何志鵬 王藝曌

一、問題的提出

當(dāng)新冠肺炎于2020 年在世界多國暴發(fā)與蔓延后，雖然各國都積極采取防控措施與救治手段，努力維護(hù)人民的生命和健康之安全，對國際公共衛(wèi)生治理作出了顯著的貢獻(xiàn)。但面對人類歷史上的這一新型病毒，許多國家不同程度地出現(xiàn)應(yīng)對不足之情形，從而導(dǎo)致錯失有效阻攔疫情在本國大范圍傳播的最佳時期，一些國家政府面臨來自本國疫情治理困境與國內(nèi)民眾不滿的雙重壓力。于是這些國家為了轉(zhuǎn)移本國民眾的注意力，就開始對其他國家進(jìn)行有違事實(shí)的指責(zé)與污名化，甚至一些政客還提出要起訴外國主權(quán)國家，要求他國政府對其地區(qū)因疫情造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。①參見黃惠康：《借疫情污名化中國，于法不容》，《人民日報》2020年4月24日，第16版。在疫情面前，人類真正的敵人并不是任何一個國家或者政府，而是危害生命健康的病毒。如果任由這種相互指責(zé)、猜疑的狀況持續(xù)下去，非但不會提升應(yīng)對新冠疫情危機(jī)的治理能力，反而會使國際社會抗擊新冠疫情之道路更加艱難。

在經(jīng)歷21 世紀(jì)相繼暴發(fā)的非典型肺炎、H1N1 流感、埃博拉疫情等幾次大規(guī)模流行性傳染病后，國際社會開始重視加強(qiáng)傳染病的防控與治理工作。①See Trygve Ottersen et al., Ebola Again Show the International Health Regulation Are Broken: What Can Be Done Differently to Prepare for the Next Epidemic, 42 American Journal of Law & Medicine 356-392 (2016).許多學(xué)者也都提出：構(gòu)建具有法律約束力的全球合作治理模式與機(jī)制，才是應(yīng)對公共衛(wèi)生全球化危機(jī)不斷擴(kuò)展的重要措施。②See Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, 70 International Journal 119-136 (2015); W. Hein & L. Kohlmogen, Global Health Governance: Conflicts on Global Social Rights, 8 Global Social Policy 80-118 (2008); R. Beaglehole & R. Bonita,Global Public Health: A Scorecard, 372 The Lancet 1988-1996 (2008); D. P. Fidler, Architecture Amidst Anarch: Global Health’s Quest for Governance, 1 Global Health 1-17（2007）；參見晉繼勇：《全球公共衛(wèi)生治理中的國際人權(quán)機(jī)制分析——以〈經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約為例〉》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2010 年第4 期；敖雙紅、孫嬋：《“一帶一路”背景下中國參與全球衛(wèi)生治理機(jī)制的研究》，《法學(xué)論壇》2019年第3期。此次新冠肺炎作為《國際衛(wèi)生條例（2005）》（International Health Regulations，以下稱《條例（2005）》）生效以來，世界衛(wèi)生組織宣布的第六次國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，③參見世界衛(wèi)生組織：《世衛(wèi)組織應(yīng)對COVID-19 疫情時間線》，https://www.who.int/zh/news-room/detail/27-04-2020-who-timeline---covid-19，2020年4月29日訪問。具有易感染性、傳播速度快、潛伏時間長等特點(diǎn)，并且目前已經(jīng)呈現(xiàn)為全球范圍的大流行病。這也就意味著，本次的公共衛(wèi)生危機(jī)需要國際社會形成更加鞏固的多邊主義團(tuán)結(jié)合作立場，也唯有這樣，人類才能贏得擺脫新冠病毒的自由。顯然，一些國家將此次疫情政治化，指責(zé)他國、甚至將他國污名化的做法，既無益于國際社會抗擊新冠疫情之通力合作，也不利于維護(hù)當(dāng)今國際法“促成國際合作”④See U.N. Charter, Article 1 (3).這一主導(dǎo)價值。因而，從國際法層面分析造成國際公共衛(wèi)生治理合作困境之成因，進(jìn)而探討國際合作抗擊新冠疫情之具體舉措，不僅對此次新冠疫情的防治工作具有重要意義，而且對未來的國際公共衛(wèi)生安全與治理也同樣有著深遠(yuǎn)影響。

二、國際抗疫合作困境之國際法成因

隨著人口快速流動與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化，世界各國之間也變得愈發(fā)緊密與關(guān)聯(lián)。這一變化同樣也加快了流行病在全球范圍的傳播速度，改變了國際公共衛(wèi)生治理格局。①See Nick Drager & Robert Beaglehole, Globalization: Changing the Public Health Landscape, 79 Bulletin of the World Health Organization 803 (2001).此次暴發(fā)的新冠疫情更是有力地證明了，傳染病已經(jīng)具備了構(gòu)成全球性危機(jī)之特點(diǎn)，而解決傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)，則需要在國際合作的框架下進(jìn)行規(guī)劃與展開。②參見蘇長和：《全球公共問題與國際合作：一種制度的分析》，上海人民出版社2009年版，第3-7頁。遺憾的是，從一些國家目前已有的指責(zé)性言論中不難發(fā)現(xiàn)，本次抗擊新冠疫情的國際合作之路仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。這其中固然包含著政治、經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的多重因素，但法律制度的不足也是造成國際抗疫合作艱難之重要因素。就國際法層面而言，《條例（2005）》在相關(guān)制度規(guī)制上的設(shè)計欠缺，國際公共衛(wèi)生治理中的政治化傾向以及新自由主義霸權(quán)之影響，皆造成國際公共衛(wèi)生治理中國際抗疫合作之艱難。

