陸島運(yùn)輸法律及政策的需求與供給

摘要：中國(guó)各地陸島運(yùn)輸建設(shè)分別處于擴(kuò)大運(yùn)輸階段、運(yùn)力結(jié)構(gòu)調(diào)整階段和運(yùn)輸業(yè)反哺階段。根據(jù)制度變遷理論，陸島運(yùn)輸業(yè)不同發(fā)展階段對(duì)于政策及立法保障提出了差異化需求。目前，國(guó)內(nèi)陸島運(yùn)輸業(yè)制度供給不足是普遍現(xiàn)象，引發(fā)了作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的交通服務(wù)供給不足、陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展受阻等問題。政府公共管理理念和方式變革下，政府不再是唯一的公共產(chǎn)品供給者，而成為購(gòu)買者和監(jiān)督者。針對(duì)陸島運(yùn)輸行業(yè)不同發(fā)展階段，適時(shí)供給政策和法律，可保障民眾路權(quán)的實(shí)現(xiàn)，引導(dǎo)陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展，亦是政府作為公共事務(wù)管理人的應(yīng)有職責(zé)，否則應(yīng)該承擔(dān)供給不能的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：陸島運(yùn)輸;制度變遷;公共產(chǎn)品;法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：D922.2? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2020）04-0081-09

Demand and supply of land and island transport law and policy

LI Ying-ying

（Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：

The construction of land and island transportation in China is at the stage of expanding transportation， adjusting transportation capacity structure and feeding back of transportation industry. According to the theory of institutional change， different development stages of land-island transport industry have different needs for policy and legislative protection. At present， the insufficient supply of land-island transport system is a common phenomenon in China， which leads to the insufficient supply of transport services as quasi-public goods and hinders the development of land-island transport industry. With the change of the concept and mode of government public management， the government is no longer the only supplier of public goods， but also the purchaser and supervisor. In view of the different development stages of the land-island transport industry， timely supply of policies and laws can guarantee the realization of peoples road rights and guide the development of the land-island transport industry， which is also the due responsibility of the government as a public affairs administrator. Otherwise， the government should bear the legal responsibility for the failure of supply.

Key words：land-island transportation;institutional change;public goods;legal liability

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國(guó)各地陸島運(yùn)輸建設(shè)逐步開展起來，中國(guó)各地政府目前主要將陸島運(yùn)輸作為惠民政策的一部分，通過非連續(xù)性和非體系性政策，推動(dòng)陸島運(yùn)輸建設(shè)和發(fā)展，收效甚微，不利于陸島運(yùn)輸長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展以及海洋經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。筆者就陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展與法律及政策的供求關(guān)系進(jìn)行分析，以期得出陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展與政策和法律的互動(dòng)狀態(tài)，為未來中國(guó)政府陸島運(yùn)輸制度的完善提供理論參考。

一、陸島運(yùn)輸?shù)奶匦约巴怀鰡栴}

運(yùn)輸即指借助公共交通網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施和運(yùn)載工具，通過一定的組織管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)人與物空間位移的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)。從字面意義上理解，在島嶼和陸地之間從事水上運(yùn)輸，即為陸島運(yùn)輸，此種運(yùn)輸可能為旅客運(yùn)輸，可能為貨物運(yùn)輸，也可能二者兼有。這種理解方式也被歐盟《3577/92理事會(huì)條例》①所認(rèn)同。[1-2]從目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界的使用上看，陸島運(yùn)輸也包括島嶼與島嶼之間的島島運(yùn)輸。

因此，從法律意義上分析陸島運(yùn)輸?shù)慕缍ㄒ兀饕▋牲c(diǎn)，第一是地理范圍，第二是服務(wù)內(nèi)容。從地理范圍上講，法律調(diào)整的陸島運(yùn)輸應(yīng)該是陸地與島嶼之間、島嶼與島嶼之間連接的服務(wù)類型;從服務(wù)內(nèi)容上分析，陸島運(yùn)輸是由服務(wù)提供者向旅客或者貨方提供位移變化的服務(wù)，即多重類型的運(yùn)輸。陸島運(yùn)輸與沿海運(yùn)輸、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸具有一定的共通性，例如它們都是水上運(yùn)輸?shù)囊环N類型，既可能是旅客運(yùn)輸也可能是貨物運(yùn)輸。它們需要滿足一定的航線要求、航行標(biāo)準(zhǔn)等，接受政府部門的管理和監(jiān)督。它們的差異性也顯而易見。陸島運(yùn)輸主要是為島上居民提供日常出行服務(wù)，具有公共運(yùn)輸?shù)膶傩?。近年來各地在此基礎(chǔ)上依托海洋經(jīng)濟(jì)政策大力發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)，陸島運(yùn)輸從業(yè)者不僅提供位移服務(wù)，也提供其他多種樣式的旅游觀光項(xiàng)目服務(wù)，但是不能改變陸島運(yùn)輸?shù)幕緦傩浴步煌ㄟ\(yùn)輸。這也是陸島運(yùn)輸立法及政策保障的出發(fā)點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)重視陸地公共交通的建設(shè)，一定程度上忽視了水上公共交通的發(fā)展。隨著海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展及對(duì)外招商引資的需要，陸島運(yùn)輸實(shí)際需求漸漲，政府職能部門也將視角轉(zhuǎn)移于此。如交通運(yùn)輸部提出通過三個(gè)發(fā)展階段在海灣、陸島間，大湖內(nèi)和水網(wǎng)發(fā)達(dá)地區(qū)形成高速水上客運(yùn)系統(tǒng)，在全國(guó)范圍內(nèi)形成能夠適應(yīng)需求的旅客運(yùn)輸系統(tǒng)。

與其他運(yùn)輸行業(yè)相比，陸島運(yùn)輸相對(duì)小眾，一直以來被各地政府作為惠民政策的一部分，排在其他公共交通建設(shè)項(xiàng)目的后面，無論在政策層面亦或是法律層面都存在著供給不足現(xiàn)象。中國(guó)各地近些年陸續(xù)制定了一系列政策和法規(guī)，但多為宏觀層面，且方向或方式存在一系列問題，不能充分發(fā)揮引導(dǎo)和保障陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的作用。

陸島運(yùn)輸行業(yè)現(xiàn)有發(fā)展政策與政府管理公共事務(wù)市場(chǎng)化改革的大方針不完全相符。陸島運(yùn)輸屬于海上公共交通運(yùn)輸?shù)囊徊糠?，一直未得到?yīng)有重視，起步晚、發(fā)展緩是普遍現(xiàn)象。目前陸島交通建設(shè)主要依靠政府政策性文件引導(dǎo)，行政管理機(jī)關(guān)是政府部門，執(zhí)法職能依然是通過海事局、港口與口岸局等多部門分工合作來履行。由于沒有強(qiáng)有力的法律和政策的支持和約束，部分地方政府并沒有稱職地提供陸島運(yùn)輸公益服務(wù)，導(dǎo)致居民出行困難、通航基礎(chǔ)設(shè)施差，容易發(fā)生海上事故②。[3-4]陸島運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)目前受政策影響較大，并未全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，由于陸島運(yùn)輸?shù)久黠@，政府扶持力度不足等問題，導(dǎo)致社會(huì)力量加入陸島運(yùn)輸市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的原動(dòng)力不足，政府成為了集行政監(jiān)管、執(zhí)法、公益服務(wù)供給和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的多面手。而事實(shí)上，在很多管理職能上，政府力量有限，因此陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展阻礙重重。陸島運(yùn)輸管理職能混同，參與者單一，與中國(guó)公共交通運(yùn)輸發(fā)展各司其職，綜合管理的方向相距甚遠(yuǎn)。政府在此類公共產(chǎn)品的供給過程中，仍然是主要甚至唯一的供給主體，而作為唯一的供給主體，民眾享受到的交通服務(wù)質(zhì)量就完全取決于該地區(qū)政府的資金投入和政策理念等。這也造成了部分地區(qū)陸島交通設(shè)施從量到質(zhì)都無法滿足民眾出行需求的現(xiàn)狀。公共產(chǎn)品供給不足、效率低，是陸島交通建設(shè)面臨的重要問題之一。而陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展政策與政府管理公共事務(wù)市場(chǎng)化改革的大方針不完全相符，加劇了這一問題。

