鄧清華

黨的十九屆五中全會(huì)提出到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)之一是廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的推進(jìn)將有利于這一目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。本文聚焦重慶公共機(jī)構(gòu)合同能源管理，從合同能源管理研究的基礎(chǔ)理論出發(fā)，在全面把握重慶公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，深入剖析其存在的問(wèn)題，并提出推進(jìn)重慶公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的建議，以探索合同能源管理在推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能改造、實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗目標(biāo)中的有效路徑。

一、合同能源管理研究的理論基礎(chǔ)

合同能源管理（國(guó)內(nèi)簡(jiǎn)稱(chēng)EMC），起源于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)全球發(fā)生能源危機(jī)，由美國(guó)最先提出，90年代末引入我國(guó)。[1]公共機(jī)構(gòu)合同能源管理是指節(jié)能服務(wù)公司與公共機(jī)構(gòu)簽訂節(jié)能服務(wù)合同，為公共機(jī)構(gòu)提供項(xiàng)目節(jié)能診斷、能源審計(jì)、方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目融資、設(shè)備采購(gòu)、安裝調(diào)試、工程施工、人員培訓(xùn)等一系列節(jié)能服務(wù)，保證節(jié)能量或節(jié)能率，并從節(jié)能效益中回收項(xiàng)目投資和取得合理利潤(rùn)的市場(chǎng)運(yùn)作模式。[2]在發(fā)達(dá)國(guó)家，超過(guò)30%的節(jié)能項(xiàng)目是通過(guò)合同能源管理模式建造與運(yùn)營(yíng)的。目前國(guó)內(nèi)合同能源管理模式才剛剛起步，中央和地方政府高度重視，出臺(tái)了多項(xiàng)優(yōu)惠政策積極推廣，具有很大的發(fā)展空間。2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)《關(guān)于加快推進(jìn)合同能源管理促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，明確了指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)，對(duì)合同能源管理的財(cái)務(wù)管理模式、節(jié)能服務(wù)公司規(guī)范、財(cái)政補(bǔ)貼方式進(jìn)行了明確，為實(shí)施合同能源管理提供了政策支撐。

經(jīng)多年的實(shí)踐證明，實(shí)施合同能源管理推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能改造工作具有很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。首先，實(shí)施合同能源管理解決了公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行節(jié)能改造資金短缺及技術(shù)欠缺等問(wèn)題。合同能源管理模式通過(guò)節(jié)能企業(yè)自身融資、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的方式提供了完整的節(jié)能改造解決方案，公共機(jī)構(gòu)無(wú)需承擔(dān)傳統(tǒng)模式靠自身投資，實(shí)施節(jié)能改造的資金和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，合同能源管理是公共機(jī)構(gòu)節(jié)能由自我管理轉(zhuǎn)變到企業(yè)專(zhuān)業(yè)化管理。合同能源管理由節(jié)能服務(wù)公司為公共機(jī)構(gòu)提供專(zhuān)業(yè)化的節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品，發(fā)揮節(jié)能企業(yè)技術(shù)先進(jìn)、管理全面、服務(wù)專(zhuān)業(yè)的特點(diǎn)，有效提高能源資源的使用效率。最后，公共機(jī)構(gòu)運(yùn)用合同能源管理實(shí)施節(jié)能改造，其本質(zhì)是公共機(jī)構(gòu)無(wú)償?shù)玫礁咝Ч?jié)能設(shè)備和節(jié)能成果。公共機(jī)構(gòu)用減少的能源費(fèi)用支付企業(yè)節(jié)能項(xiàng)目成本和合理利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)、節(jié)能企業(yè)、公共財(cái)政多贏(yíng)的效果。

