施海波 呂開宇

貧困是伴隨人類社會(huì)發(fā)展的一個(gè)長(zhǎng)期現(xiàn)象，反貧困也必將是一個(gè)永恒的課題[1]3。新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)從救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，出臺(tái)實(shí)施了一系列中長(zhǎng)期扶貧規(guī)劃，探索出一條符合國(guó)情的特色扶貧開發(fā)道路。尤其是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確要求確保打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，將其作為對(duì)2020年如期全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有決定性意義的攻堅(jiān)戰(zhàn)，舉全國(guó)之力大攻堅(jiān)，創(chuàng)造了人類減貧史的奇跡，中國(guó)成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，是第一個(gè)完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)全球減貧貢獻(xiàn)率超過(guò)70%(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于《為人民謀幸福：新中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》白皮書。按照2010年貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口由1978年的7.7億人減少至2018年的1 660萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由1978年的97.5%下降至2018年的1.7%，2012年至2018年中國(guó)每年有1 000多萬(wàn)人穩(wěn)定脫貧。。但是，到2020年“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只是歷史性、階段性的解決了絕對(duì)貧困現(xiàn)象，并不意味著沒(méi)有絕對(duì)貧困，也不意味著貧困問(wèn)題的消失和消除，更不意味著中國(guó)與貧困作斗爭(zhēng)的事業(yè)終結(jié)[2]。理論和國(guó)際發(fā)展實(shí)踐均表明，在任何社會(huì)形態(tài)的國(guó)家，貧困問(wèn)題是長(zhǎng)期存在的，中國(guó)也不例外，將會(huì)始終走在反貧困的道路上。2020年后我國(guó)貧困地區(qū)的致貧因素和貧困形態(tài)都將會(huì)出現(xiàn)新變化，管理的碎片化、資源的部門化與工作要求整體性推進(jìn)等之間的矛盾日益突出，反貧困戰(zhàn)略思路、工作體系與制度體系也將要作出新的調(diào)整，中國(guó)反貧困事業(yè)會(huì)進(jìn)入一個(gè)嶄新的歷史階段[3]34，整體貧困語(yǔ)境也將會(huì)有所變化。由于貧困話語(yǔ)與語(yǔ)境直接相關(guān)，因而貧困話語(yǔ)亟需因勢(shì)而變。

縱觀全球，貧困問(wèn)題始終是一個(gè)世界性難題，反貧困是人類共同面臨的一項(xiàng)歷史任務(wù)，每當(dāng)世界各國(guó)站在重要的時(shí)代關(guān)口、關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)，反貧困戰(zhàn)略的演進(jìn)方向都備受社會(huì)各界的高度關(guān)注。當(dāng)前，中國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年、脫貧攻堅(jiān)收官之年，也是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”統(tǒng)籌銜接的政策疊加期，更是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，2020年后反貧困戰(zhàn)略走向也必然引起社會(huì)各界的高度關(guān)注和討論，成為社會(huì)各界探討和爭(zhēng)論的焦點(diǎn)議題。在的貧困新語(yǔ)境下，頂層設(shè)計(jì)者、學(xué)界研究者兩類主體是主要的“發(fā)聲者”，也是戰(zhàn)略走向關(guān)鍵的“晴雨表”。2020年后反貧困戰(zhàn)略之所以引起了這兩類主體高度關(guān)注的主要原因是：第一，頂層設(shè)計(jì)者需要繼續(xù)肩負(fù)反貧困的歷史使命。我國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展不平衡、不充分仍然是社會(huì)的主要矛盾，反貧困是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，也是體現(xiàn)黨的宗旨和社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志，更是解決社會(huì)主要矛盾的重要措施[4]，從實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)出發(fā)，國(guó)家將持續(xù)關(guān)心貧困問(wèn)題，采取強(qiáng)有力措施來(lái)逐步縮小差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，以此為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，繼續(xù)引領(lǐng)全球反貧困事業(yè)、為全人類做出更大貢獻(xiàn)。第二，學(xué)界研究者需要繼續(xù)夯實(shí)反貧困的理論基礎(chǔ)。研究貧困的重要意義不僅在于貧困理論本身，而是為實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，或直接設(shè)計(jì)一套可供選擇或參考的政策方案。當(dāng)前中國(guó)處于一系列重大戰(zhàn)略、重要政策的歷史交匯期和政策疊加期，不失為研究貧困的重要階段，可以在理論研究的基礎(chǔ)上開展2020年后反貧困政策設(shè)計(jì)與試驗(yàn)。同時(shí)，全國(guó)各地生動(dòng)的扶貧實(shí)踐為研究提供了豐富案例素材，可以全面總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，向世界介紹中國(guó)智慧，讓國(guó)際社會(huì)了解中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。

綜上所述，在新語(yǔ)境下，貧困話語(yǔ)將會(huì)切換，且2020年后反貧困戰(zhàn)略必然引起了社會(huì)各界廣泛的“熱論”，并賦予不同的主體以不一樣的“戰(zhàn)略構(gòu)想”，需要聆聽各界“聲音”。其中，頂層謀劃是政策方向、學(xué)界探討是理論基礎(chǔ)，兩者缺一不可，各個(gè)主體都在不斷強(qiáng)化自身在“熱論”中的焦點(diǎn)價(jià)值，究竟這兩類不同主體對(duì)2020年后的反貧困戰(zhàn)略在謀劃什么、探討什么，亟須對(duì)不同主體的“聲音”進(jìn)行全面系統(tǒng)梳理、廓清和歸并，以期為2020年后的反貧困戰(zhàn)略進(jìn)一步討論提供理論基礎(chǔ)。

一、話語(yǔ)切換：扶貧、減貧與反貧困

(一)話語(yǔ)呈現(xiàn)

研究頂層設(shè)計(jì)者、學(xué)界研究者“熱論”前，有必要在新語(yǔ)境下，進(jìn)一步討論幾個(gè)相關(guān)話語(yǔ)，即幾個(gè)重要概念，這既是對(duì)文章題目中為何使用“反貧困”的解釋，也是對(duì)社會(huì)各界關(guān)注的“2020年后還叫扶貧么？”等類似問(wèn)題給予一個(gè)嘗試性的回答。世界范圍內(nèi)關(guān)于“擺脫貧困”的概念主要是：扶貧、減貧與反貧困，它們主要有三個(gè)關(guān)注點(diǎn)，即關(guān)注過(guò)程、程度和結(jié)果，其中扶貧、反貧困則更多地是關(guān)注過(guò)程，而減貧既有關(guān)注過(guò)程，也有關(guān)注結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)內(nèi)政策文件、學(xué)術(shù)期刊、基層實(shí)踐等很多正式和非正式場(chǎng)都會(huì)提及這三個(gè)概念，但大多數(shù)時(shí)候并沒(méi)有充分厘清概念間的差異，而將這三個(gè)概念混用、誤用甚至亂用，尤其國(guó)內(nèi)很多關(guān)于2020年后貧困問(wèn)題的研究中涉及的概念更是五花八門，亟待考察辨析。

