黃天柱

摘 ?要：政黨協(xié)商質(zhì)量是政黨協(xié)商效果和成果的實現(xiàn)程度。政黨協(xié)商質(zhì)量問題是當前各地政黨協(xié)商實踐中存在的突出問題，也是當前協(xié)商民主理論研究的前沿課題。本文構(gòu)建了評價政黨協(xié)商質(zhì)量的“主體—內(nèi)容—程序—結(jié)果”四維指標體系。對浙江的實證研究發(fā)現(xiàn)，政黨協(xié)商主體嚴格依規(guī)執(zhí)行，內(nèi)容體現(xiàn)黨派智慧，程序上堅持事前協(xié)商，結(jié)果具備政策影響力;但也因認識不到位、協(xié)商能力不足，制度建設(shè)和執(zhí)行有待改進，知識和信息不對稱，良好的協(xié)商氛圍和輿論環(huán)境尚未形成，政黨協(xié)商質(zhì)量仍有進一步提升的空間。提升政黨協(xié)商質(zhì)量，應(yīng)努力營造重視政黨協(xié)商的大氣候，繼續(xù)推進政黨協(xié)商的制度化建設(shè)，著力提高政黨協(xié)商的精準度，充分發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)部門的組織協(xié)調(diào)作用，切實提升民主黨派的協(xié)商意識與能力，重點強化協(xié)商成果的落實。

關(guān)鍵詞：政黨協(xié)商;協(xié)商質(zhì)量;民主質(zhì)量;協(xié)商民主;多黨合作;民主黨派

中圖分類號：D613 ?文獻標識碼：A ?文章編號：2096-3378（2019）06-0075-16

一、政黨協(xié)商質(zhì)量的研究設(shè)計

（一）問題意識

政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨與民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前和決策實施中，直接進行政治協(xié)商的重要民主形式[1]。這種協(xié)商形式是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派在長期團結(jié)合作的過程中逐步形成和確立的。它最早萌芽于新民主主義革命時期。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，標志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度（簡稱多黨合作制度）正式確立，政黨協(xié)商作為這一制度的重要運行機制，成為我國政治生活的重要組成部分?！懊坑写笫拢叵嘧稍L”，也逐步由政治慣例上升為制度安排。

進入新時代，政黨協(xié)商在我國民主政治建設(shè)尤其是多黨合作制度建設(shè)中的地位和作用日益凸顯：2015年1月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱2015年3號文件）明確了七種主要協(xié)商渠道，政黨協(xié)商列首位;5月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》將“參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”列為民主黨派一項新的基本職能。2015年底中辦印發(fā)《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），對新形勢下推進政黨協(xié)商作出系統(tǒng)性設(shè)計，明確了政黨協(xié)商的指導(dǎo)思想和重要意義，規(guī)范了政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序和保障機制，并就如何加強和完善中國共產(chǎn)黨對政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)提出要求，為深入推進政黨協(xié)商提供了重要的制度規(guī)范和保障。

在中央的頂層設(shè)計和大力推動下，各地對政黨協(xié)商的重視程度大大提高，符合條件的地方基本都按照要求建立了政黨協(xié)商機制，開展相應(yīng)的協(xié)商活動。但在具體實施過程中，隨意性、表面化、形式化、走過場現(xiàn)象仍很突出。不同程度存在著以通報、部署工作代替協(xié)商，以一般性座談表態(tài)代替協(xié)商，將協(xié)商會開成匯報會，協(xié)商意見對實際決策的影響力不明顯等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象總體上反映出政黨協(xié)商質(zhì)量不高的問題。協(xié)商質(zhì)量成為當前政黨協(xié)商實施中迫切需要解決的關(guān)鍵問題。那么，如何認識和評價當前政黨協(xié)商的質(zhì)量，到底有哪些因素影響和制約了政黨協(xié)商的質(zhì)量，下一步有效提升政黨協(xié)商質(zhì)量的路徑是什么？回答和解決好這些問題，既關(guān)系到我國多黨合作的制度自信和效能體現(xiàn)，也關(guān)系到社會主義協(xié)商民主在我國的作用發(fā)揮和前景展現(xiàn)。

從相關(guān)研究情況看，新中國成立初期，雖然政黨協(xié)商的實踐活動廣泛存在于國家和地方的政治生活中，但基本沒有相關(guān)的學(xué)術(shù)研究。1989年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》第一次明確了民主黨派的“參政黨”地位，政黨協(xié)商作為多黨合作的基本運行機制開始成為重要研究對象。學(xué)界從統(tǒng)一戰(zhàn)線、政黨制度與民主政治等角度對政黨協(xié)商進行深入研究，取得了豐碩的學(xué)術(shù)成果。尤其是黨的十八大以來，與政黨協(xié)商實踐的大發(fā)展相呼應(yīng)，政黨協(xié)商研究逐漸成為一個熱點。

按形式可將現(xiàn)有研究成果分為兩類：一類是統(tǒng)戰(zhàn)部門撰寫的調(diào)研報告，一類是專家學(xué)者撰寫的著作、論文。前一類成果在調(diào)研基礎(chǔ)上分析當前政黨協(xié)商的現(xiàn)狀和問題，提出對策建議，為進一步研究提供了實踐素材，為改進工作提供了參考，但往往局限于就事論事，缺乏理論提煉，缺少核心概念，研究結(jié)論往往過于微觀而缺乏普適性和推廣性。后一類成果主要運用歷史考察、理論闡釋、政策研究和制度分析等方法，對政黨協(xié)商的發(fā)展歷程、內(nèi)涵特征、結(jié)構(gòu)功能、機制設(shè)計、價值意義、存在問題、發(fā)展路徑等問題進行研究，為進一步研究提供了重要的史料資源、學(xué)理資源和必要的實踐素材，但往往缺乏扎實的實證調(diào)研，對政黨協(xié)商的實際運行過程缺乏深入觀察，不少成果陷于空泛，對實踐缺乏有針對性的指導(dǎo)意義。

（二）核心概念

“協(xié)商質(zhì)量”是本文的核心概念。20世紀末以來，針對全球民主化浪潮興起背景下大量“虛假民主”現(xiàn)象的出現(xiàn)，一些西方學(xué)者開始將“質(zhì)量”概念引入民主理論研究領(lǐng)域，“民主質(zhì)量”研究受到政策界和學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注[2]。在已有的民主質(zhì)量研究文獻中，美國學(xué)者戴蒙德和莫里諾對民主質(zhì)量的理論構(gòu)建具有代表性。他們受工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量檢測的啟發(fā)，將產(chǎn)品質(zhì)量檢測涉及的程序、內(nèi)容和結(jié)果引入民主質(zhì)量的理論研究中[3]。其中“程序”是指產(chǎn)品生產(chǎn)過程需要一些規(guī)則的規(guī)范;“內(nèi)容”涉及產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)屬性、材料和功能;“結(jié)果”則是通過消費者的滿意度來考量。由此引申，他們對民主質(zhì)量也依照程序、內(nèi)容和結(jié)果進行劃分：從程序意義看，民主質(zhì)量包含了法治、參與、競爭、垂直問責、橫向問責等五個維度;從內(nèi)容角度看，民主質(zhì)量包含政治自由和政治平等兩個維度;從結(jié)果看，民主質(zhì)量的優(yōu)劣取決于回應(yīng)性，這也是最關(guān)鍵的一個維度，即公共政策包括法律、體制與預(yù)算開支在多大程度上回應(yīng)了通過政策過程而整合起來的公民需求和偏好，從而把程序和內(nèi)容聯(lián)結(jié)起來[4-5]。

政黨協(xié)商作為我國社會主義協(xié)商民主的一種重要渠道、多黨合作的重要運行機制，是具有鮮明中國特色的一種民主形式和制度安排。雖然我國幾乎所有的協(xié)商民主理論研究者都在強調(diào)協(xié)商質(zhì)量的重要性，但是這方面的專門研究成果并不多見。西方民主質(zhì)量理論的提出雖有其特定的背景與指向，但這一理論背后所體現(xiàn)的民主績效問題，在某種程度上具有一定的普遍性，對于研究我國政黨協(xié)商質(zhì)量問題具有一定借鑒意義。立足我國政黨協(xié)商實際，參考西方民主質(zhì)量理論，筆者認為，所謂政黨協(xié)商質(zhì)量就是政黨協(xié)商效果和成果的實現(xiàn)程度。高質(zhì)量的政黨協(xié)商可以通過規(guī)范有序穩(wěn)定的協(xié)商機制運作賦予各民主黨派有序參與、平等協(xié)商、直接對話、表達利益、建言獻策、政治監(jiān)督的權(quán)利。在此過程中，中國共產(chǎn)黨能更好實現(xiàn)吸納精英、凝聚共識、集聚智慧、優(yōu)化決策、協(xié)調(diào)關(guān)系、整合利益的目的。

