范 圍，王呈美

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院，北京 100070)

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》①參見：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）。明確將“完善兵役制度、士官制度、退役軍人安置制度改革配套措施”作為“深化國防和軍隊改革”的重要舉措。2016年6月24日民政部、國家發(fā)改委頒布的《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》（民發(fā)〔2016〕107號）將“加強優(yōu)待撫恤”作為“服務國防和軍隊現(xiàn)代化建設”五個舉措之一。2018年4月16日，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構(gòu)改革方案，退役軍人事務部在北京掛牌成立。

然而，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入推進以及伴隨而來的社會轉(zhuǎn)型，在計劃經(jīng)濟基礎上建立起來的軍人優(yōu)撫保障制度體系，無論是在制度設計的理念上還是在制度實施的具體過程中都面臨著諸多困境。因此，基于我國軍人優(yōu)撫保障制度發(fā)展現(xiàn)狀，從軍人優(yōu)撫保障制度設計和制度實施兩個維度分析我國軍人優(yōu)撫保障制度存在的問題，進而提出進一步推進我國軍人優(yōu)撫保障制度改革的基本思路，十分必要而且有益。

一、軍人優(yōu)撫保障制度基本理論

（一）軍人優(yōu)撫保障概念及其理論依據(jù)

優(yōu)撫是優(yōu)待和撫恤的簡稱，指作為主體的國家和社會對為國家和社會利益做出特殊貢獻的群體給予的良好待遇，是一種以政府為責任主體的社會保障制度，具有對象特定性、保障標準高、資金來源國家性、內(nèi)容和措施的綜合性等特征。根據(jù)國務院2011年修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國務院令第602號），我國軍人優(yōu)撫保障制度包括死亡撫恤、殘疾撫恤和優(yōu)待三方面內(nèi)容。

軍人優(yōu)撫保障制度的重要理論依據(jù)之一是勞動補償理論。勞動補償理論來源于勞動經(jīng)濟學中的補償性工資差別理論。補償性工資差別理論指在實際經(jīng)濟活動中，即使是能力和受教育程度處于同等條件下的勞動者，從事不同類型的工作其工資也會存在差別，而造成這種差別的原因往往與工作本身的特性和開展條件相關(guān)，如惡劣的勞動或工作環(huán)境及潛在的危險、工作的社會聲望和社會評價、工作和收入的穩(wěn)定性等[1]。在優(yōu)撫保障視角下，軍人職業(yè)勞動補償理論認為[2]，軍人這一職業(yè)作為一種特殊的職業(yè)類型，他們提供的勞動屬于風險高、強度大、成本高的勞動類型，所以相較于其他類型工作的勞動者，應當給予優(yōu)撫對象及其家屬更高水平的保障待遇，作為對軍人這一特殊職業(yè)的勞動高付出的補償。因此，我國軍人優(yōu)撫保障制度設計的基本出發(fā)點應是在使優(yōu)撫對象基本生活水平得到保障的基礎上，給予他們區(qū)別于其他社會群體的物質(zhì)和精神上的優(yōu)待和褒揚。

（二）優(yōu)撫權(quán)利及其性質(zhì)

軍人優(yōu)撫權(quán)指軍人這一優(yōu)撫對象享受的國家和社會給予優(yōu)待和撫恤的權(quán)利。軍人能否享受以及在多大范圍內(nèi)享受國家給予的優(yōu)撫待遇，取決于軍人優(yōu)撫保障制度的“屬性”，即軍人優(yōu)撫保障的法律淵源或依據(jù)[3]?！稇椃ā返?5條第2款規(guī)定：“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬?！痹撘?guī)定是我國軍人及其家屬優(yōu)撫保障權(quán)利的憲法基礎，從該規(guī)定來看，我國軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)利具有以下特點。

