從農(nóng)民工服務(wù)組織發(fā)展看中國社會治理的完善

楊杰

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國社會利益格局發(fā)生改變，傳統(tǒng)的社會治理模式已經(jīng)不適應(yīng)新變化，中央政府對完善社會治理從意識上的關(guān)注慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)檎呱系穆鋵?shí)。本文通過對農(nóng)民工服務(wù)組織的數(shù)量增加、與政府媒體合作的加深等方面，運(yùn)用政府放權(quán)思想、協(xié)作型社會治理理論和參與型社會治理理論探討中國社會治理的日益完善的趨勢。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工服務(wù)組織;社會治理;完善

中圖分類號：C916 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）12-0072-03

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。當(dāng)今中國處于政治經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會各利益群體的出現(xiàn)，表明每個(gè)階層都有自身的利益需求，這些利益需求構(gòu)成新的社會利益格局。如果沿著傳統(tǒng)的社會治理模式前進(jìn)將會抑制社會活力和多元化社會的發(fā)展，由此社會治理概念應(yīng)運(yùn)而生，成為社會建設(shè)和發(fā)展的必要。

“社會治理”在2013年提出之后，日益成為各級政府關(guān)注的重點(diǎn)，政府采取措施健全社會治理體制，民眾討論并參與社會治理。在此過程中，農(nóng)民工NGO（NGO即非政府組織，為Non-governmental Organizations的英文縮寫）作為一類非政府組織也在政策的大環(huán)境中促成了自身的快速發(fā)展。本文借鑒公共管理理論中政府放權(quán)思想、協(xié)作型社會治理理論、參與型社會治理理論，從農(nóng)民工服務(wù)組織的發(fā)展中，特別以一個(gè)北京市農(nóng)民工維權(quán)服務(wù)組織——小小鳥打工互助熱線的視角，看中國社會治理的進(jìn)步。本文關(guān)注的個(gè)案小小鳥打工互助熱線為農(nóng)民工服務(wù)組織，是把農(nóng)民工作為服務(wù)對象的一類非政府組織，除了服務(wù)組織所具備的組織性、民間性、非利潤分配性、自主性、志愿性[1]的五點(diǎn)特征之外，由于服務(wù)對象的特殊性，它還具有自身的發(fā)展特色：直接性與針對性。

一、小小鳥打工互助熱線發(fā)展案例

“小小鳥打工互助熱線”（以下簡稱“小小鳥”）是采用工商注冊登記方式成立的農(nóng)民工服務(wù)組織。它開通于1999年6月6日?！靶⌒▲B”在成立之初僅是一條公益熱線，主要組織志愿者開展各種公益活動，為打工者免費(fèi)提供招聘信息，幫助農(nóng)民工討要工資等無償服務(wù)[2]。這之后，“小小鳥”的發(fā)展道路可謂舉步維艱。面臨著資金不足、缺少社會支持等多重壓力，堅(jiān)持了長達(dá)五年時(shí)間才終于迎來了“小小鳥”的春天，目前，“小小鳥實(shí)現(xiàn)了南、中、北三地城際聯(lián)動機(jī)制，更好地服務(wù)于打工群體”[3]。

（一）組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成

“小小鳥”設(shè)有理事會、秘書處、志愿者觀察小組和顧問專家團(tuán)。理事會成員除了秘書長兼創(chuàng)始人魏偉，還包括北京、上海、沈陽、深圳的辦公室負(fù)責(zé)人，以及監(jiān)事和顧問等。另設(shè)有志愿者觀察小組，其中包括學(xué)者、普通打工者和傳媒人員，負(fù)責(zé)監(jiān)督“小小鳥”工作、對“小小鳥”長期規(guī)劃提出意見、在年會時(shí)評估打分。“小小鳥”的組織設(shè)置的機(jī)構(gòu)比較齊全，其中最有特色的為志愿者觀察小組，志愿者觀察小組作為一個(gè)部門，它的人員包含種類很多，從信息和資源的獲取方面來講，會通過媒體宣傳來獲得。同時(shí)也借此來擴(kuò)大“小小鳥”的影響力;普通的打工者也會不斷向“小小鳥”來表達(dá)農(nóng)民工們利益需求。北京“小小鳥”的律師志愿者至少每月要服務(wù)一天，作為志愿服務(wù)，只是象征性補(bǔ)貼飯費(fèi)和交通費(fèi)。