從質(zhì)量的角度研究政黨協(xié)商，自然就有了評估、比較和優(yōu)化的問題?；谖覈h協(xié)商的制度設(shè)計，根據(jù)實證調(diào)研，借鑒西方民主質(zhì)量理論提出的“內(nèi)容—程序—結(jié)果”三個面向的分析框架，筆者嘗試提出了評價我國政黨協(xié)商質(zhì)量的四維指標體系（以會議協(xié)商為例）：

1.主體。一是考察協(xié)商主體是否嚴格限定在中共、民主黨派、無黨派人士和工商聯(lián)的范圍內(nèi);二是考察中共黨委和民主黨派組織的主要負責人和相關(guān)負責人的參會情況;三是考察參加人員與協(xié)商議題的匹配情況。高質(zhì)量的政黨協(xié)商中，協(xié)商主體應(yīng)嚴格限定在中共黨委、民主黨派組織、無黨派人士和工商聯(lián)的范圍內(nèi)，參加主體應(yīng)該是中共黨委、民主黨派組織、工商聯(lián)組織的主要負責人或相關(guān)負責人以及無黨派代表人士[ 作為政治慣例，無黨派人士和工商聯(lián)也參加政黨協(xié)商。為使研究更加聚焦，本文主要以參加政黨協(xié)商的中國共產(chǎn)黨和各民主黨派為考察對象。]，具體確定參加人員時應(yīng)充分考慮其職權(quán)、工作分工與協(xié)商議題之間的匹配度。

2.內(nèi)容。一是考察協(xié)商議題是否具有重大性和可協(xié)商性。高質(zhì)量的政黨協(xié)商中，其議題應(yīng)該符合事關(guān)當?shù)攸h委和政府工作大局、社會民生工作熱點、統(tǒng)一戰(zhàn)線與多黨合作工作重點，且具有可協(xié)商性等特點。二是考察民主黨派提出的協(xié)商意見是否具有代表性和建設(shè)性。高質(zhì)量的政黨協(xié)商中，民主黨派提出的意見建議應(yīng)該是深入調(diào)研、凝心聚力的結(jié)果，要做到言之有物、立論有據(jù)。用某民主黨派省委會專職副主委的話講，協(xié)商意見應(yīng)該有“滿滿的干貨”（20180930HTZ）[ 訪談（座談）記錄標識。數(shù)字代表訪談（座談）記錄日期，后為訪談人姓名首字母，下同。]。

3.程序。協(xié)商應(yīng)該有規(guī)范的程序，實際開展過程應(yīng)具有真實性與互動性。主要考察內(nèi)容包括：協(xié)商時機、協(xié)商計劃、協(xié)商議題和相關(guān)材料的告知和送達、各民主黨派的協(xié)商準備、協(xié)商過程中的交流互動、協(xié)商意見的采納辦理及反饋情況。高質(zhì)量的政黨協(xié)商應(yīng)該是在決策之前或決策實施之中，協(xié)商前有計劃，民主黨派有充分準備，協(xié)商中有你來我往的交流互動，協(xié)商后有反饋。

4.結(jié)果。廣義上，政黨協(xié)商結(jié)果體現(xiàn)為政黨協(xié)商所應(yīng)發(fā)揮的功能（凝聚共識、優(yōu)化決策、有序參與、民主監(jiān)督、整合利益等）的實現(xiàn)情況。狹義上，政黨協(xié)商結(jié)果主要體現(xiàn)為民主黨派通過政黨協(xié)商渠道提出的意見建議對政策制定和實施所產(chǎn)生的實際影響力。本文對政黨協(xié)商結(jié)果主要采用狹義上的理解，即民主黨派所提協(xié)商意見的政策影響力。這種影響力主要有三種表現(xiàn)形態(tài)[6]：一是進入決策，即協(xié)商意見得到?jīng)Q策者重視和采納，并在黨和國家工作中得到體現(xiàn);二是引起關(guān)注，即意見建議雖沒有立即得到采納和轉(zhuǎn)化，但提出的問題引起了決策者和輿論的關(guān)注，并在最終的決策中給予了考慮和回應(yīng);三是形成議題，即雖然相關(guān)問題在決策者和民眾看來并非顯得十分急迫和突出，也沒有引起大家廣泛關(guān)注，但問題提出后，在一定范圍內(nèi)引發(fā)了討論和思考，并且隨著時間推移和形勢發(fā)展，這些討論思考吸引了更多人注意，最終進入決策者的視野[ 有學(xué)者認為，以整個協(xié)商過程考察的節(jié)點作為劃分依據(jù)，當前在西方學(xué)界主要存在靜態(tài)指標評估（以協(xié)商性民意測驗、主體間理性、話語質(zhì)量指數(shù)、言語行為分析為主要代表）與動態(tài)過程評估（以務(wù)實話語辯證法為主要代表）兩類評估方法。按此分類方法，本文提出“主體—內(nèi)容—程序—結(jié)果”四維評價指標體系，實際上是筆者基于政黨協(xié)商本土化實踐，從靜態(tài)評價與動態(tài)評價相結(jié)合角度進行的一種嘗試。]。

（三）調(diào)研安排

本文把浙江作為研究樣本。中國是典型的單一制國家，就基本制度而言，局部與整體之間存在嚴格的“同構(gòu)關(guān)系”，作為基本政治制度的政黨制度由于其特有的敏感性，更是如此。因此，可以通過考察局部來認識整體。浙江8個民主黨派省級組織齊全，黨派成員總數(shù)居全國靠前位置[ 截至2019年7月，浙江省共有民主黨派成員6.6萬余名，有8個省級委員會，69個地市級委員會，41個區(qū)縣級委員會。]，具有足夠代表性。根據(jù)現(xiàn)有文件，政黨協(xié)商實施的層級主要在中高層，即中央、省、市三級。文件沒有對縣級及以下的政黨協(xié)商作出規(guī)定。這與當前多黨合作制度在縱向上的基本格局尤其是民主黨派組織建制的現(xiàn)狀是吻合的[ 在縣（市、區(qū)）一級，民主黨派組織主要是基層組織，地方組織數(shù)量很少（據(jù)統(tǒng)計，截至2019年1月，全國各民主黨派縣級地方組織數(shù)量僅有346個）。但這并不代表政黨協(xié)商在縣級沒有實施的空間和可能。事實上，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡及歷史因素影響，多黨合作在各地呈現(xiàn)出不平衡的發(fā)展態(tài)勢。同樣是地級市，一些市的民主黨派地方組織比較健全，一些市則可能只有兩三個地方組織;在縣級，總體上民主黨派地方組織不健全，但也有一些縣（市、區(qū)）建有3個或3個以上民主黨派地方組織（一些地方還推動成立基層委員會，并支持其實際履行地方組織的職能）。]。基于此，本文調(diào)研的重點放在省、市兩級，具體采用實地調(diào)研、書面調(diào)研、走訪、深度訪談等四種調(diào)研方法。第一，實地調(diào)研。2018年4月23日、5月24日，先后赴臺州、杭州開展實地調(diào)研，同臺州市、杭州市和臺州市椒江區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及民主黨派組織負責人進行座談，形成座談會記錄兩份（合計1.5萬字），并收集相關(guān)書面資料。椒江區(qū)是浙江省乃至全國為數(shù)不多的建有6個民主黨派地方組織的市轄區(qū)（有黨派成員900多人），政黨協(xié)商工作開展得比較規(guī)范，一些經(jīng)驗對省市兩級以及其他符合條件的區(qū)縣實施政黨協(xié)商具有一定借鑒意義。第二，書面調(diào)研。2018年5月下旬至6月中旬，對杭州、臺州以外的其余9個地市統(tǒng)戰(zhàn)部開展書面調(diào)研，收集到書面答復(fù)材料9套。第三，走訪。2018年9月中旬，多次走訪省委統(tǒng)戰(zhàn)部黨派處，了解省本級政黨協(xié)商實施情況，并收集相關(guān)書面材料。第四，深度訪談。2018年6月至10月，完成了對省委統(tǒng)戰(zhàn)部分管領(lǐng)導(dǎo)、地級市黨委統(tǒng)戰(zhàn)部常務(wù)副部長、民主黨派省委會的專職副主委（或原專職副主委）等共計7人的深度訪談，形成訪談記錄2萬余字。本文正是在上述調(diào)研基礎(chǔ)上形成的一份研究成果。

二、政黨協(xié)商質(zhì)量的整體評估

從全省情況看，浙江各級黨委從政治和大局的高度重視政黨協(xié)商，將政黨協(xié)商納入重要議事日程，認真貫徹落實中央關(guān)于政黨協(xié)商的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署，并在工作中結(jié)合本地實際積極探索、勇于創(chuàng)新，取得了較好效果，也積累了一些經(jīng)驗做法。

