德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對(duì)我國(guó)的啟示

□白照君 胡尹燕

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的改變，我國(guó)人口老齡化問題加劇，老年人口撫養(yǎng)比由1982年的8.0%增長(zhǎng)到2017年的15.9%，人均壽命的延長(zhǎng)擴(kuò)大了養(yǎng)老金缺口， 建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，建立多主體、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求更加迫切。 作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的先行者，德國(guó)在2001年進(jìn)行的“里斯特養(yǎng)老金”改革轉(zhuǎn)化思路，探索出適應(yīng)本國(guó)社會(huì)發(fā)展階段的新型養(yǎng)老模式， 實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建多元主體、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)。在相似的社會(huì)問題和養(yǎng)老壓力下， 德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為我國(guó)破解養(yǎng)老困局提供了新思路。

一、中德養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革背景分析

作為戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)起國(guó)和戰(zhàn)敗國(guó)，兩次世界大戰(zhàn)后，德國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂和金融市場(chǎng)的崩潰使得原本實(shí)行基金積累制下的養(yǎng)老基金不復(fù)存在， 德國(guó)養(yǎng)老金制度被迫從基金積累制轉(zhuǎn)向現(xiàn)收現(xiàn)付制。 同時(shí)， 與其他形成“多支柱”的養(yǎng)老保障體系的歐洲國(guó)家不同，具有“代際團(tuán)結(jié)” 色彩的法定養(yǎng)老金在德國(guó)養(yǎng)老金體系中居于絕對(duì)的主體地位， 企業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金所占比例很小。 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提升，尤其是醫(yī)療水平的提高，德國(guó)生育率和死亡率下降，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，人口老齡化問題加劇，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的法定養(yǎng)老金無法承受人口結(jié)構(gòu)變化帶來的巨大壓力，迫使德國(guó)政府不得不對(duì)“二戰(zhàn)”以來一直實(shí)施的以法定養(yǎng)老金為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行改革， 其中，“里斯特養(yǎng)老金”改革取得的成就顯著，最具代表性。

反觀中國(guó)，當(dāng)前我國(guó)人口紅利逐漸消失，隨著生育率和死亡率的下降，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，老齡化問題給我國(guó)養(yǎng)老保障制度帶來挑戰(zhàn)。 作為養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”中的頂梁柱， 我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)超過9.3 億人，覆蓋率超過90%，居于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中的主體地位，但作為第二、三支柱的企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金發(fā)展緩慢甚至停滯。此外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。 隨著養(yǎng)老金缺口的增大，政府為保證按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金， 被迫挪用在職員工個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，導(dǎo)致個(gè)人賬戶出現(xiàn)“空賬”現(xiàn)象。 總之，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在諸多問題， 在人口老齡化問題日益加劇的今天， 我國(guó)現(xiàn)存養(yǎng)老保險(xiǎn)體系問題愈加明顯，改革需求更加迫切。

二、德國(guó)“里斯特養(yǎng)老金”改革特征

德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從1992年以來大約經(jīng)歷過六次較為關(guān)鍵的調(diào)整， 多數(shù)改革均是從現(xiàn)收現(xiàn)付制入手進(jìn)行， 并未真正緩解人口老齡化問題下養(yǎng)老金不足的壓力。 2001年，以德國(guó)勞工部長(zhǎng)里斯特主導(dǎo)的養(yǎng)老金改革轉(zhuǎn)換思路，通過發(fā)展第二支柱，來彌補(bǔ)以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的法定養(yǎng)老金的不足。 “里斯特養(yǎng)老金”改革從目標(biāo)群體、補(bǔ)貼激勵(lì)方案、產(chǎn)品供給、計(jì)劃監(jiān)管方面均以政府為主導(dǎo)，進(jìn)行精心設(shè)計(jì)和嚴(yán)格管理。

1.責(zé)任主體多元化。德國(guó)像其他許多發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，建立了“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但與其他國(guó)家不同的是，德國(guó)實(shí)行“社會(huì)保險(xiǎn)”模式，政府在養(yǎng)老方面占主體地位。隨著人口重心向老齡化轉(zhuǎn)移，德國(guó)政府養(yǎng)老金支付壓力加重，不得不通過降低法定養(yǎng)老金待遇，同時(shí)大力發(fā)展以企業(yè)和個(gè)人為主體的二、三支柱，以彌補(bǔ)法定養(yǎng)老金待遇的降低。 “里斯特養(yǎng)老金”改革的基本思路就是基于以上現(xiàn)實(shí)， 明確確立了構(gòu)建責(zé)任主體多元化、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的目標(biāo)?！袄锼固仞B(yǎng)老金”改革主要涉及政府與個(gè)人，通過政府制定補(bǔ)貼激勵(lì)政策，鼓勵(lì)符合條件的個(gè)人進(jìn)行個(gè)人養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄投資， 充分發(fā)揮民眾和市場(chǎng)在個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的能動(dòng)性， 政府在其中起到監(jiān)管、調(diào)控作用，使得原來以政府為責(zé)任主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛡€(gè)人共同負(fù)責(zé)， 并引入市場(chǎng)機(jī)制的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。通過此次改革，大大緩解了政府財(cái)政壓力，并給予民眾更多的參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任主體多元化的目標(biāo)。