二、重慶公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的實(shí)踐

重慶現(xiàn)有公共機(jī)構(gòu)1.68余萬(wàn)個(gè)，包括：國(guó)家機(jī)關(guān)3386個(gè)，事業(yè)單位1.32萬(wàn)個(gè)，社會(huì)團(tuán)體331個(gè)。建筑總面積8000余萬(wàn)平方米，用能人數(shù)522萬(wàn)人。2019年末，全市公共機(jī)構(gòu)能源消費(fèi)總量105.57萬(wàn)噸標(biāo)煤，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)主要由電力、天然氣、汽油等構(gòu)成，其中，電力占消費(fèi)總量的67.7%。重慶自2008年全面開(kāi)展公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作以來(lái)，主要從行為節(jié)能、技術(shù)節(jié)能、管理節(jié)能三個(gè)方面降低能源資源消耗。黨的十九大以來(lái)，新時(shí)代公共機(jī)構(gòu)工作中的行為節(jié)能和管理節(jié)能已基本形成工作常態(tài)，節(jié)能降耗的空間主要依靠技術(shù)節(jié)能，即采用新技術(shù)新產(chǎn)品，實(shí)施節(jié)能綜合改造。近年來(lái)，重慶借助財(cái)政部和住建部開(kāi)展公共機(jī)構(gòu)建筑節(jié)能示范活動(dòng)為契機(jī)，大力推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理工作。此項(xiàng)工作主要由市城鄉(xiāng)建委牽頭項(xiàng)目立項(xiàng)、審核、評(píng)審等具體工作，市機(jī)關(guān)事務(wù)局配合做好公共機(jī)構(gòu)項(xiàng)目申報(bào)等工作，組織開(kāi)展了一批業(yè)務(wù)培訓(xùn)，出臺(tái)了一批扶持政策，備案了一批節(jié)能服務(wù)公司，實(shí)施了一批合同能源管理項(xiàng)目。

截至目前，全市各級(jí)公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目125個(gè)，改造總面積1050萬(wàn)平方米，總投資6.5億元，改造后節(jié)能率均在20%以上。其中，重慶市公安局投資1690萬(wàn)元，對(duì)中央空調(diào)機(jī)組實(shí)施了整體更換，對(duì)電梯、照明系統(tǒng)、燃?xì)庠畹冗M(jìn)行了綜合節(jié)能改造，節(jié)能率達(dá)27.9%，每月節(jié)約電費(fèi)約20萬(wàn)元。秀山縣行政中心投資220萬(wàn)元，對(duì)照明系統(tǒng)、配電系統(tǒng)、空調(diào)系統(tǒng)進(jìn)行了節(jié)能改造，每年節(jié)電30萬(wàn)度，節(jié)能率22%。酉州中學(xué)節(jié)能改造項(xiàng)目投資180萬(wàn)元，每年節(jié)電8.5萬(wàn)度，節(jié)能率20%。重慶由于改造項(xiàng)目多、改造面積大，推廣合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能改造工作走在全國(guó)前列，重慶市渝北區(qū)被國(guó)管局列為合同能源管理試點(diǎn)區(qū)。此項(xiàng)試點(diǎn)目前正在抓緊推進(jìn)，預(yù)計(jì)今年底取得試點(diǎn)成效。

三、重慶公共機(jī)構(gòu)合同能源管理存在的主要問(wèn)題

目前，重慶出臺(tái)了《重慶市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能辦法》《重慶市公共建筑節(jié)能改造重點(diǎn)城市示范項(xiàng)目管理辦法》等制度，積極鼓勵(lì)公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理模式開(kāi)展節(jié)能改造。但從實(shí)踐來(lái)看，重慶公共機(jī)構(gòu)推廣合同能源管理模式還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）配套政策有待完善

采用合同能源管理模式開(kāi)展節(jié)能改造工作，涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高。目前，重慶尚未出臺(tái)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)施辦法，公共機(jī)構(gòu)合同能源管理機(jī)制尚未健全。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、建設(shè)主管部門(mén)、用能單位、節(jié)能服務(wù)公司、第三方審核機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)尚未明確;合同能源管理涉及的招標(biāo)采購(gòu)、基數(shù)確定、節(jié)能量認(rèn)定、分成比例、后期維護(hù)等政策規(guī)定沒(méi)有統(tǒng)一;相關(guān)政策規(guī)定和配套制度的缺失，在實(shí)際工作中影響了合同能源管理模式的推廣應(yīng)用。

（二）公共機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)不夠

部分公共機(jī)構(gòu)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)能工作認(rèn)識(shí)不到位，節(jié)能管理手段還停留在行為節(jié)能階段，主要靠控制水、電、氣、油消費(fèi)，拉標(biāo)語(yǔ)發(fā)傳單等常規(guī)方式開(kāi)展節(jié)能工作。有的公共機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)合同能源管理這種節(jié)能新機(jī)制的認(rèn)識(shí)，對(duì)節(jié)能服務(wù)公司的節(jié)能技術(shù)、信用、實(shí)力了解不多，難以評(píng)估實(shí)施合同能源管理節(jié)能改造的適用性和風(fēng)險(xiǎn)性，在實(shí)際工作中存在對(duì)合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能改造不理解、不支持的態(tài)度。

