實質(zhì)性推進后，借鑒試點經(jīng)驗，2017年10月，中共中央作出在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案，要求在當年年底至第二年年初召開的各省、市、縣人民代表大會上，各地產(chǎn)生三級監(jiān)察委員會。10月31日，在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定草案提請全國人大常委會審議，11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議表決通過《推開試點方案》。2018年2月25日，短短3個多月時間，隨著廣西大新縣監(jiān)察委員會正式成立，全國省、市、縣三級監(jiān)察委員會就全部組建完成。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，在《憲法》第三章“國家機構”中新增了第七節(jié)“監(jiān)察委員會”的設置。至此，在國家機構的序列中增加了一個新的組織——監(jiān)察委員會。3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》在十三屆全國人民代表大會第一次會議上通過。3月28日，中華人民共和國監(jiān)察委員會舉行揭牌和憲法宣誓儀式，宣布國家監(jiān)察委員會正式成立。同月，在中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》中，把組建國家監(jiān)察委員會作為黨的機構改革的第一項任務納入機構改革之中。

經(jīng)歷過三個省、市的改革試點，然后在全國各省、市、縣全面推開試點，再到憲法的修正和國家監(jiān)察法的出臺，新中國成立70年后最大的一次紀檢監(jiān)察體制改革的最大成果，就是組建了國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會的成立，整合了改革開放后陸續(xù)恢復組建的行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作機構和工作力量，有效解決了面對嚴峻復雜的反腐敗形勢，原來的監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等突出問題。各級監(jiān)察委員會成立后，同黨的紀律檢查機關合署辦公，共同履行紀委的監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)察委的監(jiān)督調(diào)查處置職責，對黨中央、地方黨委全面負責，反腐敗的法治水平和整體合力不斷增強。黨的紀律檢查委員會和國家的四級監(jiān)察委員會合署辦公后，受黨的領導，對黨負責，實現(xiàn)了第四次“合署”。

（二）巡視機構設置的不斷完善

巡視是全面從嚴治黨的重大舉措，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。黨的十八大以來，巡視工作內(nèi)容不斷聚焦，從十八大初緊緊圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心展開巡視，到《紀律處分條例》修訂后緊扣“六項紀律”把紀律挺在前面展開巡視，再到黨的十九大后從嚴肅黨內(nèi)政治生活、突出黨的領導，不斷深化政治巡視，實現(xiàn)了巡視工作的三次深化。黨的十八大以來，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》根據(jù)巡視工作的不斷創(chuàng)新，進行了兩次修訂。2017年7月，最新修訂的《條例》，對巡視機構作出了新的安排，形成了巡視機構的制度性規(guī)定：一是黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會建立專職巡視機構，在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視;二是中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）可以設立巡視機構，對所管理的黨組織進行巡視監(jiān)督;三是黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督。這樣，巡視機構就從中央和省市區(qū)延伸到中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委），黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會也設立巡察機構?！稐l例》第二章用6條規(guī)定了巡視機構的內(nèi)部設置：黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立巡視工作領導小組，巡視工作領導小組下設辦公室，為其日常辦事機構。省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視工作領導小組辦公室為黨委工作部門，設在同級黨的紀律檢查委員會。黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會設立巡視組，在巡視工作領導小組的領導下承擔巡視任務。十九大黨章專列一條，對巡視巡察作出規(guī)定，巡視戰(zhàn)略格局不斷完善。