國(guó)內(nèi)的重要政策文件中，主要使用“扶貧”一詞，但也出現(xiàn)過(guò)“減貧”和“反貧困”的概念。改革開放初期，在《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》等相關(guān)涉及貧困的重要政策文件中并未提及這三個(gè)概念，而使用“擺脫貧困”一詞；自1986年后開始使用“扶貧”的概念，至今相關(guān)重要政策文件也是更多地使用“扶貧”一詞，如《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》等。但是，2010年后的相關(guān)重要政策文件中，在使用“扶貧”概念的同時(shí)，也開始使用“減貧”的概念，如《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》等重要文件，其中“減貧”主要有兩種用意：第一，是表示結(jié)果，如減貧數(shù)量、減貧任務(wù)、減貧指標(biāo)等；第二，是對(duì)外宣傳和交流合作，如講好減貧的中國(guó)故事、開展國(guó)際減貧合作等。同時(shí)，也有出現(xiàn)了少數(shù)“反貧困”的概念，如“中國(guó)譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章”等。在學(xué)術(shù)界研究中這三個(gè)詞使用的頻率大致相同，而在基層實(shí)踐中常常使用“扶貧”一詞。

(二)概念考辯

究竟我國(guó)2020年后使用哪種“話語(yǔ)”更為準(zhǔn)確或得當(dāng)，還需要詳細(xì)考察三個(gè)概念的基本內(nèi)涵。扶貧(Poverty Alleviation)是“中國(guó)式”表述，是面向貧困群體的行動(dòng)概念。通常狹義的扶貧是指政府、社會(huì)各界和個(gè)人通過(guò)某些措施，幫助貧困群體提高發(fā)展能力，增加貧困群體的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高貧困群體的勞動(dòng)生產(chǎn)率，來(lái)增加貧困群體的可支配收入，以達(dá)到減緩貧困的目的，而廣義的扶貧則指使用包括生產(chǎn)性和分配性的措施，直接或間接增加所有貧困群體的收入，它包括狹義的扶貧和通過(guò)各種社會(huì)福利政策或制度增加貧困群體的可支配收入兩個(gè)主要方面[5]。減貧(Poverty Reduction)是指貧困人口的減少或者貧困程度的減緩，既有扶貧之意，也有貧困減少的結(jié)果之意，其動(dòng)力來(lái)源不止是扶貧，也包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等其他各類措施。反貧困(Anti-Poverty)概念最早由瑞典學(xué)者岡納·繆爾達(dá)爾提出，之后對(duì)此概念的認(rèn)識(shí)的不斷深入，是指通過(guò)個(gè)人和社會(huì)的共同努力，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面消除致貧因素的過(guò)程；首先需要滿足人們最基本的物質(zhì)生活的需求，其次在環(huán)境建設(shè)和能力建設(shè)的過(guò)程中提升自立于社會(huì)的能力，最后需要在兼顧公平與效率的過(guò)程中注重公平，縮小差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕；同時(shí)，反貧困政策是指旨在緩解貧困程度，解決貧困問(wèn)題，包括絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“反貧困”目的的政策總和[6]。目前，理解反貧困概念具有較強(qiáng)的層次性，逐一遞進(jìn)，即減少貧困、減緩貧困、扶持貧困和消除貧困，其中，“減少貧困”“減緩貧困”均可簡(jiǎn)稱“減貧”，但前者強(qiáng)調(diào)減少貧困人口的數(shù)量、貧困的發(fā)生因素，后者強(qiáng)調(diào)減緩貧困的程度及減輕、緩和貧困的手段；“扶持貧困”簡(jiǎn)稱扶貧，主要是從政策實(shí)踐的角度研究和落實(shí)反貧困計(jì)劃與項(xiàng)目，我國(guó)目前在反貧困過(guò)程中，主要從“扶貧”的層面來(lái)理解反貧困，更加重視通過(guò)制定政策、計(jì)劃等具體行為過(guò)程來(lái)反貧困[7]。

由此可見，中國(guó)的“扶貧”是表示“減貧”的具體行為過(guò)程，是我們國(guó)家從政府和相關(guān)組織的角度出發(fā)提出的減貧概念，是政府對(duì)政策實(shí)施或是反貧困實(shí)踐的總結(jié)，已被廣泛公認(rèn)，嚴(yán)格地說(shuō)它是減貧的一種具體方法或路徑[8]?！胺鲐殹焙汀皽p貧”均有幫扶的含義，更適用于絕對(duì)貧困，而“反貧困”則是絕對(duì)、相對(duì)貧困都可以適用，且是一個(gè)更為宏觀一些的概念。鑒于2020年后貧困大多為相對(duì)貧困，而致貧原因又具有多樣性(在下文會(huì)作詳細(xì)論述)，因此傳統(tǒng)意義上的“扶貧”一詞應(yīng)由“反貧困”一詞替代更為妥貼[9]74，在新語(yǔ)境下，需要適時(shí)將“扶貧”切換成“反貧困”新話語(yǔ)(2)需要說(shuō)明的是：兩類群體關(guān)于2020年后反貧困戰(zhàn)略的熱議內(nèi)容中，在頂層設(shè)計(jì)者中更多表述成“減貧”，學(xué)界研究者們的表述中仍然三個(gè)概念都有，下文對(duì)熱議的內(nèi)容會(huì)基本保持原貌，其他屬于筆者研究的內(nèi)容均使用“反貧困”概念。。

二、頂層謀劃：政策導(dǎo)向與制度設(shè)計(jì)

關(guān)于2020年的反貧困戰(zhàn)略，頂層設(shè)計(jì)者主要包括黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，他們的“聲音”具有鮮明的政策導(dǎo)向，并對(duì)2020年后反貧困戰(zhàn)略的機(jī)制設(shè)計(jì)作了一定的闡釋，頂層設(shè)計(jì)者們“聲音”的具體政策導(dǎo)向與機(jī)制設(shè)計(jì)內(nèi)容如下。