注重領(lǐng)導(dǎo)帶頭示范。黨委主要領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，主動參加重大協(xié)商活動，帶頭與黨外代表人士聯(lián)誼交友。中共浙江省委常委與省級民主黨派、工商聯(lián)建立了“一對一”的聯(lián)系制度，談心交流已成常態(tài)。尤其是習近平同志在浙江工作期間高度重視政黨協(xié)商工作，留下了許多佳話[ 例如，他在合作共事方面提出“約法三章”：省委省政府在作出重大決策之前，要征求民主黨派、工商聯(lián)的意見;民主黨派就某一專題做調(diào)研視察，省委省政府應(yīng)專門聽取意見、進行研究并做好反饋;民主黨派成員可以通過電話、書信等形式提建議。再如，在他的領(lǐng)導(dǎo)和主持下，省委省政府高頻率召開政黨協(xié)商會議。2002年10月至2003年10月，習近平調(diào)任浙江僅僅一年時間內(nèi)，省委省政府就召開了19次通報協(xié)商會，他本人多次參加。又如，他高度重視多黨合作相關(guān)文件的貫徹落實情況，親自帶隊赴基層開展督查調(diào)研工作。他非常注重與黨外代表人士的談心交友。在重要節(jié)慶日，他都會與民主黨派、工商聯(lián)負責人和無黨派代表人士進行聯(lián)誼座談;在平時，他也利用多種機會加強與黨外人士的交流溝通。就省“兩會”人事安排問題，他同各民主黨派省委會的主委逐一談心，交流看法。聯(lián)系民建和致公黨省委會時，他每年春節(jié)前都堅持花半天時間與省委會全體領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心。他長期堅持邀請黨外人士參加調(diào)研考察，浙江8個民主黨派省委會和省工商聯(lián)負責人都陪同他下基層調(diào)研或赴外省考察過。]，為全黨尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立了標桿[7]。

注重加強制度建設(shè)。通過制定政黨協(xié)商的實施辦法，明確政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，進一步規(guī)范會議協(xié)商、直通車、談心交友等制度，建立健全知情明政、考察調(diào)研、溝通聯(lián)絡(luò)、協(xié)商反饋等機制，不斷提高政黨協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化水平。民主黨派組織大多建立了協(xié)商準備機制，力求提出高質(zhì)量意見建議。

注重創(chuàng)新協(xié)商形式。除會議協(xié)商、書面協(xié)商、約談協(xié)商等規(guī)定動作外，專題協(xié)商是浙江的特色。專題協(xié)商是指由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，以各民主黨派系列重點課題的調(diào)研成果為基礎(chǔ)組織的協(xié)商會?！包h委出題—黨派調(diào)研—專題協(xié)商—部門落實”是其基本運行機制。從省本級看，2011年開始，連續(xù)多年分別以“社會管理創(chuàng)新”“文化建設(shè)”“深化科技體制改革”“生態(tài)環(huán)境保護”等為議題，由省委統(tǒng)戰(zhàn)部在年初確定主題，并協(xié)調(diào)各黨派省委會從不同角度分頭深入開展專題調(diào)研，年中進行一次調(diào)研情況交流，年底召開專題協(xié)商會，邀請省委領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)出席聽取意見建議，取得了較好效果。一些地方在實施過程中，進行了符合本地實際的創(chuàng)新。例如，金華、嘉興等地在發(fā)揮各民主黨派特色和優(yōu)勢的同時，注重聯(lián)合效應(yīng)，組織各民主黨派開展聯(lián)合調(diào)研，并圍繞聯(lián)合調(diào)研成果開展專題協(xié)商;臺州市實施“選研商督”四步法，通過“聯(lián)合選題、集中調(diào)研、專題協(xié)商、監(jiān)督落實”四個步驟，每年選擇一個大課題，下分若干子課題，實現(xiàn)有分有合，并形成“前期規(guī)劃調(diào)研—中期督查指導(dǎo)—后期成果轉(zhuǎn)化”的議政調(diào)研機制，不斷提高調(diào)研質(zhì)量;紹興市以市委名義印發(fā)《市委、市政府和市級有關(guān)單位與市各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士專題協(xié)商和調(diào)研協(xié)商計劃》，明確協(xié)商的時間、主題、形式、參與人員和責任單位，大大增強了政黨協(xié)商的嚴肅性、計劃性和統(tǒng)籌性。

比較常見的協(xié)商形式創(chuàng)新還有三種：一是將會議協(xié)商與書面協(xié)商相結(jié)合。例如，嘉興市在協(xié)商會后形成各黨派聯(lián)合協(xié)商建議書并書面上報市委;溫州市根據(jù)會議協(xié)商討論情況形成《協(xié)商意見》并報送市委、市政府及有關(guān)部門。這一形式類似于“直通車”制度，但與之相比，專題協(xié)商的書面成果分量更重、關(guān)注度更高。二是將政黨協(xié)商與專項民主監(jiān)督相結(jié)合。例如，杭州市就各民主黨派開展的“城中村改造提升和小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”專項民主監(jiān)督成果召開協(xié)商座談會;浙江省委結(jié)合“最多跑一次”專項民主監(jiān)督召開專題協(xié)商座談會。三是召開聯(lián)席會議。例如，由省委統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭組織，各民主黨派省委會輪流主持浙江省各民主黨派省委會主委聯(lián)席會議;杭州市召開多黨合作工作聯(lián)席會議等。各民主黨派負責同志提出共性的協(xié)商議題，會后形成紀要報中共黨委。此外，還有湖州堅持了10多年的“金點子”活動、椒江區(qū)的雙月協(xié)商座談會等創(chuàng)新形式。

總體上看，目前浙江的政黨協(xié)商日益呈現(xiàn)出上下重視、多層發(fā)展、制度規(guī)范、形式多樣、生動有序的良好態(tài)勢，協(xié)商質(zhì)量日漸提高，較好發(fā)揮了民主黨派和無黨派人士的積極作用，有助于推進決策民主化科學(xué)化、廣泛凝聚政治共識、發(fā)揮黨外人士民主監(jiān)督作用。但同時必須看到，雖說政黨協(xié)商歷史悠久，但真正通過頂層設(shè)計來加以全面推動，主要是2015年3號文件尤其是《實施意見》頒布實施以來的事情，這項工作在實際開展過程中仍存在不少需要深化、改進和創(chuàng)新的地方，政黨協(xié)商質(zhì)量仍有進一步提升的空間。實踐中，政黨協(xié)商質(zhì)量存在一定的不平衡（區(qū)域之間不平衡、黨派之間不平衡、不同協(xié)商形式之間不平衡、每次協(xié)商活動之間不平衡）問題。但根據(jù)前文對政黨協(xié)商質(zhì)量內(nèi)涵的分析，我們還是可以從協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果四個維度對浙江省政黨協(xié)商質(zhì)量作出整體評估。

（一）協(xié)商主體

政黨協(xié)商的性質(zhì)決定了其主體應(yīng)該具有兩個主要特點：一是政黨性，具體表現(xiàn)為協(xié)商的一方是中共地方黨委，另一方是民主黨派組織、無黨派人士及工商聯(lián);二是高層性，具體表現(xiàn)為直接參加政黨協(xié)商活動的人員主要應(yīng)是中共黨委、民主黨派地方組織、工商聯(lián)的負責人及無黨派代表人士?！秾嵤┮庖姟穼φh協(xié)商的行為主體包括每一種協(xié)商形式的主持者或發(fā)起者作出了明確規(guī)定。從調(diào)研情況來看，浙江各地在實施過程中基本能做到嚴格參照執(zhí)行。一般做法是：專題協(xié)商會由中共黨委主要負責同志主持;人事協(xié)商會由分管組織工作的黨委常委主持;調(diào)研協(xié)商會由分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨委常委主持;其他協(xié)商座談會由相關(guān)黨委常委或委托統(tǒng)戰(zhàn)部主持;約談協(xié)商的參加主體是黨委負責同志及民主黨派主要負責同志;以組織名義開展的書面協(xié)商主體是中共黨委和民主黨派地方組織，以個人名義開展的書面協(xié)商主體是民主黨派負責同志和中共黨委、政府;會議協(xié)商中，常視情況邀請與協(xié)商議題相關(guān)的黨委和政府部門負責人列席，這對推動協(xié)商成果更好落地具有積極作用。