（三）節(jié)能公司發(fā)展較為薄弱

合同能源管理雖然引入我國(guó)已有十幾年時(shí)間，國(guó)家也出臺(tái)了各項(xiàng)政策措施鼓勵(lì)用能單位利用合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能改造。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)重慶實(shí)施節(jié)能改造主要依賴(lài)于國(guó)家投資扶持，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)施節(jié)能改造相對(duì)滯后。從市場(chǎng)主體看，目前重慶節(jié)能服務(wù)公司資質(zhì)參差不齊，大多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司規(guī)模小、專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、融資能力有限，部分節(jié)能服務(wù)公司不具備專(zhuān)業(yè)的節(jié)能審計(jì)、綜合節(jié)能改造、財(cái)務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)防范以及后期維護(hù)能力。加之，第三方審核機(jī)構(gòu)能力有限，節(jié)能項(xiàng)目實(shí)施后，如何評(píng)價(jià)節(jié)能量是否達(dá)到合同規(guī)定要求，需要一套權(quán)威的審核隊(duì)伍和評(píng)價(jià)體系。合同能源管理市場(chǎng)涉及工程咨詢(xún)、節(jié)能診斷、評(píng)估監(jiān)測(cè)、能源審計(jì)等多項(xiàng)中介業(yè)務(wù)，由于缺乏技術(shù)力量好、政策水平高、公信力強(qiáng)的第三方審核機(jī)構(gòu)，制約了合同能源管理模式的大規(guī)模推廣。[3]

（四）資金保障不夠到位

近年來(lái)，重慶公共機(jī)構(gòu)采取合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能改造順利推進(jìn)，主要得益于重慶為全國(guó)建筑節(jié)能改造6個(gè)試點(diǎn)城市之一。住建部及市城鄉(xiāng)建委和市財(cái)政局對(duì)建筑節(jié)能改造給予財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，2012—2017年兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼共35元每平方米，住建部分兩批下達(dá)重慶改造項(xiàng)目總面積700萬(wàn)平方米。在市機(jī)關(guān)事務(wù)局的積極爭(zhēng)取下，公共機(jī)構(gòu)改造項(xiàng)目占了70%以上，有力地推動(dòng)了重慶公共機(jī)構(gòu)建筑節(jié)能改造工作。2018年后國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼取消，為推動(dòng)相關(guān)工作，市財(cái)政繼續(xù)補(bǔ)貼15元每平方米，但隨著相關(guān)政策扶持資金的減少，一定程度上影響了節(jié)能服務(wù)公司積極性。加之，合同能源管理項(xiàng)目資金大多數(shù)通過(guò)銀行融資投入，重慶節(jié)能服務(wù)公司存在規(guī)模較小、注冊(cè)資金少、銀行信用額度不高等問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)能項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)把控上存在一定擔(dān)憂(yōu)，部分節(jié)能服務(wù)公司融資較為困難，難以適應(yīng)節(jié)能工作形勢(shì)發(fā)展的需要。

四、加快推進(jìn)重慶公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的對(duì)策建議

重慶要持續(xù)推進(jìn)重慶公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作高質(zhì)量發(fā)展，就要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，充分利用新技術(shù)、新模式實(shí)施技術(shù)節(jié)能改造，推動(dòng)合同能源管理新機(jī)制在更高質(zhì)量、更大范圍、更深層次上的應(yīng)用，以公共機(jī)構(gòu)的示范引領(lǐng)帶動(dòng)全社會(huì)綠色節(jié)能。

（一）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提升合同能源管理“思想認(rèn)識(shí)”

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)節(jié)能工作的同志對(duì)合同能源管理一知半解。因此，我們要加大宣傳力度，結(jié)合每年節(jié)能宣傳周，廣泛宣傳合同能源管理知識(shí)。相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)舉辦專(zhuān)家講座、主題研討、經(jīng)驗(yàn)交流以及召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、企業(yè)推介等多種形式，將合同能源管理的基本理念、政策規(guī)定、使用條件、運(yùn)作機(jī)制以及先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法向全市各級(jí)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行普及推廣，提升合同能源管理在公共機(jī)構(gòu)中的接受度和認(rèn)可度，使合同能源管理成為公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)在要求。