（一）《條例（2005）》相關(guān)制度的設(shè)計欠缺

《條例（2005）》雖然強(qiáng)調(diào)了締約國之間應(yīng)盡可能相互合作以應(yīng)對公共衛(wèi)生之風(fēng)險，也規(guī)定了世界衛(wèi)生組織應(yīng)盡可能在提供技術(shù)合作和后勤支持、籌集財政資源以支持發(fā)展中國家建設(shè)以及加強(qiáng)和維持其“核心能力”等方面，與締約國開展合作。③International Health Regulations, Article 44.但遺憾的是，作為全球性應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險的重要國際法律文件，④參見龔向前：《傳染病控制與當(dāng)代國際法變革的新趨勢——以〈國際衛(wèi)生條例〉（2005）為例》，《法學(xué)評論》2011年第1期，第110-113頁?！稐l例（2005）》缺乏法律制度保障用于國際公共衛(wèi)生治理的合作資金；另一方面，其在制度設(shè)計中缺失締約國不履約時的應(yīng)對舉措。這兩個方面的設(shè)計欠缺，使其在很大程度上都只能在國際公共衛(wèi)生治理中充當(dāng)“軟法”的角色，而難以促成國際公共衛(wèi)生合作治理體系之形成。

一方面，《條例（2005）》并無用于幫助能力欠缺國家建立、改革或維護(hù)傳染病監(jiān)測與防治系統(tǒng)的基礎(chǔ)性基金規(guī)定，也沒有發(fā)達(dá)國家對相關(guān)發(fā)展中國家資助義務(wù)的規(guī)定。加之《條例（2005）》關(guān)于發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對國際公共衛(wèi)生風(fēng)險中的義務(wù)范疇不明確，使得發(fā)達(dá)國家對公共衛(wèi)生條件相對薄弱國家的援助，實(shí)際上成為一種國際道義而無法在國際法律層面予以約束。此次的新冠疫情作為人類面對的新型病毒，其來勢洶洶幾乎席卷全球，許多國家面對突如其來的病毒都不同程度地表現(xiàn)出措手不及，對經(jīng)濟(jì)和衛(wèi)生條件相對較差的國家而言就更是如此。對這些國家而言，來自外部的衛(wèi)生援助是他們戰(zhàn)勝疫情的重要保障。在新冠疫情全球范圍暴發(fā)后，國際旅游業(yè)與運(yùn)輸業(yè)都因此受到限制，世界經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易也都因此受到影響。①See IHS Markit, Coronavirus to Have Large Impact on Global Economy Than SARS, https://economictimes.indiatimes.com/news/economy/finance/coronavirus-to-have-large-im pact-on-global-economy-than-sars-ihs-markit/articleshow/74007389.cms?from=mdr, visited on 29 April 2020.在本國經(jīng)濟(jì)態(tài)勢面臨壓力的情況下，難保有些國家不會出現(xiàn)縮減援助資金或停止援助的情況。例如，此次疫情中，美國政府就表示暫停向世界衛(wèi)生組織繳納會費(fèi)。②參見張朋輝：《繼續(xù)支持世界衛(wèi)生組織抗擊疫情的努力》，《人民日報》2020 年4 月29日，第16版。然而《條例（2005）》在該問題上的制度缺失，致使無法保障用于國際抗疫資金的到位，這無疑將加重抗疫難度，不利于全球公共衛(wèi)生治理合作。

另一方面，在《條例（2005）》缺乏強(qiáng)制性規(guī)范的情況下，制度設(shè)計上欠缺對締約國守約的吸引力，從而削弱了締約國對相關(guān)合作規(guī)則的遵守動力。雖然總體而言，大多數(shù)國家通常都能遵守《條例（2005）》針對傳染病暴發(fā)制定的全球治理新規(guī)則；③See Adam Kamradt-Scott & Simon Rushton, The Revised International Health Regulations: Socialization, Compliance, and Changing Norms of Global Health Security, 24 Global Change, Peace, and Security 57-70 (2012).但當(dāng)出現(xiàn)新型傳染病時，如果有國家不能遵守條例中的相關(guān)規(guī)范，很可能就會導(dǎo)致其他國家甚至全球的衛(wèi)生治理體系出現(xiàn)失衡。④See Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, 70 International Journal 133 (2015).同其他大多數(shù)的國際法律文件相同，《條例（2005）》對國家的約束力是以國家允諾遵守為前提的，且國際社會并不存在一個凌駕于主權(quán)國家之上的公權(quán)力，所以該條例只具有較弱的約束力。⑤參見何志鵬：《“以諾為則”：現(xiàn)代性國際法的淵源特質(zhì)》，《當(dāng)代法學(xué)》2019 年第6 期，第147-153頁。國家既不會遵守與自身利益相悖的國際法，⑥See Jack L. Goldsmith & Eric A. Posner, The Limits of International Law 113(Oxford University Press 2005).也不會擔(dān)憂對缺乏強(qiáng)制制裁規(guī)則的國際法不予遵守。⑦See Judith Goldstein et al., Introduction: Legalization and World Politics, 54 International Organization 385-399 (2000).故而，在《條例（2005）》缺乏司法強(qiáng)制力與履約吸引力的情況下，有些國家很可能不會遵守條例中規(guī)定的合作義務(wù)。例如，此次新冠疫情中的美國政府，一邊歪曲事實(shí)，大肆攻擊、詆毀中國⑧參見任晶晶：《美國“疫鬧”不休 我們該怎么辦》，《光明日報》2020年5月5日，第4版。，一邊又試圖阻止國際貨幣基金組織對伊朗實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助，加重了伊朗人民的抗疫負(fù)擔(dān)。⑨參見賈藝寧：《美國伊朗又打起心理戰(zhàn)》，《人民日報（海外版）》2020年4月30日，第6版。然而，面對美國這種非但無視其應(yīng)承擔(dān)的抗疫責(zé)任，反而還阻礙國際組織抗疫工作的行為，卻無法通過國際法律途徑對其進(jìn)行制裁。