（二）協(xié)商內(nèi)容

1.協(xié)商議題。首先，協(xié)商議題的重大性特點突出。各地大體都能按照中央和省委文件要求，將黨代會、黨委的有關(guān)重要文件，人大常委會、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和法院院長、檢察院檢察長建議人選，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定和社會民生等重大問題，關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題等事項作為政黨協(xié)商的主要內(nèi)容。有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議，目前尚未成為政黨協(xié)商的常態(tài)性內(nèi)容。但自2015年設(shè)區(qū)市被賦予地方立法權(quán)以來，一些地市統(tǒng)戰(zhàn)部開始嘗試組織民主黨派和無黨派人士對重要地方性法規(guī)的立法工作提出意見建議。例如，2015年嘉興市制定首部地方性法規(guī)《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例（草案）》，在起草審議階段與各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士協(xié)商座談;2015年至2018年，溫州市共制定了6部地方性法規(guī)，都召開了專門的協(xié)商會，聽取各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士的意見建議。其次，部分議題的可協(xié)商性不是很強。例如，對人事問題的協(xié)商，往往是前面的主要程序都已走完，協(xié)商更多是通報性的。有的民主黨派領(lǐng)導(dǎo)反映：“一些人事協(xié)商活動，黨委負責同志一通報，黨派都沒什么意見，然后就結(jié)束了，前后就是幾分鐘時間?！保?0181022HTZ）再如，對黨代會報告等重要文本的協(xié)商，通常是在廣泛征求了其他各方面的意見后，最后征求民主黨派的意見。某民主黨派領(lǐng)導(dǎo)認為：“議題如果真正具有可協(xié)商性，實際上對協(xié)商雙方都是有壓力的，雙方都要對這個問題有所思考和研究?！保?0180927HTZ）再次，協(xié)商議題的泛化現(xiàn)象需要關(guān)注。一些不具有重大性和可協(xié)商性的議題納入政黨協(xié)商內(nèi)容，表面看是增加了政黨協(xié)商的頻率，實際上可能會模糊和泛化各方對政黨協(xié)商邊界的認識與把握。例如，一些地方將紀念“五一口號”發(fā)布70周年納入2018年度的政黨協(xié)商計劃，一些地方將本應(yīng)作為知情明政內(nèi)容的法院、檢察院工作情況通報會等列入政黨協(xié)商會議范圍，個別地方將政府工作報告征求意見座談會列入專題協(xié)商會范圍等。

2.協(xié)商意見。協(xié)商意見的質(zhì)量很難一概而論：不同民主黨派針對相同議題或同一個民主黨派針對不同議題，提出的意見質(zhì)量均有高有低。綜合來看，各民主黨派大體上都形成了各自的協(xié)商準備機制[ 個別民主黨派沒有形成成熟的工作機制，隨著協(xié)商的頻率增多、要求提高，有時出現(xiàn)疲于應(yīng)付的現(xiàn)象。]，強調(diào)協(xié)商意見的提出要發(fā)揮黨派的組織優(yōu)勢、體現(xiàn)黨派的集體智慧。協(xié)商意見的質(zhì)量高低，主要取決于兩個因素：一是協(xié)商準備時間的充裕程度。如果時間充裕，民主黨派會在協(xié)商前組織集體討論，匯集各方智慧進行整合，意見質(zhì)量相對有保證，更能代表一個黨派整體的意見。正如省委統(tǒng)戰(zhàn)部分管領(lǐng)導(dǎo)所言：“只要給他們時間進行調(diào)研、征求意見，質(zhì)量是可以的?！保?0180914HTZ）但如果時間很急，難以開展深入調(diào)研和廣泛聽取意見，也就很難提出高質(zhì)量的意見建議。二是相關(guān)調(diào)研成果的積累厚度。如果平時積累的成果中正好有與某次協(xié)商議題相關(guān)的內(nèi)容，兩者結(jié)合，協(xié)商意見的質(zhì)量更能得到保證?？傮w而論，各民主黨派提出的協(xié)商意見中相對系統(tǒng)化的研究成果仍比較缺乏，主要依托平時積累的成果。目前，系統(tǒng)化研究集中在體現(xiàn)本黨派代表性和特色的領(lǐng)域。

（三）協(xié)商程序

1.協(xié)商所處環(huán)節(jié)。堅持協(xié)商于決策前和決策實施中，是政黨協(xié)商的重要原則。從形式上看，重大問題協(xié)商于決策前在各地基本形成常態(tài)。圍繞決策實施過程中相關(guān)事項所開展的協(xié)商較少。就實質(zhì)而言，部分協(xié)商活動把比較成熟的文稿或者已經(jīng)基本形成的決議拿出來征求民主黨派的意見，沒有完全體現(xiàn)出事前協(xié)商和事中協(xié)商的要求。

2.協(xié)商計劃性。各地基本做到協(xié)商有計劃，年初印發(fā)協(xié)商計劃。但個別地方出現(xiàn)過制定計劃的時間偏晚的情況。如，某地市2017年度的政黨協(xié)商計劃在當年6月份才印發(fā)。

3.協(xié)商議題告知和材料送達的提前量。這是調(diào)研中意見反映最為集中的方面。根據(jù)省和各地出臺的實施辦法，協(xié)商議題一般要求提前7個工作日送達各民主黨派，并提供相關(guān)材料。一些黨派領(lǐng)導(dǎo)反映，很多時候只有三五天的提前量，有時還會出現(xiàn)明天開會、今天通知的情況，沒有給民主黨派充足的準備時間?！坝袝r名義上是提前一周，但包括雙休日，實際把民主黨派可以運用的時間縮短了?！保?0180927HTZ）時間緊時，只有民主黨派機關(guān)人員進行討論，簡單形成材料，很難做到廣泛征求意見。

4.協(xié)商過程的互動性。協(xié)商過程中應(yīng)該有你來我往的互動，但現(xiàn)在不同程度存在通報情況多、互動討論少，解釋說明多、碰撞交流少的現(xiàn)象。即使有互動，也只零星地存在于某些環(huán)節(jié)中。部分協(xié)商會議的主要弊病是雙方都只發(fā)言和表態(tài)，缺乏真正意義上的協(xié)商。一位民主黨派領(lǐng)導(dǎo)概括現(xiàn)行的協(xié)商會議模式，認為主要是各民主黨派和無黨派人士表態(tài)，發(fā)表建設(shè)性意見，中共黨委領(lǐng)導(dǎo)表示“感謝、肯定、希望”，然后結(jié)束（20180927HTZ）。一些協(xié)商活動甚至走“程序”，名為協(xié)商，實為通報。

5.協(xié)商反饋。從省本級看，實施辦法對于協(xié)商反饋有明確規(guī)定：需要辦理的協(xié)商意見，由中共浙江省委辦公廳會同中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部交付有關(guān)部門，辦理情況一般在3個月內(nèi)報中共浙江省委辦公廳，并抄送中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部，由中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部反饋民主黨派省委會。但省委統(tǒng)戰(zhàn)部分管領(lǐng)導(dǎo)明確表示：“現(xiàn)在來看，反饋情況并不是很理想，尤其是部門采納情況基本上沒有反饋……從書面協(xié)商看，領(lǐng)導(dǎo)批示會反饋給黨派，但相關(guān)意見建議在部門層面采納和落實情況如何，基本沒有反饋。從會議協(xié)商看，有現(xiàn)場反饋，但會后部門采納和落實情況很少反饋。”（20180914HTZ）為進一步做好反饋工作，中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部于2018年11月16日專門組織召開了各民主黨派浙江省委會2017年重要建言成果反饋會，這是浙江省政黨協(xié)商反饋機制建設(shè)的一個重要舉措。一些地方在加強協(xié)商反饋機制建設(shè)方面進行了積極探索，也形成了好的經(jīng)驗做法。椒江區(qū)將政黨協(xié)商成果的貫徹落實情況在一定范圍內(nèi)進行通報，并向民主黨派反饋，告知辦理落實結(jié)果。各民主黨派對結(jié)果有疑問或者不滿意的，可以通過既定程序要求復(fù)辦，從程序上保證協(xié)商“說了不白說”。此外，從協(xié)商成果在民主黨派內(nèi)部的運用來看，各民主黨派參加協(xié)商的往往是本黨派主要領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)商形成的共識大多數(shù)只在領(lǐng)導(dǎo)班子范圍內(nèi)通報傳達，未能使執(zhí)政黨的政策主張及時轉(zhuǎn)化為廣大民主黨派成員的自覺行動。

（四）協(xié)商結(jié)果

各級民主黨派組織通過政黨協(xié)商渠道提出的許多意見建議得到了中共黨委和政府重視，并轉(zhuǎn)化為決策或在決策中有所體現(xiàn)。黨委和政府的許多重大決策包含和凝聚了民主黨派的智慧和貢獻。這些智慧和貢獻有些無法量化，但民主黨派通過參加政黨協(xié)商對政策過程的影響力是客觀存在的。當然，政黨協(xié)商議題廣泛、形式多樣，質(zhì)量高低很難簡單評價。高質(zhì)量的協(xié)商議題往往具有全局性、前瞻性，但不一定能立竿見影;事務(wù)性的協(xié)商議題往往容易解決，但可能談不上高質(zhì)量;個別協(xié)商會議有主要領(lǐng)導(dǎo)出席，但內(nèi)容卻以通報情況為主，形式隆重但協(xié)商意義不顯。實際工作中常以領(lǐng)導(dǎo)是否出席、有無批示作為評價標準，容易導(dǎo)致形式主義。本文對協(xié)商成果的影響力從理論上進行提煉，具體分為三種表現(xiàn)形態(tài)：