(一)政策導(dǎo)向

1.高度重視2020年后反貧困戰(zhàn)略思路系統(tǒng)研究謀劃

習(xí)近平總書記2018年9月21日在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確指出，2020年全面建成小康社會(huì)之后的貧困問(wèn)題，要及早謀劃、早作打算；2020年3月6日，在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)[10]。其實(shí)，早在2014年開始打脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)，頂層設(shè)計(jì)者們就已經(jīng)高度重視2020年后的反貧困戰(zhàn)略，提出要把握好攻堅(jiān)戰(zhàn)與持久戰(zhàn)的關(guān)系，2020年以前要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，必須攻堅(jiān)，但這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后并不意味著沒(méi)有扶貧開發(fā)任務(wù)了，要有2020年以后打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備(3)人民網(wǎng)，2013，《國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富解讀“繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)”》。。認(rèn)為到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，只是解決了中國(guó)千百年來(lái)沒(méi)有解決的絕對(duì)貧困問(wèn)題，也只是完成了最基本的扶貧任務(wù)，并不意味著我們解決了貧困問(wèn)題，扶貧將貫穿整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段，是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)(4)顧仲陽(yáng). 5年脫貧7 000萬(wàn)，有難度能實(shí)現(xiàn). 人民日?qǐng)?bào),2015-10-18(002)。。同時(shí)，要認(rèn)真總結(jié)脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)，研究謀劃2020年后減貧戰(zhàn)略，持續(xù)推進(jìn)中國(guó)特色減貧開發(fā)事業(yè)(5)劉永富，2018，《國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議代表建議、批評(píng)和意見辦理情況的報(bào)告》。。近年來(lái)，在中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》等一系列扶貧的重要文件中，也均提出要及早謀劃脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)2020年完成后的戰(zhàn)略思路。

2.高度聚焦鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接

認(rèn)為到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，我國(guó)的反貧困事業(yè)將會(huì)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，為了鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果、接續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的改善，要做好脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的銜接工作，應(yīng)確保脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃銜接、政策銜接、投入銜接，現(xiàn)有的脫貧攻堅(jiān)的巨量資金應(yīng)當(dāng)繼續(xù)投入到鄉(xiāng)村振興當(dāng)中，保證投入政策要不退坡，更不能退出，投入力度不能減弱(6)韓俊，2019，《2020年后扶貧資金應(yīng)繼續(xù)投入到鄉(xiāng)村振興中》。。應(yīng)加快建立健全脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相銜接的機(jī)制辦法[11]。在中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》及《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》等文件中，均提出要做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接，推動(dòng)兩大戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)。李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中也明確指出，要加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等一些部門也從各自領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接問(wèn)題進(jìn)行了具體部署。

3.高度關(guān)注返貧和相對(duì)貧困、多維貧困、城鄉(xiāng)貧困

習(xí)近平總書記在2017年參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議四川代表團(tuán)審議時(shí)特別指出，扶貧需要下一番“繡花”功夫，防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要(7)習(xí)近平李克強(qiáng)張德江俞正聲劉云山張高麗分別參加全國(guó)人大會(huì)議一些代表團(tuán)審議. 人民日?qǐng)?bào),2017-03-09(001)。。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)脫貧和高標(biāo)準(zhǔn)的小康是兩碼事，我們不是一勞永逸，畢其功于一役，相對(duì)貧困、相對(duì)落后、相對(duì)差距將長(zhǎng)期存在(8)霍小光，張旭東，羅宇凡.打好全面建成小康社會(huì)決勝之戰(zhàn)——習(xí)近平總書記同出席全國(guó)兩會(huì)人大代表、政協(xié)委員共商國(guó)是紀(jì)實(shí). 中國(guó)青年報(bào),2016-03-16(006)。。即便是全面建成小康社會(huì)之后，我們將消除絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在，到那時(shí)，現(xiàn)在針對(duì)絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措要逐步調(diào)整為針對(duì)相對(duì)貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排[12]。絕對(duì)貧困解決的主要是生存問(wèn)題，相對(duì)貧困解決的主要是發(fā)展、共享的問(wèn)題(9)曲天軍，2016，《脫貧攻堅(jiān)需要全社會(huì)共同參與》。，在2020年實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)之后，需要用更多地精力研究返貧和相對(duì)貧困問(wèn)題(10)陳錫文，2019，《上級(jí)部門檢查脫貧攻堅(jiān)一定要實(shí)事求是，不能高高在上》。。未來(lái)中國(guó)減貧戰(zhàn)略將會(huì)實(shí)現(xiàn)三個(gè)新的轉(zhuǎn)變，即由主要消除絕對(duì)貧困向減緩相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變(11)定軍. 扶貧攻堅(jiān)下一步：從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2018-05-24(006)。。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》和《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》遠(yuǎn)景謀劃我國(guó)到2035年相對(duì)貧困將得到進(jìn)一步緩解。

(二)制度設(shè)計(jì)

1.鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

認(rèn)為保證脫貧的真實(shí)性是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基本前提，但2020年全面脫貧后返貧的風(fēng)險(xiǎn)依然會(huì)存在。因此，要以長(zhǎng)期穩(wěn)定政策為起點(diǎn)，加快建立促進(jìn)群眾穩(wěn)定脫貧、防范返貧的長(zhǎng)效機(jī)制。習(xí)近平總書記在2019年解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)上指出，對(duì)于這些需要長(zhǎng)期逐步解決的問(wèn)題，要有總體安排，創(chuàng)造條件分階段逐步解決。同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)者們一直認(rèn)為，對(duì)已經(jīng)摘帽的貧困縣、退出的貧困村和脫貧的貧困人口，要繼續(xù)鞏固，保持相關(guān)扶貧政策穩(wěn)定，減少和防止貧困人口返貧，研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問(wèn)題，對(duì)摘帽后的貧困縣要通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果，接續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生活改善(12)《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》。。并要從長(zhǎng)遠(yuǎn)著手，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)，增加收入，讓脫貧有可持續(xù)的能力，對(duì)返貧的和新發(fā)生的貧困人口及時(shí)納入進(jìn)行幫扶(13)劉永富，2019，《慶祝新中國(guó)成立70周年活動(dòng)新聞中心發(fā)布會(huì)：全面建成小康社會(huì)，扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興》。其中，返貧的人數(shù)已經(jīng)從2016年的60萬(wàn)人左右降到目前的10萬(wàn)人以內(nèi)，新發(fā)生的貧困人口從100多萬(wàn)人減到10萬(wàn)人以內(nèi)。。

2.謀劃調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)