目前陸島交通運(yùn)輸方式主要分為兩大類：第一類是橋梁、隧道等能夠提供交通運(yùn)輸服務(wù)的固定設(shè)施，如廈門已經(jīng)建成的廈門大橋、集美大橋和翔安海底隧道等;第二類是提供交通運(yùn)輸服務(wù)的渡船、客船，如大連金石灘—長(zhǎng)海諸島的高速客船和客滾船、煙臺(tái)的蓬長(zhǎng)快航系列船舶等。這兩大類運(yùn)輸方式涉及眾多行業(yè)管理部門，在制定和執(zhí)行陸島運(yùn)輸政策及法律、管理運(yùn)輸服務(wù)等過程中，存在互相掣肘、推諉、職責(zé)交叉的現(xiàn)象。

陸島運(yùn)輸?shù)拇澳壳耙钥蜐L裝船為主。調(diào)查顯示，陸島運(yùn)輸?shù)膹臉I(yè)主體一般是當(dāng)?shù)氐拿駹I(yíng)航運(yùn)公司，從事陸島運(yùn)輸?shù)拇爸饕菕炜拷?jīng)營(yíng)的船舶。民營(yíng)航運(yùn)公司往往是單船公司或小公司，沒有或者缺乏相應(yīng)的內(nèi)部管理機(jī)制和人員，對(duì)于船舶和相關(guān)人員的管理往往不嚴(yán)。從外部來說，上述地區(qū)尚沒有專門調(diào)整陸島運(yùn)輸船舶和公司經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、管理流程、監(jiān)管部門責(zé)任劃分的法律或者法規(guī)的規(guī)定①，僅有一些地方性的規(guī)章或者更低級(jí)別的政府文件等。由于陸島運(yùn)輸?shù)男袠I(yè)特點(diǎn)區(qū)別于一般沿海運(yùn)輸，沿海運(yùn)輸船舶的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并不能夠完全適用于陸島運(yùn)輸船舶，在實(shí)踐中可能造成管理和調(diào)整的真空層。例如，大連市經(jīng)營(yíng)陸島運(yùn)輸?shù)拇爸饕切∮?00總噸或者不超過500總噸的小型客船，載貨船舶多為200總噸以下的船舶。[5]陸島運(yùn)輸受到經(jīng)營(yíng)范圍和方式所限，經(jīng)營(yíng)效益一般，經(jīng)營(yíng)主體投入更多資金用于更新船上設(shè)備，保養(yǎng)船舶的積極性不高。因此，從事陸島運(yùn)輸?shù)拇按瑳r普遍較差，不少是三無船舶。這種現(xiàn)象為管理部門的監(jiān)管和調(diào)控造成了諸多困難。

從政府管理的角度出發(fā)，在擴(kuò)大運(yùn)輸階段，過于嚴(yán)格地監(jiān)管陸島運(yùn)輸從業(yè)人員資質(zhì)，有可能加劇行業(yè)人員缺失的現(xiàn)象。但如果任其自由發(fā)展，又可能導(dǎo)致航行事故頻發(fā)的后果，監(jiān)管壓力也會(huì)相應(yīng)增加。因此，如何從行業(yè)自身角度構(gòu)建航行專業(yè)人才隊(duì)伍，加強(qiáng)內(nèi)部管理和外部監(jiān)管，成為需要陸島運(yùn)輸行業(yè)以及政府管理機(jī)構(gòu)共同解決的問題。

在近5年內(nèi)，各地政府多層面和多形式針對(duì)陸島運(yùn)輸交通建設(shè)頒布和制定了相應(yīng)政策和文件，但從實(shí)踐看，陸島運(yùn)輸和相關(guān)航運(yùn)安全仍存在不少問題，上級(jí)政府出臺(tái)的政策由于缺乏相應(yīng)配套措施使得最終效果出現(xiàn)了折扣。陸島運(yùn)輸具有明顯的公共運(yùn)輸屬性，因而陸島運(yùn)輸?shù)闹饕?fù)責(zé)主體應(yīng)是政府部門，政府部門由于政策和相關(guān)因素的影響，對(duì)于陸島運(yùn)輸?shù)耐度肴狈Ρ匾耐苿?dòng)力。從市場(chǎng)角度看，陸島運(yùn)輸主要是為了滿足居民出行和日常生活的民生需要，其社會(huì)公益特征明顯，經(jīng)濟(jì)效益很小，因而很少有航運(yùn)公司或者民間投資者愿意主動(dòng)背負(fù)虧損的壓力投入到這一市場(chǎng)中。因此，依靠運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人、港口經(jīng)營(yíng)人的完全社會(huì)渠道融資開展陸島運(yùn)輸項(xiàng)目幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。陸島運(yùn)輸項(xiàng)目處于較為尷尬的境地，對(duì)于市場(chǎng)的普通商人或者投資者而言，無高利可圖;而對(duì)于政府部門而言，將其劃定為民心工程，投入資金和政策支持的多少受到各方面因素影響，進(jìn)程緩慢。陸島運(yùn)輸通航輻射范圍主要在島嶼周邊，客源有限，經(jīng)營(yíng)陸島運(yùn)輸?shù)暮竭\(yùn)公司并沒有有效的措施去吸引增量。因此，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模、客源量和利潤(rùn)率都很難受到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)手段的影響。航運(yùn)公司從整體上來說數(shù)量較少，其服務(wù)質(zhì)量更是參差不齊。由于市場(chǎng)所限以及無序的競(jìng)爭(zhēng)，各航運(yùn)公司的利潤(rùn)率較低。由于陸島運(yùn)輸公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)不善，外部政策推動(dòng)力不足，導(dǎo)致陸島運(yùn)輸從業(yè)人員信心不足，更加不可能采取改善相關(guān)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、船舶配套設(shè)施和管理人員的措施，內(nèi)生動(dòng)力和外部動(dòng)力明顯缺乏。