1.進入決策。其一，民主黨派的協(xié)商意見直接促成了新的政策議程的確立，這是協(xié)商成果的最高層次體現(xiàn)。在目前的政黨協(xié)商實踐中，這種情況是極少數(shù)。其二，民主黨派的協(xié)商意見促成或?qū)嵸|(zhì)性推動了相關(guān)政策的制定、實施。這類協(xié)商意見的議題針對性強，有現(xiàn)實緊迫性。民主黨派前期有積累，進行了深入調(diào)研，對問題把脈準，提出的對策建議既有系統(tǒng)性，也有操作性。中共黨委和政府已在研究或正準備解決這一問題。這類協(xié)商意見在辦理中能獲得高層領(lǐng)導(dǎo)的肯定或批示，從而推動職能部門出臺相關(guān)政策或?qū)υ姓哌M行相應(yīng)調(diào)整，民主黨派的協(xié)商意見在其中得到體現(xiàn)和采納。其三，協(xié)商意見對完善重要文本及現(xiàn)有政策提供了參考和借鑒，納入相關(guān)文本、政策。這種情況在實踐中大量存在。民主黨派緊緊圍繞中共黨委和政府的中心工作提出協(xié)商意見，步調(diào)的一致性及視角的差異性使意見和建議具備參考價值。

2.引起關(guān)注。其一，民主黨派提出的問題重要，建議可行，但由于客觀條件不具備，所以沒有立即得到采納。但是，這些意見建議得到了決策者和社會輿論的積極回應(yīng)，被當作十分重要且必須解決的問題。這種情形實際上體現(xiàn)了民主黨派協(xié)商建言的前瞻性。其二，民主黨派的協(xié)商意見雖然沒有得到贊同和采納，但提出的問題引起了關(guān)注和警惕，決策者采取相應(yīng)舉措予以防范，盡量減少或避免不良后果的產(chǎn)生。這種情形實際上體現(xiàn)了民主黨派通過政黨協(xié)商發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，這對相關(guān)工作和政策的改進與完善具有重要價值。

3.形成議題。這類問題開始時并未引起決策者和社會公眾的關(guān)注，但民主黨派從自己的角度出發(fā)，看到了這些問題現(xiàn)在或未來的重要性。在這種情形下，民主黨派的協(xié)商建言對中共黨委和政府工作發(fā)揮了拾遺補闕、未雨綢繆的作用。盡管這種情形在民主黨派協(xié)商建言活動中所占比例很小，但其作用不容忽視。

綜上，本文從協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果四個維度對浙江政黨協(xié)商質(zhì)量作出整體性評估。但實際上，政黨協(xié)商的三種主要形式（會議協(xié)商、書面協(xié)商、約談協(xié)商）之間在實際運行中存在一定的不平衡性。會議協(xié)商比較常態(tài)，形式也最規(guī)范，特別是重大決策出臺前的協(xié)商，各民主黨派從自身特色和優(yōu)勢出發(fā)，提出許多真知灼見，但不少地方仍存在形式化、走過場問題，會后反饋機制有待加強。書面協(xié)商中，中共黨委主動就有關(guān)材料向民主黨派書面征求意見，指向性明確，針對性較強，但目前應(yīng)用不多。民主黨派通過“直通車”渠道向中共黨委和政府直接提出意見建議，能體現(xiàn)黨派主動性，領(lǐng)導(dǎo)批示率高[ 以金華市為例，自2016年4月《民主黨派和無黨派人士向市委提出建議“直通車”制度》出臺至2018年5月底，民主黨派和無黨派人士向中共金華市委報送“直通車”建議22件，得到市委書記批示（閱）21件（占95.5%），其他市領(lǐng)導(dǎo)批示（閱）20人次。]，但總體數(shù)量不多（各民主黨派省委會通常一年提交2～3份），互動性相對欠缺，部門對協(xié)商意見的跟進和反饋機制也有待完善。約談協(xié)商的形式靈活，但制度化程度低，儀式感不強，隨意性較大，邊界不太清晰，目前僅限于中共黨委領(lǐng)導(dǎo)與民主黨派主委間的交友談心。專門就某一議題約民主黨派負責人進行小范圍協(xié)商的情形基本沒有，民主黨派領(lǐng)導(dǎo)約中共領(lǐng)導(dǎo)的情況在實踐中更是罕見。

三、政黨協(xié)商質(zhì)量的影響因素

（一）主體因素

影響政黨協(xié)商質(zhì)量的關(guān)鍵主體因素，一是意識，二是能力。對中共黨委及領(lǐng)導(dǎo)班子成員而言，主要是意識問題，即對政黨協(xié)商的認識不到位。中共黨委、政府是否真聽意見、會聽意見、聽真意見，不僅關(guān)系到政黨協(xié)商的深度，也影響民主黨派是否敢提意見、善提意見，直接決定了政黨協(xié)商的價值和實際效果。近年來，隨著中央自上而下的推動，政黨協(xié)商的地位日益凸顯，制度化、規(guī)范化、程序化水平不斷提高，客觀上使以往存在的“想到了”“有空了”“拖不過去了”才安排協(xié)商的現(xiàn)象明顯減少。但一些模糊和錯誤認識在部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身上仍有體現(xiàn)。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部僅僅把民主黨派視為“智囊團”“思想庫”，而沒有發(fā)揮其作為“晴雨表”和“監(jiān)控器”的作用，片面強調(diào)“同”的作用而忽視“異”的價值;一些領(lǐng)導(dǎo)干部對于政黨協(xié)商更多還是程序性的考慮。

對民主黨派而言，既有意識問題，也有能力問題。就意識而言，某民主黨派領(lǐng)導(dǎo)反映：“現(xiàn)在一些黨派對政協(xié)全會發(fā)言很重視，對政黨協(xié)商重視程度不夠，主要是因為政黨協(xié)商材料沒有考核標準，水平高低很難評判，而政協(xié)的重點提案和大會口頭發(fā)言是可以量化的，每年黨派總結(jié)工作時也有統(tǒng)計?！保?0180920HTZ）此外，由于擔心提出真實但尖銳的觀點可能給自身帶來不利影響，或者認為自己對協(xié)商結(jié)果的實際影響不大，一些參與協(xié)商的民主黨派領(lǐng)導(dǎo)缺乏表達主張的積極性、主動性。一位民主黨派領(lǐng)導(dǎo)就表示：“協(xié)商時民主黨派發(fā)言的大部分篇幅用于表態(tài)?！保?0180920HTZ）就能力而言，不少民主黨派領(lǐng)導(dǎo)表示，民主黨派協(xié)商能力不足，人才隊伍建設(shè)跟不上形勢要求。正如某位統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)所言：“一些地方的黨委不重視政黨協(xié)商，也可能是因為黨委沒有從協(xié)商中真正聽到對改進決策和工作有價值和幫助的意見，久而久之大家就把協(xié)商僅僅當做一個程序了?！保?0180524HTZ）政黨協(xié)商能否轉(zhuǎn)化成高質(zhì)量的治理資源，關(guān)鍵點在于民主黨派能否主動參與協(xié)商以及能否提高協(xié)商能力。民主黨派不僅需要有戰(zhàn)略眼光和合作精神，更需要掌握與政黨協(xié)商相關(guān)的專業(yè)知識以及協(xié)商方法、溝通技巧。應(yīng)當說，政黨協(xié)商地位的凸顯，為民主黨派更好地發(fā)揮作用提供了重要機遇，也提出了更高要求，帶來了更大壓力。民主黨派的傳統(tǒng)優(yōu)勢尤其是人才和智力優(yōu)勢面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)，在調(diào)研積累、第一手情況的掌握以及集體智慧的體現(xiàn)和發(fā)揮[ 不少民主黨派領(lǐng)導(dǎo)反映，目前協(xié)商參與面主要局限在少數(shù)民主黨派負責人身上，黨派組織的整體資源優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。]等方面也存在不足，民主黨派加強協(xié)商能力建設(shè)顯得尤為必要和迫切。