認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前貧困標(biāo)準(zhǔn)已高于世界銀行最新貧困標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，完善貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制(14)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》。。同時(shí)，科學(xué)設(shè)定與調(diào)整各類社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，就收入性相對(duì)貧困而言，進(jìn)一步研究最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與調(diào)整機(jī)制；就支出型相對(duì)貧困而言，進(jìn)一步健全健康、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)社會(huì)救助政策，制定各類專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)，明確相應(yīng)救助對(duì)象范圍，從臺(tái)階式的救助轉(zhuǎn)向穩(wěn)定的梯度救助和退出轉(zhuǎn)變(15)王姝.常委會(huì)委員：后扶貧時(shí)代 相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)值得研究. 新京報(bào),2019-12-28(002)。。我國(guó)也正在由統(tǒng)一制定國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，向尊重區(qū)域發(fā)展的梯度差異梯次制定區(qū)域扶貧標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，目前有部分發(fā)達(dá)省份早已開始探索相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)劃定，如2015年浙江省在全國(guó)率先消除家庭人均純收入4 600元以下貧困現(xiàn)象，目前正在實(shí)施高水平全面小康計(jì)劃，到2022年低收入農(nóng)戶最低收入水平達(dá)到年人均9 000元以上(16)《浙江省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》。。2015年江蘇省411萬(wàn)農(nóng)村低收入人口整體實(shí)現(xiàn)4 000元脫貧目標(biāo)，并明確到2020年使277萬(wàn)建檔立卡農(nóng)村低收入人口人均年收入超過(guò)6 000元(17)《江蘇省“十三五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》。。2018年廣東省176.5萬(wàn)相對(duì)貧困人口整體實(shí)現(xiàn)4 000元脫貧目標(biāo)，到2020年有勞動(dòng)能力相對(duì)貧困人口年人均可支配收入達(dá)到當(dāng)年全省農(nóng)民人均可支配收入的45%，相對(duì)貧困村年人均可支配收入達(dá)到當(dāng)年全省農(nóng)民人均可支配收入的60%(18)《廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《中共廣東省委辦公廳 廣東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)方案(2018—2020年)〉》。。

3.規(guī)劃具體實(shí)施路徑

雖然當(dāng)前已經(jīng)建立一套比較好的體制機(jī)制，這有可持續(xù)性，但2020年后仍需要在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新完善相關(guān)制度。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》明確提出，要加快建立健全緩解相對(duì)貧困的政策體系和工作機(jī)制，持續(xù)改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)和其他地區(qū)相對(duì)貧困人口的發(fā)展條件，完善公共服務(wù)體系，增強(qiáng)脫貧地區(qū)“造血”功能，探索統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困的政策措施。中央十九屆四中全會(huì)也明確提出，要鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制(19)黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。。胡春華副總理在2019年全國(guó)扶貧開發(fā)工作會(huì)議指出，要圍繞接續(xù)推進(jìn)減貧工作，研究建立解決農(nóng)村相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，開展工作銜接試點(diǎn)(20)堅(jiān)決如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn). 人民日?qǐng)?bào),2019-12-21(004)。，在2019年中央農(nóng)村工作會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)，要保持脫貧攻堅(jiān)政策總體穩(wěn)定，抓緊研究接續(xù)推進(jìn)減貧工作(21)趙超,董峻. 中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開. 人民日?qǐng)?bào),2019-12-22(001)。。目前相關(guān)部門正在研究開展國(guó)家脫貧攻堅(jiān)普查，及2020年后反貧困戰(zhàn)略的目標(biāo)、思路、路徑設(shè)計(jì)，系統(tǒng)勾畫建成現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中反貧困戰(zhàn)略路線圖。由此看來(lái)，從機(jī)制設(shè)計(jì)上來(lái)看，頂層已經(jīng)有一個(gè)較為具體清晰的框架思路。

綜上所述，頂層設(shè)計(jì)者早已經(jīng)高度重視2020年后反貧困戰(zhàn)略思路系統(tǒng)研究謀劃，聚焦鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接，關(guān)注返貧和相對(duì)貧困、多維貧困、城鄉(xiāng)貧困。受制于專業(yè)背景及機(jī)構(gòu)限制，頂層設(shè)計(jì)者對(duì)如何鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、調(diào)整現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃具體實(shí)施路徑等方面關(guān)注仍然相對(duì)不足。但是，頂層設(shè)計(jì)者在強(qiáng)化2020年后反貧困戰(zhàn)略的焦點(diǎn)價(jià)值以及學(xué)術(shù)方向引領(lǐng)方面依然發(fā)揮著極為重要的作用。

三、學(xué)界探討：關(guān)注焦點(diǎn)與爭(zhēng)論核心

近幾年，隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不斷向縱深推進(jìn)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究者也逐漸開始關(guān)注2020年后國(guó)內(nèi)的反貧困問(wèn)題，主要聚焦在反貧困總體形勢(shì)變化與戰(zhàn)略體系建構(gòu)兩大問(wèn)題上，同時(shí)對(duì)貧困空間形態(tài)是否發(fā)生變化、貧困線劃定與否和具體方法、反貧困政策是否需要過(guò)渡期等三個(gè)核心問(wèn)題也存在一定爭(zhēng)論，學(xué)界研究者們“聲音”關(guān)注焦點(diǎn)與爭(zhēng)論核心的具體內(nèi)容如下。

(一)關(guān)注焦點(diǎn)

1.反貧困總體形勢(shì)變化

總體來(lái)看，學(xué)術(shù)界認(rèn)為2020年后我國(guó)反貧困的總體形勢(shì)將會(huì)發(fā)生“四個(gè)”重大轉(zhuǎn)變，即貧困形態(tài)由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變、治理地域由農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變、審視維度由單一貧困向多維貧困轉(zhuǎn)變、重點(diǎn)人群由一般群體向特殊群體轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這幾個(gè)轉(zhuǎn)變之間也不可避免的存在相互疊加或可以轉(zhuǎn)化。

(1)貧困形態(tài)由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變

2020年后，我國(guó)將經(jīng)歷貧困結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的過(guò)程[13]，隨著長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村原發(fā)性絕對(duì)貧困的消失，貧困的相對(duì)性、次生性會(huì)凸顯，農(nóng)村貧困將進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對(duì)貧困為特點(diǎn)的階段[14]64。相對(duì)貧困是貧困現(xiàn)實(shí)更為真實(shí)的表現(xiàn)形式[15]4，具有地域差異性、城鄉(xiāng)差異性、主觀性與客觀性等特征，同時(shí)在新的時(shí)代背景下相對(duì)貧困會(huì)呈現(xiàn)多種類型[16]。解決相對(duì)貧困問(wèn)題將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重大議題[17]，也是中國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量脫貧階段的重要體現(xiàn)，更是“后脫貧時(shí)代”的主要攻堅(jiān)方向(22)王磊. 建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2019-12-25(004)。。未來(lái)，在我國(guó)貧困人口構(gòu)成中，相對(duì)貧困人口將成為主體部分[9]74，相對(duì)貧困人口可劃分為三類，第一類包括了仍需“低保兜底”的貧困人口、遭遇風(fēng)險(xiǎn)沖擊的返貧人口和易地移民扶貧搬遷安置的貧困人口；第二類是由于東西部區(qū)域發(fā)展不平衡而產(chǎn)生的相對(duì)貧困人口；第三類是“十三五”期間在城市化進(jìn)程推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了市民化而融入城市的低收入人口[18]8。