（三）派駐機構改革穩(wěn)步推進

派駐監(jiān)督本質(zhì)上是政治監(jiān)督，是上級紀委對下級黨組織和領導干部監(jiān)督的一種機制，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八大以來，派駐機構的改革主要集中在領導體制的調(diào)整、覆蓋面的擴大和職能的拓展。[8]從派駐機構的領導體制來看，2013年11月，王岐山提出，監(jiān)督執(zhí)紀是派駐機構的首要職責，派駐機構對派出機關負責，履行監(jiān)督職責。派駐機構各項工作保障由駐在部門負責，工作經(jīng)費在駐在單位預算中單列。2018年10月，中央紀委國家監(jiān)委深化派駐機構改革的意見提出，中央紀委國家監(jiān)委派駐機構是中央紀委國家監(jiān)委的重要組成部分，由中央紀委國家監(jiān)委直接領導、統(tǒng)一管理，加強對派駐機構的指導、管理、服務和保障。從派駐機構的覆蓋面來看，2015年3月，中央紀委首次向黨的工作部門和全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協(xié)機關派駐紀檢組，到2015年底，實現(xiàn)對中央一級黨和國家機關派駐全覆蓋。從地方派駐機構的幾次重組來看，也做到了派駐全覆蓋。從派駐機構的職能拓展來看，2016年4月，王岐山指出，中央紀委派駐機構是黨中央設在各個部門的監(jiān)督“探頭”，要聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責，全面履行黨章賦予的職責。2018年6月，中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革方案提出，中央紀委國家監(jiān)委合并設立、全面派駐紀檢監(jiān)察組，賦予派駐機構監(jiān)察權，對行使公權力的公職人員實行監(jiān)督全覆蓋。從此以后，過去的紀檢組就成為紀檢監(jiān)察組，名稱的變化其實是職能的新拓展。

（四）黨的審計委員會

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。在政府審計部門的基礎上，組建中央和黨的地方審計委員會是新一輪黨和國家機構改革的一項重要內(nèi)容。2018年5月，中央審計委員會第一次會議提出，要努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。最新一輪機構改革后，原國家財政監(jiān)察機構和職能在省級以下整體轉隸至審計機關。

（五）新的軍紀委的設立

2015年11月，為推進我軍組織形態(tài)現(xiàn)代化、構建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系，中央軍委實施歷史性軍事改革。為加強對軍隊的監(jiān)督，組建新的軍委紀委，向軍委機關部門和戰(zhàn)區(qū)分別派駐紀檢組，推動紀委雙重領導體制落到實處。調(diào)整組建了軍委審計署，全面實行派駐審計。

四、新中國70年我國紀檢監(jiān)察機構演變之“不變”

（一）堅持黨的領導沒有變

黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導是歷史的必然、人民的選擇。十九大憲法規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。辦好中國的事情關鍵在黨，堅持黨的領導是當代中國最高政治原則。紀檢監(jiān)察機構作為政治機關，是黨的領導的重要內(nèi)容?？v觀新中國成立70年，紀檢監(jiān)察機構雖經(jīng)幾次分分合合，但是強化和堅持黨的領導始終是一個不變的主題。黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察體制不斷創(chuàng)新，機構不斷完善，就是加強黨對反腐敗斗爭集中統(tǒng)一領導的重要體現(xiàn)。

（二）建設廉潔政治的目標沒有變

清正廉潔價值觀是我們黨政治文化的重要內(nèi)容。建設廉潔政治，保證干部清正、政府清廉、政治清明是我們黨一如既往的追求。黨的十八大以來，隨著紀檢監(jiān)察體制改革的不斷深化，紀檢監(jiān)察機構的職能更加聚焦，結構更加優(yōu)化，法治更加健全，實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的機制更加有力，實現(xiàn)我們黨確立的廉潔政治的目標有了更加堅實的政治保障。

（三）紀檢監(jiān)察機構針對的重點對象沒有變

黨的干部是黨的事業(yè)的組織者、推動者和實踐者，是身處關鍵崗位、關鍵領域、關鍵環(huán)節(jié)的“關鍵少數(shù)”。各級各類領導干部，手中都有或大或小的權力，而權力是一把雙刃劍，既能帶來榮耀，也能帶來鐐銬，因此，按規(guī)則正確用權、謹慎用權、干凈用權尤為重要。黨的十八大以來，雖然我國紀檢監(jiān)察體制改革不斷深化，紀檢監(jiān)察機構改革也進入了一個全新的階段，但是監(jiān)督干部權力運行過程，特別是紀檢監(jiān)察機關把“關鍵少數(shù)”作為重點監(jiān)督對象一直沒有變化。