（二）資金來源

“小小鳥”98%的資金來自國外機(jī)構(gòu)，有1%左右來自國外的基金會合作，通過完成對外公開的項(xiàng)目，獲得資金來運(yùn)營日常工作。將近0.5%來自社會捐助，另外還有0.5%來自工友捐助。因?yàn)槠浞菭I利組織的性質(zhì)，但維權(quán)中常產(chǎn)生相關(guān)的維權(quán)費(fèi)用以及組織的運(yùn)營費(fèi)用，“小小鳥”的資金來源是一個(gè)難題，據(jù)了解，小小鳥也會通過做項(xiàng)目獲得運(yùn)作資金，創(chuàng)始人也經(jīng)常將自己的資金投入運(yùn)營，但長期來看這是一個(gè)影響NGO發(fā)展的難點(diǎn)。

（三）服務(wù)內(nèi)容

“小小鳥”有八個(gè)核心工作項(xiàng)目，即熱線咨詢服務(wù)、勞資糾紛調(diào)解、法律知識培訓(xùn)、職業(yè)安全培訓(xùn)、媒體關(guān)系培訓(xùn)、融入城市培訓(xùn)、打工子弟教育——“功夫兒童”和草根NGO能力建設(shè)。具體的活動內(nèi)容包括法律咨詢熱線、就業(yè)指導(dǎo)、廣播節(jié)目宣傳、城市融入培訓(xùn)、社會公益活動、維權(quán)工作（包括維權(quán)調(diào)解和律師維權(quán)技巧交流等）、網(wǎng)絡(luò)資源與政府合作等等。

“小小鳥打工互助熱線”自成立至今已有20年的時(shí)間。在這段時(shí)間里，“小小鳥”形成了自己獨(dú)具特色的核心競爭力，具備廣泛的社會影響力，良好的政府關(guān)系，高度透明化的開放式服務(wù)模式。

二、農(nóng)民工服務(wù)組織發(fā)展反映出中國社會治理的完善

（一）數(shù)量增多反映政府的放權(quán)思想

以“南山區(qū)女職工服務(wù)中心”為開端，中國農(nóng)民工服務(wù)組織不斷發(fā)展，從1996年到1999年，在研究者和農(nóng)民工自身的參與下，成立了第一批農(nóng)民工服務(wù)組織，包括1998年8月由個(gè)人成立的“番禺打工族文書處理服務(wù)部”[4]、1999年成立，2000年6月在一家研究機(jī)構(gòu)下掛牌登記的“流動人口教育與培訓(xùn)研究中心”、1999年6月在北京成立的農(nóng)民工服務(wù)組織——“小小鳥打工互助熱線”。在2011年之后，農(nóng)民工服務(wù)組織數(shù)量有了較大幅度的增長，也有越來越多的志愿者加入服務(wù)農(nóng)民工的隊(duì)伍中。雖然和婦女、環(huán)保、扶貧等服務(wù)組織相比，農(nóng)民工服務(wù)組織發(fā)展較為滯后，但作為20世紀(jì)90年代末才興起的領(lǐng)域，堅(jiān)持并長期提供服務(wù)的組織能形成一定規(guī)模已經(jīng)是一個(gè)進(jìn)步。

農(nóng)民工服務(wù)組織數(shù)量的增多，反映出中國社會治理中政府放權(quán)的思想。要實(shí)現(xiàn)管理的社會化，就要求政府必須把原本屬于社會的公共事務(wù)管理權(quán)，交還給社會組織與民眾，在這個(gè)意義下，服務(wù)組織和民眾擁有對于社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，同樣是社會公共事務(wù)管理權(quán)力的源泉。政府把一部分職責(zé)和權(quán)力向社會下放和轉(zhuǎn)移，服務(wù)組織和民眾是接受者，這樣接受權(quán)力的主體在公共管理過程中主動性和積極性定會增強(qiáng)。

2011年以前，我國法律法規(guī)對民間團(tuán)體的管理主要依據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》兩份條例，對民間社團(tuán)實(shí)行雙層管理，日?；顒佑蓸I(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)，登記注冊由各級民政部負(fù)責(zé)，同時(shí)成功登記注冊的前提是得到業(yè)務(wù)主管單位的審批蓋章。這兩份條例對農(nóng)民工服務(wù)組織的身份確認(rèn)構(gòu)成困境。作為非政府組織應(yīng)該向社會籌集資本組織非營利性活動，由于農(nóng)民工服務(wù)組織的特殊身份，以及它組織活動的特殊性，很難找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)它的日?；顒?，所以要在民政部登記注冊就更不可能。在這種情況下，很多農(nóng)民工服務(wù)組織選擇在工商部門登記注冊為企業(yè)法人。2011年國家放寬了非政府組織的登記注冊條件，這一政策使得農(nóng)民工服務(wù)組織在困擾已久的組織合法性問題上得到了政策的支持，也反映出政府在中國社會建設(shè)中做出的努力。