第一，從理論上看，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)利是基于軍人及其家屬保家衛(wèi)國所做出的特殊貢獻，而非因他們生活陷入困境。社會救助權(quán)指貧困者和由于其他原因陷入長期或臨時困難的個人和家庭所享有的政府和社會直接向其提供物質(zhì)和服務幫助的權(quán)利[4]。因此，不可將軍人及其家屬的優(yōu)撫與面向生活困難群體的社會救助混淆。軍人及其家屬優(yōu)撫權(quán)利的保障水平也不應以“托底線、救急難”為原則，而應充分考量軍人及其家屬的貢獻，確保他們能夠得到優(yōu)待和褒揚。

第二，從制度功能來看，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)利不以維系保障對象的基本生存為目的，而是具有激勵和宣揚的功能，即在對優(yōu)撫對象及其家屬予以優(yōu)待和褒揚的同時，也能夠起到良好的社會宣揚效果，激勵民眾積極投身國防事業(yè)、支持國防。

第三，從制度體系來看，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)是我國公民享有的社會保障基本權(quán)的重要構(gòu)成要素，但是屬于獨立的權(quán)利，與社會救助權(quán)等社會保障權(quán)的其他構(gòu)成要素不同?！稇椃ā返?4、45條被視為我國的社會保障基本權(quán)條款，第45條又根據(jù)保障對象以及內(nèi)容的差異進行了區(qū)分，第45條第1款明確規(guī)定了公民的社會保險權(quán)和社會救助權(quán)，第2款則是專門針對軍人及其家屬規(guī)定了優(yōu)撫權(quán)利，第3款針對殘疾人規(guī)定了社會救助權(quán)利。從制度體系來看，第45條第1款是一般性規(guī)定，第 2、3款則是特別性規(guī)定，因此，相較于社會保障權(quán)的其他構(gòu)成要素，軍人及其家屬的優(yōu)撫權(quán)在主體和功能方面具有明顯的差異。

二、軍人優(yōu)撫保障制度現(xiàn)狀及問題

（一）軍人優(yōu)撫保障制度現(xiàn)狀

近年來，在黨中央的高度關(guān)注、民政相關(guān)政府部門的積極努力下，軍人優(yōu)撫工作取得了較大的進步，為軍人優(yōu)撫保障工作的進一步改革與發(fā)展奠定了堅實基礎。

1.完備的軍人優(yōu)撫保障制度體系基本形成

目前，我國軍人優(yōu)撫保障制度體系以《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國務院令第 602號）為主、以其他優(yōu)撫保障法規(guī)政策為輔。除全國層面頒布的《現(xiàn)役士兵服役條例》（中華人民共和國國務院、中華人民共和國中央軍事委員會令第578號）、《烈士褒揚條例》（中華人民共和國國務院令第601號）、《軍人軍屬法律援助工作實施辦法》（司發(fā)〔2016〕13號）、《烈士紀念設施保護管理辦法》（民政部令第47號）、《退役士兵安置條例》（中華人民共和國國務院、中華人民共和國中央軍事委員會令第608號）等法規(guī)政策外，全國多個縣級以上行政區(qū)域也相繼出臺優(yōu)撫相關(guān)政策。現(xiàn)在從中央到地方直至基層的優(yōu)撫保障制度體系已基本形成，為優(yōu)撫對象的基本權(quán)益提供了有力的法律保障。

