劉旭霞，馮冠南

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

2016年，美國(guó)出臺(tái)了S.764法案，即《國(guó)家生物工程食品信息披露標(biāo)準(zhǔn)》，這項(xiàng)法案被納入美國(guó)1946年《農(nóng)業(yè)市場(chǎng)服務(wù)法案》中。根據(jù)修訂后的《農(nóng)業(yè)市場(chǎng)服務(wù)法案》，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)授權(quán)農(nóng)業(yè)營(yíng)銷服務(wù)處(以下簡(jiǎn)稱AMS)建立和管理國(guó)家生物工程食品強(qiáng)制披露標(biāo)準(zhǔn)。2018年12月，S.764法案的實(shí)施細(xì)則[1](以下簡(jiǎn)稱NBFDS)公布于聯(lián)邦登記冊(cè)中。NBFDS的出臺(tái)不僅在美國(guó)確立了一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家生物工程食品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，并且向美國(guó)生物工程食品的制造商、加工商等提供了具體操作指引，同時(shí)也更好地保障了消費(fèi)者在購(gòu)買生物工程食品時(shí)的知情權(quán)。從公布的材料中可知，除NBFDS的誕生基礎(chǔ)、適用范圍和信息披露具體要求等基本信息外，還有公眾參與NBFDS規(guī)則制定的全過(guò)程記錄，這些內(nèi)容反映了美國(guó)公眾參與立法的積極態(tài)度和立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與立法制度的重視。

我國(guó)的法治建設(shè)正處于關(guān)鍵時(shí)期。近年來(lái)，隨著社會(huì)的進(jìn)步，新型技術(shù)不斷出現(xiàn)的同時(shí)其發(fā)展、衍生產(chǎn)品領(lǐng)域也在快速擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和消費(fèi)市場(chǎng)均有不小的變化，為應(yīng)對(duì)時(shí)代發(fā)展所帶來(lái)的現(xiàn)有規(guī)則無(wú)法解決的矛盾和問(wèn)題，進(jìn)行新的立法以解決現(xiàn)存問(wèn)題和未來(lái)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)可以說(shuō)是必然選擇(1)例如我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)的亂象，多有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門的轉(zhuǎn)基因食品表示立法，以解決轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)不明顯、標(biāo)識(shí)規(guī)則不統(tǒng)一等問(wèn)題。。那么，在進(jìn)行與人民生活緊密相連的立法活動(dòng)時(shí)，基于人們對(duì)民主和程序正當(dāng)?shù)睦斫馀c認(rèn)可，立法機(jī)關(guān)必須保障作為社會(huì)普通民眾的知悉立法內(nèi)容和流程的知情權(quán)以及了解并可以提出立法建議的權(quán)利。這樣做既尊重了民眾參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，又能起到對(duì)立法機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督作用，防止立法走向偏激或模糊的道路。美國(guó)NBFDS立法過(guò)程中公眾參與程度較高、取得了較好的效果，本文以NBFDS立法為樣本，分析公眾參與立法的具體程序和特點(diǎn)，總結(jié)出其中的經(jīng)驗(yàn)，以期提出值得我國(guó)借鑒的內(nèi)容。

一、NBFDS制定過(guò)程中公眾參與的具體體現(xiàn)

在美國(guó)，公眾直接參與的立法涉及的領(lǐng)域十分廣泛，大到憲法修改、國(guó)家基本法律或政策的制定，小到家庭關(guān)系、地方建設(shè)項(xiàng)目等(2)《聯(lián)邦程序法》第553(a)條規(guī)定了不適用公眾參與機(jī)制的規(guī)則制定情形：(1) a military or foreign affairs function of the United States; or (2) a matter relating to agency management or personnel or to public property,loans,grants,benefits,or contracts.[2]。為了使公眾參與立法機(jī)制達(dá)到更好的效果，同時(shí)保障公眾在參與立法時(shí)的合法權(quán)益，美國(guó)在聯(lián)邦程序法、信息自由法、聯(lián)邦咨詢委員會(huì)立法、聯(lián)邦隱私法和陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法等法律文件中對(duì)公眾參與立法均有規(guī)定，并逐漸形成了三種主要制度：立法聽證制度、公眾評(píng)議反饋制度和立法信息公開制度。

1.NBFDS制定中的立法聽證制度

“聽證”一詞所包含的內(nèi)容十分廣闊，按照廣義理解，規(guī)則制定中的聽證是指立法機(jī)關(guān)在制定規(guī)則過(guò)程中聽取利害關(guān)系人或者公眾意見(jiàn)的程序制度[3]。美國(guó)憲法賦予了公民參與立法聽證的權(quán)利(3)美國(guó)的立法聽證理論上起源于美國(guó)憲法第14條規(guī)定的正當(dāng)程序原則，是約束和規(guī)范政府權(quán)力、保障政府依法行政的基本原則，即未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。，所以對(duì)公眾可參與立法聽證的范圍并未做出過(guò)多限制。舉行立法聽證的目的是以這一方式收集公眾對(duì)立法草案的意見(jiàn)，方便國(guó)家或機(jī)構(gòu)了解公民或相關(guān)群體的態(tài)度和真正的訴求，也將這些意見(jiàn)作為改進(jìn)草案的依據(jù)，確保法律規(guī)范的可操作性和實(shí)施的有效性。立法聽證制度在美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)立法、州議會(huì)立法和行政立法中均有存在，是反映民意的重要渠道之一。