（二）國際公共衛(wèi)生法律治理中的政治傾向

在國際法的制定與實(shí)施過程中，“法律與政治之間的基本聯(lián)系是無法避免的”。①Rosalyn Higgins, Integrations of Authority and Control: Trends in the Literature of International Law and Regulations, in W. Michael Reisman & Burns H. Weston, Toward World Order and Human Dignity: Essays in Honor of Myres’s McDougal 85 (The Free Press 1976).國際公共衛(wèi)生治理格局中的法律規(guī)范，從其規(guī)則的制定到運(yùn)作，都不同程度地受到權(quán)力界定下的國家利益影響。②See Hans Morgenthau, Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace 15 (McGraw-Hill 2005).這主要表現(xiàn)在：一方面，在國際公共衛(wèi)生治理的法律框架設(shè)定中，國家間的利益平衡總是被優(yōu)先考量的因素，因而呈現(xiàn)出一種政治化的傾向；另一方面，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全球衛(wèi)生事務(wù)的世界衛(wèi)生組織，其作為主權(quán)國家間的全球性組織，先天地難以避免被政治化導(dǎo)向，從而局限了其在國際公共衛(wèi)生治理中的能力作用。

國際公共衛(wèi)生治理法律框架設(shè)定中的政治化傾向，其實(shí)質(zhì)是國家間的權(quán)力分配。在權(quán)力分配的過程中，每一個參與其中的主權(quán)國家都期待自身的利益訴求能在規(guī)范制度中得到體現(xiàn)。全球公共衛(wèi)生治理中的國際法，無法體現(xiàn)所有國家的立場和期待。這種情況下，往往會以在國際體系中權(quán)力更強(qiáng)者的意愿為方向。并且，為了平衡國家間的利益沖突，以便盡快達(dá)成法律規(guī)范，或者為了能得到更多國家的簽署與批準(zhǔn)，國際法在內(nèi)容層面上也往往呈現(xiàn)出嚴(yán)重的模糊性。③James Crawford, Chance, Order, Change: The Court of International Law 147-149(Hague Academy of International Law 2014).而這種法律內(nèi)容的模糊性會進(jìn)一步被政治力量左右，成為某些霸權(quán)大國用來滿足自身利益的政治工具，從而阻礙國際抗疫合作道路之形成。例如，新冠疫情暴發(fā)之后，美國的有些政客為了推卸自身抗疫不力的責(zé)任，枉顧事實(shí)真相與國際法基本法理，開啟了一波對中國的惡意訴訟。④參見許怡真：《惡意濫訴有違法理》，《解放軍報》2020年4月26日，第4版。這種借由疫情濫訴他國的做法，正是“典型披著法律外衣的政治鬧劇”，⑤參見黃惠康：《荒誕之舉令世人不齒》，《解放軍報》2020年4月29日，第4版。既不具有合法性也缺乏國際法上的正當(dāng)性。首先，根據(jù)國際法上的“國家主權(quán)平等原則”和“國家豁免”，在未經(jīng)一國同意的情況下，他國法院無權(quán)審理針對該國的訴訟，也無權(quán)扣押或宣告處分該國財產(chǎn)。⑥參見王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社1995 年版，第130 頁；劉元元：《國家財產(chǎn)執(zhí)行豁免問題研究》，廈門大學(xué)出版社2015年版，第7頁。即使是持相對豁免主義主張的國家，也不意味著其就當(dāng)然地可以根據(jù)本國的國內(nèi)法對主張絕對豁免主義的國家進(jìn)行管轄。①參見車丕照：《國際經(jīng)濟(jì)法概要》，清華大學(xué)出版社2003 年版，第55 頁；See James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law 490 (Oxford University Press 2012).其次，在毫無證據(jù)表明中國是新冠病毒起源地的情況下，提出所謂的“中國責(zé)任論”，是將法律政治工具化的典型做法。因?yàn)榧词箤碛谐浞肿C據(jù)確定了新冠病毒的真正來源地，國際法上也沒有任何條約或?qū)嵺`要求傳染病發(fā)源地國對疫情造成的損失承擔(dān)國家責(zé)任。②參見黃惠康：《荒誕之舉令世人不齒》，《解放軍報》2020年4月29日，第4版。最后，中國在發(fā)現(xiàn)新冠疫情的第一時間就按照《條例（2005）》的有關(guān)規(guī)定，③WHO, International Healthy Regulations (2005), Articles 6 and 7.及時有效地向世界衛(wèi)生組織通報了所有情況，全程透明公開疫情信息，且在第一時間開展國際抗疫合作，為需要的國家提供包括醫(yī)療團(tuán)隊、物質(zhì)和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)上的援助與分享，既未對美國實(shí)施任何國家不法行為，也與美國的疫情損失毫無法律關(guān)聯(lián)，又何來要對其不利結(jié)果負(fù)責(zé)之說？