2.初步形成優(yōu)撫保障項目多元化、優(yōu)撫對象全覆蓋的優(yōu)撫保障制度

目前優(yōu)撫保障項目多元化、優(yōu)撫對象全覆蓋的優(yōu)撫保障制度已基本成型。第一，我國優(yōu)撫保障項目主要包括優(yōu)待、撫恤補助等。①優(yōu)待。國家對烈士遺屬、義務兵、殘疾軍人、現(xiàn)役軍人、復員軍人以及軍人家屬等進行優(yōu)待，優(yōu)待項目豐富多樣，涉及住房、教育、醫(yī)療、交通等。②撫恤補助。國家目前實行的是定期定量撫恤與定期定量生活補助相結(jié)合的制度，保障資金由國務院和各級地方人民政府分級承擔。2015年全國有897萬對象享受撫恤補助，撫恤事業(yè)費達到686.8億元①參見：中華人民共和國民政部.中國民政統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2016。。第二，優(yōu)撫對象范圍大，基本實現(xiàn)全覆蓋。截至2016年4月，全國享受定期撫恤補助的優(yōu)撫對象有9大類18小類共計881.4萬人。其中，殘疾軍人66.8萬人、傷殘國家機關(guān)工作人員3.3萬人、傷殘人民警察2.5萬人、傷殘民兵民工4 222人、烈士遺屬12.8萬人、因公犧牲軍人遺屬3.8萬人、病故軍人遺屬5.6萬人、在鄉(xiāng)老復員軍人67.8萬人、參戰(zhàn)退役人員137.3萬人、參試退役人員（含鈾礦開采退役人員）20.3萬人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人115.4萬人、年滿60周歲農(nóng)村籍退役士兵420.4萬人、年滿60周歲烈士子女（含錯殺后被平反人員子女）25萬人。②參見：2016年4月份全國社會服務統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL].[2018-09-10].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjyb/qgsj/2001604/20160406031556.html。

3.優(yōu)撫保障工作服務網(wǎng)絡逐步完善

保障優(yōu)撫對象的權(quán)益不僅需要完備的法律法規(guī)體系，還需要相關(guān)服務機構(gòu)對保障制度予以落實。我國逐步加大對優(yōu)撫保障工作服務網(wǎng)絡的建設力度，使優(yōu)撫保障工作服務網(wǎng)絡逐步完善。截至2015年，烈士紀念建筑物管理機構(gòu)達1 456個、光榮院達1 106個、軍休所達1 604個等，為優(yōu)撫對象提供了全面的服務，使優(yōu)撫對象的生活水平標準有了較大幅度的提升。③參見：中華人民共和國民政部.中國民政統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2016。

（二）軍人優(yōu)撫保障制度存在的問題

1.軍人優(yōu)撫保障制度設計不明確

盡管我國有關(guān)軍人優(yōu)撫保障的制度體系逐漸完善，但是存在的局限性也逐漸顯露出來。

首先，立法位階不高。立法位階的高低決定法律效力層次的高低[5]。我國軍人優(yōu)撫保障制度體系主要還是以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主，甚至大量依賴政策性文件以及地方政府發(fā)布的“紅頭文件”。其次，目標定位滯后。當前，我國軍人優(yōu)撫保障仍定位于幫扶解困，優(yōu)撫對象界定仍是困難群體，優(yōu)撫對象的貢獻并未得到充分體現(xiàn)，導致優(yōu)撫對象過去“人無我有”的優(yōu)越感不復存在，優(yōu)撫保障制度的優(yōu)待褒揚作用不斷減弱。再次，授權(quán)性條款偏多，操作性不強。第一，理論層面，相當多法規(guī)的條款為授權(quán)性質(zhì)，過于籠統(tǒng)的規(guī)定嚴重影響法律的權(quán)威性與強制性，極易導致地方政府與相關(guān)部門對優(yōu)撫工作的處理帶有很大的主觀隨意性，進而出現(xiàn)地方立法實效高于中央立法實效的不正?，F(xiàn)象[6]，如《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國務院令第602號）等。第二，實踐層面，部分規(guī)定過于原則化，可操作空間大，導致優(yōu)撫對象相關(guān)權(quán)益得不到落實。如《軍人撫恤優(yōu)待條例》（國務院令第602號）對優(yōu)撫對象概念的界定不清晰，導致實踐中各地政府可操作空間大。最后，軍人優(yōu)撫保障制度與社會保障制度割裂。第一，優(yōu)撫保障制度與其他社會保障制度尚未形成一個整合的體系。如有些政府部門出臺社會保障相關(guān)法規(guī)政策時，將優(yōu)撫對象邊緣化或?qū)?yōu)撫對象排除在外。第二，軍隊的保障與地方的保障銜接不順暢，如國家的住房制度改革，福利分房政策被取消，取而代之的是國家、單位和個人三個主體合理負擔的購房政策，但是對于優(yōu)撫對象來說，其生活經(jīng)濟來源很大一部分來自撫恤補助金，現(xiàn)行的優(yōu)撫待遇水平根本無法保障其能負擔起住房。第三，中央的財政政策與地方的落實不協(xié)調(diào)。優(yōu)撫費用由中央財政負擔一部分之后，因各地經(jīng)濟發(fā)展狀況及優(yōu)撫對象數(shù)量等的差異，地方政府負擔的剩余部分在很多地方得不到落實。