NBFDS的制定遵循了立法聽證制度的一般聽證程序，即“通知—評(píng)論”程序。以常理來(lái)看，在“一石激起千層浪”的生物工程食品(如轉(zhuǎn)基因食品)標(biāo)識(shí)的話題時(shí)代，NBFDS的制定和實(shí)施與人民生活密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)采取更直觀的方式進(jìn)行立法聽證，如召開立法聽證會(huì)、座談會(huì)等，然而最終還是依照一般聽證程序進(jìn)行?？梢酝茢喑隽⒎C(jī)關(guān)這么做的原因：第一，從NBFDS的制定背景來(lái)看，S.764法案是按照一般聽證程序進(jìn)行的，并未召開立法聽證會(huì)，2016年7月29日由時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署正式成為聯(lián)邦法律(4)佛蒙特州 2014 年頒布的《與產(chǎn)自基因工程的食品的標(biāo)識(shí)相關(guān)的法案》要求部分或全部使用基因工程生產(chǎn)的食品進(jìn)行標(biāo)識(shí)。法案禁止將部分或全部使用基因工程生產(chǎn)的食品標(biāo)識(shí)為“天然的”(natural)。S.764法案的出現(xiàn)對(duì)于基因工程的產(chǎn)品建立了一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，各州都應(yīng)該按照S.764法案的具體規(guī)定執(zhí)行基因工程食品的標(biāo)識(shí)要求。由此佛蒙特州的轉(zhuǎn)基因強(qiáng)制標(biāo)注法案即被廢除。佛蒙特州資深參議員Patrick Leahy對(duì)此有極大意見(jiàn)，并將其總結(jié)為“一項(xiàng)提案引發(fā)的鬧劇”。，官方只公布了通過(guò)它的議會(huì)過(guò)程材料和民眾評(píng)論材料[4]。那么作為S.764法案的具體實(shí)施細(xì)則，NBFDS也無(wú)需多此一舉(5)參見(jiàn)美國(guó)聯(lián)邦議會(huì)相關(guān)網(wǎng)址：https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/764/all-actions-without-amendments.及https://rules.house.gov/bill/114/s-764-sa.。第二，在美國(guó)組織立法聽證并不是法規(guī)更新或設(shè)立的必要條件，對(duì)規(guī)則的設(shè)立無(wú)異議或民眾不感興趣或因其他因素經(jīng)立法機(jī)關(guān)權(quán)衡過(guò)后決定不舉行聽證會(huì)的，可以不舉行聽證會(huì)。很明顯，S.764法案與NBFDS的設(shè)立都符合“無(wú)異議”這一條件(6)無(wú)異議原因：第一，美國(guó)部分州設(shè)置了不同的生物工程食品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，易產(chǎn)生貿(mào)易摩擦，也會(huì)對(duì)國(guó)家穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響；第二，雖然轉(zhuǎn)基因食品已在美國(guó)流通多年，但還是有較多消費(fèi)者表示希望了解更多關(guān)于該食品的信息，使自己在選擇商品時(shí)的知情權(quán)得到保障。為解決以上問(wèn)題，美國(guó)建立統(tǒng)一的生物工程食品信息披露標(biāo)準(zhǔn)是必然選擇。。另外，生物工程食品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立涉及各方利益，包括國(guó)家各部門代表、各州政府代表、各行業(yè)代表、普通消費(fèi)者代表等。即使召開面對(duì)面聽證會(huì)，這些出席者帶著自身利益訴求參與其中，必然最大可能地為己方爭(zhēng)取最大權(quán)益，各方互不讓步的情形可能會(huì)導(dǎo)致聽證無(wú)法順利進(jìn)行或者聽證無(wú)法產(chǎn)生有益意見(jiàn)，其結(jié)果未必使各方滿意，反而還浪費(fèi)了立法資源。為避免聽證混亂，立法機(jī)關(guān)并未選擇以召開聽證會(huì)的方式履行聽證義務(wù)。

回到公眾參與NBFDS制定的具體過(guò)程中來(lái)，首先“通知程序”應(yīng)當(dāng)是公眾參與立法活動(dòng)的前提。自美國(guó)農(nóng)業(yè)部將設(shè)立和管理NBFDS的權(quán)力授予AMS后，為配合新標(biāo)準(zhǔn)的制定，AMS于2017年6月28日在其網(wǎng)站上發(fā)布了30個(gè)問(wèn)題供公眾思考，如AMS應(yīng)考慮哪些育種技術(shù)作為常規(guī)育種？經(jīng)過(guò)高度精煉的食用產(chǎn)品信息(如用轉(zhuǎn)基因油菜籽制作提煉的菜籽油)是否需要披露？如果制造商選擇使用文本形式來(lái)披露生物工程食品信息，AMS應(yīng)要求披露哪些內(nèi)容等(7)https://www.ams.usda.gov/rules-regulations/public-input-bioengineered-food-disclosure-questions.。截至2017年8月25日，AMS收到公眾對(duì)該30個(gè)問(wèn)題的評(píng)論共計(jì)11.2萬(wàn)份，AMS對(duì)該30個(gè)問(wèn)題做出了官方回應(yīng)(AMS將這些意見(jiàn)都公布在其網(wǎng)站上)，并于2018年5月公布在了聯(lián)邦登記冊(cè)中的《擬議規(guī)則公告》(8)卡特總統(tǒng)時(shí)期，政府采用出版規(guī)章議程、公布錄音錄像的方式讓社會(huì)公眾了解規(guī)章內(nèi)容和制定規(guī)章的進(jìn)展。與之相配套的是聯(lián)邦商委會(huì)促進(jìn)法和能源政策與保護(hù)法等立法首先提出了NPRM的要求?？ㄌ乜偨y(tǒng)以行政命令的形式將其以“預(yù)先公告”制度確立。這一制度可以讓公眾在較早的階段參與到規(guī)章的制定中。(notice of proposed rule making，NPRM)內(nèi)。NPRM中還概述了AMS對(duì)NBFDS的具體擬議程序和規(guī)定，包括規(guī)則草案的法律依據(jù)、規(guī)則草案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容等，并要求公眾可就若干以供考慮的監(jiān)管備選方案發(fā)表意見(jiàn)。AMS還就草案舉行了網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)，在NPRM發(fā)布公告后，AMS在聯(lián)邦登記冊(cè)上發(fā)表了兩份與此研討會(huì)有關(guān)的文件。一份是AMS在其網(wǎng)站上公布的有關(guān)NBFDS擬議規(guī)則的網(wǎng)上研討會(huì)記錄(于2018年5月23日刊登)，另一份是對(duì)NPRM所載的初步監(jiān)管彈性分析的修正(于2018年6月20日刊登)，用以解釋擬議規(guī)則在適用時(shí)不會(huì)對(duì)眾多小型企業(yè)市場(chǎng)主體產(chǎn)生重大經(jīng)濟(jì)影響(9)監(jiān)管影響分析報(bào)告及其支持性文件作為與NBFDS有關(guān)的補(bǔ)充文件被AMS公布在Regulations.gov網(wǎng)站上，網(wǎng)址為：https://www.regulations.gov/document?D=AMS-TM-17-0050-2833.。