在北京小小鳥打工互助熱線的發(fā)展歷程中，其在東城區(qū)司法所的授權(quán)下建立起小小鳥調(diào)解委員會是小小鳥發(fā)展的一大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，將小小鳥從面臨解散的情境中緩解出來，也是在政府放權(quán)下促進(jìn)發(fā)展。

（二）與政府合作的擴(kuò)大反映協(xié)作型社會治理模式

小小鳥于2004年在北京東城區(qū)東華門司法所的幫助下成立調(diào)解委員會，有了一個(gè)較為合法的身份，略微緩解原來尷尬的地位。自從調(diào)解委員會成立后，小小鳥一年解決的欠薪問題比以往幾年加起來還要多。據(jù)統(tǒng)計(jì)：從小小鳥調(diào)委會成立截至2018年底，累計(jì)服務(wù)共計(jì)5 291天，解決來訪求助4 514件，其中討要工錢3 188件，法律咨詢1 325件，累計(jì)服務(wù)43 234人，累計(jì)幫討回被拖欠工錢共計(jì)2.5億元[5]。顯而易見，政府在小小鳥解決農(nóng)民工欠薪事件中不自覺地成為堅(jiān)強(qiáng)后盾。同時(shí)，由于成功解決的欠薪事件越來越多，小小鳥在農(nóng)民工心中的聲望也日漸增大，為其發(fā)展的前景奠定基礎(chǔ)。調(diào)委會建立的同時(shí)，小小鳥每月會向司法部做工作報(bào)告，這意味著小小鳥在某種程度上與政府進(jìn)行了一定的合作，而這種合作無疑是有利于提高小小鳥處理欠薪事務(wù)的效率，現(xiàn)在70%的欠薪事件得到解決，而另外30%交由法律仲裁。

同時(shí)，小小鳥還與政府進(jìn)行項(xiàng)目合作。與北京精神文明辦一起開展“百名慈母游京城”活動，邀請100名農(nóng)民工母親一起游故宮、爬長城。與北京公關(guān)部聯(lián)系，希望把農(nóng)民工培訓(xùn)擴(kuò)展到建筑工地，關(guān)注這些被忽視的群體。與首都精神文明辦聯(lián)系，通過了十大高校復(fù)議，擬成立農(nóng)民工融入城市培訓(xùn)。并且小小鳥與北京市司法局、北京市勞動局、深圳市勞動局、深圳市司法局、沈陽市司法局和工會組織，包括其他一些政府機(jī)構(gòu)都建立了積極的工作關(guān)系。這無疑是利于農(nóng)民工服務(wù)組織發(fā)展的好勢頭，由此看來政府重視與非政府組織合作，同時(shí)意味著政府在農(nóng)民工逐步融入城市的過程中起到了一些主動、積極的作用。

農(nóng)民工服務(wù)組織與政府的合作反映出中國社會治理中的協(xié)作型社會治理模式，協(xié)作是現(xiàn)代民主制度必不可少的部分。協(xié)作型社會治理主張共享權(quán)力結(jié)構(gòu)——社會治理秩序是“合作生產(chǎn)”，解決社會問題的最佳途徑是政府、市場、社會以及公眾共同努力，發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進(jìn)資源整合。

（三）與媒體合作的擴(kuò)大反映參與型社會治理模式

媒體被西方國家稱為“第四力量”，也就是說媒體起著上傳下達(dá)的橋梁作用，一方面媒體宣傳政府的方針政策，以便于政府執(zhí)行;另一方面媒體也匯集民情民意來影響政府的決策。鑒于媒體的宣傳力度大而且范圍廣，且受眾數(shù)量龐大，小小鳥發(fā)起人在組織成立的初期就勤于聯(lián)系媒體，給小小鳥做宣傳，經(jīng)統(tǒng)計(jì)在其發(fā)展過程中有100多家中外媒體進(jìn)行2 000多次的宣傳。