2.軍人優(yōu)撫保障制度實施不完善

首先，管理體制不順暢。第一，機構(gòu)設置分散，管理體制不科學。①缺乏一個全國統(tǒng)一領導并全面協(xié)調(diào)優(yōu)撫工作的權(quán)威部門，當?shù)卣跋嚓P(guān)部門擁有較大管理權(quán)力，致使各地優(yōu)撫工作執(zhí)行差異較大[7]。②優(yōu)撫工作各主管部門和單位之間的權(quán)責劃分不明確，易出現(xiàn)各主管部門、單位之間相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。③軍地之間溝通不協(xié)調(diào)。如地方政府部門在整理和核實軍人資料時，有些部門因編制的調(diào)整等原因，聯(lián)系不到原單位，給資料保存等工作帶來諸多不便[8]。第二，人員配備不足，專業(yè)性欠缺。我國優(yōu)撫工作基層組織人員配備較少，一人承擔多項優(yōu)撫工作的現(xiàn)象大量存在。而且，相關(guān)工作人員大多缺乏必要的專業(yè)培訓和能力考核，給優(yōu)撫工作帶來很多問題。

其次，欠缺資金保障，優(yōu)撫保障水平低。因“中央和地方事權(quán)分配不清晰”“對優(yōu)撫保障基金的籌集方式、繳納標準、中央和地方政府各自所應承擔的份額等的規(guī)定尚不明確”而引起的“優(yōu)撫資金不足”“撫恤補助標準沒有形成全國統(tǒng)一的自然增長機制”“城鄉(xiāng)‘二元結(jié)構(gòu)’待遇體系有失公平公正”等問題，導致軍人撫恤補助標準增長速度低于我國經(jīng)濟發(fā)展速度，重點優(yōu)撫對象的生活水平與其他群體的平均生活水平相比還有一些差距。我國軍人優(yōu)撫補助標準僅相當于全國人均可支配收入的三分之一，而且與主要發(fā)達國家相比，我國國防支出及其所占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低。

最后，配套措施不健全。第一，缺乏必要的監(jiān)督機制和處罰機制。①監(jiān)督機制不完善。一方面，內(nèi)部缺乏相互制約、相互協(xié)調(diào)的制度，缺少專門監(jiān)督機制；另一方面，外部沒有退役軍人代表組成群眾性監(jiān)督組織進行定期或不定期的監(jiān)督。②懲罰力度小。優(yōu)撫工作無從監(jiān)督、無法監(jiān)督的局面，導致有的地方政府以及相關(guān)部門拒不執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，甚至私自克扣優(yōu)撫保障待遇，并且得不到應有的處罰和處分。第二，社會化程度不高，軍人優(yōu)撫相關(guān)的社會組織發(fā)展不完善。當前，我國優(yōu)撫工作還是政府主導[9]，社會通常認為優(yōu)撫工作完全是政府的事情，因此社會組織參與較少，此外，無明確的政策支撐、途徑不順暢、力量薄弱等也是重要原因。第三，信息化建設亟待加強，優(yōu)撫對象信息管理混亂，導致優(yōu)撫對象權(quán)益受損現(xiàn)象時常發(fā)生。第四，運行程序不明確，申訴渠道不暢通，導致軍人及其家屬權(quán)益受到侵害后，常常申訴無門。

