何艷梅

(1.上海政法學(xué)院，上海 201701)

廣義的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)對(duì)象包括建設(shè)項(xiàng)目和戰(zhàn)略兩類(lèi)。本文所指的“國(guó)際河流環(huán)境影響評(píng)價(jià)”(以下簡(jiǎn)稱國(guó)際河流環(huán)評(píng))，是指對(duì)于可能給他國(guó)造成重大不利環(huán)境影響的國(guó)際河流或其他涉水開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，該項(xiàng)目的起源國(guó)需要在項(xiàng)目實(shí)施前對(duì)其跨界影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施。因此，本文的研究范圍僅限于國(guó)際河流或其他涉水開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的跨界環(huán)評(píng)所涉國(guó)家利益衡平問(wèn)題。這是因?yàn)椋m然許多國(guó)家的國(guó)內(nèi)法在建立建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度的同時(shí)，還建立了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度，但是除了歐洲區(qū)域國(guó)際法之外，習(xí)慣國(guó)際法的發(fā)展尚未達(dá)到這個(gè)程度，不要求國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略的跨界環(huán)境影響開(kāi)展評(píng)價(jià)。

目前的跨界水外交政策、國(guó)際法理論和實(shí)踐對(duì)跨界環(huán)評(píng)的主要關(guān)注點(diǎn)是起源國(guó)的跨界環(huán)評(píng)義務(wù)，缺乏對(duì)其中所涉不同國(guó)家利益關(guān)系及其衡平機(jī)制的研究和調(diào)整，使起源國(guó)承擔(dān)的義務(wù)與享有的權(quán)利不對(duì)等，影響了跨界環(huán)評(píng)義務(wù)的實(shí)施，也損害到受影響國(guó)的利益，因此陸續(xù)發(fā)生一些國(guó)際爭(zhēng)端。比如，湄滄江—湄公河流域長(zhǎng)期以來(lái)面臨的各沿岸國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)水、無(wú)序開(kāi)發(fā)和此起彼伏的爭(zhēng)端，(1)參見(jiàn)邢偉：“水資源治理與瀾湄命運(yùn)共同體建設(shè)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2016年第6期，第43-53頁(yè)。除了因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)統(tǒng)一的多邊合作機(jī)制，也與跨界環(huán)評(píng)中國(guó)家利益衡平機(jī)制的缺失密切相關(guān)。本文在分析國(guó)際河流環(huán)評(píng)的國(guó)際法地位的基礎(chǔ)上，探討建立相關(guān)的國(guó)家利益衡平機(jī)制的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義，識(shí)別各種國(guó)家利益及其相互沖突，最后就中國(guó)如何在跨界水外交和相關(guān)國(guó)家實(shí)踐中與共同沿岸國(guó)建立利益衡平機(jī)制提出詳盡的建議。

一、國(guó)際河流環(huán)評(píng)的國(guó)際法地位

環(huán)評(píng)是環(huán)境管理的各種手段中最為有力的工具之一，是最重要的損害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。通說(shuō)認(rèn)為，開(kāi)展國(guó)際河流環(huán)評(píng)已經(jīng)成為項(xiàng)目起源國(guó)的一項(xiàng)基本義務(wù)。習(xí)慣國(guó)際法、國(guó)際水法和國(guó)際環(huán)境法的很多基本原則和義務(wù)，諸如睦鄰友好、領(lǐng)土無(wú)害使用、不造成重大損害、通知、磋商、信息交流、代內(nèi)公平、代際公平、可持續(xù)發(fā)展、非歧視等，都可以為起源國(guó)履行跨界環(huán)評(píng)義務(wù)提供充足的理論依據(jù)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者們對(duì)這些理論依據(jù)都做了專門(mén)分析，(2)Nicolas Bremer, “Post-environmental Impact Assessment Monitoring of Measures or Activities with Significant Transboundary Impact: An Assessment of Customary International Law”, Review of European, Comparative & International Environmental Law, Vol. 26, No.1, 2017, pp.81-82; 邊永民：“跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際習(xí)慣法的建立和發(fā)展”，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第2期，第35-36頁(yè)；[愛(ài)爾蘭]歐文·麥克因泰里著，秦天寶譯：《國(guó)際法視野下國(guó)際水道的環(huán)境保護(hù)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2014年版，第366頁(yè)，第427-428頁(yè)；何艷梅著：《中國(guó)跨界水資源利用和保護(hù)法律問(wèn)題研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年版，第78頁(yè)；易琪：“論跨界損害環(huán)境影響評(píng)估的法律內(nèi)涵”，《法學(xué)評(píng)論》，2010年第3期，第106頁(yè)。下文不再贅述，僅論述跨界環(huán)評(píng)成為國(guó)際法義務(wù)的實(shí)證以及中國(guó)的實(shí)踐與挑戰(zhàn)，以為后文的論述打下基礎(chǔ)。

