張 鋒

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433； 2.上海市委黨校，上海 200233)

由于環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)具有不確定、跨時(shí)空及難以測(cè)量和修復(fù)的特征，環(huán)境污染治理表現(xiàn)出類似公共物品的屬性和特征[1]，導(dǎo)致針對(duì)環(huán)境污染的治理是一種“基于不確定性狀態(tài)下的環(huán)境決策、治理和規(guī)制”[2]。目前，我國環(huán)境污染治理采用國家治理和市場(chǎng)第三方治理相結(jié)合的方式。國家治理具有權(quán)威性、整合性、強(qiáng)制性和規(guī)范性，其強(qiáng)大的滲透力和延伸性是預(yù)防和化解自然風(fēng)險(xiǎn)、傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的前提、基礎(chǔ)和保障。市場(chǎng)第三方治理是指排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理，是對(duì)國家治理的有益補(bǔ)充。

以國家為中心的環(huán)境污染治理在特定情況下會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失效、制度性失效和政策性失效的風(fēng)險(xiǎn)，而市場(chǎng)第三方治理由于不能解決環(huán)境污染治理中的價(jià)值訴求、參與動(dòng)力、溝通協(xié)調(diào)和利益保障等核心問題，有可能陷入“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”怪圈。2017年1月，環(huán)保部、民政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》，意見針對(duì)國家中心主義環(huán)境污染治理和市場(chǎng)第三方環(huán)境污染治理的制度性缺陷，提出了以環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、環(huán)?；饡?huì)和環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的社會(huì)第三方環(huán)境污染治理新思路。

環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的早期理論可追溯到貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，貝克認(rèn)為，解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)上“有組織的不負(fù)責(zé)任”問題的辦法，是“再造政府”的綠色社會(huì)組織運(yùn)動(dòng)，即增強(qiáng)人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和生態(tài)意識(shí)，以協(xié)商、民主、參與、合作、共治來破解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害性和突發(fā)性[3]?！霸僭煺钡膬?nèi)容充分論證環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境污染治理中的正當(dāng)性[4]。本文擬就環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的制度績(jī)效、面臨的困境進(jìn)行分析，從機(jī)制上提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

一、環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的制度績(jī)效

1.利益訴求：環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的導(dǎo)向力

環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、環(huán)?；饡?huì)、環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有公益性、專業(yè)性、社會(huì)性和組織性特征，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾環(huán)境利益訴求的組織化、規(guī)范化、制度化和法制化。其一，第三方治理能夠提高環(huán)境利益訴求的質(zhì)量。環(huán)境污染治理既是民主問題，也是技術(shù)問題，提高民主性需要強(qiáng)化公眾參與，強(qiáng)化科學(xué)性，需要提高參與者的知識(shí)能力。顯而易見，普通的公眾很難具有環(huán)境治理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和法律技能，這就需要環(huán)保社會(huì)第三方的制度化參與。環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)起者一般具有較強(qiáng)的環(huán)保素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)和法律技能，很多就是環(huán)保領(lǐng)域的專家、學(xué)者、律師發(fā)起成立的，環(huán)保社會(huì)組織吸引了關(guān)注環(huán)境公益和志愿環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)者，他們能夠更好地兼顧環(huán)保的科學(xué)性、民主性、法制性的統(tǒng)一，更容易比較全面的了解公眾的環(huán)保利益訴求和期待，降低利益訴求的成本，提高環(huán)保利益訴求的質(zhì)量。其二，第三方治理可以避免利益參與者“搭便車”行為。環(huán)境污染治理具有公共物品性質(zhì)，表現(xiàn)為消費(fèi)的“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”，市場(chǎng)主體和公眾均缺乏參與環(huán)境治理公共品供給的利益動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，導(dǎo)致環(huán)境治理供給的總量不足和結(jié)構(gòu)失衡。而環(huán)保社會(huì)組織受志愿精神的推動(dòng)，能夠?qū)崿F(xiàn)組織化的參與環(huán)境公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，能夠解決環(huán)境領(lǐng)域“集體行動(dòng)的困境”和“囚徒困境”。其三，第三方治理可以實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)在環(huán)保政策建構(gòu)中的良性互動(dòng)。環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境公共政策的制定，促使政府將部分環(huán)境治理職能轉(zhuǎn)移給環(huán)保社會(huì)組織，更好地發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境治理中的優(yōu)勢(shì)，形成有限政府、責(zé)任政府、高效政府，強(qiáng)化政府環(huán)境規(guī)制行為的“合法性”和“認(rèn)同性”。同時(shí)，環(huán)境社會(huì)團(tuán)體、環(huán)境基金會(huì)和環(huán)境社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與環(huán)境污染治理，本身就體現(xiàn)了一種協(xié)商、參與、合作、互動(dòng)和共贏的精神，將傳統(tǒng)“命令-服從”式的威懾型規(guī)制轉(zhuǎn)向“民主-協(xié)商”式的合作型規(guī)制，更好地發(fā)揮環(huán)保社會(huì)第三方主體的在政府、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及公眾之間的橋梁和紐帶作用，促進(jìn)多元主體的良性互動(dòng)和功能互補(bǔ)[5]。