陸島運(yùn)輸領(lǐng)域最為突出的問題不是由行政機(jī)關(guān)的積極行為引發(fā)，多由行政機(jī)關(guān)人員的消極行為引發(fā)，例如懶政現(xiàn)象。因此，如何以立法和政策等管理方式，針對(duì)性解決陸島運(yùn)輸領(lǐng)域的懶政現(xiàn)象，是確保陸島運(yùn)輸擴(kuò)大發(fā)展的重要制度保障。陸島交通建設(shè)屬于公共事務(wù)管理的一部分，目前中國(guó)處于地區(qū)探索發(fā)展階段，尚未形成統(tǒng)一的、國(guó)家層面的管理模式?，F(xiàn)有地方性管理存在剛性管理措施體系化建設(shè)不足和柔性管理手段滯后等特點(diǎn)。

除此之外，陸島運(yùn)輸領(lǐng)域常發(fā)的兩類法律索賠問題是貨物運(yùn)輸或旅客運(yùn)輸?shù)拿袷沦r償責(zé)任和行政行為引發(fā)的行政訴訟或者刑事犯罪等。中國(guó)水上運(yùn)輸領(lǐng)域民事法律適用一直是二分體系，《中華人民共和國(guó)海商法》（簡(jiǎn)稱《海商法》）適用于國(guó)際海上貨物運(yùn)輸和國(guó)際海上旅客運(yùn)輸和沿海旅客運(yùn)輸。沿海貨物運(yùn)輸、內(nèi)河貨物運(yùn)輸適用《國(guó)內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》《中華人民共和國(guó)合同法》（簡(jiǎn)稱《合同法》）和其他民事法律基本規(guī)范。內(nèi)河旅客運(yùn)輸適用《水路旅客運(yùn)輸規(guī)則》《合同法》和其他民事法律基本規(guī)范。《國(guó)內(nèi)水路貨物運(yùn)輸》規(guī)則已于2016年被交通運(yùn)輸部廢止。2021年1月1日《中華人民共和國(guó)民法典》（簡(jiǎn)稱《民法典》）生效后，沿海貨物運(yùn)輸、內(nèi)河貨物運(yùn)輸只能適用《民法典》和其他基礎(chǔ)性民事法律規(guī)范，缺乏針對(duì)性的特別法律規(guī)定。按照目前中國(guó)法律體系的特點(diǎn)，沿海旅客運(yùn)輸和內(nèi)河旅客運(yùn)輸分別適用不同法律規(guī)定，沿海旅客運(yùn)輸承運(yùn)人具有較低的責(zé)任限額的規(guī)定，而內(nèi)河旅客運(yùn)輸承運(yùn)人沒有賠償責(zé)任限制。陸島運(yùn)輸中，既有可能是旅客運(yùn)輸，也有可能是貨物運(yùn)輸，既有可能是沿海運(yùn)輸，也有可能是內(nèi)河運(yùn)輸。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，陸島運(yùn)輸由于地點(diǎn)、運(yùn)輸對(duì)象的不同而分別適用不同的法律規(guī)定。

盡管該行業(yè)具有蓬勃發(fā)展之勢(shì)，但目前對(duì)從事陸島運(yùn)輸?shù)拇凹葲]有有針對(duì)性的安全規(guī)范及管理，也沒有對(duì)從事陸島客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人的資質(zhì)限制，加上現(xiàn)有陸島運(yùn)輸碼頭及泊位基礎(chǔ)設(shè)施條件十分簡(jiǎn)陋，交通安全事故時(shí)有發(fā)生。陸島之間的運(yùn)輸受天氣影響十分明顯，現(xiàn)有船舶、港口、人員條件及管理落后的限制，不僅阻礙了陸島之間的運(yùn)輸開展，也不利于有關(guān)島嶼的對(duì)外開放及招商引資。

二、陸島運(yùn)輸發(fā)展與政策和立法的互動(dòng)

陸島運(yùn)輸政策和立法是國(guó)家正式制度安排的一種，其變遷受到外部因素和內(nèi)部因素的共同影響。其中，最主要的變遷方式是強(qiáng)制性變遷，由國(guó)家、政府等統(tǒng)治機(jī)構(gòu)作為主要供給主體。而國(guó)家和政府制定、修改或廢止相應(yīng)制度的過程受到相關(guān)利益集團(tuán)、執(zhí)政者理念、崗位職責(zé)、道德因素等多重因素影響。從制度變遷的角度講，陸島運(yùn)輸政策和法律本屬同源，陸島運(yùn)輸政策是總體方向性的規(guī)范，陸島運(yùn)輸法律是關(guān)于具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容。陸島運(yùn)輸法律通過陸島運(yùn)輸政策的實(shí)踐和積累形成，陸島運(yùn)輸法律是陸島運(yùn)輸政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種方式。陸島運(yùn)輸政策和法律都是政府管理陸島運(yùn)輸行業(yè)的手段。

陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展與陸島運(yùn)輸政策和法律息息相關(guān)。陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展、民眾的需求和社會(huì)關(guān)注度等因素都將相應(yīng)引起對(duì)于陸島運(yùn)輸政策和法律制度變遷的需求。從各國(guó)運(yùn)輸業(yè)和管理方式的發(fā)展路徑分析，運(yùn)輸政策和立法都經(jīng)歷了明顯的三階段，即擴(kuò)大運(yùn)輸階段、調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)階段（或稱為綜合運(yùn)輸管理階段）和運(yùn)輸業(yè)反哺階段。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了對(duì)于陸島運(yùn)輸服務(wù)的需求，陸島運(yùn)輸行業(yè)面臨服務(wù)短缺、供給不足的特點(diǎn)。此時(shí)對(duì)于陸島運(yùn)輸政策和立法最主要的需求是資金的支持和行業(yè)管理規(guī)范的初步建立。在陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模后，運(yùn)輸服務(wù)供給與需求在總量上基本達(dá)到均衡狀態(tài)，民眾意識(shí)和理念也逐步提高和改變，對(duì)于陸島運(yùn)輸服務(wù)的需求不再僅停留于有和無之間，而是追求更好的服務(wù)質(zhì)量和多元化的運(yùn)輸服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)更高效率、更高性價(jià)比的差異化服務(wù)體系。此階段對(duì)于陸島運(yùn)輸政策和立法的需求是促進(jìn)和引導(dǎo)多種運(yùn)輸方式的銜接、多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展以及管理制度和行業(yè)規(guī)則的進(jìn)一步細(xì)化和完善。陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展逐步成熟后，社會(huì)對(duì)于運(yùn)輸行業(yè)的需求將進(jìn)一步提高，陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展引發(fā)的環(huán)境問題、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響等將逐步顯現(xiàn)，并且成為主要矛盾。此時(shí)如何處理陸島運(yùn)輸業(yè)與環(huán)境的關(guān)系、更好地利用陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展等問題將是此階段陸島運(yùn)輸政策和立法的應(yīng)對(duì)重點(diǎn)。

根據(jù)制度變遷供求分析理論，上述陸島運(yùn)輸階段面臨的主要問題和對(duì)于制度變遷的需求如表1所示。

因此，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展將成為陸島運(yùn)輸制度變遷，即陸島運(yùn)輸政策和立法改變的需求。但是，對(duì)于陸島運(yùn)輸政策和立法的需求并不必然引發(fā)相應(yīng)制度的變遷，此種變遷受到多種外部因素的綜合影響。其中，陸島運(yùn)輸政策和立法的主要供給者——政府角色和功能的扮演會(huì)影響陸島運(yùn)輸政策和立法的供給，最終決定制度變遷的結(jié)果是否達(dá)到均衡狀態(tài)。非均衡狀態(tài)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的常態(tài)，但并非完全合理，也并非不可調(diào)整。制度的非均衡狀態(tài)最終的責(zé)任將由同時(shí)代的民眾承擔(dān)和背負(fù)，制度變遷的利益和優(yōu)惠也將主要由同時(shí)代的民眾所享。