1.1 國(guó)際河流環(huán)評(píng)成為國(guó)際法義務(wù)的實(shí)證

從實(shí)證的角度來(lái)看，不論是國(guó)際條約、軟法文件、國(guó)際司法判例，還是內(nèi)國(guó)立法和國(guó)家實(shí)踐，都可以為國(guó)際河流環(huán)評(píng)的習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)的形成提供證據(jù)。

(1)國(guó)際條約的規(guī)定

國(guó)際條約對(duì)締約國(guó)具有法律約束力，條約中規(guī)定的習(xí)慣國(guó)際法原則和規(guī)則對(duì)非締約國(guó)也會(huì)產(chǎn)生法律約束力，除非該國(guó)在有關(guān)規(guī)則建立伊始就明確表示反對(duì)。許多涉水條約對(duì)國(guó)家的跨界環(huán)評(píng)義務(wù)作了簡(jiǎn)略規(guī)定。其中，全球性條約包括國(guó)際水法兩大支柱性條約，即聯(lián)合國(guó)大會(huì)1997年通過(guò)的《國(guó)際水道非航行使用法公約》(簡(jiǎn)稱《國(guó)際水道公約》)和聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)委1992年通過(guò)的《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》(簡(jiǎn)稱《赫爾辛基公約》)。此外，還有區(qū)域性條約(比如南部非洲發(fā)展共同體1995年制定、2000年修訂的《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書(shū)》)、多邊條約(比如1994年《多瑙河保護(hù)和可持續(xù)利用合作公約》、1993年《北美環(huán)境合作協(xié)定》)和雙邊條約(比如1998年《葡萄牙與西班牙河流流域保護(hù)與可持續(xù)利用合作公約》)。(3)分別參見(jiàn)《國(guó)際水道非航行使用法公約》第12條、《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》第3條第1款、《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書(shū)》第4條第1款、《多瑙河保護(hù)和可持續(xù)利用合作公約》第7條第5款(f)項(xiàng)、《北美環(huán)境合作協(xié)定》第2條(I)(e) 款、《葡萄牙與西班牙河流流域保護(hù)與可持續(xù)利用合作公約》第15條的規(guī)定。美國(guó)和加拿大早在1909年就締結(jié)了《界水條約》，并設(shè)立了著名的國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)，通過(guò)非正式程序?qū)嵤┛缃绛h(huán)評(píng)制度。(4)孔令杰：“跨界水資源開(kāi)發(fā)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際法研究”，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011年第2期，第26頁(yè)。聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)委1991年通過(guò)，2001年、2004年兩次修訂的《跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》(以下簡(jiǎn)稱《埃斯波公約》)，對(duì)跨界環(huán)評(píng)的對(duì)象、條件、內(nèi)容和程序等做出了詳盡規(guī)定，是目前全球唯一生效和實(shí)施的、關(guān)于跨界環(huán)評(píng)的專門(mén)性條約。

(2)軟法文件的規(guī)定

政府間組織和國(guó)際法學(xué)術(shù)團(tuán)體通過(guò)的軟法文件不具有法律約束力，但是會(huì)逐漸滲透和影響國(guó)家實(shí)踐，促進(jìn)國(guó)際法的編纂和發(fā)展。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)2008年通過(guò)的《跨界含水層法條款草案》、2001年通過(guò)的《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》，以及1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《里約宣言》等，對(duì)國(guó)家的跨界環(huán)評(píng)義務(wù)作了簡(jiǎn)略規(guī)定。國(guó)際法協(xié)會(huì)2004年通過(guò)的《關(guān)于水資源的柏林規(guī)則》規(guī)定了起源國(guó)的跨界環(huán)評(píng)和相關(guān)信息提供義務(wù)，(5)分別參見(jiàn)《跨界含水層法條款草案》第14條、《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》第7條、《里約宣言》原則17、《柏林規(guī)則》第60條的規(guī)定。并在第6章(第29～31條)全章規(guī)定了“影響評(píng)價(jià)”，包括環(huán)評(píng)的條件、范圍、內(nèi)容、公眾參與等。北美環(huán)境合作委員會(huì)1997年制定的《北美跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)協(xié)定草案》、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署1987年制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目標(biāo)和原則》對(duì)跨界環(huán)評(píng)做了專門(mén)規(guī)定。