（二）制度因素

政黨協(xié)商在我國有著悠久豐富的歷史傳統(tǒng)和實踐基礎(chǔ)，《實施意見》從頂層設(shè)計的角度構(gòu)建了政黨協(xié)商的制度架構(gòu)，為新形勢下實施政黨協(xié)商提供了重要制度保障?？傮w而言，政黨協(xié)商的制度化程度已經(jīng)較高，但與中央對政黨協(xié)商的高定位和高要求相對照，制度建設(shè)和執(zhí)行方面仍存在一些需要加強和改進的問題。一是一些制度、機制和程序有待進一步健全和完善。比如，相較于會議協(xié)商，書面協(xié)商和約談協(xié)商的程序仍比較籠統(tǒng)和簡單，導(dǎo)致這兩種協(xié)商形式在實踐中沒有發(fā)揮出應(yīng)有效能。再如，政黨協(xié)商的評價和督促檢查機制亟待建立。文件雖然要求“對政黨協(xié)商開展情況開展督促檢查”，但對于督促檢查的主體、對象、內(nèi)容、形式、頻率及相應(yīng)的問責等內(nèi)容沒有作出明確規(guī)定。二是制度執(zhí)行力度有待進一步加強。雖然中央和省、市委相關(guān)文件對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、保障機制等都作出了明確規(guī)范和要求，但具體執(zhí)行中仍存在難以落地的情況。調(diào)研結(jié)果顯示，民主黨派對制度執(zhí)行層面反映意見最集中的是兩條：協(xié)商議題和相關(guān)材料提前告知和送達民主黨派的期限要求往往做不到;協(xié)商意見辦理反饋的規(guī)定沒有很好落實。

（三）信息因素

知情明政是民主黨派協(xié)商建言的基本前提，也是多黨合作實踐中的“老大難”問題。民主黨派作為參政黨，立場相對超脫是優(yōu)勢，但了解中共黨委和政府決策、制定、實施的信息尤其是核心信息存在諸多困難，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在著明顯的知識和信息不對稱。與黨政部門四通八達、完備暢通的信息收集、傳遞和處理系統(tǒng)相比，民主黨派的信息渠道較少，主要依靠黨政部門的情況通報、資料寄送、政務(wù)公開，調(diào)研、新聞報道、互聯(lián)網(wǎng)，以及民主黨派成員通過本職工作所掌握的信息等。民主黨派通過上述渠道掌握的信息，無論是數(shù)量還是質(zhì)量，與黨政部門相比都處于劣勢。

近年來，各地注重加強知情明政機制建設(shè)。根據(jù)中央文件精神，浙江省關(guān)于政黨協(xié)商的實施意見對知情明政機制作出了明確規(guī)范與要求。內(nèi)容包括：中共浙江省委召開全會時邀請各民主黨派省委會負責同志列席開幕式，委托中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部會后向各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士傳達會議精神;省政府根據(jù)需要召開有民主黨派省委會負責同志參加的座談會，就擬提交省人民代表大會審議的政府工作報告、有關(guān)重大政策措施和重大建設(shè)項目征求意見，通報國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有關(guān)情況;視情況邀請民主黨派省委會負責同志列席省政府全體會議和有關(guān)工作會議;根據(jù)需要邀請民主黨派成員參加省政府組織的有關(guān)監(jiān)督檢查工作等;中共浙江省紀委、省高院、省檢察院等相關(guān)單位，定期向各民主黨派省委會通報情況，一般每年1至2次;有關(guān)部門應(yīng)適時向各民主黨派省委會提供有關(guān)材料;中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部定期組織專題報告會和情況通報會，邀請有關(guān)部門介紹情況。2018年，省委統(tǒng)戰(zhàn)部就對口聯(lián)系工作、特約人員工作，專門牽頭召開了會議，著眼點是幫助民主黨派更好地知情明政、擴大視野。

盡管如此，本次調(diào)研對象普遍反映了知情難的問題。某民主黨派領(lǐng)導(dǎo)在談到對口聯(lián)系制度時指出：“對于那些不涉及保密的核心信息，對口聯(lián)系部門樂于提供給民主黨派，但是由于現(xiàn)在協(xié)商的主題非常廣，有些信息尤其是核心信息的掌握仍比較難，信息往往比較碎片化?！保?0180524HTZ）某民主黨派領(lǐng)導(dǎo)在談到課題調(diào)研時說：“現(xiàn)在制度上很重視，到廳局調(diào)研能受到熱情接待，主要領(lǐng)導(dǎo)一般會出面，但仍存在調(diào)研信息不夠充分全面的情況?！笔∥y(tǒng)戰(zhàn)部分管領(lǐng)導(dǎo)也表示，目前民主黨派知情明政是不夠的，“平時不太了解情況，臨時抱佛腳肯定不行”（20180914HTZ）。

（四）環(huán)境因素

政黨協(xié)商要有質(zhì)量，需要適宜的小環(huán)境和大環(huán)境。所謂小環(huán)境，指的是良好的協(xié)商氛圍，大家能夠暢所欲言。從中共黨委方面看，即是否具備“虛心公聽，言無逆遜，唯是之從”的胸襟?？陀^而言，在一些地方，暢所欲言的氛圍尚未形成，難以起到集思廣益的效果。所謂大環(huán)境，指的是必要的輿論環(huán)境。關(guān)于政黨協(xié)商的媒體報道信息量有限，公眾知曉度比較低，社會公眾關(guān)注和重視政黨協(xié)商的輿論氛圍遠未形成。無論是中共黨委還是民主黨派組織，從社會輿論感受和獲得的正向激勵和反向督促都嚴重不足。主要存在的問題包括：新聞媒體對定期的政黨協(xié)商會議報道較多，但對于不定期的座談會、談心會以及書面協(xié)商報道很少;現(xiàn)有公開報道內(nèi)容中大多強調(diào)中共黨委領(lǐng)導(dǎo)同志的講話要求，而涉及民主黨派，只報道某某參加了協(xié)商會或是就某問題發(fā)表了意見建議，發(fā)言內(nèi)容和主要觀點很少介紹;對會議本身及時報道，但對協(xié)商的實際成效、發(fā)揮積極作用的典型案例報道得少。

四、政黨協(xié)商質(zhì)量的提升路徑

（一）營造重視政黨協(xié)商的大氣候

1.增強中共黨委的協(xié)商意識。提高政黨協(xié)商質(zhì)量，需要中共和民主黨派共同努力，但主導(dǎo)作用和主要責任在中共，這是由我國政黨制度格局決定的。對中共各級黨委而言，重點要解決中央反復(fù)強調(diào)的“協(xié)商就要真協(xié)商”的問題，真正做到“誠心誠意、認認真真、滿腔熱情”地聽取民主黨派的意見建議，“有事要商量、多商量”“不能想起了、有空了、拖不過去了才協(xié)商” [8];要熟悉政黨協(xié)商方法，總結(jié)政黨協(xié)商經(jīng)驗，推進政黨協(xié)商實踐;協(xié)商前要讓民主黨派充分知情，協(xié)商中要有互動、有商量，協(xié)商后的成果采納和運用情況要及時向民主黨派反饋;要支持民主黨派加強隊伍建設(shè)，提高履職能力和協(xié)商水平，切實擔負起政黨協(xié)商組織者、有力促進者、自覺實踐者的責任。

中共黨委增強協(xié)商意識，既需要外在的督促，也需要內(nèi)在的自覺。第一，在一些地方已將年度政黨協(xié)商計劃完成率納入對中共地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負責人工作考核的基礎(chǔ)上[ 例如，2016年6月中共浙江省委辦公廳印發(fā)的《浙江省統(tǒng)一戰(zhàn)線工作年度考核辦法（試行）》，明確將“年度政黨協(xié)商計劃完成率”列為考核指標之一。該辦法適用范圍為各市黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負責人和省委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負責人。文件同時要求，縣（市、區(qū)）黨委領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負責人，由各市黨委參照省委文件，制定具體實施辦法。]，從主體、內(nèi)容、程序、機制、領(lǐng)導(dǎo)、結(jié)果等方面細化政黨協(xié)商的考核指標，適時啟動對政黨協(xié)商工作的專項督查，在總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題的同時，進一步增強各級黨委對政黨協(xié)商的重視程度;第二，借2018年10月中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央組織部、中央黨校、中央社會主義學(xué)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于各級黨校（行政學(xué)院）、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院進一步加強統(tǒng)一戰(zhàn)線理論政策教學(xué)的若干意見》出臺實施的契機，由各級黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、組織部、黨校（行政學(xué)院）、社會主義學(xué)院聯(lián)合啟動對統(tǒng)一戰(zhàn)線理論政策納入各級黨校（行政學(xué)院）、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院（校）主體班次教學(xué)內(nèi)容情況的檢查，推動中央文件提出的政黨協(xié)商理論政策納入各級黨校（行政學(xué)院）、社會主義學(xué)院教學(xué)體系的要求落到實處，進一步教育引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是中共各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員能真正從政治和大局的高度深刻認識加強政黨協(xié)商的重大意義。