2.激勵(lì)方案多樣化。為推進(jìn)“里斯特養(yǎng)老金”改革計(jì)劃，鼓勵(lì)民眾積極參與，政府針對(duì)不同群體制訂了多樣化的激勵(lì)方案，包括基礎(chǔ)補(bǔ)貼、子女補(bǔ)貼、特別補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠。 例如，為激勵(lì)多子女的家庭參與“里斯特養(yǎng)老金”計(jì)劃，改革專門設(shè)置了子女補(bǔ)貼，并且補(bǔ)貼金額與子女?dāng)?shù)量成正相關(guān)， 極大激勵(lì)了多子女家庭參與計(jì)劃；為鼓勵(lì)年輕群體參與計(jì)劃，政府針對(duì)年齡不滿25歲的勞動(dòng)者進(jìn)行200 歐元的一次性特別補(bǔ)貼， 激發(fā)了年輕民眾參與計(jì)劃的熱情。 通過政府制定的補(bǔ)貼激勵(lì)方案，“里斯特養(yǎng)老金”改革取得顯著成效，表現(xiàn)為：參與計(jì)劃并簽署保險(xiǎn)合同的人數(shù)從2001年的140萬人次增加到2013年的1589萬人次，參與人數(shù)增加10 倍以上；同時(shí)，2006年“里斯特養(yǎng)老金”覆蓋范圍超過企業(yè)年金，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)中的重要支柱。 由此可見，補(bǔ)貼激勵(lì)政策是推動(dòng)“里斯特養(yǎng)老金”改革快速推進(jìn)并取得成效的關(guān)鍵因素。

3.養(yǎng)老產(chǎn)品及供給方多樣化?！袄锼固仞B(yǎng)老金”計(jì)劃中的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品及其提供者具有多樣化特征。 產(chǎn)品的提供方包括保險(xiǎn)公司、銀行、基金公司以及德國(guó)建房互助儲(chǔ)金信貸社；根據(jù)產(chǎn)品的不同形式，又可以分為保險(xiǎn)合同、基金儲(chǔ)蓄合同、銀行儲(chǔ)蓄合同以及里斯特住房?jī)?chǔ)蓄合同，其中保險(xiǎn)合同形式的養(yǎng)老產(chǎn)品最受歡迎，市場(chǎng)份額超過70%。 民眾可以根據(jù)個(gè)人偏好自主選擇產(chǎn)品提供方和保險(xiǎn)方式， 極大提高了民眾的自主性與參與度， 多樣化的養(yǎng)老產(chǎn)品和多個(gè)產(chǎn)品提供方是推動(dòng)“里斯特養(yǎng)老金”改革順利進(jìn)行的重要因素。

4.政府主導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管。在保守主義政府干預(yù)理念的指導(dǎo)下，“里斯特養(yǎng)老金”改革從制度理念、制度設(shè)計(jì)到改革推進(jìn)與市場(chǎng)監(jiān)管，都以政府為主導(dǎo)，并在法律層面進(jìn)行規(guī)定，極大提升了養(yǎng)老金的安全性。養(yǎng)老金補(bǔ)貼方案則由隸屬于聯(lián)邦德意志養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)下的中央補(bǔ)助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理， 進(jìn)行補(bǔ)貼金額的發(fā)放和稅收減免的核算。此外，政府還在養(yǎng)老金投資出現(xiàn)虧損的情況下以“最終擔(dān)保人”的形式出現(xiàn)，有了政府信用作擔(dān)保，極大提升了民眾參與“里斯特養(yǎng)老金”計(jì)劃的信心。

三、德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

德國(guó)是社會(huì)保障制度的發(fā)源地， 是世界各國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)W習(xí)的典范。 縱觀德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從建立到完善的一百多年，尤其是“里斯特養(yǎng)老金”改革，其中思路與經(jīng)驗(yàn)值得探索。