世界衛(wèi)生組織作為國際社會最大的政府間衛(wèi)生組織，是主權(quán)國家間的組織，它的職權(quán)也是由成員國所賦予的。因此，一方面，各會員國可能會將政治因素引入世界衛(wèi)生組織的衛(wèi)生議題中，阻撓其國際抗疫工作之進(jìn)展。例如，在新冠疫情全球范圍蔓延后，當(dāng)急需各國進(jìn)一步支持世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)國際抗疫工作之時，美國竟以“不排除要求更換世界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)人”來對其施壓，認(rèn)為世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)聽其指揮。④《2020 年4 月24 日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會》，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1773084.shtml，2020年5月1日訪問。另一方面，世界衛(wèi)生組織無法超越當(dāng)前國際社會的主權(quán)原則，且其自身也不具備執(zhí)法機(jī)制，故對締約國領(lǐng)土管轄權(quán)內(nèi)不當(dāng)?shù)男l(wèi)生防治舉措，或妨礙國際抗疫合作的行為幾乎不能干涉，進(jìn)而導(dǎo)致其在國際公共衛(wèi)生治理中的地位弱勢。此次的國際抗疫行動中，美國有些政客將本屬于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的議題政治化，使用“甩鍋”伎倆來詆毀中國。⑤參見晉繼勇：《全球衛(wèi)生治理的背景、特點(diǎn)及挑戰(zhàn)》，《當(dāng)代世界》2020年第4期，第46頁。美國政府為了緩解國內(nèi)政治壓力，也為能阻止中國擴(kuò)大全球影響力，嘗試將這次疫情作為政治手段，用制造政治輿論的方式來歪曲中國。⑥參見維克多·拉林：《俄羅斯學(xué)者：世界應(yīng)該從疫情中吸取哪些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，《光明日報》2020年5月6日，第12版。對于美國這種不利于國際公共衛(wèi)生合作的行為，世界衛(wèi)生組織沒有制裁機(jī)制，并且如果美國不繳納會費(fèi)，還會在一定程度上削弱世界衛(wèi)生組織的公共衛(wèi)生治理能力，無益于其在本次抗擊疫情中的指導(dǎo)工作。

（三）國際法律制度中的新自由主義霸權(quán)

20世紀(jì)70年代中后期，歐美一些國際關(guān)系理論學(xué)者立足于全球主義觀念，由此誕生了新自由主義學(xué)派。盡管新自由主義重視個體解放，也強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)分享國際治理與國際資源分配，①See Oran Young, The Actor in World Politics, in James N. Rosenau et al. (eds.),The Analysis of International Politics 1130 (Free Press 1972).但新自由主義的全球化發(fā)展也造成了國際社會的貧富兩極分化，助長了霸權(quán)主義，為日后西方強(qiáng)國武斷干預(yù)他國內(nèi)政提供了借口。②參見夏銀平、倪晶晶：《另一個世界是可能的——法國左翼對新自由主義的批判性研究》，《當(dāng)代世界與社會主義》2020 年第1 期，第115-116 頁；See Donald J. Puchala & Stuart I. Fagan, International Politics in the 1970s: The Search for a Perspective, 28 International Organization 252 (1974).基于新自由主義意識形態(tài)之上推崇的經(jīng)濟(jì)開放、穩(wěn)定增長、世界經(jīng)濟(jì)共同管理等理念，使美國在第二次世界大戰(zhàn)后一騎絕塵，成為國際社會中的新霸主。③參見王逸舟：《西方國際政治學(xué)：歷史與理論》，上海人民出版社2018 年版，第316-317頁。美國的新自由主義國際霸權(quán)，是一種“資本體系的壟斷權(quán)，西方強(qiáng)國的排他權(quán)，往往只有美國才有的優(yōu)先權(quán)”。④王逸舟：《當(dāng)代國際政治析論》，上海人民出版社1995年版，第368頁。受新自由主義國際霸權(quán)影響下的國際法，其制度的創(chuàng)建是由大國推動的，規(guī)則的設(shè)計也是由大國制定的，而這種新自由主義制度下的互惠合作，也只是美國與其追隨者間的利益共享，⑤See G. John Ikenberry, Rethinking the Origins of American Hegemony, 104 Political Science Quarterly 375-400 (1989).并非追求人類共同福祉的、國家之間互助平等的共贏式合作。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，在美國新自由主義霸權(quán)的支撐下，美國積極推動并主動參與，構(gòu)建了一系列國際組織機(jī)構(gòu)與法律規(guī)則，并通過提出和推廣其所謂的普世性價值來實(shí)現(xiàn)自身的利益追求。⑥參見李明坤：《當(dāng)前西方社會新自由主義意識形態(tài)的危機(jī)及其啟示》，《當(dāng)代世界與社會主義》2019年第1期，第179-187頁。理想狀態(tài)下的國際法，維護(hù)的應(yīng)該是以公平和正義衡量的利益，但現(xiàn)實(shí)狀況中的國際法，更多實(shí)現(xiàn)的卻是大國霸權(quán)所界定的利益。換言之，在自由主義國際霸權(quán)狀態(tài)下，國際法所維護(hù)的權(quán)益是像美國這樣的大國的利益。例如，2010 年國際法院針對科索沃獨(dú)立事件宣布的“科索沃獨(dú)立咨詢意見”，在大國操縱與左右下，國際法院通過使用曖昧不明的文字，并利用國際法在某些問題上的模糊性，對國家主權(quán)和領(lǐng)土完整原則與人民自決權(quán)進(jìn)行了片面解讀，最終認(rèn)定了科索沃獨(dú)立符合國際法。⑦參見余民才：《“科索沃獨(dú)立咨詢意見”評析》，《法商研究》2010 年第6 期，第47-54頁；何志鵬：《大國政治中的司法困境——國際法院“科索沃獨(dú)立咨詢意見”的思考與啟示》，《法商研究》2010 年第6 期，第55-62 頁；鄧烈、蓋然：《國際法上獨(dú)立宣告的合法性要件研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2017年第5期，第99-103頁。另一個具有代表性的例子是，以美國為首的西方大國為了自身利益，常常以“保護(hù)的責(zé)任”為借口，對小國實(shí)施非法的軍事干預(yù)。如2011 年西方大國為了一己私利，就以“保護(hù)的責(zé)任”為由對利比亞進(jìn)行軍事干預(yù)，使其國內(nèi)安全局勢更加復(fù)雜。①See Yang Razali Kassim, The Geopolitics of Intervention: Asia and the Responsibility to Protect 3-13 (Springer-Verlag 2014).但對那些不關(guān)乎其自身利益的國家或地區(qū)同樣存在這種棘手的安全問題時，美國等西方大國就會選擇視而不見。②參見王勇：《“保護(hù)的責(zé)任”的理論透視與實(shí)踐評判》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2016 年版，第47-66頁。因此，當(dāng)這種新自由主義國際霸權(quán)思想主導(dǎo)國際法運(yùn)行后，國際法就從促進(jìn)自由市場經(jīng)濟(jì)、民主人權(quán)政治等方面保證了西方大國的利益，國際法在某些時候就成了被大國利用的工具，而導(dǎo)致其在國際治理中難以發(fā)揮推動國際平等合作之功效。

