任艷勝 吳凡 熊瑋

摘 要：本文闡述了基于主體功能分區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償內(nèi)涵，分析了農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償?shù)墓胶侠砑熬C合協(xié)調(diào)原則、政府主導(dǎo)性原則、規(guī)范性與靈活性結(jié)合原則、循序漸進等原則;最后，重點分析發(fā)展權(quán)補償資金來源，嘗試構(gòu)建政府主導(dǎo)性模式與市場補償模式相結(jié)合的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償資金分配模式。

關(guān)鍵詞：主體功能分區(qū);農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償;資金來源;分配模式

一、基于主體功能分區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償

主體功能分區(qū)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償是指為了保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境、維護功能分區(qū)下產(chǎn)權(quán)人土地權(quán)益、彌補保護型區(qū)域（限制、禁止開發(fā)區(qū)）內(nèi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值損失，運用政府和市場手段等，由開發(fā)型區(qū)域（優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)）及不同主體對承擔(dān)農(nóng)地保護、生態(tài)環(huán)境維護的保護型區(qū)域進行價值補償（任艷勝，2010），從而達到既能實現(xiàn)限制、禁止開發(fā)區(qū)農(nóng)地保護等目標，又能在總體上協(xié)調(diào)功能區(qū)內(nèi)外相關(guān)主體之間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟利益分配，并以經(jīng)濟手段為主的一系列制度安排。

二、補償原則

（一）公平合理、綜合協(xié)調(diào)原則：主體功能分區(qū)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償不能過分補償加重財政負擔(dān)，也不能過低補償，侵害產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，補償時應(yīng)注意在科學(xué)論證基礎(chǔ)上平衡各方利益，共同商定補償標準及補償方式等。

（二）政府主導(dǎo)性原則：限制、禁止開發(fā)區(qū)農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償主要依靠政府引導(dǎo)而非市場因素，具有一定強制性。政府補償時要通過補償提高該區(qū)域民眾生產(chǎn)、生活能力，并為該區(qū)域發(fā)展提供發(fā)展機遇，而不是一味的經(jīng)濟補償。

（三）規(guī)范性與靈活性結(jié)合原則：農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償時需要考慮地區(qū)差異性，要隨著時間、區(qū)域條件變化而變化，不同地區(qū)的補償標準、補償方式應(yīng)有所差異，能被補償對象所接受，操作性強，具有一定靈活性。

（四）動態(tài)性、循序漸進原則：農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償要根據(jù)不同階段經(jīng)濟發(fā)展水平、人民生活水平而動態(tài)調(diào)整;協(xié)調(diào)好農(nóng)地開發(fā)與發(fā)展權(quán)補償之間的矛盾，做好分步實施的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和相互配套，以增強整體補償機制效果。

三、補償資金來源

（一）公共財政補貼

國家及各級地方政府應(yīng)將發(fā)展權(quán)補償資金列入各級政府公共財政預(yù)算，在財政支出預(yù)算科目中建立發(fā)展權(quán)補償預(yù)算科目，即在預(yù)算中專門安排一定數(shù)額或比例的資金用于補償限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，這部分資金主要來自于國庫轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)不同情況進行撥付。

（二）稅收征繳

借鑒英國對重點地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)者的土地開發(fā)利益征收土地受益捐（畢寶德，2001），將部分資金直接作為地方財政收入納入補償資金專用帳戶;同時，對優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)征收生態(tài)稅，控制開發(fā)帶來的環(huán)境污染等外部性問題，這部分資金納入補償資金專用賬戶。

（三）農(nóng)地發(fā)展權(quán)銷售

借鑒美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)銀行制度，在政府監(jiān)督管理下，在重點開發(fā)區(qū)與限制、禁止開發(fā)區(qū)間建立具有中國特色的農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易市場，前者是發(fā)展權(quán)接受區(qū)，后者是發(fā)展權(quán)釋放區(qū)，將限制、禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)多余農(nóng)地開發(fā)指標等通過市場交易方式轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)區(qū)內(nèi)所帶來的增值收益作為資金來源。

（四）發(fā)行國債及彩票

國家通過發(fā)行國債等引導(dǎo)開發(fā)受限區(qū)居民購買國債等實現(xiàn)增值，以彌補產(chǎn)權(quán)權(quán)益損失，從社會籌集資金用于限制、禁止開發(fā)區(qū)域補償，發(fā)行收入除彩票發(fā)行成本外，可通過政府財政轉(zhuǎn)移支付給限制、禁止開發(fā)區(qū)域企業(yè)、個人等。

（五）發(fā)展權(quán)補償基金

實踐中，在主體功能區(qū)上級政府及相關(guān)管理機構(gòu)管理下不斷提高專項基金使用效果。該做法在我國目前還較陌生，但從長遠來看，其具有較大發(fā)展空間，且隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與人民環(huán)境保護意識提升等，我國一些單位與個人對發(fā)展權(quán)補償基金的捐助會不斷增加。

