謝 秋 山

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，是未來國家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，更是人民公共服務(wù)獲得感提升的關(guān)鍵。隨著我國城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的逐步緩解和農(nóng)村社會(huì)的日漸開放，農(nóng)村社會(huì)治理環(huán)境正在變得日益復(fù)雜，這對(duì)農(nóng)村基層政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求，與此同時(shí)，本應(yīng)主要承擔(dān)公共服務(wù)職能的農(nóng)村基層政府卻呈現(xiàn)出職能“錯(cuò)位”與政權(quán)“空心化”趨勢(shì)，難以很好地適應(yīng)新治理環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)，更是難以有效承擔(dān)其應(yīng)該履行的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，最終成為影響農(nóng)村居民公共服務(wù)獲得感與幸福感提升的重要因素。正是基于上述背景，2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，正式吹響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的號(hào)角，明確提出要從強(qiáng)化服務(wù)功能、優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新服務(wù)供給方式和加強(qiáng)組織保障等四個(gè)方面來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力。但要在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“打通公共服務(wù)的最后一公里”，讓公共服務(wù)的觸角延伸到農(nóng)村社會(huì)的每一個(gè)角落，進(jìn)而讓廣大農(nóng)村居民與城市居民一道共享改革發(fā)展成果、享受均等化的基本公共服務(wù)并非易事。

從整體上看，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的因素是多維的，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)不良、財(cái)政投入不足和信息化水平較低等“硬要素”的影響，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員能力欠缺和服務(wù)意識(shí)不足這樣的“軟要素”原因，但作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力系統(tǒng)構(gòu)建的要素，其中哪些是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的“牛鼻子”，哪些又是“牛毛”？這是當(dāng)前我國全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)迫切需要回答的問題?；趯?duì)這個(gè)問題的思考，筆者帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)在湖南省X縣較為全面地走訪了縣政務(wù)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、部分村民以及在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的中小企業(yè)負(fù)責(zé)人，以期較為深入地了解農(nóng)村公共服務(wù)提供與發(fā)展的現(xiàn)狀，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足的原因所在，并遵循“目標(biāo)-制約要素-應(yīng)對(duì)策略”的邏輯思路，提出完善與提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的對(duì)策建議，以在農(nóng)村更好實(shí)現(xiàn)“打通公共服務(wù)最后一公里”為目標(biāo)。

二、公共服務(wù)提供過程中人力資源能力差距

2017年8月，筆者帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)在湖南省W市X縣的Y鎮(zhèn)和Z鎮(zhèn)就農(nóng)村基層政府公共服務(wù)能力狀況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。X縣位于湘、粵、桂交界處，是一個(gè)國家級(jí)貧困縣，也是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，但X縣青壯年勞動(dòng)力多在廣東或當(dāng)?shù)乜h城打工，留守農(nóng)村的多為老人、婦女和孩子。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府工作人員的素質(zhì)、意識(shí)與技能等“軟要素”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升的瓶頸性制約因素。

(一)主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不足與現(xiàn)代公共服務(wù)供給方式的缺位

在“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”的“三元”協(xié)同治理框架中，政府通過制度設(shè)計(jì)和服務(wù)提供等方式主動(dòng)為市場(chǎng)主體與社會(huì)主體提供服務(wù)是實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)的基礎(chǔ)。具體到基層治理層面，基層政府樹立主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，積極履行職能，尤其是結(jié)合中央有關(guān)政策精神積極主動(dòng)為轄區(qū)內(nèi)的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，是市場(chǎng)保持活力和社會(huì)繁榮發(fā)展的重要前提，而在調(diào)查過程中筆者卻發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層政府缺乏服務(wù)主動(dòng)性意識(shí)，甚至對(duì)國家倡導(dǎo)的現(xiàn)代化公共服務(wù)供給方式也顯得較為陌生。X縣的F公司是一家成立于2015年注冊(cè)資本為2000萬元的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)企業(yè)，F(xiàn)公司的目標(biāo)是以X縣為基礎(chǔ)，打造城鄉(xiāng)溝通服務(wù)平臺(tái)，通過互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)X縣城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。F公司在X縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有200多家實(shí)體店，實(shí)際主營業(yè)務(wù)是農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)民生產(chǎn)生活服務(wù)和農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)，由于農(nóng)民自身付費(fèi)接受服務(wù)意愿較低，F(xiàn)公司經(jīng)常免費(fèi)為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，所以公司自成立以來一直未能實(shí)現(xiàn)盈利，虧損運(yùn)行，同時(shí)，F(xiàn)公司也無法從當(dāng)?shù)卣@得資金支持或從當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)獲得貸款支持，按照F公司Y鎮(zhèn)分店員工李某的說法：“我們(公司)老板是做好事，為農(nóng)民服務(wù)，卻沒爹疼、沒娘愛?！盕公司股東和管理者都憂心忡忡，卻束手無策，希望調(diào)研人員能夠?yàn)樗麄兂鲋\劃策①。