三、軍人優(yōu)撫保障制度改革研究

（一）明確制度設計原則

第一，優(yōu)撫保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相結(jié)合原則。軍人優(yōu)撫保障的目的是保障優(yōu)撫對象基本生活，因此其內(nèi)容須符合社會經(jīng)濟發(fā)展狀況。雖說現(xiàn)代戰(zhàn)爭是信息化戰(zhàn)爭，但是后勤保障依然重要，這對提高廣大官兵工作積極性有重要作用[10]。因此，應堅持優(yōu)撫保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應原則，建立多層次優(yōu)待撫恤標準自然增長機制。

第二，國家撫恤與社會優(yōu)待相結(jié)合原則。優(yōu)撫工作需要各方主體參與。國家財政能力有限，為更好保障優(yōu)撫對象生活水平，社會組織應積極參與，逐步形成社會參與優(yōu)撫保障的機制，為軍人優(yōu)撫保障貢獻力量，確保優(yōu)撫對象的生活水平標準能夠與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相匹配。

第三，物質(zhì)優(yōu)撫與精神撫慰相結(jié)合原則。為更好褒揚軍人及其家屬對國防事業(yè)貢獻，應在強化物質(zhì)保障基礎上，重新強化傳統(tǒng)精神撫慰措施，堅持物質(zhì)優(yōu)撫和精神撫慰相結(jié)合原則。

第四，優(yōu)撫保障公平性與保障性相結(jié)合原則。首先，在制定軍人優(yōu)撫保障制度時，應當把優(yōu)撫對象與社會困難群體區(qū)別開來。其次，軍人優(yōu)撫保障水平應根據(jù)職級、貢獻而不是地方制定，即同一職級、相同貢獻但來自不同地方的軍人，其優(yōu)撫保障水平差距不能太大。

（二）完善軍人優(yōu)撫保障制度的對策建議

首先，完善軍人優(yōu)撫保障制度設計。第一，實現(xiàn)軍人優(yōu)撫保障制度定位從解困幫扶到普惠加優(yōu)待轉(zhuǎn)型，改變過去“誰困難給誰優(yōu)待”“依困難程度確定優(yōu)待標準”的做法，逐步實現(xiàn)向普惠加優(yōu)待轉(zhuǎn)變。這主要包括覆蓋范圍和待遇水平兩個方面。一方面，擴大優(yōu)撫制度覆蓋范圍。對優(yōu)撫保障制度未被覆蓋的對象，應逐步實現(xiàn)全覆蓋，即“普惠”，以軍人身份為界定標準，而不應以傷亡為標準確定覆蓋范圍。另一方面，提高優(yōu)撫對象待遇水平。優(yōu)撫待遇水平應在全國平均工資水平的基礎上，以國家統(tǒng)計局發(fā)布的相關(guān)指標為參照，充分考慮軍人這一職業(yè)本身的特殊性等因素，精確測算各類優(yōu)撫對象待遇應達到的法定標準，構(gòu)建明確、具體、科學、規(guī)范的優(yōu)撫待遇標準體系，加快實現(xiàn)人無我有、人有我優(yōu)。

第二，提升軍人優(yōu)撫保障制度立法位階，增強權(quán)威性和約束力。借鑒世界范圍內(nèi)的有益經(jīng)驗，如美國、俄羅斯等均擁有相對成熟的軍人優(yōu)撫保障法律體系，盡快制定法律層次、專門化的優(yōu)撫保障法，在軍人優(yōu)撫的制度模式、待遇水平確立的依據(jù)及標準、經(jīng)辦程序等方面確立全國統(tǒng)一的標準。