(3)國(guó)際司法判例

國(guó)際司法判例是確立國(guó)際法原則和規(guī)則的重要補(bǔ)充資料，它指引和影響著國(guó)家實(shí)踐，并推動(dòng)國(guó)際法的編纂和逐漸發(fā)展。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法院在紙漿廠案、尼加拉瓜在邊界地區(qū)開(kāi)展的特定活動(dòng)案、哥斯達(dá)黎加在圣胡安河沿線修建道路案(后面兩案合并審理，以下簡(jiǎn)稱圣胡安河疏浚案和道路修建案)的最后判決，國(guó)際常設(shè)仲裁院在基申甘加水壩仲裁案的裁決中，都確認(rèn)或重申了跨界環(huán)評(píng)的習(xí)慣國(guó)際法或一般國(guó)際法性質(zhì)。(6)20世紀(jì)的國(guó)際法主流觀點(diǎn)認(rèn)為，條約是特別國(guó)際法，習(xí)慣國(guó)際法是一般國(guó)際法。隨著國(guó)際法理論與實(shí)踐的發(fā)展，一般國(guó)際法既不等于也不限于習(xí)慣國(guó)際法，而是包括條約(包括多邊公約的草案等)、習(xí)慣國(guó)際法、一般法律原則、司法判例及學(xué)說(shuō)、聯(lián)大決議等各種國(guó)際法規(guī)范。參見(jiàn)禾木：“當(dāng)代國(guó)際法學(xué)中的‘一般國(guó)際法’概念”，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2014年第5期，第165-167頁(yè)。比如在紙漿廠案的判決中，國(guó)際法院指出，如果擬議的工業(yè)活動(dòng)尤其是關(guān)于共有資源的活動(dòng)可能存在產(chǎn)生重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展環(huán)評(píng)可以被認(rèn)為是一般國(guó)際法之下的一項(xiàng)要求；而且，如果規(guī)劃可能影響河流水文或水質(zhì)的工程的國(guó)家沒(méi)有對(duì)工程的潛在影響開(kāi)展環(huán)評(píng)，不能認(rèn)為已經(jīng)實(shí)施了適當(dāng)審慎(due diligence)以及它暗含的警惕和預(yù)防義務(wù)。(7)International Court of Justice, Pulp Mill case (Argentina v. Uruguay), Judgment, I.C.J. Report, 2010, para.204.

(4)內(nèi)國(guó)立法與國(guó)家實(shí)踐

許多國(guó)家通過(guò)環(huán)評(píng)立法、司法判例或國(guó)家實(shí)踐規(guī)定或確認(rèn)了環(huán)評(píng)義務(wù)，有的立法或司法判例還明確規(guī)定了跨界環(huán)評(píng)義務(wù)。雖然內(nèi)國(guó)立法和實(shí)踐與國(guó)際法是兩個(gè)不同的法律和制度體系，但是可以相互影響、滲透和轉(zhuǎn)化。比如，為了履行《埃斯波公約》和歐共體《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令》規(guī)定的義務(wù)，許多歐洲國(guó)家的國(guó)內(nèi)法把環(huán)評(píng)制度適用于對(duì)跨界影響的評(píng)價(jià)。加拿大1992年通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，在第3章第47節(jié)直接而明確地規(guī)定了對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的跨界環(huán)評(píng)。(8)See Canadian Environmental Assessment Act, R.S.C., Chapter.37,1992.美國(guó)通過(guò)司法判例，支持或要求對(duì)石油開(kāi)發(fā)或大壩建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跨界環(huán)評(píng)。廣大第三世界國(guó)家也通過(guò)頒布環(huán)境法或?qū)ｉT(mén)的環(huán)評(píng)法，比如泰國(guó)、哈薩克斯坦和俄羅斯分別于1981年、1997年和2000年頒布《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，建立了自己的環(huán)評(píng)制度。在實(shí)踐中，包括中國(guó)在內(nèi)的許多發(fā)展中國(guó)家的涉水開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也開(kāi)展了跨界環(huán)評(píng)，其重要?jiǎng)右蚴?，目前幾乎所有由世界銀行、歐洲開(kāi)發(fā)銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行或其他國(guó)際機(jī)構(gòu)資助的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都要求開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)。(9)[愛(ài)爾蘭]Owen McIntyre，秦天寶、蔣小翼編譯：“跨界水道環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律與實(shí)踐”，《江西社會(huì)科學(xué)》，2012年第2期，第252頁(yè)；邊永民：“跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際習(xí)慣法的建立和發(fā)展”，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第2期，第34頁(yè)。比如，中泰兩國(guó)在薩爾溫江上合作修建哈吉大壩，泰國(guó)對(duì)該工程可能給緬甸和泰國(guó)造成的環(huán)境影響進(jìn)行了評(píng)價(jià)；印度在印度河支流杰赫勒姆河上修建基申甘加水壩時(shí)，對(duì)水壩項(xiàng)目對(duì)巴基斯坦的影響進(jìn)行了環(huán)評(píng)；(10)The Indus Waters Kishenganga Arbitration (Pakistan and India), Partial Award, February 18, 2013.老撾在湄公河干流上建設(shè)的沙耶武里水電大壩和棟沙宏水電大壩，也分別就大壩對(duì)下游國(guó)家的環(huán)境社會(huì)影響進(jìn)行了評(píng)價(jià)。(11)Carl Middleton and Ashley Pritchard, “Arenas of Water Justice on Transboundary Rivers: A Case Study of the Xayaburi Dam, Laos”, in David J.H. Blake and Lisa Robins, eds., Water Governance Dynamics in the Mekong Region, Strategic Information and Research Development Center, 2016, pp.73-74; Earthrights International, “Don Sahong Dam”, December 25, 2019, https://earthrights.org/case/don-sahong-dam/ #documentsff69-1a905f26-f4b6.