在中央政策制定層面，2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府要支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，指出政府要通過財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)和落實(shí)稅收優(yōu)惠等政策支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，同時(shí)，還要將符合條件的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員納入扶持范圍，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)和政府購買服務(wù)等方式予以積極支持。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由政府退休工作人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民工構(gòu)成的F公司股東，都基本不了解國家支持農(nóng)村中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，與之相對(duì)應(yīng)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員也不了解國家關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等相關(guān)政策法規(guī)。筆者建議利用政府購買公共服務(wù)等方式支持F公司為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)時(shí)，Y鎮(zhèn)政府工作人員竟然不知道國家有關(guān)推進(jìn)“政府購買服務(wù)”的相關(guān)政策②，X縣政府工作人員則表示該縣屬于國家級(jí)貧困縣，各方面發(fā)展較為滯后，尚未考慮把政府購買公共服務(wù)方式擴(kuò)展到“三農(nóng)”相關(guān)領(lǐng)域，所以，X縣沒有使用過政府購買公共服務(wù)的方式在農(nóng)村提供公共服務(wù)。

(二)現(xiàn)代治理理念與治理工具的缺失

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要政府在承擔(dān)“元治理”角色與職能的前提下與多元治理主體進(jìn)行合作并在綜合考慮治理效率與有效性的前提下盡可能利用現(xiàn)代治理工具，但筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層政府工作人員在治理理念與現(xiàn)代治理工具應(yīng)用能力方面都是極度缺乏的。在Z鎮(zhèn)進(jìn)行的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)秩序整頓活動(dòng)中，Z鎮(zhèn)政府單獨(dú)執(zhí)法經(jīng)常會(huì)遇到農(nóng)戶和商販的反抗，于是，Z鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)嘏沙鏊?lián)合執(zhí)法，懾于派出所民警的威嚴(yán)，農(nóng)戶和商販會(huì)選擇放棄反抗，采取表面順從、背地里行動(dòng)的策略，玩“貓和老鼠”的游戲，當(dāng)聯(lián)合執(zhí)法人員撤離后，農(nóng)戶和商販就會(huì)陸續(xù)返回市場(chǎng)繼續(xù)叫賣經(jīng)營。按照Z鎮(zhèn)政府工作人員羅某的說法，是“村民把‘游擊戰(zhàn)’思想發(fā)揮得淋漓盡致，臉上笑呵呵，口頭允諾不亂擺攤、不亂丟垃圾，等聯(lián)合執(zhí)法人員撤離后會(huì)立刻返回?cái)[攤，爛水果、爛菜葉依然隨處丟棄”。也就是說，面對(duì)派出所所代表的強(qiáng)制性權(quán)威，菜農(nóng)和商販采用的是“弱者武器”式的反抗，表面遵從，內(nèi)心并不認(rèn)同，這充分凸顯了鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中的能力不足。

與W市Z鎮(zhèn)政府依賴傳統(tǒng)的行政管制形成鮮明對(duì)比，W市M區(qū)政府對(duì)城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)整頓則采取了更為靈活的方式，M區(qū)政府在做好服務(wù)的同時(shí)，利用政府購買公共服務(wù)來負(fù)責(zé)日常秩序的維持，其結(jié)果是截然不同的。Z鎮(zhèn)政府無法有效應(yīng)對(duì)“弱者武器”式的反抗，結(jié)果導(dǎo)致混亂的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)秩序，而M區(qū)政府則實(shí)現(xiàn)了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)秩序的和諧。表1為Z鎮(zhèn)與M區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)秩序整頓過程及結(jié)果比較，由表1可見，在市場(chǎng)整頓過程中，M區(qū)政府把整頓與管理服務(wù)相結(jié)合，一方面政府出資修繕和擴(kuò)充農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，為所有商販和賣菜農(nóng)戶提供充足的攤位；另一方面，通過收取小額管理費(fèi)的方式雇傭市場(chǎng)管理員來負(fù)責(zé)日常的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)秩序維護(hù)和衛(wèi)生服務(wù)。這既維護(hù)了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)秩序，也讓政府能夠集中精力關(guān)注其他職能領(lǐng)域，避免纏身于瑣碎事物中。Z鎮(zhèn)政府工作人員陳某也曾明確告訴我們，他們鎮(zhèn)上的財(cái)政收入還不錯(cuò)，尤其是近年來鎮(zhèn)政府大力宣傳和推廣的烤煙種植基地，每年都能創(chuàng)造近千萬元的財(cái)稅收入③，2016年總財(cái)政收入接近1600萬元，所以，財(cái)政資金并非是影響該鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的主要制約因素，現(xiàn)代治理理念與現(xiàn)代治理工具應(yīng)用意識(shí)的缺失才是問題所在。