在“通知程序”進(jìn)行過(guò)后，需要預(yù)留一段時(shí)間用于公眾評(píng)論的提交和收集，即“公眾評(píng)議階段”，公眾應(yīng)以合法途徑和方式并按照立法機(jī)關(guān)的通知參與進(jìn)規(guī)則制定中，也是公眾參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)能夠真實(shí)反映立法過(guò)程中公眾參與程度，即參與積極性，同時(shí)我們也可從中了解公眾對(duì)擬議規(guī)則是否滿意以及需要修正的地方有哪些等。AMS對(duì)有關(guān)公眾考慮的監(jiān)管方案的意見(jiàn)收集和記錄截止到2018年7月3日(評(píng)論期為六十日)，公眾評(píng)議期結(jié)束時(shí)，AMS收到關(guān)于監(jiān)管方案的評(píng)論大約1.4萬(wàn)條。參與規(guī)則評(píng)論的主體包括消費(fèi)者、食品制造商和零售商、農(nóng)民和(食品)加工者、州政府、各行業(yè)代表以及關(guān)注此問(wèn)題的其他團(tuán)體等，甚至有些外國(guó)政府也就此向AMS提出了建議和看法。

2.NBFDS制定中的公眾評(píng)議反饋制度

面對(duì)如此之多的評(píng)論意見(jiàn)，作為立法機(jī)關(guān)，是否有必要給予回應(yīng)呢？答案是肯定的，公眾評(píng)議反饋制度的存在和不斷完善就是最好的證明。其實(shí)《聯(lián)邦程序法》對(duì)立法機(jī)關(guān)處理公眾評(píng)議的操作并沒(méi)有特別明確的要求，僅要求立法機(jī)關(guān)充分考慮公眾在評(píng)議期內(nèi)提出的建議，并在最終確定的規(guī)則后同時(shí)納入對(duì)規(guī)則的基礎(chǔ)和目的的簡(jiǎn)明概括(10)《聯(lián)邦程序法》第553(c)條：After notice required by this section，the agency shall give interested persons an opportunity to participate in the rule making through submission of written data，views，or arguments with or without opportunity for oral presentation.After consideration of the relevant matter presented，the agency shall incorporate in the rules adopted a concise general statement of their basis and purpose.。但從聯(lián)邦登記冊(cè)公布的內(nèi)容看，AMS選擇了工作量較大的方式處理數(shù)萬(wàn)計(jì)的公眾評(píng)論——針對(duì)1.4萬(wàn)條評(píng)論和建議，AMS進(jìn)行了類型分析和整合，并對(duì)其中提出的頻率較高和公眾較關(guān)心的疑問(wèn)進(jìn)行了解答，同時(shí)也對(duì)為何不采納某種建議給出了回應(yīng)。即使不是逐一回復(fù)，可提取出高頻出現(xiàn)的問(wèn)題和建議進(jìn)行解答也能夠達(dá)到平復(fù)公眾疑惑的效果。

