基于全面預(yù)算管理體制下的二級預(yù)算管理模式探索

王利利

摘要：近年來，高校規(guī)模逐步擴大，對二級預(yù)算管理模式的探索提出了更高的要求。其中，全面預(yù)算管理是二級財務(wù)管理的重要組成部分。目前，高校全面預(yù)算管理存在預(yù)算編制項目形式較為單一、預(yù)算管理存在時間滯后、預(yù)算執(zhí)行存在較大隨意性，因此，更需要根據(jù)預(yù)算管理目標(biāo)，完善預(yù)算管理制度，科學(xué)編制預(yù)算計劃，通過科學(xué)的綜合預(yù)算管理嚴格監(jiān)督和評估預(yù)算執(zhí)行情況，實現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)。本文以北京工業(yè)大學(xué)珠海學(xué)院（以下簡稱學(xué)校）為例，系統(tǒng)分析了綜合預(yù)算管理體制下高校管理模式具體實施的問題和對策。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算管理 二級預(yù)算 管理模式探索

一、引言

隨著國家和政府更加重視高等教育，高校收入和學(xué)生學(xué)費收入逐步增加。對學(xué)校提高辦學(xué)水平和優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大促進作用的同時，它還對學(xué)校的預(yù)算管理水平提出了更高的要求。由于獨立學(xué)院性質(zhì)較為特殊，賬目繁雜，既存在高等學(xué)校的一般性質(zhì)，又具備一定企業(yè)的特征。在此條件下，學(xué)校提出了全面預(yù)算管理體制下的二級學(xué)院管理模式，由學(xué)校對全校的經(jīng)費預(yù)算業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌、監(jiān)督、審批和調(diào)整工作。在此制度下，在預(yù)算的編制、劃分、實施和管理中，二級學(xué)院具有較大的自主權(quán)，學(xué)校與二級學(xué)院之間的財務(wù)管理權(quán)限被全面預(yù)算的各個方面劃分，這有利于加強獨立院校的經(jīng)濟責(zé)任制，在一定程度上，使二級學(xué)院對自身的利潤和損失負責(zé)，必須充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和全部人力。

二、學(xué)校背景描述

學(xué)校成立于2004年，是教育部批準(zhǔn)的本科院校。校園占地面積329萬平方米，教學(xué)配套設(shè)施50多萬平方米，擁有51個實驗室（中心）; 下設(shè)13個專業(yè)學(xué)院，設(shè)置53個本科專業(yè); 有教師1345人，全日制本科在校生26774人。建成實驗室（研發(fā)中心）51個，學(xué)生宿舍41棟，體育運動場地12萬平方米。以校園網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，教育教學(xué)環(huán)境、資源、管理、辦公等基本實現(xiàn)信息化初步建立起精簡、高效的行政職能管理運行機制。

目前，學(xué)校設(shè)置12個專業(yè)學(xué)院和1個教學(xué)單位，包含53個本科專業(yè)，其中理工類專業(yè)占55%，現(xiàn)有全日制本科學(xué)生26774人，畢業(yè)生累計35150人。其中還有繼續(xù)教育學(xué)院作為外掛單位，不計入正常的本科招生范疇。

本文的所涉及的二級預(yù)算管理模式主要基于學(xué)校的機構(gòu)設(shè)置，著重探討學(xué)校層面與二級學(xué)院之間的預(yù)算體系和完整的流程、制度中間存在的問題和實施建議。

三、二級預(yù)算管理模式存在的問題

學(xué)校自 2016年進行二級預(yù)算管理體系改革，實行“預(yù)算2.0機制”，在提高學(xué)院工作積極性和自主性方面取得巨大成效，但在實施方案過程中也遇到一些問題：

（一）預(yù)算編制項目形式較為單一

學(xué)校正處于高速發(fā)展周期，涉及多種類型的業(yè)務(wù)，目前學(xué)校的預(yù)算分為辦公費、招待費、差旅費和酬金等幾大類型，要幾乎涵蓋所有業(yè)務(wù)類型的預(yù)算申報和最終報銷工作卻有一定不便。

（二）預(yù)算管理存在時間滯后

由于高校工作的特殊性，高校的預(yù)算年度并不是自然年，而是更多以學(xué)年作為年度概念。七月至九月為暑假期，開學(xué)后對上一學(xué)年的預(yù)算使用進行決算，再對新預(yù)算進行審核，整個過程非常耗時，導(dǎo)致二級預(yù)算要在十一、十二月才下達到各二級學(xué)院，使得九月和十月期間學(xué)院中處于無預(yù)算狀態(tài)。