另一方面，新自由主義霸權(quán)使美國在處理國際事務(wù)過程中，其始終都是以確保本國的中心地位穩(wěn)定與利益優(yōu)先為前提，而非實(shí)現(xiàn)國際社會之整體福祉這一目的?！岸?zhàn)”以后，美國在軍事、經(jīng)濟(jì)、科技等方面的超群實(shí)力，使其成為國際社會中的超級大國。不可否認(rèn)，美國對世界的發(fā)展與進(jìn)步也起到過重要的作用，但同時也滋生了其過于自信的特點(diǎn)，認(rèn)為自身的理念與制度才是最好的，自己的發(fā)展模式理所當(dāng)然地應(yīng)被國際其他地區(qū)所追隨與效仿。③參見王逸舟：《西方國際政治學(xué)：歷史與理論》，上海人民出版社2018年版，第317頁。于是，當(dāng)美國國內(nèi)出現(xiàn)社會穩(wěn)定性下降、經(jīng)濟(jì)衰退等一系列危機(jī)，④參見[美]茲比格涅夫·布熱津斯基：《大失控與大混亂》，潘嘉玢、劉瑞祥譯，中國社會科學(xué)出版社1994年版，第125-126頁。而非西方國家及其文化理論卻開始在世界上崛起時，美國一些政客表現(xiàn)出的不是為世界文化的百花齊放、百家爭鳴而喝彩，而是為其臆想出的“中國威脅論”所困擾。特朗普政府一邊采取退出國際條約和多邊協(xié)定的方式，來減少其應(yīng)承擔(dān)的國際責(zé)任。⑤參見邱昌情：《特朗普政府“退群”對多邊主義秩序的影響及應(yīng)對》，《湖北社會科學(xué)》2019年第12期，第24-26頁。另一邊則帶有針對性地對中國采取了制裁措施，比如單方面以國內(nèi)法的“長臂管轄”對中國挑起貿(mào)易戰(zhàn)爭，將經(jīng)濟(jì)問題政治化；⑥參見人民日報評論員：《霸凌主義，不得人心》，《人民日報》2019年5月19日，第3版。再比如，此次疫情中，美國政府在自身治理工作不利的情況下，不但對中國實(shí)施“政治訛詐”，還對世界衛(wèi)生組織進(jìn)行施壓，污蔑其偏袒中國。⑦鐘聲：《諉過推責(zé)是赤裸裸的“政治訛詐”——造謠中傷“中國抗疫”有悖國際正義》，《人民日報》2020年5月7日，第3版。回顧美國特朗普政府幾年來在處理國際事務(wù)中的做法，無論其每次退出國際條約、每次針對的中國不友好舉措的依據(jù)為何，其目的都是追求美國利益的最大化，是典型新自由主義霸權(quán)之表現(xiàn)。這既破壞了對國際法之遵守，削減了國際法的權(quán)威性；也破壞了中美兩國間的雙邊合作，阻礙了包括公共衛(wèi)生治理在內(nèi)的國際多邊合作進(jìn)程。

三、國際抗疫合作形成之法律路徑

目前為止，新冠疫情在全球范圍內(nèi)仍處于快速蔓延階段，整體形勢仍不容樂觀。①截至歐洲中部夏令時間5 月6 日10 時，全球新冠肺炎確診人數(shù)已超358 萬例，較上日新增確診人數(shù)超7 萬例。See WHO, Coronavirus Disease Situation Report-107, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200506covid-19-sitrep-107.pdf?sfvrsn=159c3dc_2, visited on 7 May 2020.面對這場人類共同的公共衛(wèi)生危機(jī)，加強(qiáng)國際合作應(yīng)對疫情才是公共衛(wèi)生領(lǐng)域國際法治發(fā)展之正途。第二次世界大戰(zhàn)期間，正是各國之間的團(tuán)結(jié)合作，才最終取得戰(zhàn)斗的勝利。倘若當(dāng)時反法西斯國家間不是選擇團(tuán)結(jié)合作，而是一些國家出來指責(zé)另一些國家，甚至還提起法律訴訟，最終還能否取得反法西斯戰(zhàn)爭的勝利，就很難給予肯定的回答了。故而，應(yīng)對當(dāng)下肆虐全球的新冠疫情，依然應(yīng)該立足于世界衛(wèi)生組織引領(lǐng)下的國際合作，通過構(gòu)建并完善相關(guān)法律制度與治理機(jī)制，以解決現(xiàn)行國際公共衛(wèi)生法律體系中的制度不足與政治、霸權(quán)因素對其之影響，進(jìn)而以國際法的良好方式實(shí)現(xiàn)國際抗疫的合作路徑。