不得不說(shuō)，AMS對(duì)公眾評(píng)議的反饋內(nèi)容是其對(duì)該規(guī)則“簡(jiǎn)明概括”中的一大亮點(diǎn)。在對(duì)NBFDS的評(píng)論意見(jiàn)中，不同生活背景、不同工作領(lǐng)域、不同社會(huì)階層等評(píng)論主體所提出的問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)不同。從消費(fèi)者角度出發(fā)的評(píng)論者多對(duì)需要信息披露的食品范圍、主體、方式等方面提出疑問(wèn)或相關(guān)建議，例如“為什么NBFDS中對(duì)‘食物’的定義范圍僅局限于供人類食用？”“為什么微型食品制造商不用承擔(dān)信息披露的責(zé)任？”(11)一些評(píng)論者反對(duì)微型食品制造商有信息披露的豁免資格，其認(rèn)為NBFDS應(yīng)當(dāng)平等地適用于所有公司而無(wú)論其規(guī)?；蚴杖肴绾?，并認(rèn)為現(xiàn)有規(guī)定會(huì)降低規(guī)則適用的一致性和透明性，從而降低消費(fèi)者的信任度。等類型的問(wèn)題。在一項(xiàng)法律法規(guī)草案的評(píng)議中有些疑問(wèn)會(huì)顯得幼稚或者可笑，但AMS卻也正式予以回應(yīng)了。針對(duì)“食品”的定義范圍，AMS的回復(fù)是：我們感謝您的參與，一部分評(píng)論者也希望BE食品的披露范圍能夠包括供動(dòng)物消費(fèi)的食物，但經(jīng)S.764法案明確規(guī)定，強(qiáng)制性披露要求僅限于供人食用的食品，AMS沒(méi)有法定權(quán)利更改這一范圍(12)Federal Register/Vol.83,No.245/Friday,December 21,2018/Rules and Regulations.—65833:Comment: Several commenters opposed limiting the definition of“food” to food for human consumption and sought to include food for animal consumption to be included.AMS Response: We appreciate that several commenters would like to extend the BE disclosure to food for animals.The amended Act,however,clearly limits the mandatory disclosure requirements to food for human consumption and AMS does not have the statutory authority to require BE disclosure for food for animal consumption on a mandatory or voluntary basis.。同樣的，對(duì)不需承擔(dān)信息披露義務(wù)的“微型食品制造商”這個(gè)問(wèn)題，AMS也給予了具體和充分的解釋：根據(jù)S.764法案的要求，微型食品制造商具有信息披露的豁免資格。AMS并未對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行任何更改，但必須考慮到“監(jiān)管靈活性”和“消費(fèi)者知情權(quán)”之間的平衡。而關(guān)于“微型食品制造商”的范圍，AMS考慮了食品藥品監(jiān)督局(FDA)和人口普查局(USCB)制定的規(guī)則中關(guān)于小型企業(yè)的定義，同時(shí)也對(duì)可能獲得豁免資格的公司數(shù)目、可能獲得豁免的產(chǎn)品數(shù)目以及在每項(xiàng)豁免標(biāo)準(zhǔn)下獲豁免行業(yè)年銷售額所占比例進(jìn)行了估算，并據(jù)此評(píng)估了不同“微型食品制造商”的范圍所產(chǎn)生的影響。可見(jiàn)AMS在回復(fù)公眾建議時(shí)，并不是簡(jiǎn)單地“同意”或是敷衍地“根據(jù)各種考慮而不予采納”而已，其對(duì)規(guī)則確定的依據(jù)及考慮因素一齊反饋，力求使公眾能夠理解確定規(guī)則的理由和真正目的。

3.NBFDS制定中的立法信息公開制度

那么公眾參與立法是否就以公眾評(píng)議反饋階段結(jié)束為止呢？公眾的意見(jiàn)得到了回應(yīng)，證明公眾參與的目的已經(jīng)達(dá)到，看似公眾參與已可以退出立法程序了。其實(shí)不然，公眾參與立法的結(jié)束應(yīng)以立法信息公開為標(biāo)志。作為立法從開始(擬議規(guī)則通知)至結(jié)束(規(guī)則最終定稿)所有過(guò)程的“總結(jié)”階段，公眾在規(guī)則制定中留下的聲音和其他痕跡將被公布出來(lái)，供社會(huì)檢閱。將總的“材料(包括書面材料和視聽材料等)”向社會(huì)公開，不但是對(duì)參與其中的公眾的尊重與認(rèn)可，也是一種重要的監(jiān)督立法機(jī)關(guān)是否能夠進(jìn)行自我約束的方式。

《聯(lián)邦程序法》規(guī)定，規(guī)則制定過(guò)程中的信息應(yīng)當(dāng)按規(guī)定公開，除法律規(guī)定的例外情況和緊急情況外，立法機(jī)構(gòu)必須將其擬定的法規(guī)草案或規(guī)則要點(diǎn)在聯(lián)邦登記冊(cè)上公布，更方便社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)(13)《聯(lián)邦程序法》第3條至第6條，第552條、第553條。。公開內(nèi)容包括擬議規(guī)則、意見(jiàn)、命令和官方記錄等。此外，為了使立法更加民主化，NPRM、規(guī)則影響分析(RIA)以及其他事項(xiàng)如公眾參與方式、期限等也應(yīng)當(dāng)清楚且附有可查詢渠道的公布出來(lái)。NBFDS可以說(shuō)將立法信息公開制度落實(shí)的十分完整與徹底，并且公開內(nèi)容不限于以上所述，更多的信息類型，包括對(duì)公眾疑問(wèn)的解答、規(guī)則制定分析、公眾對(duì)NPRM的評(píng)價(jià)以及其他注意事項(xiàng)等在聯(lián)邦登記冊(cè)或者其官方網(wǎng)站中均有公布，以便公眾查詢(在前文“通知程序”部分也有敘述)。而且這些材料也會(huì)由AMS專門部門妥善保管，在出現(xiàn)對(duì)NBFDS的制定程序或規(guī)則的質(zhì)疑時(shí)，可作為證明NBFDS制定的正當(dāng)性、合法性的證據(jù)予以出示。

二、NBFDS制定中公眾參與的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

從某種角度來(lái)說(shuō)，在立法中公眾參與所取得的效果可以直接反映出該法律規(guī)則生效后的效應(yīng)，即是否能夠順利實(shí)施，這里的順利包括管理和執(zhí)法機(jī)關(guān)是否能依規(guī)則切實(shí)盡到管理、規(guī)范的職能和公眾是否能夠幾乎沒(méi)有抵觸情緒的去遵守規(guī)則，這也是公眾參與立法所追求的目標(biāo)。在對(duì)NBFDS制定過(guò)程中公眾參與階段和程序等內(nèi)容進(jìn)行梳理后，可發(fā)現(xiàn)其立法過(guò)程中公眾參與性強(qiáng)且透明度較高。公眾參與立法能夠取得良好效果是需要多種因素共同作用的，將其分類匯總后，可主要概括為兩個(gè)大方面：一則是立法機(jī)關(guān)的態(tài)度，二則是公眾在參與過(guò)程中的自我定位和建議的有效表達(dá)。具體分析如下。