2.提高社會公眾對政黨協(xié)商的關(guān)注和知曉度。要加大對政黨協(xié)商的宣傳力度，尤其是要增加對協(xié)商內(nèi)容的報道，把民主黨派在協(xié)商中提出的一些主要意見建議扼要予以報道，對部分重要協(xié)商意見的后續(xù)辦理結(jié)果尤其是對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用的典型案例進行報道，使公眾對政黨協(xié)商及其實際成效有更多關(guān)注。這將對中共黨委和民主黨派都產(chǎn)生激勵和督促作用：民主黨派會更有動力和壓力去提高協(xié)商能力和建言獻策質(zhì)量，中共黨委會更有動力和壓力去思考如何提高在協(xié)商過程中的領(lǐng)導(dǎo)水平。正如某位民主黨派領(lǐng)導(dǎo)所言：“如果政黨協(xié)商的透明度增加了，公眾對政黨協(xié)商更加了解，那么哪個黨派沒有好的意見建議，那就是丟臉了。實際上，這對民主黨派和中共都是有壓力的?！保?0180927HTZ）一些地方已經(jīng)進行了探索和嘗試。2017年12月杭州市舉行的各民主黨派、工商聯(lián)、知聯(lián)會重點調(diào)研課題成果協(xié)商會，首次采用了網(wǎng)絡(luò)全程圖文直播的方式進行報道，產(chǎn)生了較大的社會影響。

3.增強政黨協(xié)商的儀式感。政黨協(xié)商作為一種強調(diào)平等對話、理性溝通、友好交流的民主形式，需要適宜的協(xié)商氛圍，需要一定的儀式感，比如相對固定又和諧的會議場所、凸顯平等交流的會場布局、你來我往的互動環(huán)節(jié)等。第一，設(shè)立政黨協(xié)商相對固定的會議場所，凡是中共黨委負責同志出席的小范圍的政黨協(xié)商活動，都在專門會場舉行。第二，此類專門會場的布置要不同于一般工作會議場所，最好采用圓桌會議形式，以更好體現(xiàn)平等交流的特點和要求。

（二）推進政黨協(xié)商的制度化建設(shè)

1.健全和完善已有相關(guān)制度。第一，針對政黨協(xié)商的三種基本形式，需逐一規(guī)范具體的工作流程、操作步驟，細化實施辦法。與會議協(xié)商相比，書面協(xié)商、約談協(xié)商尚在探索完善階段，必須進一步規(guī)范具體流程，完善平臺載體，提供機制保障。第二，針對訪談中不少民主黨派領(lǐng)導(dǎo)反映的人事協(xié)商“走程序”“走過場”的問題，建議學(xué)習習近平同志在浙江任職期間的做法，除了通過會議形式通報人事安排情況外，在人事安排醞釀階段與民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)逐一個別約談聽取意見，并形成制度。在制度上，針對重要地方性法規(guī)的制定、修改建議的協(xié)商如何實現(xiàn)常態(tài)化，應(yīng)予以明確。第三，針對政黨協(xié)商的程序，要支持民主黨派加強協(xié)商準備機制建設(shè)，使協(xié)商意見能真正體現(xiàn)黨派組織的意見和智慧;為協(xié)商過程增設(shè)專門的互動交流環(huán)節(jié)，以切實體現(xiàn)協(xié)商特點;在現(xiàn)有文件已對協(xié)商反饋機制作出原則性要求的基礎(chǔ)上，針對不同協(xié)商形式的特點，分門別類為每一種協(xié)商形式設(shè)計適宜的反饋機制。

2.抓好已有制度的貫徹落實。要加大對政黨協(xié)商開展情況的督促檢查和問責力度，尤其是要將當前民主黨派反映比較集中的焦點難點問題作為重點進行專項檢查和整改。

3.探索建立新的制度。此次調(diào)研中，不少人反映應(yīng)該探索建立政黨協(xié)商質(zhì)量評價機制。建議研究制定統(tǒng)一、科學(xué)的評價指標體系，將政黨協(xié)商情況作為評價黨委政治水平與施政能力的剛性指標和考核內(nèi)容，采取上級黨委考察、同級民主評議、多種方式考評相結(jié)合的綜合評價辦法，促進政黨協(xié)商質(zhì)量逐步提高。要從協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果等四個方面構(gòu)建政黨協(xié)商質(zhì)量的評價指標體系。一次高質(zhì)量的政黨協(xié)商至少應(yīng)包括議題重大且可協(xié)商、調(diào)查研究深入、參加人員齊全、討論協(xié)商開明、吸收采納充分、辦理反饋及時等方面的特點。

（三）提高政黨協(xié)商的精準度

1.與民主黨派的特色和優(yōu)勢相結(jié)合。在黨代會工作報告、政府工作報告等綜合性文稿和議題的協(xié)商中，各民主黨派應(yīng)結(jié)合各自界別特色和專業(yè)優(yōu)勢選擇協(xié)商建言的切入口。在專題協(xié)商和調(diào)研協(xié)商中，可以實行重點發(fā)言和補充發(fā)言相結(jié)合的辦法，協(xié)商活動中除部分民主黨派重點發(fā)言外，其他民主黨派可根據(jù)情況自行選擇發(fā)言。這樣一方面可適當減輕民主黨派的工作壓力，另一方面有助于更好地發(fā)揮各民主黨派的特色和優(yōu)勢。這樣的話，一次協(xié)商會議可安排2～3個主題。會議更生動，協(xié)商結(jié)果更精準。這需要統(tǒng)戰(zhàn)部門在其中發(fā)揮好牽頭協(xié)調(diào)和組織作用。

2.注重發(fā)揮專業(yè)人士在政黨協(xié)商中的作用。在政黨協(xié)商中，比較強調(diào)對等原則，目前代表民主黨派參加協(xié)商會議的，僅限于各民主黨派主委或副主委。民主黨派內(nèi)專業(yè)人士囿于身份不能代表黨派參加協(xié)商會，造成某些需要協(xié)商的問題不能充分討論。建議在發(fā)言人的安排上，對參與政黨協(xié)商的人員進行細化，便于除民主黨派領(lǐng)導(dǎo)外、在協(xié)商前深度參與該議題調(diào)研或?qū)υ撟h題有專業(yè)研究優(yōu)勢的工作骨干或?qū)＜覍W(xué)者參加，以提高協(xié)商意見的科學(xué)性和建設(shè)性。

3.可安排相關(guān)黨政職能部門作為第三方參與政黨協(xié)商。黨政職能部門不是作為協(xié)商主體參加，而是作為與協(xié)商議題密切相關(guān)的角色列席參加，發(fā)揮向各民主黨派提供情況說明和解釋、向中共黨委提供決策參考的作用。在當前信息不對稱現(xiàn)象仍客觀存在的情況下，引入第三方參與政黨協(xié)商，一定程度上可使協(xié)商更加全面、科學(xué)。

4.鼓勵和支持民主黨派拓展信息來源，提高信息質(zhì)量。提高政黨協(xié)商質(zhì)量，解決信息不對稱問題是重要路徑。在知情問題上，一方面固然需要中共黨委和政府主動向民主黨派提供相關(guān)信息，另一方面民主黨派自身也要主動收集信息?！扒椤北旧硎欠謱哟蔚?，包括上情、民情、國情、世情和行情等。民主黨派協(xié)商建言，不能單單依靠中共黨委和政府提供的“上情”，更重要的是依托自身的組織優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，通過多種渠道，包括開展民意調(diào)查、建立基層黨派成員的信息反映渠道、密切與基層群眾和社團接觸、推動科研成果轉(zhuǎn)化等，廣泛收集信息。對于各種信息，應(yīng)有鑒別過程，以保證信息的真實性和準確性。唯有如此，民主黨派才可能從不同角度提出翔實的意見和建議。

（四）發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)部門的組織協(xié)調(diào)作用

協(xié)助黨委搞好政黨協(xié)商的組織和落實，是統(tǒng)戰(zhàn)部門的重要職責，也是統(tǒng)戰(zhàn)部門參與推動社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重點所在。實踐證明，統(tǒng)戰(zhàn)部門能否積極作為、主動作為，切實承擔和發(fā)揮好牽頭、組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職責，直接關(guān)系到政黨協(xié)商質(zhì)量提高與否。從調(diào)研情況看，可重點考慮從如下幾方面著手：

1.發(fā)揮黨委常委擔任或兼任統(tǒng)戰(zhàn)部部長的體制優(yōu)勢。在常委部長了解到黨委和政府工作的相關(guān)重要議題尤其是政黨協(xié)商相關(guān)議題的最新進展后，及時通過一定渠道和形式告知民主黨派，在幫助民主黨派知情明政的同時，引導(dǎo)民主黨派更好地將政黨協(xié)商與平時的課題調(diào)研相結(jié)合。

2.在年度政黨協(xié)商計劃制定以及具體實施過程中，統(tǒng)戰(zhàn)部門應(yīng)就協(xié)商議題和時間等問題加強與政協(xié)的溝通，避免不必要的重復(fù)和沖突。

3.在民主黨派接到協(xié)商議題后選擇各自切入口的過程中，統(tǒng)戰(zhàn)部門應(yīng)提前介入，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，避免不必要的資源浪費。有民主黨派領(lǐng)導(dǎo)反映：“目前各黨派在拿到一個宏觀題目后，準備過程基本不通氣，各自找切入口，等到稿件遞交、匯總成冊，再想調(diào)整就來不及了?！保?0180920HTZ）切入口可由各民主黨派自己確定，統(tǒng)戰(zhàn)部進行協(xié)調(diào)后，民主黨派再展開調(diào)研，盡量避免重復(fù)。