第三，提升軍人優(yōu)撫保障制度的規(guī)范性以及具體規(guī)定的可操作性。①增強具體規(guī)定的明確性和嚴密性。立法時對需要具體和明確的問題應具體、規(guī)范，避免過于原則。同時應注意法律語言、邏輯的嚴密性，對有爭議或不好界定的問題，應及時出臺相應法律解釋、司法解釋，彌補法律漏洞，防止規(guī)避法律法規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生，使優(yōu)撫對象基本權(quán)益落到實處。②統(tǒng)一軍人優(yōu)撫保障與其他社會保障，如殘疾軍人能否同時享受軍人優(yōu)撫保障待遇和工傷保險待遇。③具體化軍人優(yōu)撫保障對象待遇的實施細則，進一步明確界定優(yōu)撫保障的程序與實體規(guī)則。④對優(yōu)撫對象概念進行界定，統(tǒng)一各地優(yōu)撫待遇標準計算原則，避免引起優(yōu)撫對象的內(nèi)心不公平感。

第四，完善軍人優(yōu)撫保障制度與社會保障制度銜接機制。軍人優(yōu)撫保障是社會保障重要組成部分，應將其置于整個社會保障體系下進行制度構(gòu)建，包括與現(xiàn)役軍人保險、社會救助、社會保險等的銜接，以更好地發(fā)揮社會保障風險預防和危難救助功能，保障優(yōu)撫對象權(quán)益。

其次，推動軍人優(yōu)撫保障工作管理體制改革。第一，加強優(yōu)撫工作組織建設。①借建立退役軍人事務部的契機，建立統(tǒng)一、專業(yè)的優(yōu)撫保障管理機構(gòu)，理順政府部門上下級之間以及政府和軍隊之間關(guān)系。在具體的機構(gòu)設置方面，可借鑒英國模式，在設立統(tǒng)一的高層級管理機構(gòu)同時，根據(jù)優(yōu)撫對象或軍種分設各下屬部門機構(gòu)，即集中權(quán)力的同時理順各部門之間權(quán)責。在理順政府和軍隊之間的關(guān)系時，可將國家和軍隊負責優(yōu)撫工作的同類型職能部門精簡、合并，成立統(tǒng)一的管理部門，統(tǒng)一政策，明確職權(quán)，形成合力，提升效能，防止零敲碎打，防止來回折騰。②在完善政府主導、部門協(xié)作、地方分擔工作機制的基礎上，明確界定各級政府的職責。在優(yōu)撫待遇方面，中央層面負責“普惠”，地方層面負責“優(yōu)待”。特別是針對經(jīng)濟困難或是兵員大省，中央應給予一定的財政支持。在優(yōu)撫保障制度執(zhí)行方面，中央政府制定統(tǒng)一、嚴格的實施準則，地方政府應按照實施細則嚴格執(zhí)行，即明確中央財政的“財權(quán)”和地方政府的“事權(quán)”的劃分協(xié)調(diào)。③各級政府應協(xié)調(diào)、合作以保證軍人優(yōu)撫保障制度的落實。優(yōu)撫工作的開展應形成政府主導、社會參與的理念，各級政府相關(guān)部門應按政策的要求為優(yōu)撫工作開展提供足額的財政資金，確保優(yōu)撫工作有序運行。

第二，提升基層組織工作人員素質(zhì)。①建立軍人優(yōu)撫保障工作人員的基本素質(zhì)模型，明確工作人員所需要的素質(zhì)與能力。②建立職業(yè)資格認證制度，嚴格準入制度，提升從業(yè)人員的專業(yè)化水平。③制定全面的培訓制度，從專業(yè)素質(zhì)、工作能力和職業(yè)道德等多方面提升基層組織工作人員的水平。要注意的是，提升人員素質(zhì)的同時，也應根據(jù)工作需要擴大優(yōu)撫工作人員的規(guī)模，使得優(yōu)撫工作人員數(shù)量能夠滿足現(xiàn)實需求。