（三）預(yù)算執(zhí)行存在較大隨意性

實行二級預(yù)算管理制度，實際上就更大程度的將預(yù)算管理和執(zhí)行的權(quán)力下放，給與預(yù)算執(zhí)行單位更大的執(zhí)行自主權(quán)。更大的自主權(quán)也會增加預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險。由于缺乏實踐經(jīng)驗積累，難以把握預(yù)算執(zhí)行的具體程度，導(dǎo)致目前新規(guī)之下預(yù)算單位負責(zé)人對預(yù)算經(jīng)費管理意識不強，執(zhí)行隨意性較大，容易出現(xiàn)完的事務(wù)性目標(biāo)導(dǎo)向或者完全人事導(dǎo)向，而忽視預(yù)算管理的本身管理特點的顯示情況。

四、二級預(yù)算管理模式設(shè)計

（一）編制原則

獨立學(xué)院的預(yù)算編制是一項細致，復(fù)雜和繁瑣的工作?？紤]學(xué)校的實際情況，目前執(zhí)行的2.0計劃原則為： ①切實保障承擔(dān)人才培養(yǎng)任務(wù)的教師利益;②統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點;③平穩(wěn)升級、增量預(yù)算;④標(biāo)桿管理、量化考核;⑤公平公正、獎優(yōu)罰劣、合理引導(dǎo)。

（二）管理框架

目前，學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的管理體制，具體實行三級預(yù)算層次的歸口管理模式（即“學(xué)?！块T→院系”三級預(yù)算層次），詳見圖3。

在全面預(yù)算管理的三層次預(yù)算層次中，學(xué)校是一級預(yù)算單位，負責(zé)管理和使用學(xué)校的統(tǒng)一支出，對所有的預(yù)算進行統(tǒng)籌，重大決定都由學(xué)校的院務(wù)委員會統(tǒng)一作出，是全面預(yù)算的統(tǒng)一決策層。預(yù)算處和財務(wù)處是預(yù)算編制、審核和下達撥付并進行管理的具體管理層，在對預(yù)算進行具體執(zhí)行管理的同時，還要適時為學(xué)校層面的決策提供詳實數(shù)據(jù)，以及相應(yīng)分析，對預(yù)算總體發(fā)展建言獻策。

（三）撥付額度措施

撥付的具體措施按時間周期，分為學(xué)年初、學(xué)年中和學(xué)年末三個步驟，具體實施措施如圖：

1.學(xué)年初。以原有切分比例為基礎(chǔ)加上以下內(nèi)容做為預(yù)算增量。

A、凈增教師數(shù)量因素

1）各學(xué)院當(dāng)學(xué)年的凈增教師計劃

2）2017-2018學(xué)年折算的凈增專任任課教師數(shù)量

3）2017-2018學(xué)年凈增專任任課教師在本學(xué)年增加的教學(xué)工作量可以折算的專任任課教師人數(shù)。

B、凈增專任任課教師的成本因素

在2016-2017學(xué)年全校教師平均薪酬16.49萬元/年·人基礎(chǔ)上考慮當(dāng)年工資增長幅度加上一定教學(xué)、辦公經(jīng)費撥付當(dāng)年人力成本增量預(yù)算。

2.學(xué)年中。按新增教師人數(shù)及當(dāng)學(xué)年薪酬標(biāo)準(zhǔn)劃撥至各二級學(xué)院。具體程序：由專業(yè)學(xué)院（教學(xué)部）提出申請，經(jīng)人力資源處審核，資產(chǎn)及預(yù)算管理處復(fù)核并撥付。其中：教學(xué)、辦公經(jīng)費暫按1萬元/年·人，根據(jù)到崗月份劃撥。

3.學(xué)年末。按實際凈增專任任課教師數(shù)量及成本決算薪酬及教學(xué)辦公經(jīng)費，多退少補。教學(xué)辦公經(jīng)費按1萬元/年·人，根據(jù)到崗月份劃撥。當(dāng)年凈增專任任課老師實際薪酬發(fā)放總額與實際凈增專任任課教師成本的差異，在新增當(dāng)學(xué)年學(xué)校和學(xué)院各承擔(dān)一半。

（四）預(yù)算額度激勵措施

1.根據(jù)凈增專任任課教師數(shù)量撥付增量預(yù)算。凈增專任任課教師數(shù)量的確定：從內(nèi)部管理需要，計算出各專業(yè)學(xué)院目標(biāo)年份專任任課教師數(shù)量與基準(zhǔn)年份專任任課教師數(shù)量的增量加上基準(zhǔn)年份凈增教師折算專任任課教師數(shù)量。以基礎(chǔ)標(biāo)桿為基點、以階梯標(biāo)桿為目標(biāo)進行增量預(yù)算撥付。