表1 Z鎮(zhèn)與M區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)秩序整頓過程及結(jié)果比較

(三)公共服務(wù)職能的有意虛置

在“沒權(quán)沒錢”而“跑腿辦事”持續(xù)增加的背景下[1]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”已經(jīng)成為農(nóng)村基層政權(quán)面臨的普遍困境，它與以“維穩(wěn)一票否決制”為代表的異化績(jī)效考核機(jī)制相疊加會(huì)進(jìn)一步引致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能異化。職能異化的最突出表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度重視上級(jí)政府強(qiáng)調(diào)的“維穩(wěn)”工作，而有意忽略民眾急需且中央大力倡導(dǎo)的公共服務(wù)職能。在實(shí)踐中，往往表現(xiàn)為不愿或無力為民眾提供相關(guān)公共服務(wù)，而采取“空掛牌子”虛設(shè)新的職能部門的方式來應(yīng)對(duì)中央倡導(dǎo)的公共服務(wù)職能。比如，Y鎮(zhèn)政府就設(shè)有農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)推廣服務(wù)中心這一職能部門，卻與相聚不到一公里的F公司之間沒有“交集”，這其中的原因可能就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有意虛置服務(wù)職能機(jī)構(gòu)或部門，這些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或部門“有名無實(shí)”，既沒有專門的辦公場(chǎng)所，也沒有專職的服務(wù)人員值班，如Y鎮(zhèn)政府的農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)推廣服務(wù)中心就與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督服務(wù)站、化驗(yàn)檢測(cè)室、黨員活動(dòng)中心、國防教育室和青年民兵之家共用一間辦公室，房間里散落著各種健身器材，里面小隔間有一張辦公桌，卻滿是灰塵沒有人在值班，也沒有看到固定電話機(jī)，顯然形同虛設(shè)。Y鎮(zhèn)政府一位不愿透漏姓名的工作人員也表示，之所以“一門掛多牌”主要是因?yàn)殒?zhèn)政府沒有辦公場(chǎng)所，也缺乏人手。事實(shí)上，該鎮(zhèn)政府大樓只有1～2樓的部分房間有工作人員辦公值班，3～5樓的房間均未用于辦公，工作人員陳某表示3～5樓的房間都是宿舍，但筆者發(fā)現(xiàn)3～5樓的房間里面多數(shù)沒有床，很多房間門上已經(jīng)掛滿了蜘蛛網(wǎng)，這意味著已經(jīng)很久沒有人使用了，據(jù)此看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺的不是辦公場(chǎng)地，而是“缺人”。在加強(qiáng)對(duì)村政府控制和精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)政策背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府一起下派干部到村莊，已經(jīng)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日趨“空殼化”[2]，缺乏相關(guān)人力去執(zhí)行民眾急需的公共服務(wù)職能。

三、以“改善人際關(guān)系技巧”為核心推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的行動(dòng)策略

(一)“改善人際關(guān)系技巧”應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的核心路徑

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)、財(cái)政投入和信息化水平等“硬要素”相比，作為基層管理者與服務(wù)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員自身的素質(zhì)、意識(shí)與技能等“軟要素”，才是制約當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力提升的瓶頸性因素，而這些“軟要素”的作用對(duì)象是人類個(gè)體，其臻于完善自然也要致力于改變組織中的個(gè)體行動(dòng)者。H.George Frederickson也曾明確指出，在公共組織內(nèi)部穩(wěn)定性與外部環(huán)境動(dòng)態(tài)性的兩難困境中，公共組織有兩種方式應(yīng)對(duì)：一是致力于改變組織結(jié)構(gòu)與重新配置工作人員的組織再造(reorganization)，二是嘗試改變組織中的人員(to change the people in the organization)，利用人際關(guān)系技巧(human relations techniques)[3]。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員自身的素質(zhì)、意識(shí)與技能等“軟要素”很難通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整來加以改進(jìn)，必須要借助人際關(guān)系技巧的改善來加以完善。