1.立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與立法的重視程度高

(1)重視公民權(quán)利，重視民主。為確認(rèn)規(guī)則施行后任何人不會(huì)因自然原因(如種族、膚色、宗教、個(gè)性等)受到不公正待遇，AMS在NBFDS的規(guī)則制定分析報(bào)告中設(shè)有民權(quán)審查環(huán)節(jié)，考慮了NBFDS對(duì)少數(shù)群體、婦女或殘疾人等公民權(quán)利的潛在影響。且在集中了公眾所關(guān)心的問(wèn)題后，有重點(diǎn)的進(jìn)行解答并制成規(guī)則分析影響報(bào)告，切實(shí)以公眾所想所關(guān)心的為規(guī)則制定基礎(chǔ)，這般對(duì)待公眾參與的態(tài)度多少?zèng)Q定了公眾參與的廣泛度和參與時(shí)的認(rèn)真程度，這也與最終產(chǎn)生的效果相呼應(yīng)。當(dāng)然，這與美國(guó)的民主意識(shí)的深入密不可分，這種意識(shí)不因階層不同而有所差異。另外，AMS在為NBFDS的制定征求公眾意見(jiàn)時(shí)，參與規(guī)則評(píng)論的主體不局限于消費(fèi)者、受規(guī)制主體等。應(yīng)S.764法案要求，對(duì)生物工程食品的標(biāo)識(shí)方面，聯(lián)邦法案優(yōu)先于州和地方進(jìn)行適用，NBFDS的制定目的是“為生物工程食品提供一項(xiàng)強(qiáng)制性披露標(biāo)準(zhǔn)，向消費(fèi)者提供統(tǒng)一的資料”(14)Federal Register/Vol.83,No.87/Friday,May 4,2018/Proposed Rules.—19860,19861:SUPPLEMENTARY INFORMATION:…… Subtitle F addresses Federal preemption of State and local genetic engineering labeling requirements.……The purpose of the NBFDS as contained in this final rule is to provide a mandatory disclosure standard for BE food,by which uniform information is provided to consumers.。再者，生物工程食品的發(fā)展必然涉及國(guó)際貿(mào)易，而以美國(guó)的國(guó)際地位，該規(guī)則必然起到一個(gè)風(fēng)向標(biāo)的作用，所以無(wú)論從國(guó)內(nèi)層面還是國(guó)際層面分析，NBFDS的制定都是有巨大意義和影響的，這也是為何參與評(píng)論的主體中也出現(xiàn)了州政府和一些外國(guó)政府機(jī)關(guān)的身影。AMS將這些來(lái)自不同生活文化背景、不同受教育程度、不同工作領(lǐng)域等的觀點(diǎn)進(jìn)行了類型化的考量，為制定公共可接受、國(guó)際可接受的NBFDS規(guī)則奠定了良好基礎(chǔ)。

(2)重視對(duì)公眾信息的反饋。這也是公眾參與立法的動(dòng)力源泉之一，站在普通公眾的角度，當(dāng)建議或疑問(wèn)提出后沒(méi)有回應(yīng)，這樣傳遞的信息往往是負(fù)面的。這就凸顯了評(píng)價(jià)反饋工作存在的價(jià)值，立法機(jī)關(guān)對(duì)每一建議或是疑惑的回復(fù)都將拉近其與公眾的距離，即使是不予采納的建議也會(huì)張貼出理由，這樣的做法不但提高了立法活動(dòng)嚴(yán)肅性，而且也能對(duì)比提高公眾參與時(shí)的認(rèn)真程度以及之后規(guī)則的可接受度，為日后相關(guān)部門工作的進(jìn)行建立了良好的群眾基礎(chǔ)。

(3)重視立法信息的全面公開。美國(guó)對(duì)立法信息公開的嚴(yán)格要求提高了立法活動(dòng)的透明度，使得立法機(jī)關(guān)能夠進(jìn)行“灰色操作”的空間變小，也更加能夠給予公眾信心和鼓勵(lì)，使他們積極參與其中而非消極行使其參與國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，這樣出現(xiàn)的結(jié)果往往更公平公正，更為社會(huì)公眾所接受，對(duì)消除公眾對(duì)某些問(wèn)題的疑慮也有所助益。上述“NBFDS制定中的立法信息公開制度”部分也能夠充分證明這一點(diǎn)。

從整體看，自NBFDS立法前的通知到確定規(guī)則后材料的充分公開，每一階段均能使公眾獲得滿足感、參與感以及身為“國(guó)家主人”的現(xiàn)實(shí)存在感，自然在規(guī)則正式實(shí)施后，公眾會(huì)“自愿”遵守規(guī)則。聯(lián)邦登記冊(cè)中刊登的有關(guān)制定NBFDS的所有材料中，一半以上為公眾參與部分內(nèi)容(包括擬議規(guī)則通知、公眾評(píng)論與部門反饋)，可見(jiàn)AMS對(duì)待公眾評(píng)論的重視態(tài)度和認(rèn)真程度，這也十分符合公眾參與立法機(jī)制設(shè)立的初衷：公眾的加入對(duì)規(guī)則制定來(lái)說(shuō)是十分寶貴的建議來(lái)源，公眾為擬議規(guī)則提出的意見(jiàn)將對(duì)規(guī)則的最終定稿至關(guān)重要(15)Federal Register/Vol.83,No.245/Friday,December 21,2018/Rules and Regulations.—65815:Public input has been invaluable to this effort; public comments submitted in response to the proposed rule were critical to the development of the final rule.。這同時(shí)也易于形成“公眾參與立法效果良好——立法機(jī)關(guān)重視度增加——公眾參與立法效果良好”的良性循環(huán)。