三、陸島運(yùn)輸政策和立法要點(diǎn)與轉(zhuǎn)化

（一）立法明確陸島運(yùn)輸性質(zhì)和地位，依法開展陸島運(yùn)輸建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)

陸島運(yùn)輸涉及港口建設(shè)和規(guī)劃、航道管理和維護(hù)、運(yùn)輸服務(wù)的提供、運(yùn)輸設(shè)備和人員的管理等問題。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，陸地交通運(yùn)輸已經(jīng)構(gòu)建起了以公共交通為主、私家車為輔的綜合運(yùn)輸體系。公共交通包括公交、電車、火車和出租車等。水上運(yùn)輸也形成了班輪運(yùn)輸、租船運(yùn)輸和其他運(yùn)輸服務(wù)的運(yùn)輸體系。班輪運(yùn)輸主要滿足了固定航線上、大型定點(diǎn)運(yùn)輸航線的服務(wù)需求。租船運(yùn)輸主要滿足私人運(yùn)輸服務(wù)，主要是貨物運(yùn)輸需求。在普通法系國(guó)家的法律中，經(jīng)常將班輪運(yùn)輸承運(yùn)人稱之為公共運(yùn)輸承運(yùn)人（common carrier），而將租船運(yùn)輸承運(yùn)人稱之為私人運(yùn)輸承運(yùn)人（private carrier）。中國(guó)在陸島交通和水上交通領(lǐng)域都取得了飛躍式發(fā)展，但在水陸銜接的部分，公共交通建設(shè)還處于薄弱環(huán)節(jié)。這與中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的階段和背景有關(guān)，更重要的是意識(shí)層面的差異。影響政府意識(shí)層面改變的最主要手段是政策和法律。鑒于陸島運(yùn)輸涉及的受眾相對(duì)于陸地公共交通數(shù)量相對(duì)較少，又未有法律明確認(rèn)可其水上公共交通運(yùn)輸組成的地位，導(dǎo)致其在實(shí)踐中沒有得到地方政府的充分重視，在已經(jīng)開展陸島運(yùn)輸建設(shè)的區(qū)域中，各地方政府也基本上將其作為惠民工程的一部分開展，而非履行法定義務(wù)和責(zé)任。陸島運(yùn)輸?shù)谋举|(zhì)是為相關(guān)居民提供出行服務(wù)，具有較強(qiáng)的公益性質(zhì)，應(yīng)該劃歸公共交通運(yùn)輸類別之中。只有通過立法明確認(rèn)可陸島運(yùn)輸?shù)墓策\(yùn)輸屬性，利用法律的強(qiáng)制力保障民眾得到相應(yīng)的公共運(yùn)輸服務(wù)以及質(zhì)量，才能為解決民眾出行困難問題提供基本的制度保障。通過立法明確陸島運(yùn)輸性質(zhì)和地位的另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是，未來各地政府和主管機(jī)構(gòu)在處理陸島運(yùn)輸建設(shè)、管理和維護(hù)等各方面事宜時(shí)有法可依。如果各地政府或者主管機(jī)構(gòu)未盡職責(zé)，也可以有相應(yīng)的處罰措施和否定性評(píng)價(jià)機(jī)制。依法治國(guó)的前提是各行各業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)有法可依，也應(yīng)該包括政府行政。依法行政，既享受法律賦予的權(quán)利，亦承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任。除通過立法明確陸島運(yùn)輸性質(zhì)外，鑒于中國(guó)現(xiàn)有涉及交通運(yùn)輸建設(shè)、維護(hù)和管理的相關(guān)法律文件整體較為陳舊，部分法律規(guī)范滯后，需要以陸島運(yùn)輸建設(shè)為契機(jī)，重新梳理相關(guān)法律規(guī)范，從運(yùn)輸設(shè)計(jì)、規(guī)劃、招標(biāo)、建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)和管理等多環(huán)節(jié)予以充分規(guī)定，明確各方權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。

（二）尊重陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展規(guī)律，適時(shí)打破非均衡狀態(tài)，供給政策和法律

陸島運(yùn)輸領(lǐng)域的服務(wù)需求、價(jià)格要素、相對(duì)產(chǎn)品的供給等影響陸島運(yùn)輸制度的變遷，而陸島運(yùn)輸政策和法律的供給又受到陸島運(yùn)輸服務(wù)發(fā)展的階段的影響。在不同運(yùn)輸階段，陸島運(yùn)輸對(duì)于相關(guān)立法和政策的需求并不相同。適時(shí)的供給政策和法律，將有助于打破非均衡狀態(tài)，促進(jìn)和引導(dǎo)陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展，保障公民運(yùn)輸服務(wù)需求，甚至為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。在擴(kuò)大運(yùn)輸階段，陸島運(yùn)輸對(duì)于政策和立法的需求主要是資金的支持和行業(yè)管理規(guī)范的初步建立。因此，在這一階段，應(yīng)該通過以行業(yè)補(bǔ)貼、放寬融資限制、吸引民間資本等內(nèi)容為主旨的政策的制定和實(shí)施，為陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展提供充足的資金支持，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備維護(hù)、運(yùn)力資源配備和人員梯隊(duì)管理等各方面。例如，福建省在2018年投入1億資金用于陸島交通碼頭建設(shè)工程，為霞浦、秀嶼等沿海偏遠(yuǎn)地區(qū)及海島居民提供基本的出行交通服務(wù)。針對(duì)陸島交通碼頭項(xiàng)目規(guī)模小、點(diǎn)多、施工條件差等因素，福建省鼓勵(lì)同一轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目打包開展海域使用論證、海洋環(huán)評(píng)等前期論證、評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步優(yōu)化簡(jiǎn)化項(xiàng)目報(bào)批手續(xù)。對(duì)同一轄區(qū)內(nèi)結(jié)構(gòu)相近、同步實(shí)施的項(xiàng)目采用“捆綁招標(biāo)、統(tǒng)一簽約、打包設(shè)計(jì)、分期實(shí)施”的推進(jìn)模式。[6]為了使海島居民早日能夠使用該類設(shè)施，福建省采取工程包和設(shè)計(jì)施工總承包的模式，較傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)—招標(biāo)—建造的項(xiàng)目管理模式，平均可節(jié)約5至6個(gè)月的時(shí)間。在陸島運(yùn)輸服務(wù)發(fā)展至能夠基本滿足民眾出行需求之時(shí)，即需求與供給基本平衡時(shí)，民眾意識(shí)和需求將會(huì)向更好的服務(wù)質(zhì)量、更多元化的選擇等方向發(fā)展。此時(shí)陸島運(yùn)輸行業(yè)必將經(jīng)歷一次洗牌，淘汰掉老舊船舶、服務(wù)質(zhì)量較差的公司等。在這一階段，如何構(gòu)建多元化運(yùn)輸服務(wù)體系、與其他交通方式銜接、規(guī)范行業(yè)運(yùn)輸和競(jìng)爭(zhēng)行為等，成為該階段立法和政策需要解決的主要問題。通過政策和立法確立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、船舶和人員資質(zhì)管理、承運(yùn)人的義務(wù)和責(zé)任等，將有助于陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展，走向逐步成熟。例如，大連市交通局于2001年10月31日印發(fā)了《大連沿海船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)資質(zhì)管理辦法》，對(duì)于船型、船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)資質(zhì)等進(jìn)行統(tǒng)一管理。由于當(dāng)時(shí)從事陸島運(yùn)輸行業(yè)的大量船舶都不符合上述管理辦法的規(guī)定，大連市通過行政手段和市場(chǎng)手段整合市場(chǎng)資源，淘汰木質(zhì)船等老舊船舶，用玻璃鋼船替代。2016年大連市發(fā)布了《大連市陸島交通運(yùn)輸航線與船型發(fā)展規(guī)劃》，進(jìn)一步從運(yùn)營(yíng)管理、發(fā)展航線、老舊船舶、旅游專線和市場(chǎng)整合等五方面規(guī)范陸島運(yùn)輸服務(wù)，建立健全經(jīng)營(yíng)人責(zé)任機(jī)制，提高相關(guān)人員服務(wù)意識(shí)。