事實(shí)上，聚焦于改變組織中的個(gè)體行動(dòng)者已經(jīng)成為當(dāng)代公共行政變革時(shí)代的共識(shí)。正如新公共服務(wù)理論的主要倡導(dǎo)者Robert B. Denhardt等所言，在長期內(nèi)，如果不能給予組織中個(gè)體成員的價(jià)值與利益關(guān)切以足夠的關(guān)注，那么，組織試圖通過生產(chǎn)率改進(jìn)系統(tǒng)、流程再造系統(tǒng)與績(jī)效管理體系等組織管理手段控制人類行為的理性嘗試都極有可能會(huì)失敗[4]。這也意味著，改變當(dāng)前提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力主要從“改造組織中的人員(人際關(guān)系)”的戰(zhàn)略高度，聚焦于公共服務(wù)提供過程中的最主要行動(dòng)者——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，致力于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員自身的素質(zhì)、技能與思維水平，尤其是主動(dòng)服務(wù)意識(shí)與現(xiàn)代治理工具應(yīng)用意識(shí)與應(yīng)用技能。

從理論邏輯上看，個(gè)體才是組織和社會(huì)群體的基礎(chǔ)與核心構(gòu)成要素，也是推動(dòng)組織變革與社會(huì)變遷的真正行動(dòng)者，所以，所有政府建設(shè)與政府改革行動(dòng)都應(yīng)立足于組織中的個(gè)體成員。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)而言，它是由個(gè)體、組織和環(huán)境三大要素構(gòu)成，是以個(gè)體行動(dòng)者為核心的多層次系統(tǒng)，而非三種要素的簡(jiǎn)單疊加或平等存在。圖1為以改善人際關(guān)系技巧為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)路徑，由圖1可見，作為個(gè)體行動(dòng)者的政府工作人員的服務(wù)意識(shí)與服務(wù)技能是這個(gè)多層次系統(tǒng)的核心：一方面，作為個(gè)體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的意識(shí)與技能才是影響組織發(fā)展與塑造環(huán)境、影響環(huán)境的核心變量；另一方面，組織與環(huán)境約束的主要影響對(duì)象也是作為個(gè)體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員。有鑒于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)必須從“改善人際關(guān)系技巧”的戰(zhàn)略高度出發(fā)，致力于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)、增加其個(gè)人知識(shí)儲(chǔ)備與服務(wù)技能，并強(qiáng)化對(duì)其資源支持，以提升公共服務(wù)能力。當(dāng)然，在以“改善人際關(guān)系”為核心致力于“改變?nèi)恕钡耐瑫r(shí)，也不能忽視組織和環(huán)境方面的變革。要對(duì)組織結(jié)構(gòu)、組織行為規(guī)則、組織內(nèi)部資源分配體系進(jìn)行改革，努力在農(nóng)村基層形成良好的、積極向上的政治氣候和文化，建立向善的制度體系，通過創(chuàng)造良好的環(huán)境，以達(dá)到激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員自覺提升服務(wù)意識(shí)和服務(wù)技能之目標(biāo)。

圖1 以改善人際關(guān)系技巧為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)路徑

(二)致力于“改善人際關(guān)系技巧”的具體行動(dòng)策略

以“改善人際關(guān)系技巧”為核心推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的路徑有別于以“改造組織”為核心的農(nóng)村基層政府服務(wù)能力建設(shè)路徑，前者強(qiáng)調(diào)的是人力資源開發(fā)，立足于改變?nèi)说囊庾R(shí)、觀念與技能，后者強(qiáng)調(diào)的是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，立足于讓組織職能部門設(shè)置與政府職能體系相匹配。相較于“改造組織”的路徑，“改善人際關(guān)系技巧”的路徑更接近于政府再造，能夠產(chǎn)生更為根本性的變革力量，進(jìn)而產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的影響，而要真正實(shí)現(xiàn)“改善人際關(guān)系技巧”的目標(biāo)，就需要同時(shí)在人力資源開發(fā)與制度變革兩個(gè)層面采取行動(dòng)。