（四）紀檢監(jiān)察機構的職能定位沒有變

黨的十八大以來，我國紀檢監(jiān)察機構改革從“三轉”起步，從機關內(nèi)部改起，然后經(jīng)過黨、政、司法各方面紀檢監(jiān)察機構的整合再造，改革一直沒有停步，但是紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督執(zhí)紀問責，監(jiān)督調(diào)查處置的核心職能沒有變化。而且，隨著國家監(jiān)察委的成立，不僅實現(xiàn)了職能法定、紀法銜接，而且實現(xiàn)了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的合力。

五、新時代我國紀檢監(jiān)察機構建設展望

（一）職能要有新拓展

黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察機構改革的力度前所未有，職能再造適應了當前我國嚴峻復雜的反腐敗形勢。但是，反腐敗形勢是一個變量，當前，反腐敗斗爭已經(jīng)取得壓倒性勝利，腐敗存量在下降，增量得到有效遏制。在這種情況下，紀檢監(jiān)察機構的職能就要由重點“治標”向“治本”轉移，實施“標本協(xié)治”戰(zhàn)略。目前，我國改革后的紀檢監(jiān)察機構實質(zhì)是一個懲治腐敗的架構，但是長遠來看，要突出紀檢監(jiān)察機關“監(jiān)督”的第一職責，使廣大黨員領導干部大多數(shù)最遠走到“四種形態(tài)”的前兩種，而不是后兩種“形態(tài)”，這是紀檢監(jiān)察機構職能需要強化和拓展的重要方面。

（二）法治要有新進展

我國四級監(jiān)察委員會的設立，是憲法賦予的改革舉措。在全面依法治國的條件下，盡管《監(jiān)察法》為四級監(jiān)察委員會的運行提供了基本的規(guī)范，但是，紀檢監(jiān)察機構的法治化還需要隨著反腐敗斗爭形勢和任務的變化繼續(xù)推進。特別是，一方面，對干部履職用權要有更加嚴密的法治規(guī)范，用法治著力防范利益沖突，另一方面，《監(jiān)察法》還需要完善配套法律法規(guī)，要出臺相應的《監(jiān)察委員會組織法》保障《監(jiān)察法》的順利實施。

（三）“燈下黑”問題要防范

當前，紀檢監(jiān)察機構在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，已經(jīng)形成合力，成為重要的政治機關。但是，任何權力都需要接受監(jiān)督，權力只有在法治的軌道內(nèi)運行，才是國家長治久安的大計。如何使功能和力量強大的紀檢監(jiān)察機構受到應有的監(jiān)督，避免“燈下黑”問題，是一個需要進一步討論的重大現(xiàn)實問題。

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責任編校? ? 王學青

Development of Discipline Inspection and Supervision Organiza-tions in the 70 Years of New China and Their Reforms

GUO Xingquan （Research Center for Clean Governance， Shaanxi Academy of Social Sciences， Xian 710065， Shaanxi， China）

Abstract： The past seventy years since the founding of New China has witnessed the procedure of discipline inspection and supervision organizations going from their initial establishment， their separation and union， their severe damage during the period of “Cultural Revolution”， their wholesale recovery and perfection after the reform and opening-up， as well as the regeneration and integration in the new cycle of reform with the mechanism of discipline inspection and supervision for them to be better focused on their functions， better connected with the legal and disciplinary regulations， and more effective in their supervising capabilities. They are now guaranteeing from a political perspective for comprehensive and strict administration of the Party and for the construction of clean government. At the same time， the functional allocation and organizational structure reform of such institutions also lie at the center of building a supervising mechanism under the direction of the Party， covering all areas and authoritative as well as effective， which requires the regeneration of new organizations， production of new capabilities and the formation of new joint forces that vary with the situation of anti-corruption.

Keywords： discipline inspection and supervision institutes; capability positioning; leadership mechanism