2.利益發(fā)展：環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的源動(dòng)力

政府受到財(cái)政預(yù)算、經(jīng)費(fèi)投入、稅收指標(biāo)等因素影響，違背環(huán)境污染治理的初始目標(biāo)，導(dǎo)致權(quán)力異化、權(quán)力設(shè)租、權(quán)力尋租，需要環(huán)保第三方的監(jiān)督、參與和引導(dǎo)。其一，以第三方治理激發(fā)環(huán)境規(guī)制的多維動(dòng)力。由于環(huán)境污染的負(fù)外部性特征和政府規(guī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷，單純依賴政府及其環(huán)境監(jiān)管部門開展環(huán)境污染治理容易出現(xiàn)動(dòng)力不足和制度失衡。環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理，以組織化的形式對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，一方面激發(fā)政府加快環(huán)境污染治理的制度供給；另一方面，第三方環(huán)保社會(huì)組織可以直接參與環(huán)境污染治理公共服務(wù)的供給，如環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)于環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定。這樣就可以構(gòu)建環(huán)保領(lǐng)域的公共產(chǎn)品多元供給機(jī)制，促進(jìn)環(huán)保制度供給的競(jìng)爭(zhēng)和互動(dòng)。其二，以第三方治理降低環(huán)保規(guī)則制定的成本。由于環(huán)境污染規(guī)制具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特點(diǎn)，環(huán)境污染治理方式逐漸從傳統(tǒng)的“命令-控制”型規(guī)制轉(zhuǎn)向“民主-協(xié)商”型規(guī)制，最重要的是強(qiáng)化環(huán)保規(guī)則的制定，以規(guī)則實(shí)施環(huán)保領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的事前預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)控制。第三方環(huán)保組織可以充分發(fā)揮自治性、專業(yè)性和公益性的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化環(huán)保規(guī)制規(guī)則形成過程中的利益訴求、利益協(xié)商、交往互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)利益主體的溝通與合作，在環(huán)境規(guī)制規(guī)則制定上達(dá)成合意和共識(shí)，實(shí)現(xiàn)哈貝馬斯的“交往理性”和“溝通理性”，最終制定的環(huán)保規(guī)則體現(xiàn)“公共理性”的價(jià)值目標(biāo)[6]。其三，以第三方治理促進(jìn)企業(yè)的自我規(guī)制。環(huán)保社會(huì)組織是成員在自愿的基礎(chǔ)上組織起來的，擁有自己的章程和規(guī)范，并且章程和規(guī)范由它們?cè)趨f(xié)商一致的基礎(chǔ)上達(dá)成的契約——是獲得企業(yè)認(rèn)可的規(guī)則和習(xí)慣[7]。所以環(huán)保社會(huì)組織(行業(yè)協(xié)會(huì)組織)可以通過章程、規(guī)范和組織文化約束企業(yè)的行為，倡導(dǎo)企業(yè)自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)，甚至可以促進(jìn)企業(yè)參與政府、環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、環(huán)保社會(huì)組織倡導(dǎo)的自愿性環(huán)境規(guī)制協(xié)議。通過自我規(guī)制的方式將環(huán)境守法的意識(shí)、精神和行為內(nèi)化于企業(yè)的行為規(guī)范和治理結(jié)構(gòu)之中。