1.人力資源開發(fā)途徑

人力資源開發(fā)策略的主要目標(biāo)是通過招聘、教育培訓(xùn)、智力支持體系建設(shè)和薪資結(jié)構(gòu)激勵(lì)等多種手段儲(chǔ)存與開發(fā)人力資本和社會(huì)資本，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的服務(wù)意識(shí)與服務(wù)能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層政府服務(wù)能力欠缺主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不足，政府工作人員“重管制、輕服務(wù)”，主要精力致力于執(zhí)行上級(jí)政府下派的管理任務(wù)；二是跨部門合作能力不足，尤其是應(yīng)用政府購買公共服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作等現(xiàn)代治理工具的意識(shí)與能力較差。就服務(wù)意識(shí)而言，以全心全意為人民服務(wù)精神為指引的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，不僅是黨章和憲法等法律法規(guī)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，也是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的重要前提，更是當(dāng)前提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的前提性條件。具體來說，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)是當(dāng)前國家全力推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的“潛目標(biāo)”，只有政府具有主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)，積極主動(dòng)為市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展提供足夠的公共服務(wù)支持，簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入，減少企業(yè)和社會(huì)組織的負(fù)擔(dān)，才能真正促進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”局面的出現(xiàn)，方便返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)?；蛘哒f，類似于工作卷入，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員能夠有卷入地工作才能為廣大人民群眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，更好實(shí)現(xiàn)提升人民群眾獲得感的目標(biāo)。也正是因?yàn)槿绱?，有研究者指出，僅有先進(jìn)的技術(shù)、最好的產(chǎn)品、優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)和良好的組織結(jié)構(gòu)，并不足以保證成功，只有當(dāng)組織及其成員的思維習(xí)慣均與之相同時(shí)，最優(yōu)績(jī)效才可能實(shí)現(xiàn)[5]。但現(xiàn)實(shí)卻是，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力存在削弱的趨勢(shì)，特別是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力與公共服務(wù)意識(shí)都缺失嚴(yán)重[6]。所以，有必要通過招聘選優(yōu)、教育培訓(xùn)、薪資結(jié)構(gòu)激勵(lì)和工作環(huán)境調(diào)整等多種途徑提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)與服務(wù)奉獻(xiàn)精神，以克服由社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)所施加的教育和技能限制[7]。尤其是在招聘選優(yōu)方面，現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以吸引優(yōu)秀人才加入，嚴(yán)重限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力提升的空間。未來隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于優(yōu)秀人才的吸引力會(huì)逐步增大。但更為迫切的是，要切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工資待遇和增加其晉升機(jī)會(huì)，至少確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工資收入不低于城市同級(jí)別公職人員的薪酬福利待遇，其崗位和職級(jí)晉升機(jī)會(huì)也不低于城市基層政府工作人員，只有如此，才可能在農(nóng)村相對(duì)落后的環(huán)境下吸引和留住優(yōu)秀人才。

政府購買公共服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作以及“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”等公共服務(wù)供給創(chuàng)新已經(jīng)成為近些年來中央政策構(gòu)建的著力點(diǎn)，也是當(dāng)今復(fù)雜治理環(huán)境下不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的必然選擇，并在城市公共事物治理實(shí)踐中都得到了較為廣泛的應(yīng)用，而農(nóng)村基層政府在對(duì)現(xiàn)代公共服務(wù)供給方式應(yīng)用方面還存在較大差距。在城市，包括政府購買公共服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作以及“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”等在內(nèi)的公共服務(wù)供給方式已經(jīng)得到了較為廣泛的應(yīng)用，讓廣大城市居民享受到了較好也較為均等化的公共服務(wù)，但一個(gè)不容否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，幾乎所有的服務(wù)供給創(chuàng)新與重要實(shí)踐都在城市“生根發(fā)芽”[8]，農(nóng)村在很大程度上依然是一個(gè)與城市相對(duì)隔絕的“孤島”，沿用著傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式。就筆者的調(diào)研地區(qū)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)的服務(wù)供給思維，新服務(wù)思想、新服務(wù)理念與新服務(wù)供給方式對(duì)他們而言都顯得遙不可及，這嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給能力。有研究者指出，在自上而下的官僚體系下，地方政府官員經(jīng)常缺乏履行上級(jí)任務(wù)所必需的教育、技能和經(jīng)驗(yàn)——更不用說，當(dāng)這些任務(wù)因引入了他們既難以理解也不支持的參與性服務(wù)供給過程而變得復(fù)雜化的情況[9]。有鑒于此，未來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)從“政府能力”轉(zhuǎn)向“治理能力”，改變其治理方式和運(yùn)行方式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員主要通過溝通、協(xié)商等方式動(dòng)員和協(xié)調(diào)社會(huì)力量來共同應(yīng)對(duì)面臨的問題[10]，同時(shí)，還要借助于國家政策引導(dǎo)與智力支持，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的現(xiàn)代公共服務(wù)供給工具應(yīng)用能力建設(shè)，比如，上級(jí)政府可以通過政府購買公共服務(wù)的方式組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員到高等院校進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)。再如，與推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，國家人力資源和社會(huì)保障部以及省、市與縣級(jí)政府人力資源管理部門還可以結(jié)合新型智庫建設(shè)，創(chuàng)造條件引導(dǎo)并充分發(fā)揮智庫與其他人才資源支持體系在提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員服務(wù)技能與服務(wù)技巧方面的功能。