再次，完善軍人優(yōu)撫待遇保障機制。第一，待遇水平方面，建立統(tǒng)一基礎上的分類管理、層級化的發(fā)放機制和全國統(tǒng)一的軍人優(yōu)撫待遇標準自然增長機制參照標準[11]。①統(tǒng)一。即消除差別，逐步實現(xiàn)由差別化向一體化的優(yōu)撫待遇發(fā)放機制轉(zhuǎn)變。根據(jù)中共中央“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”的要求，應逐步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分治的做法，本著“同類對象城鄉(xiāng)全員覆蓋、同種待遇城鄉(xiāng)一個標準”的原則，通過修訂附著在城鄉(xiāng)地域差別和戶籍差別上的相關(guān)規(guī)定，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的優(yōu)撫保障制度。②分類管理。即對戰(zhàn)爭時期的軍人和現(xiàn)代軍人實行分類管理。當前戰(zhàn)爭時期的軍人大多步入晚年，沒有生活來源，且大多患有不同程度的疾病，因此應加大對他們優(yōu)撫待遇的發(fā)放力度。在以全國人均生活水平為標準的基礎上，給予他們定期的身體檢查和一定的醫(yī)藥費用。戰(zhàn)爭時期的軍人優(yōu)撫待遇的落實，中央應該建立定期的監(jiān)督和檢查機制，以督促地方政府執(zhí)行。③層級化。就現(xiàn)代軍人而言，其基本待遇水平的發(fā)放標準不應以地域為標準，而應以優(yōu)撫對象所處層級為標準。④建立全國統(tǒng)一的軍人優(yōu)撫待遇水平增長機制參照標準。以上一年度全國人均工資水平為基礎，以國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度和居民消費價格指數(shù)的增幅為標準，實現(xiàn)優(yōu)撫待遇水平與經(jīng)濟發(fā)展水平和速度相匹配，切實保障優(yōu)撫對象的基本生活權(quán)益。

第二，資金來源方面，堅持以中央財政為主，地方財政為輔的撫恤補助責任原則。針對特殊的優(yōu)撫群體，如戰(zhàn)爭時期的軍人、“三屬”等的撫恤補助金可由中央財政來負擔，而各級地方可根據(jù)本地區(qū)實際的經(jīng)濟發(fā)展水平來制定自身的地區(qū)性標準，所增加的資金由當?shù)刎斦摀?。其他?yōu)撫對象的優(yōu)待金應由地方財政負擔，同時中央財政應對革命老區(qū)、兵員大省以及經(jīng)濟困難地區(qū)給予傾斜性保護。

第三，優(yōu)撫待遇項目上，建立全方位、人性化的保障體系。一方面，加強對優(yōu)撫對象醫(yī)療、住房等保障體系的建設，滿足優(yōu)撫對象的多元化、多層次的需求。醫(yī)療方面，完善醫(yī)療減免制度，努力解決優(yōu)撫對象看病難問題。住房方面，以所處層級以及受傷程度為標準，為優(yōu)撫對象提供相應的購房優(yōu)惠或貸款優(yōu)惠政策。另一方面，堅持物質(zhì)優(yōu)待與精神撫慰相結(jié)合，逐步解決當前精神撫恤偏軟的問題，完善優(yōu)撫榮譽褒揚和激勵制度，即進一步完善優(yōu)待制度，規(guī)范不同優(yōu)撫對象的具體優(yōu)待政策，不斷加大精神褒揚力度，大力弘揚擁軍優(yōu)屬傳統(tǒng)，如定期（節(jié)假日）發(fā)慰問信、建立老兵之家、設立擁軍優(yōu)屬基金等，可借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，制定為國防和軍隊建設做出特殊貢獻人員的獎勵與待遇銜接的政策，邀請退役軍人代表出席國家和地方重大慶典活動，深入宣傳優(yōu)秀退役軍人事跡，進而進一步提升優(yōu)撫對象的社會地位和榮譽感。