3.利益協(xié)調(diào)：環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的整合力

圍繞環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境危害、環(huán)境安全及如何規(guī)避的爭(zhēng)辯、討論和爭(zhēng)論持續(xù)不斷，需要環(huán)保社會(huì)組織協(xié)調(diào)相關(guān)主體的利益關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)，整合各方的利益訴求，促進(jìn)環(huán)境治理的合意和合作。其一，協(xié)調(diào)政府與環(huán)境企業(yè)之間的利益關(guān)系。環(huán)境污染具有“雙效行為”的特征，傳統(tǒng)政府高權(quán)監(jiān)管、執(zhí)法處罰的方式不利于環(huán)境污染的治理，并且治理成本巨大，甚至有的環(huán)境污染很難找到具體的責(zé)任主體，無法精確估算損害數(shù)量，需要政府與企業(yè)合作、協(xié)商。貝克用大量案例討論了風(fēng)險(xiǎn)界定中“因果關(guān)系”的斷裂及由此導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)上的“有組織的不負(fù)責(zé)任”，貝克希望通過“綠色社會(huì)組織的環(huán)保運(yùn)動(dòng)”來增強(qiáng)人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和生態(tài)意識(shí)[8]。環(huán)保社會(huì)組織能夠溝通協(xié)調(diào)政府與企業(yè)如何制定環(huán)境排污指標(biāo)、環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問題。其二，協(xié)調(diào)公眾與企業(yè)之間的利益關(guān)系。隨著公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，企業(yè)與公眾之間的緊張關(guān)系也與日俱增，導(dǎo)致很多涉及環(huán)境污染類的項(xiàng)目很難落地，甚至出現(xiàn)公眾暴力沖擊環(huán)境公共設(shè)施項(xiàng)目(如垃圾焚燒廠的極端事件)。比對(duì)國外經(jīng)驗(yàn)，德國、日本、新加坡很多企業(yè)離居民區(qū)距離并不是很遠(yuǎn)，甚至與社區(qū)只有一路之隔。為什么，國外的公眾能夠與企業(yè)和諧相處呢？國外環(huán)保社會(huì)組織在協(xié)調(diào)公眾與企業(yè)之間的利益關(guān)系中發(fā)揮了獨(dú)特的作用，大量的環(huán)保NGO積極參與社區(qū)環(huán)境的治理，重構(gòu)企業(yè)與公眾之間的利益關(guān)系和信息結(jié)構(gòu)，宣傳環(huán)境安全的知識(shí)、政策、法規(guī)，引導(dǎo)公眾理性認(rèn)識(shí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，正確維護(hù)環(huán)境權(quán)益。同時(shí)，環(huán)保NGO作為以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為理念的社會(huì)組織，也強(qiáng)化對(duì)企業(yè)環(huán)境守法行為的監(jiān)督和約束，促進(jìn)一種基于多元主體參與的功能性整合機(jī)制[9]。其三，協(xié)調(diào)政府與公眾之間的利益關(guān)系。當(dāng)環(huán)境污染引起大規(guī)模損害、甚至群體性事件時(shí)，政府、監(jiān)管部門以及涉案企業(yè)都會(huì)面臨公眾的懷疑、譴責(zé)、抱怨，嚴(yán)重?fù)p害政府環(huán)境規(guī)制的“合法性”和“公信力”，這時(shí)候政府處置環(huán)境群體性事件容易陷入“信任危機(jī)”，公眾不信任政府發(fā)布的相關(guān)信息，而作為肇事者的企業(yè)更不能得到公眾的信任。而環(huán)保社會(huì)組織作為第三方主體，能夠充分運(yùn)用其社會(huì)性、公益性、專業(yè)性和中立性的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通中的關(guān)鍵作用，同時(shí)整合公眾對(duì)政府、企業(yè)的環(huán)保利益訴求，提高政府處置環(huán)境危機(jī)或群體性事件的針對(duì)性和有效性。