本質(zhì)上，X縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)能力方面的兩點(diǎn)不足與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員自身受教育程度有很大的關(guān)系。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部多為中專文化，主要畢業(yè)于當(dāng)?shù)芈殬I(yè)技術(shù)學(xué)院或是退伍義務(wù)兵，很少有人受過高等教育，而小部分受過高等教育的干部也僅為大專學(xué)歷，相對(duì)較低的教育水平既限制了基層政府工作人員對(duì)現(xiàn)代政府治理工具的了解、應(yīng)用與管理能力，也限制了他們基本的學(xué)習(xí)認(rèn)知能力，尤其是“學(xué)中干”與“干中學(xué)”能力。教育所代表的認(rèn)知能力對(duì)于“學(xué)中干”與“干中學(xué)”至關(guān)重要，“學(xué)中干”是為了促使“干中學(xué)”的發(fā)生，是通過實(shí)踐行動(dòng)影響自身或他人知識(shí)、技能和意向(dispositions)的過程，“干中學(xué)”則是通過對(duì)過去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行反思而改進(jìn)自身的過程[11]。能力建設(shè)在很大程度上是一個(gè)“干中學(xué)”與“學(xué)中干”相融合的過程，它要求打破學(xué)習(xí)和工作的界限，努力做到知行合一，尤其是把“干中學(xué)”的學(xué)習(xí)成果用于指導(dǎo)新的實(shí)踐。就我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力建設(shè)而言，上級(jí)政府，尤其是中央政府不可能掌握所有相關(guān)地方知識(shí)并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供事無巨細(xì)的全面指導(dǎo)，必須在加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員教育培訓(xùn)和智力支持的同時(shí)，注重調(diào)動(dòng)與發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員自身的積極性、主動(dòng)性，引導(dǎo)其創(chuàng)造性地應(yīng)用地方知識(shí)，以提供更為精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。

2.制度變革途徑

制度變革策略作用于個(gè)體行動(dòng)者的途徑則是約束或激勵(lì)個(gè)人的行為選擇。公共部門制度變革有兩大目標(biāo)：一是通過制度約束，改變組織賴以生存的環(huán)境或組織文化，間接促進(jìn)政府工作人員服務(wù)意識(shí)轉(zhuǎn)變；二是限制政府組織目標(biāo)的選擇，通過政府職能重新定位來引導(dǎo)政府的行為。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，制度的關(guān)鍵作用在于界定并限制人們的行為選擇，進(jìn)而降低不確定性[11]。制度的兩大組成部分——正式約束與非正式約束之間并非經(jīng)常在同一方向演進(jìn)，有時(shí)甚至相互沖突，在某種意義上，非正式約束僅是一種組織文化，是正式制度約束實(shí)施的環(huán)境。所以，有必要以法律法規(guī)為代表的正式制度約束是型塑和改變以文化習(xí)俗為代表的非正式制度約束的重要手段。換句話說，正式制度規(guī)則是改變環(huán)境的重要手段，以政治生態(tài)、組織文化為代表的環(huán)境因素是個(gè)人與組織公共服務(wù)能力提升的基礎(chǔ)與重要約束性因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)必須立足于這個(gè)環(huán)境。