1.“三支柱”均衡發(fā)展。隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)人口老齡化問題日益嚴(yán)重，陷入“未富先老”的尷尬處境。 由于老年人口的增多，人口贍養(yǎng)比的增大，我國(guó)養(yǎng)老基金缺口不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老基金面臨收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老金的給付占財(cái)政支出比例快速增加。 為抵御養(yǎng)老基金不足風(fēng)險(xiǎn)，緩解財(cái)政壓力，更好保障退休人員養(yǎng)老權(quán)益，我國(guó)應(yīng)借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人自愿繳納的儲(chǔ)蓄型商業(yè)保險(xiǎn)， 提高其在整個(gè)養(yǎng)老體系中的比重，建成“多支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三大支柱”得以均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。 此外，與作為“第二支柱”的企業(yè)年金相比，我國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展更加滯后。 因此，我國(guó)養(yǎng)老金制度改革可以借鑒“里斯特養(yǎng)老金”改革，轉(zhuǎn)換思路，以個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn)，通過政府政策補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，積極推動(dòng)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展。

2.堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位。作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。 改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)為主，市場(chǎng)在資源配置中起決定作用， 建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。不可否認(rèn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變給社會(huì)帶來巨大發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制作用愈加凸顯。但市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)具有不可控性，市場(chǎng)本身自發(fā)性、盲目性、滯后性弊端不容忽視。 因此， 作為民眾老年生活水平的保障，養(yǎng)老金應(yīng)通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)保值增值，避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致基金貶值。 同時(shí)，政府應(yīng)作為民眾養(yǎng)老金的“負(fù)責(zé)人”和“最終擔(dān)保人”，在養(yǎng)老基金的給付發(fā)放、投資運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督管理方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，保證民眾養(yǎng)老資金的安全性。以德國(guó)“里斯特養(yǎng)老金”改革為例，這一改革的成功之處在于妥善的政府和市場(chǎng)責(zé)任界定。“里斯特養(yǎng)老金”作為第三支柱私人養(yǎng)老金，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到產(chǎn)品設(shè)計(jì)都由政府監(jiān)管調(diào)控，而且政府承擔(dān)“最終責(zé)任人”角色，增強(qiáng)了國(guó)民對(duì)“里斯特養(yǎng)老金”的信心。

3.注重目標(biāo)群體的多樣化。德國(guó)“里斯特養(yǎng)老金”改革覆蓋范圍迅速擴(kuò)大， 得益于政府針對(duì)不同參保人群采取的多樣化激勵(lì)政策和產(chǎn)品模式。 在政策激勵(lì)方面，對(duì)年輕工作者采取一次性補(bǔ)貼政策；對(duì)擁有不同子女?dāng)?shù)量的家庭，給予不同程度的財(cái)政補(bǔ)貼，以此鼓勵(lì)多子女家庭參與“里斯特養(yǎng)老金”改革。 政府激勵(lì)政策發(fā)揮其杠桿作用， 極大地激發(fā)了民眾參與 “里斯特養(yǎng)老金”改革的熱情。 此外，激勵(lì)政策對(duì)收入較高群體采取稅收激勵(lì)，對(duì)中低收入群體采取財(cái)政補(bǔ)貼，政策理念兼顧效率與公平， 從而惠及更廣泛民眾。 在產(chǎn)品供給方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品供給方和產(chǎn)品形式多樣化，給予了參保者更大的自主選擇權(quán)， 有利于讓符合條件的民眾選擇最適合自己的養(yǎng)老產(chǎn)品。因此，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)充分考慮不同社會(huì)群體特征和需求， 惠及更廣泛民眾。

四、結(jié)語

以“里斯特養(yǎng)老金”改革為代表，德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革為其他國(guó)家提供了借鑒。 從制度理念來看，“里斯特養(yǎng)老金” 改革對(duì)不同收入水平群體均實(shí)行具有針對(duì)性的激勵(lì)政策，擴(kuò)大了“里斯特養(yǎng)老金”改革計(jì)劃的受惠范圍，體現(xiàn)了兼顧效率與公平原則；從制度設(shè)計(jì)來看，改革針對(duì)不同人群制訂補(bǔ)貼激勵(lì)方案，產(chǎn)品形式多樣， 使參保民眾能夠從自身利益出發(fā)選擇適合自己的養(yǎng)老產(chǎn)品，滿足了社會(huì)多層次、多樣化養(yǎng)老需求；從制度實(shí)踐來看，政府在改革實(shí)行過程中居于主導(dǎo)地位，起到引導(dǎo)監(jiān)管作用，引入市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)承擔(dān)“最終責(zé)任人”角色，保證了養(yǎng)老資金的安全性，并為改革計(jì)劃的實(shí)施提供了良好的政策環(huán)境，推動(dòng)了改革的進(jìn)程。

總之，“里斯特養(yǎng)老金”改革完善了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了建立主體多元化多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目標(biāo)，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)。因此，德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)于面臨相似問題的中國(guó)具有重要借鑒意義。