新時(shí)代深化稅制改革方向探索

陳勇

自黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，我國(guó)大幅減稅降費(fèi)，分步驟全面推開(kāi)營(yíng)改增，停止了征收66年的營(yíng)業(yè)稅，累計(jì)減稅2.1萬(wàn)億元。黨的十九大報(bào)告明確提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”這一未來(lái)我國(guó)稅收體制改革的新任務(wù)。稅收制度改革在新時(shí)代背景下如何向縱深推進(jìn)，無(wú)疑需要研究新思路、探索新辦法。

一、新時(shí)代深化稅制改革為何而來(lái)

黨的十九大報(bào)告做出的兩個(gè)重要判斷反映了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)要求：一是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。這意味著近代以來(lái)久經(jīng)磨難的中華民族迎來(lái)了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍。從稅改的角度來(lái)看，意味著以前沒(méi)考慮到的事，現(xiàn)在應(yīng)該考慮到了;以前不敢考慮的事，現(xiàn)在可以考慮了;以前考慮到了，但囿于條件所限無(wú)法實(shí)行的，現(xiàn)在可以付諸實(shí)行了。二是我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者薩繆爾森曾指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)其實(shí)就是供給曲線和需求曲線之間的關(guān)系。需求曲線在新時(shí)代已上升為法治、安全、環(huán)境等涉及制度安排和政策設(shè)計(jì)的層面;供給曲線在新時(shí)代不平衡不充分的發(fā)展中主要體現(xiàn)在制度安排和政策設(shè)計(jì)范疇。從新時(shí)代稅制改革的角度來(lái)看，失衡的稅收收入和來(lái)源結(jié)構(gòu)是暴露出來(lái)的主要問(wèn)題。

二、新時(shí)代深化稅制改革以何處之

2020年基本建立起現(xiàn)代財(cái)政制度，是黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)?？偨Y(jié)多年來(lái)財(cái)稅體制改革工作，做好未來(lái)的財(cái)稅體制改革謀劃，對(duì)確保黨的十八屆三中全會(huì)提出的本輪財(cái)稅體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要意義。

（一）總體目標(biāo)任務(wù)

美國(guó)稅收政策的調(diào)整，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)無(wú)疑將產(chǎn)生重大影響。在本輪財(cái)稅體制改革中，我們應(yīng)當(dāng)充分予以重視，并在此背景下順勢(shì)而為，將稅收體制改革提升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面。一是要與在國(guó)家治理中的地位相匹配，二是要與落實(shí)稅收法定原則相結(jié)合，三是要與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方略相結(jié)合，四是要與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)相銜接，五是要與現(xiàn)代財(cái)稅體系構(gòu)建相銜接，六是要與國(guó)際稅收趨勢(shì)相吻合。

1.建立“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)”的稅收制度。從新時(shí)代我國(guó)稅收制度面臨的主要矛盾來(lái)看，稅收收入和來(lái)源結(jié)構(gòu)的失衡是目前亟需解決的問(wèn)題，所以建立“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)”的稅收制度無(wú)疑是新時(shí)代稅收制度改革的目標(biāo)。

要建立“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)”的目標(biāo)，一是要改變以往重視稅收總量的做法，樹(shù)立優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)的意識(shí);二是要改變以往重視征稅效率的做法，樹(shù)立稅收平衡意識(shí);三是要改變以往重視稅收中性的做法，樹(shù)立稅收的調(diào)節(jié)意識(shí);四是要著眼于我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾，樹(shù)立促進(jìn)社會(huì)公平正義的意識(shí)。

2.本輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)展。要確保稅制改革的有序推進(jìn)，科學(xué)高效的稅收征管體制必不可少。2015年10月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議，審議通過(guò)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》，并由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，推動(dòng)稅收征管體制改革走向縱深。

圍繞建立“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)”的目標(biāo)，本輪財(cái)稅體制改革，一是啟動(dòng)了對(duì)增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等6個(gè)稅種的改革;二是加快推進(jìn)稅收征管法及其實(shí)施條例的修訂進(jìn)程。其中，增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅等4個(gè)稅種屬于間接稅，個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等兩個(gè)稅種屬于直接稅。