(2)治理地域由農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)扶貧開發(fā)政策主要以解決農(nóng)村貧困問(wèn)題為首要目標(biāo)，2020年脫貧目標(biāo)也是以農(nóng)村貧困人口脫貧作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而對(duì)城市人口的貧困問(wèn)題始終關(guān)注不夠[19]。未來(lái)雖然農(nóng)村貧困仍不容忽視，但與農(nóng)村貧困相比，2020年后我國(guó)城市貧困問(wèn)題將日趨嚴(yán)重、更加棘手，且城市貧困具有成因較為復(fù)雜、內(nèi)容涵蓋較多、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等特點(diǎn)，城市貧困和農(nóng)村貧困并重將是全面成小社會(huì)后我國(guó)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)期趨勢(shì)[20-21]。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌向城市后，貧困問(wèn)題從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)明顯，農(nóng)民工成為城市新的貧困群體，他們不僅面臨著收入貧困，還面臨著消費(fèi)貧困；此外，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，下崗失業(yè)、待業(yè)等群體的貧困問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)[22]6。同時(shí)，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的新市民群體以及城鎮(zhèn)“三無(wú)”(無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人)家庭的貧困問(wèn)題尤其值得關(guān)注[23]67。

(3)審視維度由單一貧困向多維貧困轉(zhuǎn)變

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升和社會(huì)發(fā)展的不斷加速，2020年后我國(guó)貧困問(wèn)題不再是單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然等因素于一體的復(fù)合現(xiàn)象，即由經(jīng)濟(jì)貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)貧困、資產(chǎn)貧困、社會(huì)貧困、文化貧困和生態(tài)貧困等并存狀態(tài)，需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、自然生境等多個(gè)維度來(lái)重新審視貧困問(wèn)題[23]65。未來(lái)由于致貧原因多元化、復(fù)雜化，多維貧困已然成為農(nóng)村貧困的主要表現(xiàn)[24]133。貧困不僅意味著收入水平低，更重要的是貧困者缺乏可發(fā)展的資源、能力與機(jī)會(huì)[25]。換句話說(shuō)，判斷貧困與否要從多個(gè)維度進(jìn)行考量，然而，現(xiàn)階段我國(guó)的貧困治理主要通過(guò)收入水平來(lái)判斷個(gè)體貧困與否，這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)忽視很多其他類型的貧困問(wèn)題，也不利于及早發(fā)現(xiàn)、預(yù)防潛在的貧困問(wèn)題[26]。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，貧困的識(shí)別和認(rèn)定也更加具有綜合性，也會(huì)引發(fā)衡量指標(biāo)從收入向包括收入和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等在內(nèi)的多維指標(biāo)拓展[9]76，[27]17。

(4)重點(diǎn)人群由一般群體向特殊群體轉(zhuǎn)變

在消除絕對(duì)貧困階段，國(guó)家采取的精準(zhǔn)扶貧措施使有勞動(dòng)能力的貧困戶通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持等途徑基本實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，而老少病殘等特殊群體需要靠社保兜底，2020年后有勞動(dòng)能力人群的收入將隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，盡管老少病殘等特殊群體也將隨著國(guó)家社保政策支持力度的加大，生活水平逐步得到改善，但大部分人仍難以跳出低收入群體[28]11。具體來(lái)看，老年人貧困形勢(shì)將更加嚴(yán)峻，獨(dú)居和空巢老人貧困現(xiàn)象更為突出，農(nóng)村光棍危機(jī)與懶漢問(wèn)題產(chǎn)生疊加，精神障礙患者是極為困難的社會(huì)弱勢(shì)群體，貧困殘疾人在教育、康復(fù)服務(wù)、重度殘疾人家庭無(wú)障礙等方面發(fā)展嚴(yán)重滯后，婦女、兒童比其他人群更易于陷入貧困狀態(tài)[29]。這些特殊群體屬于持久性貧困群體，在脫貧過(guò)程中難以享受產(chǎn)業(yè)扶貧政策和就業(yè)扶持政策，存在救助政策定位困難、實(shí)施難以到位、返貧風(fēng)險(xiǎn)大等特征[30]。

2.反貧困戰(zhàn)略體系建構(gòu)

(1)調(diào)整戰(zhàn)略總體取向。從戰(zhàn)略方向上，2020年后需要改變?cè)械某青l(xiāng)扶貧二元戰(zhàn)略框架和以農(nóng)村開發(fā)式扶貧為主導(dǎo)的路徑，新的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略應(yīng)考慮兩個(gè)“一體化”，即城鄉(xiāng)一體化和開發(fā)與社會(huì)公共服務(wù)一體化[31]42，[14]65。從戰(zhàn)略思路上，設(shè)計(jì)出差異化的減貧路徑，構(gòu)建共建共享減貧大格局[32]。繼續(xù)鞏固消除全部絕對(duì)貧困人口的成就，重點(diǎn)從數(shù)量型的消除絕對(duì)貧困人口的目標(biāo)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量扶貧，從解決貧困群體的“兩不愁三保障”等基本問(wèn)題轉(zhuǎn)向滿足貧困群體更高層次的美好生活需要上，從政府主導(dǎo)幫扶向提高貧困人口可持續(xù)生計(jì)能力轉(zhuǎn)變，從“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變[33]7，[34]83，應(yīng)聚焦貧困的產(chǎn)生機(jī)制上，克服一邊生產(chǎn)窮人、一邊扶持窮人的局面(23)李小云，2019，2020后農(nóng)村減貧需要由“扶貧”向“防貧”轉(zhuǎn)變。。未來(lái)，主要面臨的將是“扶持誰(shuí)”“怎么扶持”兩大問(wèn)題，同時(shí)必須解決“扶持如何實(shí)現(xiàn)”；要解決好“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題，必須找準(zhǔn)貧困的類型及其原因；要解決好“怎么扶持”的問(wèn)題，必須在減貧“造血”機(jī)制上下功夫；要解決“扶持如何實(shí)現(xiàn)”，必須尋找可持續(xù)增收渠道的突破口[35]。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體框架內(nèi)，要綜合運(yùn)用市場(chǎng)性益貧、社會(huì)性防貧、制度性減貧等手段，探尋更有效阻斷致貧路徑的新策略，實(shí)現(xiàn)從“精準(zhǔn)扶貧”逐步向“綜合減貧”轉(zhuǎn)型[36]8，以內(nèi)生式扶貧為抓手來(lái)推動(dòng)扶貧工作發(fā)展，以政府行為轉(zhuǎn)型來(lái)促進(jìn)扶貧工作提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和脫貧成果的長(zhǎng)期性和持續(xù)性[37]。