（一）構(gòu)建與實(shí)踐相協(xié)調(diào)之法律制度

國際法的核心是，確定國家的權(quán)利與義務(wù)規(guī)則或原則，以作為其處理國際事務(wù)的準(zhǔn)則。②See Vaughan Lowe, International Law 5 (Oxford University Press 2007).同樣的，《條例（2005）》作為國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重要全球性法律文件，其應(yīng)該完善自身的制度規(guī)范設(shè)定，盡量明晰締約國的權(quán)利與義務(wù)。《條例（2005）》自修改以來已歷經(jīng)10 多年的時間，并且在2009 年的H1N1 流感和2014 年的埃博拉疫情這兩次傳染病的應(yīng)對中，皆暴露了其在國際公共衛(wèi)生治理中存在缺陷之事實(shí)。③See Trygve Ottersen et al., Ebola Again Show the International Health Regulation Are Broken: What Can Be Done Differently to Prepare for the Next Epidemic, 42 American Journal of Law & Medicine 356 (2016).國際社會和生物界都是不斷發(fā)展與變化著的，《條例（2005）》難免存在滯后性。因此，應(yīng)充分參考傳染病防治工作中遇到的實(shí)踐問題與困境，并據(jù)此來創(chuàng)新或創(chuàng)制相關(guān)領(lǐng)域的國際法律制度規(guī)范。具體而言：

一方面，要充分考慮到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)與醫(yī)療環(huán)境等方面能力相對薄弱的不發(fā)達(dá)國家在傳染病治理中的局限性，并據(jù)此完善《條例（2005）》關(guān)于資金與援助義務(wù)上的制度設(shè)計，從而保障國際抗疫工作有效進(jìn)行。傳染病的治療與防控有賴于完善的醫(yī)療體系與充沛的物資支撐，而對于條件匱乏、不具備獨(dú)立治理能力的國家而言，只能依靠來自國際社會的援助?？傮w而言，這些國外援助會因援助國的經(jīng)濟(jì)地位、戰(zhàn)略需求與人道主義沖動而具有不確定性，①See Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, 70 International Journal 133 (2015).這種不確定性無疑會給國際衛(wèi)生援助帶來更多問題。國際公共衛(wèi)生治理不能僅僅依靠人道主義援助與美好愿景，而是需要必要的物質(zhì)支持。病毒無國界，因援助不足而導(dǎo)致疫情治理失衡，就可能使之前全球整體的疫情治理工作功虧一簣。因此，要以國際公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)實(shí)需求，而非以國家的利益戰(zhàn)略為主要參考因素，在《條例（2005）》中增加援助資金的相關(guān)制度，特別是明確發(fā)達(dá)國家的援助責(zé)任范疇，具體量化援助實(shí)現(xiàn)之步驟，使其能在國際公共衛(wèi)生合作治理中切實(shí)地發(fā)揮規(guī)范作用。

另一方面，需要在制度設(shè)計中加入國家間的橫向監(jiān)督與合作制度，以使《條例（2005）》能在國際公共衛(wèi)生合作治理實(shí)踐中被更好地遵守。國家為何會愿意遵守國際法，這本身是個十分復(fù)雜的問題，其中牽扯多種因素，國際法的不同理論流派對此也有著不同認(rèn)知。②詳見韓永紅：《國際法何以得到遵守——國外研究評述與中國視角反思》，《環(huán)球法律評論》2014年第4期，第167-185頁。無論是理性選擇主義所說的國家會因?yàn)橹撇玫耐{而遵守國際法，③See Radinsk M. Retaliation, The Genesis of a Law and Evolution toward International Cooperation: An Application of Game Theory to Modern International Conflicts, 2 George Mason Law Review 58 (1994).理性現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為的利益才是國家遵守國際法之原因；④See Jack L. Goldsmith & Eric A. Posner, The Limits of International Law 13(Oxford University Press 2005).還是管理過程理論者們強(qiáng)調(diào)的：規(guī)則的模糊性使國家愿意遵守國際法；⑤See Abram Chayes & Antonia H. Chayes, The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements 197 (Harvard University Press 1995).亦或是近年來一些跨學(xué)科研究者提出的：立法者的權(quán)威、對法律內(nèi)容道德性的支持與威懾是國家遵守國際法之動機(jī)，⑥See Stig S. Gezelius & Maria Hauck, Toward a Theory of Compliance in State-Regulated Livelihoods: A Comparative Study of Compliance Motivations in Developed and Developing World Fisheries, 45 Law and Society Review 435 (2011).從各學(xué)派的主張中不難發(fā)現(xiàn)：國家愿意遵守國際法主要是遵守能給自身帶來“好處”，不管這種好處是聲譽(yù)上或物資上的提升與累積，還是為了維護(hù)自己現(xiàn)有的地位與利益不被削減。一旦國家在對各種因素進(jìn)行權(quán)衡后，就很可能會出于利己原則而選擇不去履行《條例（2005）》中的有關(guān)義務(wù)規(guī)定。面對國家自由靈活地選擇是否遵守國際法的行為，在國際社會沒有超國家體存在的情況下，通過國家間的互相監(jiān)督來達(dá)成彼此間的制衡，以及構(gòu)建合作的規(guī)范制度，使大家的“好處”都能因合作而有機(jī)地結(jié)合起來，從而提升各國的條約遵守動力。