在陸島運(yùn)輸服務(wù)已經(jīng)充分滿足基本出行需求的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民眾的意識(shí)、地方政府管理理念的變化等，都將對(duì)陸島運(yùn)輸行業(yè)產(chǎn)生新的訴求。陸島運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展有可能引發(fā)能源問題、環(huán)境問題，以及如何更好地為其他行業(yè)及地方特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供助力等問題。在這一階段，陸島運(yùn)輸立法和政策應(yīng)該集中于在保證陸島運(yùn)輸行業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，如何與環(huán)境和諧共處。除此之外，升級(jí)陸島運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和種類，構(gòu)建集運(yùn)輸、旅游、休閑度假等于一體的綜合式交通服務(wù)體系，發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)都是這一階段政策和立法關(guān)注的重點(diǎn)。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展、民眾的訴求并不必然引發(fā)立法和政策的變遷，是必要而非充分條件，但從更好地提供公共服務(wù)、履行政府公共管理職責(zé)和構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，尊重陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展規(guī)律，適時(shí)地供給立法和政策，充分發(fā)揮立法和政策的監(jiān)督、引導(dǎo)和管理職能，將是利大于弊的選擇。

（三）以政策為主，建立正向引導(dǎo)機(jī)制，明確政府公共服務(wù)供給主體責(zé)任的不可轉(zhuǎn)移性，拓展陸島運(yùn)輸服務(wù)供給方式和主體，匹配國(guó)家公共運(yùn)輸領(lǐng)域大政方針

政府進(jìn)行公共事業(yè)管理主要指政府行使公共事業(yè)管理職能，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的手段與途徑的總稱。在陸島運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域，政府作為公共服務(wù)供給者的責(zé)任不可轉(zhuǎn)移也不可完全被替代。這一絕對(duì)責(zé)任來源于政府與公民社會(huì)契約的形成，是政府的職能使然。通過行政手段確保陸島運(yùn)輸服務(wù)的供給，提供政策和立法的制度保障，都是政府職能的應(yīng)有之意。當(dāng)然，陸島運(yùn)輸服務(wù)供給責(zé)任的絕對(duì)性不代表著陸島運(yùn)輸服務(wù)只能由政府作為供給者，否則有違現(xiàn)代公共管理的大方向。現(xiàn)代陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該適應(yīng)大環(huán)境大趨勢(shì)，即通過政策引導(dǎo)，政府作為服務(wù)的購(gòu)買者和監(jiān)督者，吸引多方供給主體的參與，提高服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建多元化服務(wù)體系，但是，政府需要同時(shí)扮演好監(jiān)督者和引導(dǎo)者的角色，保障民眾可以充分享受到此種供給服務(wù)，否則，政府應(yīng)該承擔(dān)供給不能或履職不充分等責(zé)任。

陸島運(yùn)輸具有明顯的公益性質(zhì)，因而政府應(yīng)該是陸島運(yùn)輸交通體系供給責(zé)任承擔(dān)的主體。在這一基礎(chǔ)上，可以借鑒美國(guó)、法國(guó)、歐盟和日本在運(yùn)輸擴(kuò)大階段的做法，通過政策引導(dǎo)資金流向陸島運(yùn)輸行業(yè)，完成擴(kuò)大運(yùn)輸階段增加陸島運(yùn)輸服務(wù)數(shù)量的基本任務(wù)。首先從政策層面，將陸島運(yùn)輸納入到公共交通體系的建設(shè)中，從而使陸島運(yùn)輸項(xiàng)目尤其是基礎(chǔ)建設(shè)獲得政府資金的投入。其次，政府通過相關(guān)政策和措施扶持，積極拓展和拓寬融資渠道，通過籌措社會(huì)資金的加入，確保陸島運(yùn)輸項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。在拓寬融資渠道的過程中，如何保證投資方與島上居民“雙贏獲益”，是該項(xiàng)措施成敗的關(guān)鍵。除此之外，由于陸島運(yùn)輸具有公益性特征，對(duì)于從事陸島運(yùn)輸?shù)闹黧w，政府在履行提供公共運(yùn)輸服務(wù)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步加大燃油補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助、造船補(bǔ)貼等資金補(bǔ)貼力度，以確保從業(yè)主體的生存和經(jīng)營(yíng)環(huán)境。在補(bǔ)貼問題上，應(yīng)該明確補(bǔ)貼資金來源、資金撥付和管理使用要求。在補(bǔ)貼項(xiàng)目上，可作如下區(qū)分：建設(shè)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼，如陸島運(yùn)輸碼頭和客運(yùn)站等的專項(xiàng)補(bǔ)貼;專門針對(duì)船舶的維修保養(yǎng)的補(bǔ)貼;針對(duì)陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人的免稅、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等。補(bǔ)貼的原則是在向陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人施加公共運(yùn)輸義務(wù)的同時(shí)，保障其基本的生存能力和權(quán)益。只有在政府的扶持和政策傾斜的情況下，陸島運(yùn)輸項(xiàng)目才能健康持續(xù)發(fā)展。

在陸島運(yùn)輸服務(wù)的供給上，政府需要根據(jù)運(yùn)輸情況及所處階段制定適宜的公共政策，以引導(dǎo)陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展，規(guī)范陸島運(yùn)輸服務(wù)的供給。同時(shí)，政府應(yīng)該充分發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)，督促行業(yè)從業(yè)者積極執(zhí)行政策和方針。除此之外，對(duì)于違法違章活動(dòng)，通過行政方法予以查處，也是保障政策效果得到充分發(fā)揮的有力措施。針對(duì)陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的不同階段，政府通過經(jīng)濟(jì)方法，從運(yùn)價(jià)、貸款、稅收、人員工資的發(fā)放等方面，對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)，將有助于陸島運(yùn)輸行業(yè)的正向發(fā)展。在這一方面，可以借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)。歐盟針對(duì)陸島運(yùn)輸?shù)恼{(diào)整方式既從宏觀上確定了陸島運(yùn)輸具有公共運(yùn)輸服務(wù)的性質(zhì)，同時(shí)保留了其商業(yè)靈活性。通過公權(quán)力的介入調(diào)整陸島運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)者，也通過公共服務(wù)補(bǔ)償?shù)却胧浹a(bǔ)經(jīng)營(yíng)者的損失。歐盟各成員國(guó)在此基礎(chǔ)上制定了國(guó)內(nèi)相應(yīng)的配套措施。例如，對(duì)于非營(yíng)利航線的運(yùn)營(yíng)者，大部分成員國(guó)在賦予其公共服務(wù)義務(wù)的同時(shí)，提供專項(xiàng)政府補(bǔ)貼。對(duì)從業(yè)者從服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)者義務(wù)、文件要求、服務(wù)時(shí)間和船員配備等方面作出了相應(yīng)規(guī)定。同時(shí)，各國(guó)政府對(duì)于陸島運(yùn)輸項(xiàng)目的融資渠道提供了更多支持。