4.為民主黨派的調(diào)研提供支持和幫助。隨著政黨協(xié)商工作的常態(tài)化，統(tǒng)戰(zhàn)部門應(yīng)協(xié)助民主黨派向財政爭取增加專項的協(xié)商調(diào)研經(jīng)費。同時，要積極創(chuàng)造條件，爭取各有關(guān)部門對協(xié)商調(diào)研活動的支持和協(xié)助。這方面，溫州市每年以市委辦內(nèi)部明電形式將民主黨派市委會、無黨派人士重點調(diào)研課題下發(fā)至各縣（市、委）、市直屬各黨委（黨組），要求主動對接、積極配合，并給予必要支持的做法，具有借鑒和推廣價值。

（五）提升民主黨派的協(xié)商意識與能力

1.引導(dǎo)民主黨派從思想上高度重視政黨協(xié)商。在政黨協(xié)商中，民主黨派反映情況的真實性準確性應(yīng)更高，涉及議題應(yīng)更加宏觀和全面，所提建議的分量應(yīng)該更重，這對民主黨派議政建言水平提出了新的更高要求。因此，民主黨派應(yīng)深刻認識政黨協(xié)商的最新定位和長遠影響，對議政調(diào)研工作重心進行調(diào)整，以準備政黨協(xié)商建言和政協(xié)建言并重的格局，對參加政黨協(xié)商進行常態(tài)化的工作安排，使政黨協(xié)商這一新的基本職能在實踐層面有更堅實的依托。

2.支持民主黨派切實提高協(xié)商建言能力。重點是支持民主黨派加強領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、人才隊伍建設(shè)和政黨協(xié)商工作機制建設(shè)，不斷提高履職能力和協(xié)商水平。

（1）支持民主黨派提高協(xié)商建言的專業(yè)化水平。某位民主黨派領(lǐng)導(dǎo)在訪談中表示，將來民主黨派參加政黨協(xié)商，“要更加專業(yè)化，要更加科學(xué)嚴謹，定量要多一點，說話要有數(shù)據(jù)”（20180524HTZ）。專業(yè)化不是學(xué)術(shù)化，也不是專職化，而是強調(diào)用專業(yè)的知識、精神和方法研究特定政策問題。

（2）支持民主黨派發(fā)揮整體優(yōu)勢。要充分發(fā)揮黨派領(lǐng)導(dǎo)班子及廣大黨派成員的作用，不能搞“機關(guān)參政”，這是此次調(diào)研中大家高度一致的觀點。省委統(tǒng)戰(zhàn)部某位副部長認為：“如果僅依靠民主黨派機關(guān)人員，協(xié)商的質(zhì)量是沒法保證的?！保?0180914HTZ）政黨協(xié)商的參與者一般是民主黨派的負責人，但其所提意見建議應(yīng)是本黨派意志的集中與智慧的結(jié)晶。因此，在協(xié)商前，應(yīng)在黨派內(nèi)進行充分討論，做到集思廣益，進而形成能代表黨派組織的意見建議。要實現(xiàn)這一點，就必須建立相應(yīng)的組織體系和工作制度，讓“各級組織、各種工作機構(gòu)、所有成員都能在其中發(fā)揮作用，不要變成機關(guān)包攬”（20181022HTZ）。為保證參加協(xié)商的人員對黨派組織意見傳達轉(zhuǎn)述的準確、全面、保真，應(yīng)就主體論點形成文字表達，這樣更具系統(tǒng)性和針對性。對此，某民主黨派領(lǐng)導(dǎo)提出，現(xiàn)在“實際發(fā)言時，自由度還是比較大的。可按稿子念，也可不按稿子念。這樣是不對的，真正按照政黨協(xié)商的理念，你是代表組織去發(fā)言的，是不能隨口講的，稿子代表的是組織的意見”（20180927HTZ）。

（3）支持民主黨派在特定政策領(lǐng)域形成相對優(yōu)勢。在協(xié)商議題非常廣泛而民主黨派的資源和能力相對有限的條件下，在與中共的合作與協(xié)商中，要更好地凸顯8個民主黨派作為整體的作用，而每個民主黨派則應(yīng)依托各自的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢選擇特色、優(yōu)勢領(lǐng)域，以此形成政策影響力。

（4）支持民主黨派開放辦黨、整合資源、借助外力。要通過整合黨際資源開展聯(lián)合攻關(guān)，借助智庫力量推進參政議政，借助社會組織延展工作手臂，借助媒體形式拓寬信息渠道，真正構(gòu)筑起開放的工作平臺，服務(wù)于民主黨派的協(xié)商議政實踐。某民主黨派領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)：“提高政黨協(xié)商質(zhì)量，還是要立足黨派自身，整合各方資源。從未來發(fā)展看，單靠自己，不靠外力，研究的東西是淺層次的。”（20180524HTZ）當前，應(yīng)重點研究和探索加強民主黨派智庫建設(shè)的有效途徑和運行機制。新形勢下加強民主黨派智庫建設(shè)，一方面要注重體現(xiàn)黨派特色（包括界別特色和參政議政特色），另一方面要注重以統(tǒng)戰(zhàn)的方式建設(shè)民主黨派智庫，在調(diào)動黨派成員積極性、盤活存量的基礎(chǔ)上，積極探索整合黨派外力量和智慧，以提高建言獻策質(zhì)量。

（六）強化協(xié)商成果的落實

協(xié)商成果的落實是體現(xiàn)政黨協(xié)商質(zhì)量的重要方面。要進一步優(yōu)化協(xié)商意見的匯總、采納、反饋程序，明確辦理時限和單位職責，提升工作實效。

1.協(xié)商成果匯總。明確在協(xié)商活動結(jié)束一定期限內(nèi)，由中共黨委辦或統(tǒng)戰(zhàn)部門根據(jù)協(xié)商情況整理形成會議紀要、專報件或協(xié)商意見書，報中共黨委審定后送發(fā)參加協(xié)商的民主黨派和有關(guān)單位。要對協(xié)商結(jié)果予以確認，從而保證協(xié)商結(jié)果的權(quán)威性。對民主黨派而言，這既是肯定，也會有壓力，可以作為事后檢驗黨派的意見建議是否具有前瞻性的依據(jù)。

2.協(xié)商意見采納。中共黨委負責同志對協(xié)商意見提出批辦意見，特別重要的協(xié)商成果列入中共黨委常委會議或政府常務(wù)會議進行研究，形成采用成果的意見，作為黨委和政府決策的參考和依據(jù)。中共黨委、政府的督查部門將常委會議和常務(wù)會議對協(xié)商成果的討論決定、領(lǐng)導(dǎo)同志的批辦意見納入督辦范圍，明確工作任務(wù)、責任領(lǐng)導(dǎo)、責任部門和完成時限。對有領(lǐng)導(dǎo)批示的意見建議，承辦部門可主動邀請?zhí)岢鲈撘庖娊ㄗh的民主黨派參與有關(guān)政策研討和考察調(diào)研等后續(xù)活動。在這方面，地方應(yīng)該學(xué)習中央。中共中央領(lǐng)導(dǎo)同志對民主黨派書面建議信的批示，往往是比較具體的，這樣對后續(xù)建議信的辦理是有建設(shè)性的。2016年民盟中央向中共中央提交的政策建議信《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)安全保障能力建設(shè)的建議》，獲得習近平總書記的充分肯定與長篇重要批示，其前后辦理用時半年多，有關(guān)職能部門在辦理過程中又專門與民盟中央進行了溝通協(xié)商[9]。因此，無論是會議協(xié)商還是書面協(xié)商，其實際成效如何，關(guān)鍵在后半部分，即后續(xù)辦理過程。對民主黨派而言，參與辦理協(xié)商的過程實際上也是參與決策實施過程中協(xié)商的過程。

3.辦理情況反饋。明確要求各承辦單位應(yīng)在一定期限內(nèi)向中共黨委和政府的督查部門及統(tǒng)戰(zhàn)部門反饋辦理進度與有關(guān)情況。除以書面形式向參與協(xié)商的民主黨派反饋辦理結(jié)果外，還可以通過會議形式進行集中反饋。如在每次協(xié)商會上，安排一個議程，通報上次協(xié)商會民主黨派所提意見建議的采納辦理情況。各民主黨派對落實情況提出意見，對辦理效果不滿意的，可以再次通過黨委、政府的督查部門督促職能部門落實工作，確保政黨協(xié)商成果落到實處。根據(jù)協(xié)商議題的不同，還可采取適當形式向社會公眾進行反饋。

參考文獻：

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[9] ?民盟中央政策建議顯效案例[EB/OL].（2016-10-19）[2019-11-10].http：//www.dem-league.org.cn/ czyz/2089/54780.aspx.

責任編輯：龔靜陽