4.利益保障：環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的支撐力

環(huán)保社會(huì)組織以組織化的形式、制度化的途徑、法治化的手段、專業(yè)性的知識(shí)參與環(huán)保污染的治理，通過信息公開、監(jiān)督政府、公益訴訟等機(jī)制將公眾的環(huán)境利益轉(zhuǎn)化為環(huán)境權(quán)利，系統(tǒng)支撐環(huán)境污染社會(huì)第三方治理。其一，以信息公開保障公眾知情權(quán)。環(huán)保社會(huì)組織相較于公眾具有更強(qiáng)的信息收集、判斷、整合、表達(dá)、參與的能力，為公眾、企業(yè)提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)信息，保障公眾的知情權(quán)。第三方既幫助規(guī)制的博弈初始參與者節(jié)約決策所需的信息加工成本，同時(shí)也對(duì)參與者的行動(dòng)施加約束，形成誘發(fā)性制度變遷[10]。《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條第一款：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。為環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境信息公開提供法律依據(jù)。其二，以監(jiān)督政府、企業(yè)保障公眾的監(jiān)督權(quán)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境安全、環(huán)境污染具有公共產(chǎn)品的屬性和特點(diǎn)，容易出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”和“搭便車”的情形，公眾個(gè)體監(jiān)督政府、企業(yè)面臨技術(shù)門檻高、維權(quán)成本大、判決執(zhí)行難等困境。環(huán)保社會(huì)組織具有較強(qiáng)的專業(yè)性、公益性、獨(dú)立性和組織性，能夠更好監(jiān)督政府、企業(yè)，提高環(huán)境污染治理的民主性、科學(xué)性和公正性[11]。其三，以環(huán)境公益訴訟保障公眾的救濟(jì)權(quán)。當(dāng)公眾通過利益訴求、表達(dá)、參與和監(jiān)督不能保障自己的環(huán)境權(quán)利時(shí)，他們只能選擇訴訟，通過司法的渠道維護(hù)環(huán)境權(quán)益。但是，公眾個(gè)體的力量相對(duì)于政府、企業(yè)明顯處于不利的法律境遇，采取司法訴訟的方式保障權(quán)利，需要面臨環(huán)境司法的立案難、取證難、執(zhí)行難等瓶頸。而環(huán)保社會(huì)組織卻具有較強(qiáng)的訴訟優(yōu)勢(shì)，開展對(duì)政府、企業(yè)的公益訴訟，并且具有法律上的依據(jù)和操作上的優(yōu)勢(shì)。

二、環(huán)境污染社會(huì)第三方治理面臨的困境

1.宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)性失衡

一是邊界不清晰。沒有正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府權(quán)力依然占據(jù)市場(chǎng)、社會(huì)應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域，社會(huì)力量發(fā)育不充分，制約了環(huán)保社會(huì)第三方治理的制度績(jī)效，帶來很多不良影響：如導(dǎo)致政府對(duì)環(huán)境污染治理的“過度干預(yù)”和“供給不足”，環(huán)保社會(huì)組織發(fā)育不充分，市場(chǎng)主體缺乏環(huán)境自我規(guī)制機(jī)制等。二是法律不完善。當(dāng)前，我國還沒專門規(guī)范社會(huì)組織方面的法律，只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前我國社會(huì)組織發(fā)展的需要，具體到環(huán)保社會(huì)組織領(lǐng)域，主要還是以中央文件和部委規(guī)范性文件作為依據(jù)，缺乏法律、法規(guī)的保障?，F(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展及參與環(huán)境污染治理還存在諸多掣肘：如法律規(guī)范對(duì)環(huán)保社會(huì)組織針對(duì)環(huán)境污染提起環(huán)境公益訴訟的資格要求過高等，過于嚴(yán)格的條件將若干社會(huì)組織排除在環(huán)境公益訴訟原告范圍之外，不利于社會(huì)組織保護(hù)環(huán)境公共利益積極性的發(fā)揮，也不便于偏遠(yuǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害訴訟的提起。三是環(huán)境不優(yōu)化。推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，除了合理界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力邊界、完善法律外，還需要良好的制度環(huán)境，如政府信息公開、環(huán)保公眾參與、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境應(yīng)急管理等相關(guān)制度的支撐。如我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)不允許成立相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，任何機(jī)構(gòu)只能在登記機(jī)關(guān)的管轄范圍內(nèi)活動(dòng)，不得越界，不得進(jìn)行區(qū)域擴(kuò)張。該條不競(jìng)爭(zhēng)原則極大地限制了環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展壯大。