除上述直接針對(duì)陸島運(yùn)輸?shù)恼{(diào)控措施外，政府也可以從間接角度采取措施，促進(jìn)陸島運(yùn)輸行業(yè)的繁榮發(fā)展。在陸島運(yùn)輸中的旅客運(yùn)輸方面，政府可以采取措施提升市區(qū)至港口交通的便利性，并規(guī)劃港區(qū)周邊的娛樂餐飲設(shè)施，豐富客戶體驗(yàn)，讓旅客對(duì)港口的印象從傳統(tǒng)的渡口轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化城市綜合體，為從事陸島運(yùn)輸相關(guān)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者提供更多商業(yè)機(jī)會(huì)。例如，廈門市相關(guān)航線除了方便快捷的通關(guān)環(huán)境，還可以宣傳兩岸往來目的地的亮點(diǎn)，如吃、住、玩、購(gòu)等。任何行業(yè)都不能長(zhǎng)期孤立存在，只有與周邊行業(yè)、相關(guān)行業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈，才能可持續(xù)發(fā)展，并走向成熟階段。陸島運(yùn)輸行業(yè)亦是如此，該行業(yè)在擴(kuò)大運(yùn)輸階段主要是為滿足島上居民的出行需求。但在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展至運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)輸業(yè)反哺階段，其發(fā)展目標(biāo)絕不再是單純滿足日常出行需求，應(yīng)該從海洋經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下考量。由于陸島運(yùn)輸?shù)穆每椭饕菎u嶼常住居民，客源量有限，經(jīng)營(yíng)者很難在此航線上得到可觀的利潤(rùn)，陸島運(yùn)輸行業(yè)成為了雞肋行業(yè)，很難吸引資金的融入和其他有實(shí)力的經(jīng)營(yíng)者的參與。但是，如果政府將陸島運(yùn)輸納入整體考量，將其作為島嶼經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的一部分，這個(gè)問題就迎刃而解。政府積極探索海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式，利用海島特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)吸引游客，不僅能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為陸島運(yùn)輸帶來了新客源和利益增長(zhǎng)點(diǎn)。陸島運(yùn)輸行業(yè)經(jīng)營(yíng)者可以在海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，圍繞海島游等開展多方面、多層次的運(yùn)輸和娛樂服務(wù)，形成互利共贏的共享經(jīng)濟(jì)圈模式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這是陸島運(yùn)輸行業(yè)保持持續(xù)生命力的有益方式。

（四）以法律規(guī)范為主，針對(duì)三類事項(xiàng)建立負(fù)面評(píng)價(jià)機(jī)制

從民事賠償領(lǐng)域考慮，基于目前國(guó)內(nèi)很多學(xué)者的認(rèn)識(shí)，內(nèi)河、沿海運(yùn)輸與海上運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)的差異性已經(jīng)不再明顯，在《國(guó)內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》被廢止、《海商法》修訂的背景下，可以考慮將沿海運(yùn)輸、內(nèi)河運(yùn)輸與海上運(yùn)輸法律體系并軌，統(tǒng)一納入《海商法》的調(diào)整范圍內(nèi)。陸島運(yùn)輸作為一種運(yùn)輸類型，在民事賠償法律關(guān)系問題上，也將適用《海商法》這一更具有針對(duì)性的法律規(guī)范。在這一點(diǎn)上，可以借鑒歐盟《3577/92號(hào)理事會(huì)條例》的經(jīng)驗(yàn)，明確陸島運(yùn)輸具有公共運(yùn)輸服務(wù)的性質(zhì)，要求從業(yè)者在滿足一定條件下承擔(dān)公共運(yùn)輸服務(wù)的義務(wù)，在統(tǒng)一適用《海商法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人的民事賠償責(zé)任。

在陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)船舶、人員配備、公司經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、監(jiān)管部門等問題上，建立健全法律規(guī)范，明確部門職責(zé)與權(quán)限。目前在全國(guó)各地普遍存在沿海運(yùn)輸船舶監(jiān)管規(guī)范，但陸島運(yùn)輸市場(chǎng)由于行業(yè)發(fā)展不完善或僅處于起步階段，從事上述運(yùn)輸服務(wù)的船舶多為老舊船舶和小型船艇，船舶質(zhì)量參差不齊，由于陸島運(yùn)輸利潤(rùn)率低，監(jiān)管寬松等原因，航運(yùn)公司也往往將已近淘汰船舶或者船齡較老的船舶投入陸島運(yùn)輸業(yè)務(wù)中。為了改變上述情況，緩解后期監(jiān)管壓力，政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，推出陸島運(yùn)輸船型和運(yùn)力匹配方案，推動(dòng)船型標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范的出臺(tái)，淘汰不合格船型。但是，該方案需要考量到實(shí)踐需求和運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展階段，如果嚴(yán)格按照各地沿海運(yùn)輸船舶監(jiān)管規(guī)范，多數(shù)從事陸島運(yùn)輸?shù)拇岸紝⑻幱诜欠ㄟ\(yùn)營(yíng)狀態(tài)中。因此，出臺(tái)專門針對(duì)陸島運(yùn)輸船舶標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)范勢(shì)在必行。除此之外，導(dǎo)致陸島運(yùn)輸領(lǐng)域碼頭設(shè)施投入不足、維護(hù)不及時(shí)、導(dǎo)助航設(shè)施缺乏等現(xiàn)象的一項(xiàng)重要原因是管理主體不明、職責(zé)不清或交叉，容易出現(xiàn)扯皮和互相推諉的情況。在這一點(diǎn)上，可以借鑒山東煙臺(tái)的一體化監(jiān)管模式，由海事局對(duì)陸島運(yùn)輸航線船舶安全監(jiān)督、惡劣氣象禁限航管理、交通組織服務(wù)等全部海事監(jiān)管和服務(wù)要素重新分配，船公司源頭管理由海事局各職能部門負(fù)責(zé)，船舶技術(shù)安全問題、禁限航動(dòng)態(tài)監(jiān)管由海事處管理，各司其職。依據(jù)公共政策理論，分權(quán)化的政策執(zhí)行方式比從上至下的執(zhí)行模式更有效能，網(wǎng)絡(luò)比層級(jí)更有效率。一體化監(jiān)管的前提是，通過立法的方式，在不違背上位法的前提下，根據(jù)地方情況制定地方規(guī)范，明確監(jiān)管部門和職責(zé)歸屬。