（二）維護(hù)并完善世界衛(wèi)生組織的合作機(jī)制

不可否認(rèn)的是，世界衛(wèi)生組織在應(yīng)對國際突發(fā)性公共衛(wèi)生事件方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。其在近年來的H1N1 流感疫情、脊髓灰質(zhì)炎疫情、兩次埃博拉病毒疫情、塞卡病毒疫情、以及本次新冠肺炎疫情的緊急公共衛(wèi)生事件的治理中都作出了值得肯定的貢獻(xiàn)。①參見湯蓓：《PHEIC 機(jī)制與世界衛(wèi)生組織的角色演進(jìn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020 年第3期，第44-61頁。因此，維護(hù)并完善以世界衛(wèi)生組織為核心的國際公共衛(wèi)生治理體系，創(chuàng)建平等基礎(chǔ)上的共商、共建、共享原則的合作機(jī)制，以減少政治因素對世界衛(wèi)生組織工作之消極影響，對國際抗疫合作有著重要意義。

針對世界衛(wèi)生組織在以往傳染病防治工作中的局限性，國際社會上也有一些呼吁世界衛(wèi)生組織改革的聲音。②See WHO, Report of The Ebola Interim Assessment Panel, 7 July 2015, p.5.但在改革過程中應(yīng)始終堅持世界衛(wèi)生組織在國際公共衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)其在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防治中的專業(yè)性與重要性。世界衛(wèi)生組織在此次新冠疫情的治理中，當(dāng)獲悉病例報告后及時組建事故管理支持小組，進(jìn)入抗疫緊急狀態(tài)。并在第一時間向國際社會公開各類數(shù)據(jù)、信息、發(fā)布戰(zhàn)略防范和應(yīng)對計劃，啟動團(tuán)結(jié)應(yīng)對基金，幫助各國尤其是需求最大的國家用以抗擊新冠病毒。③參見世界衛(wèi)生組織：《世衛(wèi)組織應(yīng)對COVID-19 疫情時間線》，https://www.who.int/zh/news-room/detail/27-04-2020-who-timeline---covid-19，2020年5月9日訪問?？梢?，國際抗疫之勝利需要世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌，它在整個國際抗疫過程中承擔(dān)著信息中轉(zhuǎn)、技術(shù)指南、資源協(xié)調(diào)與有效抗疫手段推廣等方面的工作，是國際抗疫合作中不可替代的重要力量。

此外，應(yīng)提升世界衛(wèi)生組織在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的現(xiàn)有合作機(jī)制，倡導(dǎo)相互平等和尊重下的合作方式。世界衛(wèi)生組織同其他國際組織一樣，在很長時間里都無法擺脫因國際社會的無政府狀態(tài)，而對其防治工作造成的政治干擾。這是因?yàn)椋瑖抑鳈?quán)原則是國際法的基本原則，世界衛(wèi)生組織不是超越國家之上的國際機(jī)構(gòu)，④See Sean D. Murphy, Principles of International Law 77 (West Academic 2012).因此，只能盡量避免政治因素對其在公共衛(wèi)生治理工作中之負(fù)面影響。平等與尊重可以公平地給予所有國家表達(dá)的機(jī)會，讓各國都能充分地闡述自己在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的關(guān)切與挑戰(zhàn)，表達(dá)對世界衛(wèi)生組織的期待與支持，貢獻(xiàn)應(yīng)對國際公共衛(wèi)生危機(jī)的治理方案與智慧。讓所有國家都能平等地參與到國際公共衛(wèi)生問題治理中，一起為實(shí)現(xiàn)人類共同的生命健康福祉而努力。只有這樣，才能使各國政府更加信任與支持世界衛(wèi)生組織，從而一方面減少國家主權(quán)原則對世界衛(wèi)生組織工作之掣肘；另一方面也能增強(qiáng)小國間之團(tuán)結(jié)以制約某些大國對世界衛(wèi)生組織抗疫工作之政治干擾。

（三）推動創(chuàng)新多種方式之抗疫合作

新自由主義霸權(quán)造成了國際公共衛(wèi)生治理的合作艱難。美國作為世界上醫(yī)療體系最為發(fā)達(dá)的國家，其在新冠肺炎疫情中的患者與死亡人數(shù)卻居世界首位。由于特朗普政府的過度自信，美國錯失了控制疫情的最佳良機(jī)，造成了其今日不得不面對的種種國內(nèi)壓力。①參見呂賓：《美國的自大與覺醒》，《法人》2020年第4期，第24-27頁。這種情況下，繼續(xù)采取一貫以來的霸權(quán)方式破壞同中國的合作，阻礙世界衛(wèi)生組織的合作機(jī)制，并不是美國的明智之選。只有積極地參與國際抗疫合作，以真正平等民主的態(tài)度與他國進(jìn)行溝通，為人類戰(zhàn)勝這次疫情危機(jī)提供有效的應(yīng)對方案，才是包括美國在內(nèi)的世界各國在抗擊新冠疫情中的正確選擇。因此，加強(qiáng)雙邊主義與多邊主義在內(nèi)的多種合作模式，從而系統(tǒng)地解決此次新冠疫情中的治理合作之困境。