2.中觀機(jī)制整體性失調(diào)

一是缺乏健全的參與機(jī)制。環(huán)保社會(huì)組織要發(fā)揮作用，必須有制度化的參與機(jī)制，但是現(xiàn)有體制下環(huán)保社會(huì)組織制度化參與機(jī)制不健全。如《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》并沒有明確規(guī)定將環(huán)保社會(huì)組織列為征求意見之列,缺乏制度化的參與機(jī)制是影響環(huán)境第三方治理的核心因素。如在環(huán)境執(zhí)法層面，政府轉(zhuǎn)移職能不夠，“放管服”不到位，沒有將適宜環(huán)保社會(huì)組織實(shí)施的規(guī)制權(quán)力轉(zhuǎn)移給環(huán)保社會(huì)組織，導(dǎo)致治理機(jī)制僵硬。二是缺乏完善的培育機(jī)制。環(huán)保社會(huì)組織主要面臨資金、人才、稅收、財(cái)政等方面的制約，尤其是資金方面的瓶頸，基本上民間環(huán)保社會(huì)組織很難獲得政府的財(cái)政資助[12]，相關(guān)財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策的規(guī)定較少、門檻較高。如關(guān)于環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，訴訟費(fèi)用的繳納仍然沿用2006年的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，沒有回應(yīng)環(huán)境公益訴訟的特殊性。三是缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。環(huán)保社會(huì)組織的公益性特點(diǎn)決定了從事環(huán)保工作的志愿性，從業(yè)人員需要政府、社會(huì)的激勵(lì)、關(guān)懷和認(rèn)同，現(xiàn)有政策對(duì)環(huán)保社會(huì)組織及從業(yè)人員的激勵(lì)不夠，缺乏動(dòng)力機(jī)制。如在環(huán)境司法層面，對(duì)環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟限制較多，缺乏激勵(lì)和保障機(jī)制。

3.微觀行為系統(tǒng)性失范

一是專業(yè)性不足。環(huán)保社會(huì)組織與其他社會(huì)組織相比更需要環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、信息和技能，目前環(huán)保社會(huì)組織在募集資金等方面比較活躍，但是在環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施、資金規(guī)范透明、項(xiàng)目效果評(píng)估等方面還存在一定的差距。二是公信力不高。我國環(huán)保社會(huì)組織有自上而下和自下而上兩種成立機(jī)制，大多自上而下的政府發(fā)起的，它們和政府具有千絲萬縷的聯(lián)系，有的甚至成為政府的附屬部門(二政府)，獨(dú)立性不足，容易受到公眾和企業(yè)的質(zhì)疑；自下而上成立的環(huán)保社會(huì)組織由于經(jīng)費(fèi)不足，亟須爭(zhēng)取政府財(cái)政的資助，對(duì)政府有著較強(qiáng)的依賴性，也容易導(dǎo)致環(huán)保行為的獨(dú)立性不夠，兩者都不利于公信力提高。三是體系化不強(qiáng)。環(huán)保社會(huì)組織主要環(huán)保社團(tuán)、環(huán)保基金會(huì)、環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)組成，三者構(gòu)成環(huán)保社會(huì)組織的完整體系，當(dāng)前我國環(huán)保社會(huì)組織的體系化方面還不夠，缺乏環(huán)保社會(huì)組織的協(xié)會(huì)，缺乏樞紐型的環(huán)保社會(huì)組織，缺乏全鏈條環(huán)保社會(huì)組織的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和互動(dòng)結(jié)構(gòu)，不利于發(fā)展環(huán)保社會(huì)組織的體系化優(yōu)勢(shì)。