2.公眾對(duì)待參與立法的態(tài)度積極

(1)公眾知悉參與國(guó)家事務(wù)時(shí)的自身定位。從公眾在AMS網(wǎng)站上的評(píng)論數(shù)量和內(nèi)容來(lái)看，可發(fā)現(xiàn)美國(guó)人民具有強(qiáng)烈的權(quán)利意識(shí)，他們發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)為自己能夠且有權(quán)為自身利益發(fā)聲，并通過(guò)一系列合法行為達(dá)到這一目的，即他們行使權(quán)利的態(tài)度是積極的、主動(dòng)的。若是公眾對(duì)此表以“無(wú)所謂”或“與我無(wú)關(guān)”等態(tài)度，那么以此出臺(tái)的規(guī)則其群眾基礎(chǔ)是薄弱的，很有可能會(huì)使公眾“艱難的服從”。由此，公眾要確信自己是國(guó)家事務(wù)的“決定者”而不僅僅是“服從者”。

(2)公眾參與立法時(shí)能夠?qū)⒔ㄗh具體表達(dá)。對(duì)參與度高低的判斷應(yīng)從參與主體范圍的廣度、參與主體的積極性共同評(píng)判，而不能僅認(rèn)為參與人數(shù)多或者提交的意見(jiàn)多就認(rèn)為參與度高。前文所述的立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與的重視程度對(duì)參與主體范圍、參與主體的積極性影響較大，但是否能完整、有效地表達(dá)自身觀點(diǎn)從而推動(dòng)立法卻在公眾自己。對(duì)NBFDS的評(píng)論大約1.4萬(wàn)條，若是這些評(píng)論大多是簡(jiǎn)單地表示“支持”或“反對(duì)”，那么該評(píng)論以及立法機(jī)關(guān)所作反饋也是無(wú)意義的，因“應(yīng)參與”而參與也會(huì)使公眾參與立法機(jī)制喪失活力。在發(fā)表對(duì)規(guī)則的意見(jiàn)時(shí)，參與者應(yīng)從自身的現(xiàn)實(shí)生活經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)觀點(diǎn)進(jìn)而表達(dá)其權(quán)利訴求或?qū)δ承l款的不滿，而這些建議和不滿很大可能會(huì)對(duì)最終確定規(guī)則產(chǎn)生影響。公眾應(yīng)做到真正以個(gè)人出發(fā)(或以所屬團(tuán)體出發(fā))，發(fā)表能夠推動(dòng)規(guī)則良好實(shí)施的觀點(diǎn)。

三、公眾參與制定NBFDS對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)不論是現(xiàn)實(shí)國(guó)情還是立法模式，與我國(guó)均不相同，但面對(duì)公眾參與立法機(jī)制，其所追求的目標(biāo)應(yīng)是重合的：人民是國(guó)家的主人(16)《中華人民共和國(guó)憲法》第2條：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。。無(wú)論其所立的法位階如何，作為立法機(jī)關(guān)，必須明晰立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，認(rèn)真思考來(lái)自不同階層的公眾的想法，解答公眾疑惑，讓立法的過(guò)程變得更加公正透明，讓規(guī)則的實(shí)施離理想化目標(biāo)更近一步?，F(xiàn)階段，我國(guó)愈發(fā)重視公眾在國(guó)家事務(wù)中扮演的角色。例如在2019年9月1日實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》，其中對(duì)公眾參與重大行政決策程序的方式、公眾評(píng)論期限以及對(duì)公眾意見(jiàn)處理等方面都作了具體規(guī)定，著實(shí)強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性[7]。所以，在進(jìn)行更加嚴(yán)肅、更能體現(xiàn)國(guó)家尊嚴(yán)的立法活動(dòng)時(shí)，更應(yīng)明白“立法不是立法機(jī)關(guān)的自成品，而是相互競(jìng)爭(zhēng)的利益群體之間尋求某種妥協(xié)的博弈產(chǎn)物，如果相關(guān)利益群體不能充分表達(dá)意見(jiàn)，實(shí)際上就是取消博弈，扼殺表達(dá)?！盵8]為使我國(guó)公眾參與立法的效果趨近理想化，本文在現(xiàn)有制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，再結(jié)合前文公眾參與NBFDS制定的有益經(jīng)驗(yàn)，擬從四方面提出完善我國(guó)公眾參與立法的建議。

(1)我國(guó)公眾參與立法“良性循環(huán)”的開端應(yīng)由立法機(jī)關(guān)堅(jiān)定尊重立法、尊重民主、尊重公民權(quán)利的態(tài)度為始。避免因立法機(jī)關(guān)的“誠(chéng)意不足”，使公眾參與立法流于形式，而必要的規(guī)則約束能使立法機(jī)關(guān)更加明白公眾參與的重要意義。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，可先從以下兩點(diǎn)著手。