一方面，美國政府應(yīng)停止當(dāng)前的不妥言行，積極展開與中國的抗疫雙邊合作，以雙邊合作帶動新冠肺炎國際抗疫工作之多邊、甚至全球整體之合作。中國和美國在這次新冠疫情中都是受害者，新冠病毒才是兩國的共同敵人。合作與協(xié)商是全球治理中的關(guān)鍵要素與根本所在。②參見秦亞青：《全球治理失靈與秩序理念的重建》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第4期，第15頁。合作可以使雙方成為一個集體，共同應(yīng)對新冠疫情帶來的全球性挑戰(zhàn)；而協(xié)商是增進(jìn)彼此了解與信任的過程，促進(jìn)合作關(guān)系之形成與后續(xù)合作治理之實(shí)踐進(jìn)展。中美兩國在這次疫情中的互動關(guān)系，對國際公共衛(wèi)生治理工作中的規(guī)范體系改革與創(chuàng)新，對醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步都有著重要意義。中國在發(fā)現(xiàn)疫情后第一時間向世界衛(wèi)生組織匯報，公開、透明地向國際社會分享關(guān)于疫情的相關(guān)信息；在本國疫情有所好轉(zhuǎn)的情況下，又向身處疫情困境中的其他國家伸出援手，給予資金與醫(yī)療物資方面的援助，向有需要的國家提供醫(yī)療團(tuán)對，與世界各國分享中國的抗疫成功經(jīng)驗(yàn)。中國在本次疫情中充分展示了負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)，一直以同各國合作的態(tài)度，秉持人類命運(yùn)共同體理念之精神，希望能同各國一起戰(zhàn)勝這次人類共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。③參見人民日報評論員：《疫情阻擊戰(zhàn)交出“中國答卷”——攜手全球抗疫 彰顯中國擔(dān)當(dāng)》，《人民日報》2020年5月8日，第1版。因此，美國應(yīng)停止對中國的無端指責(zé)與污蔑，放棄霸權(quán)選擇，同中國合作，才是對其自身與國際社會都有利的選擇。

另一方面，構(gòu)建開放包容的多邊主義合作模式，既有助于公共衛(wèi)生治理之國際合作形成，也有益于防止某些大國霸權(quán)行為對國際抗疫合作之妨礙。開放包容的多邊主義合作，主張“以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存、超越文明優(yōu)越”，①參見人民日報評論員：《開放合作，推動完善全球治理——寫在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇召開之際》，《人民日報》2019年4月25日，第4版。是一種尊重各國意愿與選擇的合作方式。它重視各國不同之文化傳統(tǒng)、社會制度與現(xiàn)實(shí)狀況，不僅是為合作共贏提供理論基礎(chǔ)，更能確保實(shí)踐中合作關(guān)系的牢固與穩(wěn)定。并且，這種長期穩(wěn)定的多邊合作關(guān)系，更有助于團(tuán)結(jié)一致地制約霸權(quán)主義逆合作。新冠病毒沒有國界，只要還有一個國家的疫情控制失衡，那么全球整體的疫情防治都會受到影響。囿于各國人口基數(shù)、疫情暴發(fā)所處的軌道位置以及檢測的可獲得性等方面存在差異，有些國家和地區(qū)還無法將新冠疫情的傳播控制在衛(wèi)生系統(tǒng)所能承受的最大救治閾值之下。②參見世界衛(wèi)生組織：《COVID-19 戰(zhàn)略更新》，https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/strategy-update-chinesefinal.pdf?sfvrsn=29da3ba0_19，2020年5月9日訪問。因此，全球性的抗疫團(tuán)結(jié)與互助是這次新冠疫情治理工作中不可或缺的必要因素。國際社會應(yīng)該共同努力控制疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散，降低確診病例的死亡率，研發(fā)安全有效的疫苗與療法，在國際法層面上創(chuàng)新國際公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的制度與規(guī)則，保證人類可以成功地度過這次公共衛(wèi)生危機(jī)。

四、結(jié)論

面對人類在國際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機(jī)與挑戰(zhàn)，國際社會團(tuán)結(jié)與廣泛合作才是正確選擇。回顧國際社會自第二次世界大戰(zhàn)以來面臨的各種共同挑戰(zhàn)，幾乎每一次都是依靠國家間的團(tuán)結(jié)合作才最終走出困境。無論是第二次世界大戰(zhàn)期間，國際社會通過成立廣泛的同盟合作取得反法西斯戰(zhàn)爭勝利；還是冷戰(zhàn)時期，美國和蘇聯(lián)兩國擱置陣營對立，攜手合作戰(zhàn)勝了困擾人類長達(dá)3000 年之久的天花病毒，③參見譚德塞：《世界組織總干事2020年5月8日在2019冠狀病毒病（COVID-19）疫情媒體通報會上的講話》，https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---8-may-2020，2020年5月10日訪問。都足以證明，只要各國增進(jìn)信任、團(tuán)結(jié)互助、加強(qiáng)合作，人類最終也可以迎來戰(zhàn)勝新冠病毒的歷史性時刻。

國際社會的治理與發(fā)展，離不開國際法之規(guī)范與指引。④See The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance VI (Oxford University Press 1995).疫情的防控與治理也同樣需要國際法律制度之引導(dǎo)與規(guī)范，以促進(jìn)國際抗疫合作之形成。美國特朗普政府在本次抗擊新冠疫情中所表現(xiàn)出的逆合作態(tài)度與舉措，使我們有必要在國際法視閾下，重新審視國際公共衛(wèi)生治理體系?，F(xiàn)有的國際公共衛(wèi)生治理法律體系的相關(guān)規(guī)則制度設(shè)計缺陷、法律治理中的政治化傾向以及新自由主義國際霸權(quán)的消極影響，導(dǎo)致國際公共衛(wèi)生治理不可避免地具有局限性。正是由于當(dāng)今國際法在公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在著這種治理局限，使得在本次新冠疫情治理中，難以在國際法律框架下推動抗疫之國際合作。故而，創(chuàng)建以傳染病防治工作實(shí)踐為參照的法律規(guī)則改革，以共商、共建、共享為原則完善世界衛(wèi)生組織的合作機(jī)制，推動平等基礎(chǔ)上的開放包容國際雙邊、多邊主義抗疫合作，是擴(kuò)大并鞏固本次國際抗疫合作之關(guān)鍵，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)勝新冠病毒、維護(hù)人類生命健康安全之目的。