四、補償資金分配模式

補償方式與途徑是補償?shù)靡詫崿F(xiàn)的形式（劉青，2007），補償資金分配模式主要作用在于解決“如何補償”的問題。按照實施主體和運作機制差異，大致有政府補償資金分配與市場補償資金分配兩種模式。

（一）政府主導(dǎo)性補償模式

政府補償實施具有命令—控制性（張帆，1998），該補償模式以上級或本級政府為主導(dǎo)，以下級政府、同級政府、受償區(qū)土地所有者或使用者為對象進行補償安排，是主要補償方式，也是目前較容易啟動的。

1.財政補償

（1）縱向財政轉(zhuǎn)移支付

將中央、省級財政撥付的專項支付資金及優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)地方稅收增量70%比例資金等籌集起來建專項轉(zhuǎn)移支付基金賬戶，用于區(qū)域內(nèi)發(fā)展權(quán)利損失補償，由國土、財政、社保等部門對資金綜合管理。或者對限制、禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)開發(fā)企業(yè)免征與應(yīng)得補償金額相等的稅收或者直接采取免稅等是當前最主要、最具操作性的發(fā)展權(quán)補償模式。

（2）橫向財政轉(zhuǎn)移支付

成立主體功能分區(qū)管理委員會并協(xié)調(diào)由優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)，尤其是重點開發(fā)區(qū)向限制、禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移部分財政資金，具體數(shù)額主要依據(jù)各功能區(qū)農(nóng)地（發(fā)展權(quán)）價值補償標準，最終補償額在區(qū)域間協(xié)商博弈確定，該資金可直接劃撥到地方財政專戶上或納入發(fā)展權(quán)補償基金。

2.發(fā)展權(quán)補償基金分配

一種是金融部門直接以“一卡通”的形式將大部分發(fā)展權(quán)補償資金撥付到企業(yè)或農(nóng)民手中，剩余資金撥付給當?shù)丶w經(jīng)濟組織。另一種將補償基金以7：3比例分為就業(yè)支持資金及社會保障資金兩部分并付給農(nóng)民。國家以基金監(jiān)管者或委托經(jīng)營等方式經(jīng)營管理基金。

（二）市場補償模式

在西方，土地分區(qū)造成的發(fā)展不均等主要通過發(fā)展權(quán)供求市場等得到補償（Jared，1972）。因此，通過政府構(gòu)建的市場交易機制（平臺），限制、禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)可轉(zhuǎn)讓至高強度發(fā)展的重點開發(fā)區(qū)，由建設(shè)用地者直接向擁有規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟組織購買土地發(fā)展權(quán)，通過發(fā)展權(quán)購買建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，出售所得款項即為對限制、禁止開發(fā)區(qū)農(nóng)地所有者的發(fā)展權(quán)補償資金，最終，受限功能區(qū)內(nèi)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人（所有者或開發(fā)使用者）通過發(fā)展權(quán)市場交易機制獲得不同的補償金額;同時，加強有關(guān)市場補償模式方面法律體系建設(shè)，增強補償機制活性及實施效果。該模式具有漸進性、可行性、可循序漸進逐步展開，在未來逐步成為重要的發(fā)展權(quán)補償模式之一。

（三）模式確定

政府補償主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、基金分配等進行。主體功能分區(qū)下農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償效果不能達到最佳，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，單靠政府主導(dǎo)補償模式不能完全解決主體功能分區(qū)下農(nóng)地開發(fā)受限補償問題。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場補償機制具有一定靈活性，但其在我國發(fā)展尚不成熟，且需要國家設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán);同時，主體功能分區(qū)下各級政府必須完善功能區(qū)間管理秩序等，這種跨越較大區(qū)域的發(fā)展權(quán)市場交易機制即便在發(fā)達國家都少有，因此，該機制最終建立將是長期過程。

基于我國現(xiàn)狀，政府在主體功能區(qū)農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償模式方面仍將發(fā)揮重要作用，在現(xiàn)在乃至未來一定時期內(nèi)，償仍將是政府主導(dǎo)性補償模式為主、市場調(diào)節(jié)補償為輔，這是鞏固限制、禁止發(fā)展區(qū)價值補償?shù)钠惹幸笈c現(xiàn)實選擇。隨著主體功能區(qū)政策、法律制度的不斷加強以及我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的完善，發(fā)展權(quán)市場補償模式的問題將逐步解決，政府補償模式地位將逐步下降，最終將形成政府補償、市場補償兩模式平等并存、相互補充的補償格局，這是未來的最終發(fā)展方向。

參考文獻：

[1]任艷勝，限制發(fā)展區(qū)農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償標準探析，資源科學(xué)，2010，32（4）743-751

[2]畢寶德.土地經(jīng)濟學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[3]劉青.江河源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值與生態(tài)補償機制研究——以江西東江源區(qū)為例[博士學(xué)位論文].南昌：南昌大學(xué)圖書館，2007

[4]張帆.環(huán)境與自然資源經(jīng)濟學(xué)[M].上海：上海人民出版社，1998.

[5]Jared B.S.MAI. （1972）， “The Economics Development Rights Transfer”， The Appraisal Journal， No.10 pp.526-537.