現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)環(huán)境并不樂觀，以“官僚主義文化”為例，國家法律法規(guī)是堅(jiān)決反對(duì)官僚主義的，但官僚主義文化卻在包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的政府部門甚為流行。為了實(shí)現(xiàn)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的目標(biāo)，有必要通過正式制度變革改造不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的官僚主義文化環(huán)境?？紤]到人類生活的社會(huì)特性，人類個(gè)體實(shí)踐行動(dòng)能力的強(qiáng)弱不僅取決于個(gè)體的素質(zhì)和特點(diǎn)，而且還會(huì)受到其所處環(huán)境的調(diào)節(jié)，能力建設(shè)也就意味著開發(fā)個(gè)體的素質(zhì)與特點(diǎn)以及塑造個(gè)體行動(dòng)的組織與社會(huì)環(huán)境[12]。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部為例，他們是基層黨委政府與群眾最直接的聯(lián)絡(luò)員、勤務(wù)員，他們是“打通公共服務(wù)最后一公里”的重要力量，其也關(guān)系到服務(wù)質(zhì)量與人民群眾的公共服務(wù)滿意度和獲得感。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部面臨的工作環(huán)境不容樂觀，Z鎮(zhèn)一位陪同調(diào)研入戶的駐村干部羅某認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部在官僚主義文化環(huán)境下很艱難，屬于“弱勢(shì)群體”，在官僚主義環(huán)境下，一個(gè)“合格”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要有“三個(gè)肚子”——“氣、酒、飯”?！皻狻保且堋笆軞狻?，同時(shí)忍受來自群眾的抱怨之氣和來自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)因?qū)θ蝿?wù)執(zhí)行不滿意而發(fā)的“脾氣”；“酒”，是要能陪上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)喝酒；“飯”，飯局多，要隨時(shí)陪吃飯，既要陪領(lǐng)導(dǎo)吃飯，也要和群眾一起吃飯聊家常。

由此可見，以官僚主義為代表的不良亞文化已經(jīng)成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員服務(wù)能力提升的重要因素，以正式制度變革加速改造“流行”于政府部門的以官僚主義為代表的不良亞文化已經(jīng)迫在眉睫。因?yàn)椋菍?duì)公共官僚體制所賴以生存的制度環(huán)境進(jìn)行再造，否則，任何努力也只能產(chǎn)生邊際改進(jìn)[13]。未來，黨中央和國務(wù)院必須通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，尤其是優(yōu)化地方政府激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，并結(jié)合反腐倡廉工作，清除以官僚主義為代表的不良亞文化在政府組織內(nèi)部的影響，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員“以人民為中心”，聚焦于為人民服務(wù)，而不是為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，努力建設(shè)與“服務(wù)型政府”建設(shè)目標(biāo)相適應(yīng)的、以全心全意為人民服務(wù)為核心的公共服務(wù)文化。同時(shí)，也是更為重要的，要切實(shí)改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，可考慮由中央政府統(tǒng)一確立最低權(quán)重比例，大幅度增加轄區(qū)居民公共服務(wù)滿意度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)中的權(quán)重，將考評(píng)結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部選拔任用、評(píng)優(yōu)評(píng)先、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督和激勵(lì)約束的重要參考[14]。

當(dāng)然，制度作用于“改善人際關(guān)系技巧”的途徑遠(yuǎn)不止改造環(huán)境，還可以通過限制組織選擇來影響個(gè)體行為。具體來說，可以通過完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能相關(guān)制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)制或引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員專注于公共服務(wù)職能。至少要把公共服務(wù)職能置于市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理職能之上，尤其是要避免把維穩(wěn)作為頭等重要的大事來抓[15]，避免用“維穩(wěn)”替代“服務(wù)”的傾向。如果黨中央與國務(wù)院制定相關(guān)法規(guī)強(qiáng)制要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須設(shè)立獨(dú)立的農(nóng)業(yè)信息化服務(wù)辦公室和設(shè)置專職履責(zé)工作崗位，并結(jié)合明確的崗位問責(zé)機(jī)制，就可以有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)部門的“空心化”與“形式化”，避免類似于Y鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)推廣服務(wù)中心這類公共服務(wù)部門“形同虛設(shè)”的情況出現(xiàn)。

總之，與改造組織相比，通過人力資源開發(fā)和制度變革致力于“改善人際關(guān)系技巧”，應(yīng)該成為未來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的著力點(diǎn)。當(dāng)然，無論是“改善人際關(guān)系技巧”，還是“改造組織”，在政府能力建設(shè)過程中都不能忽視資源支持的重要性，因?yàn)椤扒蓩D難為無米之炊”，資源支持對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織及其工作人員履行公共服務(wù)職能而言都是必需的“材料”，但與組織改造一樣，與“改善人際關(guān)系技巧”相比，資源支持并非未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)的“杠桿性”“瓶頸性”制約因素。