2.引進人才配套。設(shè)立專項基金，根據(jù)本科專業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合學(xué)校的整體規(guī)劃和各學(xué)院測算的班型和生師比，將專業(yè)學(xué)院分為幾類，每類制定標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)。在同一類中，以現(xiàn)狀中班型最小的專業(yè)學(xué)院的生師比為基礎(chǔ)標(biāo)桿;以2020-2021學(xué)年每類學(xué)院達到的班型所需要專任任課教師作為階梯標(biāo)桿。同類學(xué)院中，沒有達到基礎(chǔ)標(biāo)桿的，必須先用專業(yè)學(xué)院自己的預(yù)算補足生師比缺口。達到基礎(chǔ)標(biāo)桿后，凈增專任任課教師的成本符合學(xué)校要求的部分由學(xué)校撥付。

（五）預(yù)算績效考核措施

對二級學(xué)院采用定量考核方式，預(yù)算執(zhí)行按照序時進度分項目類別進行管理。

1.預(yù)算執(zhí)行績效分析責(zé)任單位。執(zhí)行過程中預(yù)算處負責(zé)全校的預(yù)算執(zhí)行績效分析工作，各專業(yè)學(xué)院、教學(xué)部、職能處室負責(zé)本預(yù)算單位（部門）的預(yù)算執(zhí)行績效分析工作，各專業(yè)學(xué)院院長、教學(xué)部主任、職能處室負責(zé)人為各預(yù)算單位（部門）預(yù)算執(zhí)行績效分析工作的第一責(zé)任人。

2.預(yù)算績效考核依據(jù)。學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃和辦學(xué)方針政策，各預(yù)算單位（部門）的中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，學(xué)校的預(yù)算編制方案、預(yù)算管理制度及財務(wù)管理制度，申請預(yù)算時提出的績效目標(biāo)、各預(yù)算單位（部門）年度預(yù)算。

3.績效分析。基本概況，包括各預(yù)算單位（部門）的基本情況介紹、工作職責(zé)、預(yù)決算情況等、預(yù)算績效目標(biāo)及設(shè)立依據(jù)和調(diào)整情況、預(yù)算管理措施及組織實施情況、總結(jié)分析預(yù)算績效目標(biāo)完成情況、說明未完成預(yù)算績效目標(biāo)及其原因、預(yù)算制定、實施和管理的特色和經(jīng)驗、開展預(yù)算工作中遇的問題。

（六）完善預(yù)算監(jiān)督機制

對獨立學(xué)院而言，對預(yù)算的監(jiān)督指導(dǎo)應(yīng)該結(jié)合預(yù)算設(shè)計和審批的制度設(shè)計，采取“垂直式”監(jiān)督和“水平式”監(jiān)督相結(jié)合的方式進行統(tǒng)籌監(jiān)督，將紀檢、監(jiān)察和審計的工作進行統(tǒng)一調(diào)度，保障財務(wù)預(yù)算監(jiān)督機制的有效運行。

紀檢工作主要針對學(xué)校預(yù)算體系的決策層進行檢測，主要防止在預(yù)算審議過程中出現(xiàn)廉政風(fēng)險。監(jiān)察工作則主要針對預(yù)算的主要工作管理部門進行，對預(yù)算處和財務(wù)處的通知、審核以及修改過程進行檢查、監(jiān)督，保證管理過程的合理性和合法性，防止管理過程出現(xiàn)管理問題。審計層則對于預(yù)算的具體執(zhí)行部門進行監(jiān)督，保證預(yù)算使用符合標(biāo)準(zhǔn)，不存在超支、虛報和浪費等情況，從基本層面保證預(yù)算制度達到有效性與合理性的動態(tài)平衡。

五、結(jié)語

本文以北京理工大學(xué)珠海學(xué)院為例，從二級預(yù)算管理模式的編制原則、管理框架、撥付額度措施、預(yù)算額度激勵措施、預(yù)算績效考核措施和從預(yù)算監(jiān)督機制的角度出發(fā)，系統(tǒng)全面地介紹了綜合預(yù)算管理系統(tǒng)下二級預(yù)算管理模式的探索。預(yù)計將為我國高校二級預(yù)算管理模式的發(fā)展帶來一些啟示。

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（作者單位：北京理工大學(xué)珠海學(xué)院）