三、環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的機(jī)制優(yōu)化

1.宏觀上優(yōu)化環(huán)境：優(yōu)化環(huán)境污染第三方治理的制度性保障機(jī)制

其一，合理界定政府和環(huán)保社會(huì)組織的權(quán)力(利)邊界。正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的權(quán)力關(guān)系，以負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單等方式進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的邊界、程序和手段，規(guī)范約束公權(quán)力，支持、保障社會(huì)權(quán)力在國家治理體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府主要集中供給環(huán)境污染治理的法律、規(guī)范和監(jiān)管制度，逐步將適合環(huán)保社會(huì)組織承接的職能轉(zhuǎn)移出去，吸引環(huán)保社會(huì)組織參與到環(huán)境污染的治理體系中來，構(gòu)建在環(huán)境治理領(lǐng)域中政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體合作共治的格局。其二，完善環(huán)保社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境污染治理中的地位越來越重要，亟須完善環(huán)保社會(huì)組織運(yùn)行的法律法規(guī)。加快制定的《社會(huì)組織管理法》，為環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理提供法律上的支撐和保障；探索制定環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理的地方性法規(guī)或者部門規(guī)章，用法律、法規(guī)的形式明確環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境治理中的地位(我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要力量、環(huán)境治理的同盟軍和生力軍等)、作用(提升公眾環(huán)保意識(shí)、促進(jìn)公眾參與環(huán)保、開展環(huán)境維權(quán)與法律援助、參與環(huán)保政策制定與實(shí)施、監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)國際交流與合作等)和組織形式(以環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、環(huán)?；饡?huì)和環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為組織形式)，維護(hù)環(huán)保社會(huì)組織自主、自治及其他一切合法權(quán)益；探索建立新型的社會(huì)組織行政管理體制，可以通過分類管理，分步實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會(huì)組織可以直接登記注冊(cè)。其三，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織運(yùn)作的制度環(huán)境。環(huán)保社會(huì)組織運(yùn)行需要良好的宏觀環(huán)境，一要持續(xù)推進(jìn)政府信息公開、數(shù)據(jù)開放共享。政策信息透明是社會(huì)環(huán)保組織參與環(huán)境治理的基礎(chǔ)和前提，如果缺乏環(huán)境污染治理的法律、法規(guī)、政策、監(jiān)測(cè)、處罰等方面的信息數(shù)據(jù)，環(huán)保社會(huì)很難有能力參與對(duì)環(huán)境污染的治理、對(duì)政府和企業(yè)的監(jiān)督以及對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的深入研究，為環(huán)境治理決策、環(huán)境法律宣傳、環(huán)境權(quán)益維護(hù)提供信息支撐。二要完善環(huán)保社會(huì)組織參與公益訴訟的制度。環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了環(huán)保社會(huì)組織可以提起對(duì)環(huán)境侵權(quán)的民事公益訴訟和行政公益訴訟，相關(guān)規(guī)定還是門檻過高，不利于環(huán)保社會(huì)組織的維權(quán)訴訟的實(shí)施。