四、結(jié)論與討論

新時(shí)期推進(jìn)鄉(xiāng)村振興偉大實(shí)踐和進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的落腳點(diǎn)都是人民，尤其是提高人民群眾的公共服務(wù)獲得感和幸福感，這些都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的支持，但要切實(shí)提升廣大農(nóng)村居民的公共服務(wù)獲得感與幸福感，就必須把中央政策宏觀指引與地方政府，尤其是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作人員的創(chuàng)造性行政實(shí)踐結(jié)合起來，通過一步一步的實(shí)際行動(dòng)讓廣大農(nóng)村居民感受到實(shí)實(shí)在在的公共服務(wù)溫暖，這就需要國家從“改善人際關(guān)系技巧”的戰(zhàn)略高度出發(fā)，致力于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的公共服務(wù)意識(shí)與公共服務(wù)能力。就“打通公共服務(wù)最后一公里”的最終目標(biāo)而言，當(dāng)前提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員服務(wù)能力不僅要通過人事與制度領(lǐng)域的變革，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)與服務(wù)能力，還要適應(yīng)第三方治理興起的發(fā)展趨勢(shì)，成為明智的掌舵者，積極利用政府購買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作等市場(chǎng)化公共服務(wù)供給方式，以提供更有針對(duì)性的精細(xì)化服務(wù)。同時(shí)，也要要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員與廣大農(nóng)村居民打成一片，做一個(gè)田間地頭的行者，而不是高高在上的指揮者或公共服務(wù)壟斷生產(chǎn)者。只有如此，黨中央與國務(wù)院的公共服務(wù)政策精神才能夠與農(nóng)村居民公共服務(wù)需要之間完成無縫隙對(duì)接，讓廣大農(nóng)村居民切實(shí)體驗(yàn)與感受到黨與政府的用心、用情、用力，獲得實(shí)實(shí)在在的公共服務(wù)獲得感。事實(shí)上，為了完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，W市于2017年6月正式啟動(dòng)了為期半年的“三走遍三簽字”活動(dòng)④，力爭(zhēng)讓轄區(qū)下屬政府部門工作人員走到人民群眾中間，但這僅是一種臨時(shí)活動(dòng)，尚未制度化、常規(guī)化。未來有必要把此種做法進(jìn)一步推廣應(yīng)用，并形成常態(tài)化、制度化，這也就要求包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的地方政府工作人員要在思想意識(shí)上做到“一枝一葉總關(guān)情”，真正把“全心全意為人民服務(wù)”作為自己的工作行為準(zhǔn)則。

注釋：

① 訪談過程中，有公司員工甚至把調(diào)研團(tuán)隊(duì)成員誤認(rèn)為是城里下鄉(xiāng)的記者，要求調(diào)研者多幫他們宣傳和報(bào)道。

②Y鎮(zhèn)政府工作人員也表示未看到上級(jí)政府下發(fā)的有關(guān)支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的文件，筆者在網(wǎng)絡(luò)上也未找到相關(guān)文件。在全國很多地方，不僅省市兩級(jí)政府都制定了專門的落實(shí)文件，甚至縣級(jí)政府也制定了相關(guān)實(shí)施意見。比如甘肅省平?jīng)鍪徐o寧縣人民政府為支持農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，根據(jù)《平?jīng)鍪腥嗣裾k公室關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，出臺(tái)了《靜寧縣人民政府辦公室關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實(shí)施意見》。

③事實(shí)上，為了推動(dòng)烤煙種植，X縣政府還專門設(shè)有“X縣烤煙工作辦公室”，為縣財(cái)政全額撥款的正科級(jí)事業(yè)單位，是參照公務(wù)員法管理的單位，同時(shí)，W市也設(shè)有專門的“W市人民政府烤煙工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。

④W市的“三走遍三簽字”是指，市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)走遍貧困人口集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即走遍貧困村比例占總村數(shù)50%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)駐村幫扶后盾單位走遍聯(lián)系縣區(qū)所有貧困鄉(xiāng)村；縣區(qū)委書記、縣區(qū)長走遍轄區(qū)內(nèi)所有貧困村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長走遍轄區(qū)內(nèi)所有貧困戶。“三簽字”即貧困戶脫貧摘帽，除扶貧對(duì)象簽字外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與扶貧工作隊(duì)共同簽字負(fù)責(zé)；貧困村脫貧出列，由縣(區(qū))委常委會(huì)研究，縣(區(qū))委書記、縣(區(qū))長簽字負(fù)責(zé)；貧困縣脫貧摘帽，經(jīng)市委常委會(huì)研究，市委書記、市長共同簽字后報(bào)省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組研究。