(2)促進(jìn)戰(zhàn)略有機(jī)銜接。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)民生活富裕必須完成的兩大重大戰(zhàn)略任務(wù)[38]，其中擺脫貧困是鄉(xiāng)村振興的基本前提，打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和優(yōu)先任務(wù)，作為不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略任務(wù)并不是相互孤立的，而是緊密相連、各有側(cè)重[39]。它們?cè)诳h級(jí)這一行政單位和縣域這一區(qū)域范圍內(nèi)具有明顯的連續(xù)性和繼起性特征[40]，只有兩大戰(zhàn)略相互支撐、協(xié)調(diào)推進(jìn)，“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)[41]。鄉(xiāng)村振興可以借鑒脫貧攻堅(jiān)的有效經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健推進(jìn)，而脫貧攻堅(jiān)也能夠利用鄉(xiāng)村振興機(jī)遇謀求縱深發(fā)展[42]。具體來(lái)看，未來(lái)需要長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治，建立脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌銜接機(jī)制，關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)觀念的銜接、規(guī)劃的銜接、產(chǎn)業(yè)的銜接、體制的銜接和政策的銜接[1]3，要根據(jù)不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，既要抓好梯度跟進(jìn)、又要抓好優(yōu)化升級(jí)[43]。

(3)完善戰(zhàn)略政策框架。2020年后扶貧制度設(shè)計(jì)將從政治任務(wù)式扶貧轉(zhuǎn)向精細(xì)保障式救助，扶貧開發(fā)政策將從集中疊加式兜底轉(zhuǎn)向?qū)ｍ?xiàng)長(zhǎng)效性扶持[44]，需要建立城鄉(xiāng)減貧聯(lián)動(dòng)、扶貧社保融合、減貧良性互動(dòng)三項(xiàng)機(jī)制[36]2，避免減貧對(duì)象和其他低收入群體在政策待上的“懸崖效應(yīng)”和“福利陷阱”[22]11，構(gòu)建并完善城鄉(xiāng)一體化綜合性的社會(huì)安全保障網(wǎng)絡(luò)，以及為相對(duì)貧困人口提供制度化的福利供給成為未來(lái)扶貧工的關(guān)鍵所在[45]。由于反貧困形勢(shì)的變化，2020年后的政策重點(diǎn)也將會(huì)有重大的變化，應(yīng)在完善現(xiàn)有政策框架基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大對(duì)重點(diǎn)扶貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持和交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[46]48，制度化建設(shè)以基本權(quán)利公平為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系，持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，提高醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平，完善專項(xiàng)救助制度，制定針對(duì)特殊人群的救助政策，扶貧財(cái)政體系改革和金融機(jī)制創(chuàng)新也是扶貧戰(zhàn)略可持續(xù)的重要支撐[47]13，要持續(xù)關(guān)注非貧低收入戶和返貧戶，設(shè)立防貧返貧保險(xiǎn)基金[34]84。此外，2020年后仍然要貫徹精準(zhǔn)原則，借助大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)建立相對(duì)貧困人口的監(jiān)測(cè)機(jī)制和幫扶機(jī)制，構(gòu)建扶貧第三方評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制[48]，[49]8。

(4)優(yōu)化戰(zhàn)略治理體系。新的貧困格局和戰(zhàn)略需要培育一個(gè)綜合的貧困治理機(jī)制，并開展扶貧制度的供給側(cè)改革[14]66，要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨的建設(shè)、法治建設(shè)等方面多維度推進(jìn)國(guó)家貧困治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。2020年后我國(guó)的減貧治理體系的職能將常規(guī)化，扶貧工作會(huì)嵌入到政府常規(guī)性的職責(zé)中去，減貧職能也會(huì)由分散型向集中性轉(zhuǎn)化，集中整合扶貧資源和部門力量，作為一種新型的、在整合分散性資源基礎(chǔ)上的減貧機(jī)制[50]80。未來(lái)的反貧困治理方案中需要從前提上克服二元化視角的認(rèn)識(shí)傾向，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系是扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的組織基礎(chǔ)，重塑經(jīng)濟(jì)與文化、技術(shù)理性與文化價(jià)值以及權(quán)力知識(shí)與傳統(tǒng)文化之間的關(guān)系，重視對(duì)貧困群體的生活世界的關(guān)懷，倡導(dǎo)多元、平等的對(duì)話，共建反貧困共同體[51]，[47]12。其中，政府職責(zé)的再界定及農(nóng)民自主性的激發(fā)，是后脫貧時(shí)代貧困治理場(chǎng)域政府主體性及農(nóng)民主體性建構(gòu)的核心問(wèn)題，需要加快均衡性的貧困治理體系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)政府政治主體性與行政主體性及農(nóng)民權(quán)利與責(zé)任的對(duì)稱性均衡[52]。

(二)爭(zhēng)論核心

1.貧困空間形態(tài)是否發(fā)生變化

(1)貧困分布由集中連片向面廣分散轉(zhuǎn)變。部分學(xué)者認(rèn)為在消除絕對(duì)貧困階段，我國(guó)貧困人口區(qū)域集中度相對(duì)較高，但經(jīng)過(guò)區(qū)域性扶貧和“精準(zhǔn)扶貧”，國(guó)家對(duì)集中連片特困地區(qū)的扶持力度不斷加大，通過(guò)制定一系列更有針對(duì)性的政策措施，絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)擺脫了絕對(duì)貧困，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，到2020年我國(guó)在2011年劃定的14個(gè)集中連片特困地區(qū)整體脫貧、592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣集體脫帽，集中連片的區(qū)域性貧困問(wèn)題得到較大緩解，到2020年后“集中連片特困地區(qū)”已經(jīng)不再存在，集中連片貧困區(qū)將基本上消失，過(guò)去我國(guó)長(zhǎng)期存在的地域性、連片化、塊狀型的貧困將總體不復(fù)存在，雖然貧困現(xiàn)象在一些地區(qū)可能依然相對(duì)集中，但就全國(guó)而言，貧困將呈現(xiàn)出一種彌漫狀、散點(diǎn)型、插花式的圖景[36]5，[53]，[28]11。