本輪財(cái)稅體制改革目前取得的進(jìn)展主要有：一是營(yíng)改增全面實(shí)施。解決了20世紀(jì)90年代分稅制改革遺留下來(lái)的問(wèn)題，建立了與國(guó)際接軌的增值稅制度。二是資源稅改革順利推進(jìn)。2014年，煤炭資源稅實(shí)現(xiàn)了從價(jià)計(jì)征，并調(diào)整了原油、天然氣資源稅適用稅率。三是逐步拓展了消費(fèi)稅征收范圍。四是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》自2018年1月1日起施行，4月1日開(kāi)出首張環(huán)境保護(hù)稅稅票。這是我國(guó)第一部專門(mén)體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的稅法，助力實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)“天更藍(lán)、山更綠、水更清”的美好期待。五是啟動(dòng)了稅收征管體制改革。國(guó)家稅務(wù)總局積極探索建立以“實(shí)名辦稅+分類分級(jí)+信用積分+風(fēng)險(xiǎn)管理”為核心的閉環(huán)管理機(jī)制，有效提高了征管效能。

從目前的改革進(jìn)展來(lái)看，營(yíng)改增已全面完成，2016年5月—2017年9月，營(yíng)改增試點(diǎn)共減稅10639億元，極大減輕了納稅人的負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了稅基，拉長(zhǎng)了產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動(dòng)了中國(guó)制造業(yè)升級(jí)、服務(wù)業(yè)發(fā)展和商業(yè)模式創(chuàng)新，營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境;資源稅的改革已基本完成，全面推行資源稅從價(jià)計(jì)征，建立資源價(jià)格與稅收直接掛鉤的機(jī)制，促進(jìn)了資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù);消費(fèi)稅改革已部分啟動(dòng)，但總體的改革方案尚未出臺(tái)，哪些納入擴(kuò)圍，稅率和征稅環(huán)節(jié)如何調(diào)整，稅收如何劃分等具體細(xì)節(jié)還未有定論;稅收征管體制改革已啟動(dòng)，但正處于法律修訂階段;個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅尚處于改革方案制定階段。

（二）突出重點(diǎn)促轉(zhuǎn)型

改革永無(wú)止境，發(fā)展更上層樓。為支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，稅制改革必須適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的調(diào)整。稅制改革過(guò)程涉及的問(wèn)題太多，所以要圍繞重點(diǎn)一步一步推進(jìn)，一層一層突破。

從未來(lái)實(shí)踐出發(fā)，深化稅制改革要緊盯改革謀布局，抓住關(guān)鍵，對(duì)癥下藥，從頂層設(shè)計(jì)抓謀劃到上下聯(lián)動(dòng)齊推進(jìn)，逐項(xiàng)明確路線圖、時(shí)間表和任務(wù)書(shū)。為統(tǒng)籌推進(jìn)改革落實(shí)，一要清理優(yōu)惠、歸并稅種、開(kāi)停稅種、拓寬稅基;二要減輕企業(yè)稅負(fù)、降低制造業(yè)稅負(fù)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性、主動(dòng)性;三要提高直接稅、健全地方稅、清費(fèi)立稅;四要公平稅負(fù)首選、公平原則優(yōu)先，充分體現(xiàn)稅收制度的合理性;五要高效征管、提高遵從，實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化和高效征管;六要改革與立法相輔相成，在立法的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。

1.本輪財(cái)稅體制改革中存在的問(wèn)題。從我國(guó)“十二五”期間的稅收收入和稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)看，間接稅大約占整個(gè)稅收收入比重的70%，企業(yè)所交稅收大約占整個(gè)稅收來(lái)源比重的90%;而從歐美等高經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)國(guó)家（MEDC）看，大體上個(gè)人繳納的稅收占比55%，企業(yè)繳納的稅收占比45%。

基于此，本輪稅制改革要逐步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，增加直接稅比重。如將間接稅和直接稅視作本輪稅制改革行動(dòng)的兩側(cè)，從目前改革的進(jìn)展看，間接稅一側(cè)的營(yíng)改增、資源稅改革已陸續(xù)啟動(dòng)，但直接稅一側(cè)的個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅改革尚沒(méi)啟動(dòng)。鑒于財(cái)政支出變化不大，間接稅改革造成的減稅只能靠增加財(cái)政赤字來(lái)彌補(bǔ)，但這顯然不是改革想要達(dá)到的目標(biāo)。如2017年《政府工作報(bào)告》指出，積極的財(cái)政政策力度加大，增加的財(cái)政赤字主要用于減稅降費(fèi)。全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元，所有行業(yè)實(shí)現(xiàn)稅負(fù)只減不增。