最后，完善配套措施。第一，建立統(tǒng)一監(jiān)管部門，加大監(jiān)管力度?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕??！本唧w在立法中，表現(xiàn)為建立軍人優(yōu)撫保障的外部社會監(jiān)督和內(nèi)部層級監(jiān)督機制，如借鑒美國國會立法、政府執(zhí)法、群眾組織監(jiān)督三者之間相互制約、相互依存的模式，通過建立監(jiān)督制約機制，以國家強制力來保證軍人優(yōu)撫保障制度的順利實施。

第二，積極探索社會力量參與優(yōu)撫保障機制的建設，加深優(yōu)撫工作的社會化程度。在這方面，我國可借鑒國內(nèi)外的有益經(jīng)驗。國際上，法國在退伍軍人保障方面，社會組織非常強大，退伍軍人的待遇落實都是靠社會力量；英國也有許多退伍軍人社會組織，包括英國皇家退伍軍人協(xié)會，很多協(xié)會在會員遇到困難時提供財政援助，幫助尋找新的就業(yè)機會，有的協(xié)會還會給退伍軍人提供職業(yè)培訓。國內(nèi)方面，浙江在全國率先探索引導社會力量參與優(yōu)撫工作，這些社會組織起到了很好的補位作用，成為政府主體之外的有力補充。

第三，加快優(yōu)撫工作的信息化建設步伐，大力提升優(yōu)撫工作的信息化水平。隨著軍人優(yōu)撫保障制度的不斷完善和社會現(xiàn)代化程度的逐漸加深，我國軍人優(yōu)撫保障工作必須加快對傳統(tǒng)工作手段更新的步伐，積極進行信息化建設。在全面普查的基礎上，努力建設軍人優(yōu)撫保障信息管理系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)，切實把軍人優(yōu)撫保障工作提升到一個新的發(fā)展水平[12]。在加強優(yōu)撫工作信息化水平的同時，應加強軍地之間信息化建設的銜接，完善軍地之間的信息共享機制。

第四，建立軍人優(yōu)撫保障司法救濟機制，明確軍人優(yōu)撫保障對象當合法權(quán)益受到侵犯時獲得救濟的權(quán)利，并明確優(yōu)撫保障義務主體不履行職責的法律責任。除行政處理外，義務主體的責任還應包括刑事責任和民事賠償責任。將“挪用、私分軍人撫恤優(yōu)待經(jīng)費的行為”“不履行職責或違法履行職責造成嚴重后果的行為”納入《刑法》瀆職罪中，追究責任人的刑事責任。對因不履行職責或違法履行職責對軍人造成其他損害的，應追究責任人的民事?lián)p害賠償責任。應明確被挪用、私分的軍人撫恤優(yōu)待經(jīng)費，在有關(guān)部門追回之前，如果情況緊急，相關(guān)部門應先行給付。這方面可參考加拿大的經(jīng)驗，其退伍軍人申領撫恤金有嚴格的程序，申請書填寫事項包括姓名、地址、電話、軍隊編號、醫(yī)學診斷結(jié)果、醫(yī)療報告、陳述傷殘經(jīng)過及它同軍隊服役的關(guān)聯(lián)性等。因此，建議將地方政府不履行軍人優(yōu)撫保障義務納入行政主體不作為范疇并列入行政訴訟受案范圍。軍人當認為自己受到不公正待遇時，可以請求司法機關(guān)居中裁決。既體現(xiàn)法治精神，又減輕政府受理投訴、申訴的負擔和麻煩，充分保障軍人優(yōu)撫權(quán)益落到實處。

優(yōu)撫對象作為現(xiàn)在或曾經(jīng)為維護國家安全做出重要貢獻的群體，完善優(yōu)撫保障制度對鞏固我國國防和加強軍隊現(xiàn)代化建設以及維護社會和諧穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實意義。盡管解決當前軍人優(yōu)撫保障中出現(xiàn)的問題，對國家以及社會來說均是一項復雜而繁重的工作。但是，只要科學立法，嚴格執(zhí)法，切實落實相關(guān)的法律規(guī)定，一定可以克服現(xiàn)有困難，更好的實現(xiàn)和維護優(yōu)撫對象的合法權(quán)益。