其一，引入“立法預(yù)先公告”程序。該程序并非是將立法活動(dòng)復(fù)雜化，只有相對(duì)了解，公眾才會(huì)有提建議的積極性，而立法機(jī)關(guān)決定擬定規(guī)則前準(zhǔn)備階段的公眾參與大多為立法機(jī)關(guān)所忽視。在公眾知道要制定某一法律法規(guī)時(shí)，往往草案已經(jīng)被公布，這從一開始就已經(jīng)降低了公眾參與立法活動(dòng)的熱情(17)我國(guó)科技部在2019年3月11日公布了其起草的《生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》以及該征求意見(jiàn)稿的起草說(shuō)明，說(shuō)明中對(duì)起草背景、起草經(jīng)過(guò)等事項(xiàng)的敘述十分簡(jiǎn)單，公眾并不能從中了解立法機(jī)關(guān)的真實(shí)想法，也無(wú)從知曉“相關(guān)部門、地方、高校、科研院所、企業(yè)、科研人員”到底是何意見(jiàn)，在對(duì)該《條例(征求意見(jiàn)稿)》管理對(duì)象及其安全風(fēng)險(xiǎn)不甚了解的前提下，公眾產(chǎn)生的疑惑已讓其無(wú)法提出有效建議。。建議立法機(jī)關(guān)在立法前，應(yīng)對(duì)立法必要性、實(shí)踐中的可操作性以及實(shí)施后的影響范圍和效果等作充分的論證，形成一份詳細(xì)的包含立法背景概述、典型事件評(píng)析(可邀請(qǐng)專家論證并記錄論證內(nèi)容)、擬議法條、期望達(dá)到的效果以及對(duì)社會(huì)甚至其他國(guó)家可能產(chǎn)生的影響等內(nèi)容的立法分析報(bào)告，并將其與擬立法通知同時(shí)向社會(huì)公布。其后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置合理的社會(huì)評(píng)議期限(18)合理期限是指，能夠確保公眾知曉該信息并準(zhǔn)備可交流的想法、修改建議的充足的時(shí)間，同時(shí)也需考慮其他因素導(dǎo)致的時(shí)間延遲，如信件攬收、投遞、接收時(shí)間的不確定性。，在該擬議法律法規(guī)可適用的地域范圍內(nèi)盡可能收集較為全面的社會(huì)對(duì)該規(guī)則的看法與意見(jiàn)，根據(jù)公眾回應(yīng)歸納總結(jié)出公眾真正關(guān)心的問(wèn)題并予以解答，之后將此內(nèi)容加入立法分析報(bào)告以作完善。若擬議規(guī)則可能會(huì)對(duì)公眾生活造成重大影響，建議立法機(jī)關(guān)在可控范圍內(nèi)組織聽證，實(shí)行聽證會(huì)全過(guò)程記錄原則，形成的聽證報(bào)告也應(yīng)被立法分析報(bào)告涵蓋。當(dāng)然，在立法前階段是否舉辦了聽證會(huì)，不能作為必須立法或不應(yīng)立法的直接依據(jù)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)完整的立法分析報(bào)告評(píng)估后，再做決斷。

其二，擴(kuò)大公眾參與主體范圍，增加公眾參與立法的途徑，適當(dāng)延長(zhǎng)公眾評(píng)議時(shí)間。這從參與主體、參與方式、參與時(shí)間三方面保障了公眾參與立法的權(quán)利。首先，公眾參與主體的范圍和數(shù)量是基礎(chǔ)。公眾參與是多方主體的共同行為，我們不能將公眾范圍作狹義理解，其具有整體性、多樣性和變化性。立足于不同出發(fā)點(diǎn)的立法活動(dòng)，立法目的也不盡相同，但它們所追求的都是讓人們接受和遵守該強(qiáng)制性規(guī)則，從而使社會(huì)更加安定有序。社會(huì)是由個(gè)體組成的，是人與人形成的關(guān)系總和。公眾參與立法機(jī)制為普通民眾和其他關(guān)注法規(guī)制定的群體提供了表達(dá)想法和提出權(quán)益訴求的通道，從立法實(shí)踐中來(lái)看，有不同背景的人民、群體或組織的共同參與，往往能夠使最終確立的規(guī)則更加科學(xué)和民主。其次，需保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。其方式應(yīng)盡量多樣化，極盡電子郵件、信函、傳真、聽證等方式之功能。雖然“電子化”參與方式已成為新信息傳播時(shí)代的首要選擇，但也應(yīng)當(dāng)考慮部分特殊情況，不應(yīng)放棄傳統(tǒng)傳遞信息的方式。有關(guān)參與程序以及應(yīng)向社會(huì)公布的材料等可以前述“立法預(yù)先公告”程序要求為基礎(chǔ)做出調(diào)整。如有必要，立法機(jī)關(guān)可根據(jù)擬議規(guī)則的特點(diǎn)有針對(duì)性地向特定公眾主體發(fā)出“邀請(qǐng)”，以望得到較有針對(duì)性的建議。最后，公眾評(píng)議時(shí)間的設(shè)置應(yīng)當(dāng)合理延長(zhǎng)。制定NBFDS時(shí)，其公眾評(píng)議期與《聯(lián)邦程序法》規(guī)定相符，設(shè)置了不少于六十日的公眾評(píng)議期。我國(guó)《立法法》對(duì)法律草案的社會(huì)征求意見(jiàn)時(shí)間有所規(guī)定，一般不少于三十日(19)《中華人民共和國(guó)立法法》第37條。。但對(duì)其他位階的規(guī)則制定并未規(guī)定具體的公眾評(píng)議期限。盡管信息傳播速度不同往日，但是設(shè)置的評(píng)議期過(guò)短，對(duì)信息傳播中意外情況所耗費(fèi)的時(shí)間和公眾所需對(duì)草案的思考時(shí)間都未充分顧慮到，很可能發(fā)生部分公眾知曉時(shí)評(píng)議期已過(guò)，或者通過(guò)信件傳達(dá)的建議由于路途等其他原因被延遲送達(dá)的情況，若如此，公眾評(píng)議期的設(shè)置也無(wú)太大意義(20)我國(guó)科技部公布的對(duì)《生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》公開征求意見(jiàn)的公告中，設(shè)置評(píng)議期截止到2019年4月9日，距其公告時(shí)間不足三十日；再如《哈爾濱市學(xué)校用餐食品安全管理若干規(guī)定(草案)》，哈爾濱市第十五屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議對(duì)其進(jìn)行了初次審議，并在2019年3月5日向社會(huì)公布以征求公眾意見(jiàn)，但其公眾評(píng)議期截止時(shí)間為2019年3月22日，時(shí)間長(zhǎng)度不足二十日。。