針對(duì)政府失靈與失職現(xiàn)象，建立健全法律問責(zé)機(jī)制。政府失靈是在政府克服市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)缺陷的過程中出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，即政府采取的立法司法、行政管理及經(jīng)濟(jì)等各種手段，在實(shí)施過程中出現(xiàn)各種事與愿違的問題和結(jié)果，干預(yù)不足或干預(yù)過度，最終不可避免地導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利的損失。政府失靈現(xiàn)象往往是由公共決策過程中的缺陷、公共政策自身的不確定性、執(zhí)行的效率和尋租現(xiàn)象等多種因素造成。政府失靈是現(xiàn)代化民主政治發(fā)展進(jìn)程中較為常見的現(xiàn)象，尚無法完全避免。這也是為什么公共管理理論認(rèn)為政府具有有限理性，決策的結(jié)果只能是滿意化的過程而非最大化的過程。政府作為公共管理者，其依據(jù)法律的規(guī)定獲得行政職能，依據(jù)法律的規(guī)定履行職能，在法定范圍內(nèi)的履職行為受到法律強(qiáng)制力的保障。如果政府組織或者相關(guān)管理人員沒有履行法定職責(zé)、超越法律權(quán)限履職或者以不符合法律規(guī)定的方式履職，都屬于失職、違法甚至是犯罪行為。此類行為不能與政府失靈現(xiàn)象混為一談。例如，美國(guó)《在21世紀(jì)邁步前進(jìn)法案》即是根據(jù)購(gòu)買型政府的特點(diǎn)制訂的法律規(guī)范，明確了政府的監(jiān)督和引導(dǎo)職能，保障了公共服務(wù)質(zhì)量，要求政府成立獨(dú)立的安全監(jiān)督部門，評(píng)估和監(jiān)管城市公共交通服務(wù)的提供標(biāo)準(zhǔn)和具體情況。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》和其他法律文件，各地人民政府是公共交通建設(shè)的責(zé)任主體，交通主管部門等需要在政府主持下承擔(dān)本地區(qū)的交通建設(shè)工作。因此，未按照法律規(guī)定建設(shè)本地區(qū)公共交通或者未達(dá)到法律規(guī)定的相應(yīng)狀態(tài)，屬于失職，甚至涉嫌違法、犯罪。但是，目前《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》這類針對(duì)行政機(jī)關(guān)人員行為問責(zé)的基本法律規(guī)范，尚無法完全將政府工作人員在交通建設(shè)方面的失職行為完全包含在內(nèi)?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》中的瀆職類犯罪，也僅在造成了有形法益，即人身健康、財(cái)產(chǎn)損害到達(dá)一定程度后，才有可能適用。面對(duì)實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)和人員消極的不作為、懶政現(xiàn)象，需要未來在修改或者制訂相關(guān)法律時(shí)，針對(duì)此類現(xiàn)象規(guī)定相應(yīng)的負(fù)面評(píng)價(jià)條款和追責(zé)機(jī)制。擁有救濟(jì)的權(quán)利才是真實(shí)、完整、有效的權(quán)利，也即賦予行政相對(duì)人救濟(jì)的途徑，才能夠更好地監(jiān)督權(quán)力、平衡權(quán)力。在陸島運(yùn)輸領(lǐng)域，通過法律的方法規(guī)范陸島運(yùn)輸服務(wù)、保障當(dāng)事人權(quán)益的前提是制定的法律規(guī)范公平、切合實(shí)際，其次需要按照行業(yè)發(fā)展規(guī)律適時(shí)地調(diào)整規(guī)范內(nèi)容，最重要的一點(diǎn)是在統(tǒng)一陸島運(yùn)輸水上執(zhí)法力量的同時(shí)，要求執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)法律的權(quán)威性，保障法律發(fā)揮最大效用。

（五）適時(shí)將政策轉(zhuǎn)換為法律，構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的綜合管理體系，共同規(guī)范和引導(dǎo)陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展

陸島運(yùn)輸政策的制定主要是明確政府公共服務(wù)供給的主體責(zé)任、拓展陸島運(yùn)輸服務(wù)的供給方式和主體，從而建立行業(yè)發(fā)展正向引導(dǎo)機(jī)制。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給的大趨勢(shì)下，政府作為公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給者責(zé)任不可替代。即使政府通過市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，將提供者和生產(chǎn)者分離，不代表政府職責(zé)的轉(zhuǎn)移和消失。以適時(shí)的政策制定，支持陸島公共交通企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，通過特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種形式，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與陸島公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策方面，對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，這些都是陸島運(yùn)輸政策需要解決的問題。在陸島運(yùn)輸政策實(shí)踐積累到一定程度后，一些針對(duì)常態(tài)化的、共同性的、明確的問題的政策需要轉(zhuǎn)化為法律，將方向性的、原則性的政策具體化為明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，進(jìn)一步起到約束、規(guī)范和指引的作用。例如，美國(guó)將政府提供公共交通建設(shè)專項(xiàng)資金的義務(wù)明確規(guī)定在《城市公共交通法》中，成為政府常態(tài)化的責(zé)任和義務(wù)，《城市公共交通扶持法》明確了公共交通路權(quán)保障。在運(yùn)力調(diào)整和運(yùn)輸業(yè)反哺階段，將公共交通運(yùn)輸納入《環(huán)境質(zhì)量改善法》的評(píng)估范圍中，引導(dǎo)交通運(yùn)輸建設(shè)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。利用《國(guó)家能源法》保障交通運(yùn)輸設(shè)備的能源利用和可持續(xù)發(fā)展。法國(guó)在公共交通運(yùn)輸發(fā)展至一定階段后，出臺(tái)《大氣環(huán)保與節(jié)能法》，處理運(yùn)輸業(yè)與環(huán)境的相互影響問題。歐盟通過《3577/92號(hào)理事會(huì)條例》明確陸島運(yùn)輸?shù)墓策\(yùn)輸性質(zhì)，要求從業(yè)者在滿足一定條件時(shí)承擔(dān)公共運(yùn)輸服務(wù)的義務(wù)。在陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展至一定階段時(shí)，為了提高服務(wù)質(zhì)量，可以通過立法的方式鼓勵(lì)適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。例如，日本《1986年鐵路事業(yè)法》規(guī)定，可將交通設(shè)施建設(shè)與交通運(yùn)輸工具交由不同的部門經(jīng)營(yíng)，形成合理的競(jìng)爭(zhēng)，促使各經(jīng)營(yíng)主體改善服務(wù)質(zhì)量，間接引發(fā)城市公共交通服務(wù)總體水平的提升。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，政府管理公共事務(wù)時(shí)需要綜合運(yùn)用各種管理方法和手段，經(jīng)濟(jì)方法和法律方法是最為符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的方式，因此成為各國(guó)政府更多采用的方法。除了政策、法律、經(jīng)濟(jì)方法等剛性手段外，柔性措施的采取也是確保陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展必不可少的方式。政府管理公共事業(yè)的柔性方法主要是指指導(dǎo)、說服、信息傳播、解釋、勸說、授權(quán)、委托等軟的方式。政府采用柔性管理方法的程度、對(duì)柔性管理方法的依賴程度也是國(guó)家公共事業(yè)管理水平高低的主要標(biāo)志。陸島運(yùn)輸行業(yè)的建設(shè)和發(fā)展過程中，依靠政策、法律等剛性手段建立正向引導(dǎo)機(jī)制和負(fù)面評(píng)價(jià)機(jī)制，民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府在管理公共事務(wù)之時(shí)，給予每個(gè)當(dāng)事人充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)、協(xié)商和反饋的機(jī)制。這些都需要利用軟性手段和方式實(shí)現(xiàn)。

在陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展初期，通過政府行政指導(dǎo)行為引導(dǎo)陸島運(yùn)輸服務(wù)的提供者明確公益和私益的定位、服務(wù)的類型和質(zhì)量等，引導(dǎo)民眾提高安全出行意識(shí)，拒絕三無船舶，逐步改變消費(fèi)習(xí)慣。政府通過建立陸島運(yùn)輸信息公開制度，如運(yùn)價(jià)、運(yùn)力、航線、運(yùn)輸時(shí)刻表等方式，將涉及民眾出行的相關(guān)信息公之于眾，方便大眾查詢，也便于監(jiān)督陸島運(yùn)輸從業(yè)公司和人員的服務(wù)情況。

在陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展過程中，政府通過公共事業(yè)管理合同等多種方式，吸引民間資本和資源加入陸島運(yùn)輸服務(wù)產(chǎn)品的供給過程中?，F(xiàn)代化政府的發(fā)展必將推動(dòng)陸島運(yùn)輸服務(wù)提供者和生產(chǎn)者角色的分離，陸島運(yùn)輸行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展也需要民間資本和資源的共同努力。政府通過公共事業(yè)管理合同的簽訂，明確賦予陸島運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)生產(chǎn)者的地位，各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系基于一定的談判、協(xié)商，具有剛性管理手段不具備的溝通環(huán)節(jié)和機(jī)制，能夠最大限度地提供表達(dá)意見的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。在陸島運(yùn)輸服務(wù)購(gòu)買或者供給合同中，盡管政府具有管理者、合同當(dāng)事人等多重身份，但仍需要最大限度地通過協(xié)商、談判的方式，達(dá)到合同締結(jié)的目的。在協(xié)商和談判過程中，經(jīng)營(yíng)者需要通過獲得服務(wù)供給的對(duì)價(jià)，即報(bào)酬權(quán)來獲取利益。在一些情況下，要求政府或其他機(jī)構(gòu)予以損害補(bǔ)償，能夠更好地維護(hù)經(jīng)營(yíng)者的利益、保障其合同權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)可以采用輿論宣傳、公開激勵(lì)、表彰先進(jìn)、樹立典型等方式引導(dǎo)陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展、民眾的消費(fèi)行為、企業(yè)的供給行為等。

陸島運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展，既需要政策與法律構(gòu)建的管理框架結(jié)構(gòu)，形成全面的、穩(wěn)定的制度環(huán)境和機(jī)制保障，也需要政府指導(dǎo)、協(xié)商、情感方法、心理方法等多種柔性手段的配合，構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的綜合管理體系，才能更加科學(xué)地管理和引導(dǎo)陸島運(yùn)輸行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（六）建立健全公共管理倫理建設(shè)機(jī)制，保障陸島運(yùn)輸行業(yè)政策和立法取得實(shí)效

現(xiàn)代政府在陸島運(yùn)輸服務(wù)的發(fā)展過程中，逐漸從供給者轉(zhuǎn)變成購(gòu)買者和監(jiān)督者。政府監(jiān)督效能發(fā)揮的力度將直接影響民眾接收到的陸島運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量。政府作為監(jiān)督者，如果怠于行使職權(quán)或者違法違規(guī)行使職權(quán)，將會(huì)嚴(yán)重影響公眾的權(quán)益。除了完善現(xiàn)有法律監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制外，公共管理倫理建設(shè)也將是有效的監(jiān)督方式，能夠保障陸島運(yùn)輸行業(yè)政策和法律發(fā)揮實(shí)效。通過政策、法律等制度性安排實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)公共生活的目的，此種方式稱之為顯性管理。除此之外，還有一種隱性制度在實(shí)質(zhì)影響社會(huì)公共生活和政府的管理水平等，即公共倫理。從制度變遷的角度上講，政策與法律是正式制度，而倫理道德等屬于非正式制度，非正式制度較正式制度安排更加難以變遷，但對(duì)人類行為將長(zhǎng)久地產(chǎn)生潛移默化的影響。政府利用制度管理公共事務(wù)的過程也是追求道德的正當(dāng)性和普遍道義支持的過程。此種追求即是政府公共管理倫理的內(nèi)容，也是政府公信力的保障。政府管理公共事務(wù)，需要同時(shí)依賴正式制度與非正式制度。

陸島運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，既需要直接引導(dǎo)和規(guī)范行業(yè)各方面人員行為的正面引導(dǎo)機(jī)制和負(fù)面評(píng)價(jià)機(jī)制，也需要保障此類陸島運(yùn)輸行業(yè)政策和法律規(guī)范能夠充分發(fā)揮效力、實(shí)現(xiàn)最大效果的機(jī)制。而在這一環(huán)節(jié)中，起到最大影響力的是作為行業(yè)的管理者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者的政府機(jī)構(gòu)工作人員。如何充分調(diào)動(dòng)政府機(jī)構(gòu)工作人員的積極性，完成工作職責(zé)，不僅需要法律等事后追責(zé)機(jī)制，更需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，建立政府機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)責(zé)任感和對(duì)于公共效率、正義秩序、公共責(zé)任以及和諧社會(huì)的倫理追求。只有從制度倫理、政策倫理和職業(yè)倫理等多維度構(gòu)建公共倫理體系，通過公共組織程序、政府政策、法規(guī)等明確價(jià)值維度和目標(biāo)取向，才能實(shí)現(xiàn)潛移默化影響公共事業(yè)管理者的價(jià)值追求、建立陸島運(yùn)輸行業(yè)從業(yè)者的行業(yè)自律等。從制度變遷的角度分析，管理者職業(yè)倫理道德的建立也是引發(fā)制度變遷，即制度（立法和政策）供給的重要影響因素。公共管理倫理體系的建設(shè)主要是針對(duì)行政管理人員履職過程中內(nèi)在控制機(jī)制的建設(shè)，也就是對(duì)道德自律和完美人格的追求。而行政機(jī)制、法律追責(zé)、社會(huì)監(jiān)督等主要是外在控制機(jī)制。只有內(nèi)外兼修，才能最大程度地發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理和引導(dǎo)陸島運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的主觀能動(dòng)性，保障陸島運(yùn)輸行業(yè)的政策和法規(guī)落地。

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收稿日期：2020-06-03

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)2017年部級(jí)法學(xué)研究自選課題“陸島運(yùn)輸立法及政策保障研究”＼[CLS（2017）D186＼]，上海市2019年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年課題“海洋微塑料污染防治立法問題研究——《巴塞爾公約》及相關(guān)決議履約建議”（2019EFX008）

作者簡(jiǎn)介：李瑩瑩（1989-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，上海海事大學(xué)法學(xué)院講師，美國(guó)杜蘭大學(xué)訪問學(xué)者，E-mail：liyingying@shmtu.edu.cn。