（二）出臺(tái)配套政策，明確合同能源管理“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”

一要制定《重慶市公共機(jī)構(gòu)合同能源管理辦法》，完善流程，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)施合同能源管理從立項(xiàng)審批、編制實(shí)施方案、專(zhuān)家評(píng)審、能耗基數(shù)、節(jié)能量確定、分享比例、分享年限、工程驗(yàn)收、甲乙雙方的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容予以明確。二要結(jié)合重慶機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，出臺(tái)《重慶市公共機(jī)構(gòu)合同能源管理與服務(wù)規(guī)范》的地方標(biāo)準(zhǔn)，明確合同能源管理實(shí)施范圍，研究制定公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目合同模版，對(duì)合同能源管理的組織實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)管、運(yùn)維管理、資金支付等環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)定，為合同能源管理提供操作指南。三要協(xié)調(diào)財(cái)政、住房建設(shè)相關(guān)部門(mén)細(xì)化公共機(jī)構(gòu)合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金有關(guān)規(guī)定，明確補(bǔ)助門(mén)檻、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，規(guī)范資金支付流程。針對(duì)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能要降低補(bǔ)助準(zhǔn)入門(mén)檻，最大限度擴(kuò)大財(cái)政資金支持合同能源管理項(xiàng)目實(shí)施范圍，調(diào)動(dòng)公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理積極性。[4]

（三）抓好示范帶動(dòng)，推動(dòng)合同能源管理“遍地開(kāi)花”

全面梳理公共機(jī)構(gòu)重點(diǎn)用能單位的能源消耗情況，對(duì)能耗高出同類(lèi)型公共機(jī)構(gòu)，且具備節(jié)能改造條件的單位，進(jìn)行詳細(xì)節(jié)能評(píng)估，開(kāi)展合同能源管理示范工程建設(shè)。相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)示范項(xiàng)目總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷探索改進(jìn)，在公共機(jī)構(gòu)中形成合同能源管理示范帶動(dòng)效應(yīng)。全市打造合同能源管理示范項(xiàng)目要與創(chuàng)建全國(guó)節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位、全國(guó)能效領(lǐng)跑者評(píng)選等工作有機(jī)結(jié)合，整合政策資源，著力打造一批合同能源管理樣板工程，使廣大公共機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到合同能源管理模式的優(yōu)勢(shì)。在創(chuàng)建示范單位的基礎(chǔ)上，全市采取集中打包方式，解決其余公共機(jī)構(gòu)能耗量低、建筑面積小、節(jié)能量不大、節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)不愿做等難題，避免“好項(xiàng)目搶著做、差項(xiàng)目無(wú)人問(wèn)津”的現(xiàn)象，由點(diǎn)到面地推動(dòng)合同能源管理模式在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作中的廣泛應(yīng)用，切實(shí)擴(kuò)大公共機(jī)構(gòu)合同能源管理項(xiàng)目的覆蓋面。[5]

（四）加大金融扶持，解決合同能源管理“后顧之憂(yōu)”

實(shí)施合同能源管理一般合同期限在5年左右，節(jié)能服務(wù)公司的投資回收期較長(zhǎng)，運(yùn)行成本壓力較大，融資問(wèn)題成為制約合同能源管理發(fā)展的主要因素之一。相關(guān)機(jī)構(gòu)要綜合運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收等手段，為節(jié)能服務(wù)公司提供政策扶持。一方面要繼續(xù)加大財(cái)政資金支持力度，適度調(diào)整節(jié)能量補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，探索設(shè)立公共機(jī)構(gòu)節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)改造資金用于扶持合同能源管理項(xiàng)目。另一方面要建立完善金融信貸支持長(zhǎng)效機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)入節(jié)能服務(wù)領(lǐng)域，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)綠色金融計(jì)劃，積極向商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)推薦合同能源管理項(xiàng)目，設(shè)立公共機(jī)構(gòu)合同能源管理專(zhuān)項(xiàng)貸款，實(shí)行低利率，引導(dǎo)和推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)節(jié)能服務(wù)公司資金支持力度。這樣拓寬節(jié)能服務(wù)公司融資途徑，既能培育節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展壯大，又能推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理持續(xù)發(fā)展。

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