間接稅和直接稅兩側(cè)改革行動(dòng)的不均衡，對(duì)稅收結(jié)構(gòu)的完善、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮以及結(jié)構(gòu)性改革的促進(jìn)方面重視不夠，極大地增加了稅改的難度，阻礙了稅改蹄疾步穩(wěn)向縱深挺進(jìn)，主要原因有：一是觀念上的盲區(qū)。由于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立較晚，部分官員、專家和學(xué)者并不認(rèn)為間接稅比重高是阻礙稅改的因素，甚至對(duì)房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革的重視度遠(yuǎn)超過(guò)營(yíng)改增的改革。二是稅價(jià)不分的誤區(qū)。我國(guó)間接稅的稅與價(jià)混在一起，稅價(jià)不分，造成人們對(duì)間接稅改革的關(guān)注度遠(yuǎn)超過(guò)直接稅改革。三是征管環(huán)節(jié)的滯后。我國(guó)稅收的征管環(huán)節(jié)目前是針對(duì)以征現(xiàn)金流為前提的稅設(shè)計(jì)的，沒(méi)有考慮到如何征收存量環(huán)節(jié)的直接稅。四是輿論導(dǎo)向的錯(cuò)誤。由于減稅比較為大眾所認(rèn)可，加上部分媒體的推波助瀾，導(dǎo)致相當(dāng)一部分人認(rèn)為稅改就應(yīng)該是減稅。

2.搞好輿論宣傳，加快直接稅改革，推進(jìn)稅收法治化進(jìn)程。稅收命題從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看無(wú)疑是比較復(fù)雜的，在稅負(fù)公平與效率之間很難做到平衡。即便是當(dāng)年的拉弗先生也沒(méi)有指出“拉弗曲線”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在哪里。馬克思曾指出，賦稅是政府機(jī)器的基礎(chǔ)，撇開(kāi)稅收的基本職能外，稅收還是政府和公共產(chǎn)品供給的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。因此，一味的減稅只會(huì)給人們?cè)斐?“減稅幻覺(jué)”， 實(shí)際上羊毛始終出在羊身上的，間接稅減少的同時(shí)，如果不改革直接稅，最終的財(cái)政赤字通過(guò)國(guó)債的形式還是由大家來(lái)承擔(dān)的。

中共十八屆三中全會(huì)指出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。黨的十九大報(bào)告指出，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。2017年12月20日，財(cái)政部長(zhǎng)肖捷發(fā)表的《加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度》一文中提到，著力完善直接稅體系。建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，完善稅前扣除，規(guī)范和強(qiáng)化稅基，加強(qiáng)稅收征管，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)功能。按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)和個(gè)人住房按照評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。

3.運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)來(lái)支持財(cái)稅體制的改革。隨著互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、移動(dòng)支付和云計(jì)算等科技的進(jìn)步，國(guó)人的生活模式已極大改變了，進(jìn)而也改變和提升了政府的執(zhí)政能力，我們應(yīng)充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)來(lái)研究和推動(dòng)財(cái)稅體制改革。

三、新時(shí)代深化稅制改革去往何處

（一）立足習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想進(jìn)行稅改

黨的十九大報(bào)告提出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”這也是我國(guó)40年改革開(kāi)放得出的重要結(jié)論。稅收制度要順應(yīng)我國(guó)新時(shí)代主要矛盾的變化，結(jié)合黨的十九大要求，在對(duì)中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)稅改進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，立足習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，提綱挈領(lǐng)，抓住要害，加快對(duì)稅收制度整體改革進(jìn)程。

（二）建立改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

在我國(guó)40年的改革進(jìn)程中，本輪財(cái)稅體制改革第一次脫出經(jīng)濟(jì)體制改革上升至國(guó)家治理層面，與此相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)不足，操作中難免顧此失彼。面對(duì)既得利益的掣肘，亟需建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容改革者在工作中的失誤，為其撐腰打氣，充分調(diào)動(dòng)改革者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（作者單位：平原濾清器有限公司）