(2)老少變窮地區(qū)仍然需要長(zhǎng)期持續(xù)關(guān)注。部分學(xué)者認(rèn)為2020年后革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)(老少邊窮)仍然是反貧困的重點(diǎn)區(qū)域，其中以“三區(qū)三州”為主的深度貧困地區(qū)仍然是“貧中之貧，困中之困”[22]6，仍需要幫扶的縣主要分布在青藏高原高寒區(qū)、三級(jí)階梯的過(guò)渡地帶、西南喀斯特地區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)和少數(shù)民族集聚區(qū)[54]。未來(lái)這些地區(qū)發(fā)展不足、發(fā)展不充分的基本態(tài)勢(shì)沒(méi)有改變，自身發(fā)展條件和發(fā)展?jié)摿Ψ浅Ｓ邢蓿耘f呈現(xiàn)出區(qū)域性的整體欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，如果貧困標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)，其依然是新標(biāo)準(zhǔn)下的貧困地區(qū)，貧困治理任務(wù)依然非常艱巨[55]，[24]133，[56]。主要是與其他地區(qū)相比，這些地區(qū)仍然存在生態(tài)依然脆弱、地理?xiàng)l件差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、社會(huì)保障機(jī)制不健全等問(wèn)題，加上歷史上就是自然災(zāi)害頻發(fā)、地方病和傳染病多發(fā)地區(qū)， 且面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)仍然較大，各致貧因素的交互系數(shù)高、交互形式多元，脫貧人口重新返貧或處于貧困線邊緣的低收入者陷入貧困的可能性較高[23]66，[57]，因此需要繼續(xù)促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小與其他地區(qū)發(fā)展的差距[49]8。

2.貧困線劃定與否和具體方法

(1)是否需要?jiǎng)澏ㄘ毨?biāo)準(zhǔn)。對(duì)于是否需要?jiǎng)澏ㄘ毨?biāo)準(zhǔn)存在一定爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)可以考慮取消國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向不同地區(qū)依據(jù)地區(qū)生活成本而設(shè)定的低保標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)逐步縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差異，形成從統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)向多樣性標(biāo)準(zhǔn)過(guò)渡，與此同時(shí)，要求各個(gè)地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定動(dòng)態(tài)化，與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)[58]。但也有學(xué)者認(rèn)為貧困標(biāo)準(zhǔn)的劃定是估算貧困人口的規(guī)模、特征和分布的前提，有利于確定具體的工作方向[47]13，消除絕對(duì)貧困需要有一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，以利于識(shí)別扶持對(duì)象、衡量減貧效果，轉(zhuǎn)向?qū)ο鄬?duì)貧困群體提供日常性幫扶后，同樣需要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但在理念和方法上應(yīng)與以前制定絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)有所不同[28]12。

(2)貧困線劃定的具體方法?，F(xiàn)在對(duì)2020年后貧困線劃定的具體方法存在較大爭(zhēng)議，主要包括五種：第一，按照收入的絕對(duì)水平予以確定，與現(xiàn)行貧困線的全國(guó)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不同，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)地區(qū)發(fā)展水平設(shè)定，中國(guó)的減貧應(yīng)向高貧困線看齊[31]42。第二，對(duì)全體家庭收入進(jìn)行排序，取收入中位數(shù)或眾數(shù)的固定比值，在此基礎(chǔ)上再考慮全民收入分布特征和家庭結(jié)構(gòu)，劃定不同類型家庭的收入閾值，采取一家一線的方案。如2021—2025可以按照前一年全國(guó)居民人均可支配收入中位數(shù)的40%劃定次年貧困線，期間貧困線絕對(duì)值僅隨價(jià)格指數(shù)調(diào)整[15]13，[59]，[28]12。第三，與低保線掛鉤進(jìn)行確定。農(nóng)村貧困線的劃定與當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)線掛鉤為宜，而不應(yīng)全國(guó)農(nóng)村統(tǒng)一，改變目前城鄉(xiāng)分別計(jì)算貧困線的做法，而只是計(jì)算城市貧困線，農(nóng)村根據(jù)城市貧困線來(lái)劃定貧困線，考慮到現(xiàn)實(shí)生活差距和操作條件，農(nóng)村貧困線是城市貧困線的%[60]7。第四，參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，聯(lián)合國(guó)、世界銀行和其他發(fā)達(dá)國(guó)家均有相應(yīng)的貧困指導(dǎo)線或救助標(biāo)準(zhǔn)，在綜合我國(guó)國(guó)情實(shí)際和對(duì)比分析的基礎(chǔ)上確定相對(duì)貧困線。如在“十四五”時(shí)期參照世界銀行3.2美元的中低收入國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家貧困線，“十五五”時(shí)期按照世界銀行5.5美元的中高收入國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，到2025年和2030年全部消除按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口[33]10。第五，利用多維貧困識(shí)別和測(cè)度作為相對(duì)貧困和制定多維減貧政策的標(biāo)準(zhǔn)，逐步把“兩不愁、三保障”的物化標(biāo)準(zhǔn)量化，構(gòu)建包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等在內(nèi)的多維度指標(biāo)體系，客觀、全面衡量全社會(huì)的貧困程度，制定省際差異化的標(biāo)準(zhǔn)體系[22]8。

3.反貧困政策是否需要過(guò)渡期

(1)由運(yùn)動(dòng)式向制度化轉(zhuǎn)變。部分學(xué)者認(rèn)為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，從中央到地方都實(shí)施了一系列超常規(guī)的政策舉措，這種運(yùn)動(dòng)式扶貧脫貧的成就是巨大的，但成本也是巨大的，2020年以后不能簡(jiǎn)單復(fù)制、延續(xù)所有的短期政策，而應(yīng)挖掘體制性、機(jī)制性的因素，依靠制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧，要建設(shè)一個(gè)穩(wěn)定、內(nèi)嵌式的新型扶貧機(jī)制，由集中性減貧轉(zhuǎn)向常規(guī)性減貧治理戰(zhàn)略[60]8，[3]34，運(yùn)動(dòng)式、大規(guī)模的扶貧開發(fā)在2020年后將會(huì)轉(zhuǎn)向制度化與社會(huì)保障兜底[61]，這種轉(zhuǎn)變不僅具有客觀必然性，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[18]11。即使在2020年全面建成小康社會(huì)之后，各貧困縣也都是摘帽不脫政策，也會(huì)有相關(guān)政策的持續(xù)支持，但扶貧工作應(yīng)該加快從運(yùn)動(dòng)式治理向制度化治理的轉(zhuǎn)型，探索精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效化、制度化的實(shí)踐機(jī)制[62]。也有學(xué)者認(rèn)為，除中西部少數(shù)經(jīng)濟(jì)特別落后的地區(qū)，尤其是仍然需要采取易地搬遷方式扶貧的地區(qū)外，沿海及其他絕大多數(shù)地區(qū)應(yīng)由全民總動(dòng)員的大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式扶貧，轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)化、制度化減貧[46]47。