2.中觀上完善規(guī)范：優(yōu)化環(huán)境污染第三方治理的整體性實(shí)施機(jī)制

其一，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織的參與機(jī)制。一要完善環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境公共政策的制度，聽取環(huán)保社會(huì)組織關(guān)于環(huán)境治理的意見建議；二要完善政府購買服務(wù)的目錄、清單和機(jī)制，將環(huán)保社會(huì)組織納入政府購買環(huán)保公共服務(wù)的范圍，通過政府購買服務(wù)的方式支持環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展，健全環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境治理的制度化渠道；三要開展環(huán)保社會(huì)組織對(duì)政府環(huán)境政策的第三方評(píng)估，通過社會(huì)環(huán)保組織的評(píng)估推動(dòng)政府環(huán)保工作的推進(jìn)和環(huán)保政策的完善，也增加了環(huán)保社會(huì)組織參與的渠道。其二，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織的支持機(jī)制。政府應(yīng)制定具體的、可操作化的環(huán)保公益事業(yè)金融、財(cái)政支持政策和稅收減免政策，這樣才能實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會(huì)組織的持續(xù)、有力參與環(huán)境污染治理；完善環(huán)?；鹜顿Y方面的法律、法規(guī)，使環(huán)保公益事業(yè)基金能夠利用資本市場(chǎng)等擴(kuò)充財(cái)政實(shí)力；逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)保公益基金的社會(huì)化運(yùn)作和市場(chǎng)化增殖，保障環(huán)保社會(huì)組織高效運(yùn)行。另外，強(qiáng)化對(duì)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展的過程性支撐，完善對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)信用體系在環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展完善中的激勵(lì)作用。其三，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織的激勵(lì)機(jī)制。環(huán)境污染具有“人為風(fēng)險(xiǎn)”的不確定性、突發(fā)性、巨大破壞性、超越時(shí)空性等特點(diǎn)，環(huán)境污染治理具有公共產(chǎn)品的屬性，個(gè)體容易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，市場(chǎng)機(jī)制不能解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理。而政府環(huán)境治理容易出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”的陷阱，在這樣的背景如何推進(jìn)環(huán)境污染社會(huì)第三方治理需要建立完善的激勵(lì)機(jī)制。一要經(jīng)濟(jì)上給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)參與環(huán)境治理績(jī)效優(yōu)秀的環(huán)保社會(huì)組織給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、稅費(fèi)的減免；二要精神上給予鼓勵(lì)，如針對(duì)通過社會(huì)組織評(píng)估獲得優(yōu)秀的環(huán)保社會(huì)組織給予榮譽(yù)肯定，提高環(huán)保社會(huì)組織的社會(huì)影響力和公信力；三要在政治上給予優(yōu)待，針對(duì)在環(huán)境治理中績(jī)效評(píng)估先進(jìn)的環(huán)保社會(huì)組織，可以給予其負(fù)責(zé)人、運(yùn)營骨干政治上的關(guān)懷和肯定，比如提高他們當(dāng)選人大代表、政協(xié)委員、黨代表的比例。

3.微觀上監(jiān)督約束：優(yōu)化環(huán)境污染第三方治理的系統(tǒng)性規(guī)范機(jī)制

其一，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展機(jī)制。完善環(huán)保社會(huì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全環(huán)保社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)作、誠信執(zhí)業(yè)、公平競(jìng)爭(zhēng)、信息公開、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的機(jī)制，結(jié)合環(huán)保社會(huì)組織機(jī)構(gòu)資質(zhì)、環(huán)境治理服務(wù)質(zhì)量，定期開展環(huán)保社會(huì)組織信用等級(jí)評(píng)估，及時(shí)公布評(píng)估結(jié)果，建立環(huán)保社會(huì)組織的退出機(jī)制。搭建環(huán)保社會(huì)組織孵化平臺(tái)，建立環(huán)保社會(huì)組織孵化基地，通過樞紐型社會(huì)組織開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)，提高相關(guān)社會(huì)組織的專業(yè)技能、法規(guī)政策、日常管理等方面的能力。建構(gòu)環(huán)保社會(huì)組織的人才培養(yǎng)平臺(tái)。環(huán)保社會(huì)組織要求較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，需要專業(yè)人才的加入，應(yīng)制定環(huán)保社會(huì)組織人才發(fā)展規(guī)劃，完善吸引人才從事環(huán)保社會(huì)組織工作的政策，創(chuàng)新環(huán)保社會(huì)組織人才培訓(xùn)教育的體制機(jī)制，將環(huán)保社會(huì)組織人才發(fā)展納入地區(qū)人才整體發(fā)展規(guī)劃。其二，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織的自律機(jī)制。當(dāng)人們?yōu)樽约旱男袨榉绞绞欠駪?yīng)該遵循規(guī)范而猶豫不決時(shí)，起決定的因素是非制度化的行為規(guī)則(文化)被內(nèi)化的程度及文化具有一定的內(nèi)在約束力。通過環(huán)保社會(huì)組織的參與，尤其是企業(yè)組成的行會(huì)、商會(huì)和各種企業(yè)聯(lián)合會(huì)可以有效地克服“信息不對(duì)稱”和高昂的“信息成本問題”，具有高凝聚力和行動(dòng)力的特征[13]；同行互律是國外環(huán)境污染治理的重要機(jī)制，通過環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)共同制定的行為規(guī)范和行業(yè)要求，環(huán)境企業(yè)協(xié)會(huì)有權(quán)要求每個(gè)會(huì)員組織必須遵守，并對(duì)違規(guī)者進(jìn)行處罰，嚴(yán)重違規(guī)者開除其會(huì)員資格，建立環(huán)境污染第三方治理的長(zhǎng)效機(jī)制。其三，優(yōu)化環(huán)保社會(huì)組織的協(xié)同機(jī)制。發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理的功能，應(yīng)建立結(jié)構(gòu)完整的組織體系，大力發(fā)展環(huán)保社團(tuán)、環(huán)?；饡?huì)、環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)三類組織之間的結(jié)構(gòu)均衡、體系完整和協(xié)同治理。注重培育樞紐型環(huán)保社會(huì)組織，發(fā)揮其在環(huán)境治理信息、資源、項(xiàng)目、管理等方面的指導(dǎo)優(yōu)勢(shì)和整合優(yōu)勢(shì)；注重培育直接服務(wù)環(huán)境對(duì)象的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高環(huán)保社會(huì)組織服務(wù)的能力、水平和質(zhì)量，增強(qiáng)環(huán)保治理的針對(duì)性和實(shí)效性；注重培育環(huán)保社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，根據(jù)專業(yè)、行業(yè)、領(lǐng)域、對(duì)象等不同標(biāo)準(zhǔn)，建立相關(guān)的環(huán)保社會(huì)組織協(xié)會(huì)，成立協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)，充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的組織化、社會(huì)化優(yōu)勢(shì)，力求全行業(yè)、全鏈條、全過程地參與到環(huán)境污染治理之中。