與此同時(shí)小小鳥通過媒體還可獲得豐富廣泛的社會資源，媒體也可從小小鳥處得到他們想要的最新信息。通過多家媒體長時(shí)間的報(bào)道，小小鳥的影響力不斷增大，表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，促使政府更加關(guān)注小小鳥。在調(diào)委會的成立過程中，是媒體的宣傳讓司法所得知小小鳥的活動，看到小小鳥的執(zhí)著，才會聯(lián)系小小鳥成立調(diào)委會。

第二，農(nóng)民工服務(wù)組織的發(fā)展阻力來自多方面，其中之一便是資金和公信力，沒有資金，組織便會失去了生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ);如果公信力不足，民眾等對組織不信任，那么組織生存之根會日漸萎縮。小小鳥先后得到多家國際機(jī)構(gòu)的資金支持。同時(shí)隨著媒體報(bào)道力度的加大，社會整體對小小鳥有了一個(gè)基本的認(rèn)識和了解，小小鳥的聲望和名氣在農(nóng)民工之中口耳相傳，而且一些民眾也會為小小鳥捐款來表示支持。

第三，媒體的宣傳帶動了志愿者隊(duì)伍的擴(kuò)大，5 000多名社會各界志愿者的參加，媒體的宣傳使小小鳥對社會資源進(jìn)行充分的利用。經(jīng)調(diào)解成功并拿到欠薪的農(nóng)民工，有些人會利用周末空閑時(shí)間為小小鳥服務(wù);專職律師成為專職志愿者，利用專業(yè)知識來為農(nóng)民工提供法律支持;學(xué)生群體也通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙了解到小小鳥，將在大學(xué)學(xué)到的法律知識運(yùn)用在實(shí)踐中去。

媒體在農(nóng)民工服務(wù)組織發(fā)展中的作用得益于中國社會治理中的參與型社會治理模式。媒體是當(dāng)今新公民參與政治中的一個(gè)毋庸置疑的特點(diǎn)，媒體參與挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)社會治理體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策程序和資源分配機(jī)制，要求政治體制實(shí)行改革來改善社會成員的生存和發(fā)展條件。正是中國社會治理過程中對多元化主體參與的包容性，使得媒體能夠參與進(jìn)來，也促進(jìn)了農(nóng)民工服務(wù)組織的發(fā)展。

三、結(jié)語

對于國家、政府、社會和公民來說，社會治理的日益完善是一種民主政治的實(shí)踐，有助于培養(yǎng)民主的國家、民主的政府、民主的社會和民主的公民，推動中國特色社會主義政治發(fā)展。在農(nóng)民工服務(wù)組織的發(fā)展中，群體數(shù)量的增加、與政府和媒體的合作都體現(xiàn)了中國社會治理的新發(fā)展，無論是政府分權(quán)、協(xié)作型社會治理或參與型社會治理的模式都是在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期中國采取的適合國情的方式，我們期待這樣的轉(zhuǎn)變繼續(xù)進(jìn)行，進(jìn)一步完善中國社會治理，為農(nóng)民工服務(wù)組織的發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。

在這一過程中，中國社會治理還應(yīng)注意將社會治理宏觀政策落到實(shí)處，不能僅僅在于增加群眾信心，還應(yīng)該在運(yùn)行中顯示它的作用;繼續(xù)加大對農(nóng)民工服務(wù)組織的支持力度，引導(dǎo)組織向更有利于社會團(tuán)結(jié)與和諧的方向發(fā)展;培育更加優(yōu)化的社會公益環(huán)境，加大對公益觀的宣傳，以點(diǎn)及面，產(chǎn)生潛移默化的影響;促進(jìn)農(nóng)民工服務(wù)組織管理模式的創(chuàng)新、人力資源的提升，以及資金的多元化獲取。從宏觀社會環(huán)境和具體政策促進(jìn)農(nóng)民工服務(wù)組織發(fā)展，也反作用于社會治理的完善。

參考文獻(xiàn)：

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[2]陳巍.調(diào)解中的社會規(guī)則——立足“小小鳥調(diào)解委員會”的調(diào)研與分析[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（5）：20-30.

[3]魏宇.為農(nóng)民工免費(fèi)維權(quán)的“小小鳥”——記魏偉創(chuàng)辦的“小小鳥打工互助熱線”[J].社會與公益，2010（4）：40-41.

[4]高英雄.援助外來勞工[EB/OL].[2019-05-05].http：//news.sina.com.cn/c/2003-12-22/02122431941.shtml.

[5]小小鳥打工互助熱線.磨礪2018，京鳥年度報(bào)告[EB/OL].[2019-02-22].http：//www.xiaoxiaoniao.org.cn/html/2019/work_0122/1810.html.