(2)防止政策斷崖式的退出。而另外一部分學(xué)者認(rèn)為2020后應(yīng)當(dāng)給脫貧攻堅(jiān)政策設(shè)立過(guò)渡期，防止“斷崖式”退出[63]。脫貧工作應(yīng)該一以貫之，在脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，應(yīng)給予貧困地區(qū)和貧困人口一個(gè)政策穩(wěn)定期和過(guò)渡期，以鞏固脫貧成果[64]。就貧困縣而言，2020年摘帽之后，原有財(cái)政支持、項(xiàng)目援助等摘帽不摘政策的“扶上馬、送一程”機(jī)制短期內(nèi)仍將延續(xù)，以鞏固貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和減貧成果；就貧困人口而言，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)脫貧的群體并不代表其貧困脆弱性得到徹底解決，依靠教育扶持、就業(yè)促進(jìn)、社保兜底等綜合舉措的減貧路徑仍需一段時(shí)間的緩沖期，以阻斷返貧之路[50]78，[27]17。2020年需要繼續(xù)執(zhí)行以中央、省級(jí)政府為主，市、縣級(jí)政府為輔的減貧經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，對(duì)已摘帽的貧困縣再延續(xù)三年的專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧相結(jié)合的過(guò)渡期支持政策，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和減貧政策的無(wú)縫對(duì)接[22]10。

四、結(jié)論與討論

本文探討了2020年后我國(guó)貧困語(yǔ)境變化，即是使用扶貧、減貧還是反貧困話語(yǔ)，并梳理、廓清和歸并頂層設(shè)計(jì)者和學(xué)界研究者關(guān)于2020年后反貧困戰(zhàn)略的“聲音”。總體來(lái)看，我國(guó)貧困語(yǔ)境將有所變化，需要適時(shí)將“扶貧”切換成“反貧困”新話語(yǔ)。從兩類主體的現(xiàn)實(shí)“聲音”來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)者高度重視2020年后反貧困戰(zhàn)略思路系統(tǒng)研究謀劃，聚焦鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接，關(guān)注返貧和相對(duì)貧困、多維貧困、城鄉(xiāng)貧困；在機(jī)制設(shè)計(jì)上，正在持續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，謀劃調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃具體實(shí)施路徑。學(xué)界研究者的“聲音”主要關(guān)注的焦點(diǎn)是2020年后反貧困形勢(shì)變化與戰(zhàn)略調(diào)整；其中，認(rèn)為反貧困形勢(shì)將發(fā)生“四個(gè)”重大轉(zhuǎn)變，即貧困形態(tài)由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，治理地域由農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變，審視維度由單一貧困向多維貧困轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)人群由一般群體向特殊群體轉(zhuǎn)變；未來(lái)需要調(diào)整戰(zhàn)略總體取向，促進(jìn)戰(zhàn)略有機(jī)銜接，完善戰(zhàn)略政策框架，優(yōu)化戰(zhàn)略治理體系。同時(shí)，學(xué)界在貧困空間形態(tài)是否發(fā)生變化、貧困線劃定與否及具體方法、反貧困政策是否需要過(guò)渡期等三個(gè)方面存在爭(zhēng)論。由此可見，頂層謀劃是政策方向、學(xué)界探討是理論基礎(chǔ)，兩者“聲音”相互呼應(yīng)、支撐與依賴，但也各有側(cè)重、存在差異與矛盾之處。

值得關(guān)注的是，在壓力型體制下，基層扶貧干部長(zhǎng)時(shí)間、高強(qiáng)度投身第一線，運(yùn)動(dòng)式治理往往會(huì)使地方政府在運(yùn)動(dòng)初期表現(xiàn)出高漲的工作熱情，但是隨著運(yùn)動(dòng)的持續(xù)和深入，這種工作熱情將會(huì)慢慢淡化[65]。2020年以后到底怎么辦？這幾乎是所有基層參與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)干部和群眾關(guān)心的問(wèn)題。筆者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層總體輿論導(dǎo)向有：上面怎么安排怎么干、扶貧政策還會(huì)再延續(xù)、松口氣歇歇腳再上路等，這些導(dǎo)向均帶有迷惑與猜測(cè)。很多干部群眾非常期待，這個(gè)階段國(guó)家頂層能盡快出臺(tái)扶貧后續(xù)政策或明確政策導(dǎo)向。同時(shí)，基層干群們也存在很多擔(dān)憂，如非貧困縣比貧困縣、非貧困戶比貧困戶還差，這樣一直持續(xù)下去怎么辦？2020年以前的扶貧主要依靠的是密集的政策支持、密集的資金投入、密集的人才進(jìn)入，隨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力不斷加大，高度依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比較困難，而縣級(jí)財(cái)政收入很少，很多縣已經(jīng)難以支付公務(wù)員的工資，怎么解決？扶貧工作隊(duì)撤回來(lái)后，村上的干部能不能干好？然而，以上這些基層期盼與現(xiàn)實(shí)擔(dān)憂并沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定暢通的渠道得到有效的反饋，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)基層干群們對(duì)2020反貧困戰(zhàn)略始終是“集體失語(yǔ)”。

基于此，筆者認(rèn)為2020年后我國(guó)反貧困戰(zhàn)略需要著重考慮以下三個(gè)方面內(nèi)容：第一，構(gòu)建現(xiàn)代多維反貧困治理體系。推動(dòng)“扶貧”向“防貧”和“助貧”轉(zhuǎn)變，探索解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，加快構(gòu)建市場(chǎng)化手段為主、行政手段為輔、城鄉(xiāng)全面統(tǒng)籌的現(xiàn)代多維反貧困治理體系。第二，提升反貧困治理效能。要對(duì)當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)政策體系進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將實(shí)用的部分納入鄉(xiāng)村振興這一框架統(tǒng)籌安排。需要從提高治理效能、促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角，來(lái)進(jìn)一步明確2020年之后哪些政策不宜繼續(xù)堅(jiān)持，哪些政策需要進(jìn)一步修改以后繼續(xù)堅(jiān)持，哪些政策亟待改革創(chuàng)新。第三，關(guān)注不同主體的“聲音”。這一點(diǎn)也是重中之重，國(guó)家頂層在制定2020后各類反貧困政策時(shí)，要注意傾聽包括學(xué)術(shù)界研究者、基層干部群眾等社會(huì)各界有益“聲音”，暢通信息反饋渠道，讓全社會(huì)能真正有效地參與到2020年后的反貧困事業(yè)中。