四、結(jié)論與討論

相對(duì)建構(gòu)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明基礎(chǔ)上的環(huán)境污染國家中心主義和市場(chǎng)中心主義治理路徑面臨“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的雙重尷尬，環(huán)保社會(huì)第三方治理能夠充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的公共性、公益性、專業(yè)性、中立性及組織性的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)環(huán)境污染治理的利益訴求、利益發(fā)展、利益協(xié)調(diào)及利益保障的制度績(jī)效。

由于我國國家治理體系和治理能力正處于逐漸完善成熟的過程之中，長(zhǎng)期形成的“強(qiáng)政府”和“弱社會(huì)”、“大政府”和“小社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)還處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之中，政府權(quán)力依然是秩序建構(gòu)和資源配置的主導(dǎo)性力量，發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境污染治理中的功能，須加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)環(huán)境治理領(lǐng)域的“放管服”，重構(gòu)環(huán)保污染治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制。破除環(huán)保社會(huì)第三方參與環(huán)境污染治理面臨的宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)性失衡、中觀機(jī)制整體性失調(diào)、微觀行為系統(tǒng)性失范等瓶頸，持續(xù)優(yōu)化我國環(huán)境污染社會(huì)第三方治理的結(jié)構(gòu)性均衡機(jī)制、整體性實(shí)施機(jī)制和系統(tǒng)性規(guī)范機(jī)制。應(yīng)以推進(jìn)環(huán)境污染社會(huì)第三方治理為契機(jī)，將環(huán)境污染社會(huì)第三方治理嵌入國家環(huán)境污染治理和市場(chǎng)環(huán)境治理治理體系之中，推動(dòng)政府環(huán)境治理和企業(yè)的自我環(huán)境治理，充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織在政府、企業(yè)、公眾之間的橋梁和紐帶作用，激活政府、企業(yè)、環(huán)保社會(huì)組織、公眾等在環(huán)境污染治理中的主體性和能動(dòng)性，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、環(huán)保社會(huì)組織、公眾等多元主體共同參與的環(huán)境污染治理模式。

最后，強(qiáng)化環(huán)境污染社會(huì)第三方治理還要處理好“三對(duì)關(guān)系”：一是“工具理性”與“價(jià)值理性”的關(guān)系，既要充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織的功能性作用，也要注重環(huán)保社會(huì)組織的價(jià)值性作用；二是“吸納”與“激活”的關(guān)系，既要將環(huán)保社會(huì)組織納入國家環(huán)境污染治理體系，也要注重激發(fā)環(huán)保社會(huì)組織內(nèi)在動(dòng)力；三是“賦權(quán)”與“規(guī)范”的關(guān)系，既要強(qiáng)化對(duì)環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理的賦權(quán)增能，也要注重對(duì)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)范管理。