(2)完善公眾評(píng)議反饋制度?！坝袉?wèn)必有答”是立法民主和立法機(jī)關(guān)反饋良好的表現(xiàn)，也是尊重民意鼓勵(lì)公眾參與立法的重要體現(xiàn)。在立法活動(dòng)中，立法機(jī)關(guān)公布的草案一般來(lái)說(shuō)并不完美，所以才需集思廣益，吸取民意，其中不乏公眾對(duì)某些條文或者法律概念的不解。在我國(guó)實(shí)踐當(dāng)中，部分立法機(jī)關(guān)將公眾參與立法的通知發(fā)布后就再無(wú)下文，是否對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行收集都未可知，又何談對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行分析甚至反饋呢？從部分立法者角度，公眾提出的問(wèn)題很可能用“沒(méi)必要”或“不需要”掩蓋過(guò)去，仿佛一個(gè)黑洞，無(wú)論丟進(jìn)多少問(wèn)題都沒(méi)有回聲，無(wú)形中也反映了立法者對(duì)公眾參與的不尊重。而從公眾角度，立法機(jī)關(guān)的回饋是對(duì)其參與立法的肯定和鼓勵(lì)，可傳達(dá)出立法機(jī)關(guān)是有認(rèn)真審視公眾提出的建議的信息，而這種態(tài)度可以互相感染，公眾將收獲滿滿的現(xiàn)實(shí)存在感，參與立法活動(dòng)的動(dòng)力和自信也會(huì)有所提升。我國(guó)應(yīng)對(duì)立法反饋制度作具體規(guī)定，指明立法機(jī)關(guān)的反饋形式、反饋內(nèi)容、反饋公布要求等以及不反饋、無(wú)意義反饋的后果等，以增加公眾對(duì)立法機(jī)關(guān)的信任感[8-9]。

(3)進(jìn)行充分的立法信息公開。陽(yáng)光是最好的防腐劑，無(wú)論是完整的立法分析報(bào)告、聽證記錄、公眾評(píng)論還是對(duì)公眾評(píng)論的反饋，都務(wù)必做好信息的無(wú)保留公開。雖然也有例外規(guī)定，如遇到有關(guān)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等不宜公開的信息，立法機(jī)關(guān)在公布文件時(shí)可考慮不公開相關(guān)內(nèi)容。但自由裁量權(quán)不應(yīng)是立法信息公開道路中的阻礙，這同時(shí)考驗(yàn)了立法機(jī)關(guān)的“自制力”。對(duì)此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立正確態(tài)度，非例外情況，應(yīng)將立法信息充分公開至“陽(yáng)光”下，并為公眾參與提供便利條件。當(dāng)然，在公開相關(guān)立法信息時(shí)，立法機(jī)關(guān)可對(duì)公眾較為疑惑或者專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題給予注釋解答，以便公眾能夠站在不同角度思考提議。如今我們已經(jīng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，面對(duì)公眾參與立法要達(dá)到精細(xì)化、具體化、民主化的目標(biāo)，大數(shù)據(jù)技術(shù)成為分析數(shù)據(jù)、整合意見(jiàn)的有力武器。同樣地，這也為立法信息公開提供了便利之門，針對(duì)立法活動(dòng)不同的公眾參與階段，立法機(jī)關(guān)可利用互聯(lián)網(wǎng)、電視臺(tái)、報(bào)紙、雜志等載體公布立法信息，如貴州省政府已有立法大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，促進(jìn)了立法信息共享，包括公眾和其他機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的共享[11]。同時(shí)，還有一些新媒體發(fā)展不足的地區(qū)，可利用文件形式下發(fā)至各地區(qū)基層組織，并委托其利用適應(yīng)該地區(qū)傳播信息的方式廣而告之該地區(qū)公眾。另外，對(duì)公眾評(píng)議與評(píng)議反饋公開時(shí)要注意公民個(gè)人信息的保護(hù)，畢竟公眾參與立法應(yīng)注重的是提出的意見(jiàn)而不應(yīng)過(guò)度關(guān)注是由誰(shuí)提出的。

(4)引導(dǎo)、指導(dǎo)并鼓勵(lì)公民參與立法活動(dòng)，提升公眾參與立法的熱情。前文已述，美國(guó)民眾在行使參與立法的權(quán)利時(shí)是主動(dòng)的、積極的。對(duì)比我國(guó)，雖然人們權(quán)利意識(shí)隨著時(shí)代發(fā)展逐步提升，越來(lái)越多的人希望了解規(guī)則的背景、規(guī)則的意義等內(nèi)容，但對(duì)參與立法活動(dòng)，固有的傳統(tǒng)觀念多少還是約束了人們的思想，認(rèn)為就算自己參與了也不會(huì)對(duì)結(jié)果有任何改變。這使得公眾在參與立法活動(dòng)時(shí)略顯被動(dòng)、消極。所以轉(zhuǎn)變公眾心態(tài)尤為重要，這需要政府及相關(guān)部門在社區(qū)活動(dòng)、宣傳工作中引導(dǎo)、指導(dǎo)并鼓勵(lì)公眾參與國(guó)家事務(wù)，在活動(dòng)、交流中逐漸提高公眾信心，從而調(diào)動(dòng)其積極性。對(duì)心態(tài)的轉(zhuǎn)變本身就不是一蹴而就的，這一過(guò)程可能較為漫長(zhǎng)，效果的顯現(xiàn)也較緩慢，但卻是必要的。久而久之，這種“自信”成為習(xí)慣，公眾自然會(huì)積極參與國(guó)家事務(wù)，勇于表達(dá)自身觀點(diǎn)，切實(shí)盡己之力推進(jìn)社會(huì)和諧、國(guó)家發(fā)展。