1.2 中國(guó)的實(shí)踐與挑戰(zhàn)

中國(guó)先后與蒙古、哈薩克斯坦、俄羅斯等國(guó)簽訂了雙邊跨界水協(xié)定，即中蒙1994年《關(guān)于保護(hù)和利用邊界水協(xié)定》、中哈2001年《關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》、中俄2008年《關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》等，規(guī)定了公平和合理利用、不造成重大損害、信息交流等基本原則和制度，但是沒(méi)有明確規(guī)定跨界環(huán)評(píng)。在國(guó)內(nèi)層面，中國(guó)先后出臺(tái)實(shí)施《開(kāi)發(fā)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1998年)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年制定，2016年、2018年兩次修正)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(2006年)等單行立法、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。盡管這些法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定跨界環(huán)評(píng)，然而中國(guó)加入或簽署了明確規(guī)定跨界環(huán)評(píng)的多邊條約，諸如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》《圖們江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄》等，(12)參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第206條、《生物多樣性公約》第14條第1款(a)項(xiàng)、《圖們江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄》第1.2條的規(guī)定。在國(guó)際涉水項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中也開(kāi)展了跨界環(huán)評(píng)工作，說(shuō)明中國(guó)是贊成和支持開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)的。相關(guān)實(shí)踐起源于2001年中老緬泰四國(guó)因疏浚瀾滄江—湄公河航道工程而開(kāi)展的跨界環(huán)評(píng)。(13)Naho Mirumachi and Mikiyasu Nakayama, “Improving Methodologies for Transboundary Impact Assessment in Transboundary Watercourses: Navigation Channel Improvement Project of the Lancang-Mekong River from China-Myanmar Boundary Marker 243 to Ban Houei Sai of Laos”, International Journal of Water Resources Development, Vol.23, No.3, 2007, pp.411-425.中俄共同建設(shè)的跨越黑龍江的鐵路大橋、阿穆?tīng)柡印诤舆吘秤推穬?chǔ)運(yùn)和煉化綜合體項(xiàng)目都進(jìn)行了環(huán)評(píng)。

然而，作為世界矚目的國(guó)際河流大國(guó)，由于中國(guó)在許多國(guó)際河流上進(jìn)行持續(xù)的水電開(kāi)發(fā)和分水工程，這些流域面臨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，也面臨著共同沿岸國(guó)要求我國(guó)開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)及提供相關(guān)信息的壓力。比如，中國(guó)在伊犁河干流上進(jìn)行分水工程和水電開(kāi)發(fā)，下游國(guó)哈薩克斯坦擔(dān)心對(duì)其用水和生態(tài)環(huán)境的影響，不僅要求我國(guó)與其談判簽署分水協(xié)議，(14)鄭晨駿：“‘一帶一路’倡議下中哈跨界水資源合作問(wèn)題”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第5期，第66頁(yè)。還提出了跨界環(huán)評(píng)的要求。俄羅斯近年也對(duì)中國(guó)的跨界水開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提出了跨界環(huán)評(píng)及相關(guān)信息交流的要求，(15)邊永民、陳剛：“跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)：中國(guó)在國(guó)際河流利用中的義務(wù)”，《外交評(píng)論》，2014年第3期，第20頁(yè)。生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)做出了回應(yīng)，正在準(zhǔn)備與俄羅斯談判的前期工作。

由于跨界環(huán)評(píng)已經(jīng)構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)，在滿足跨界環(huán)評(píng)條件的情況下，問(wèn)題的關(guān)鍵就是如何有效地實(shí)施跨界環(huán)評(píng)，而不是要不要實(shí)施跨界環(huán)評(píng)。從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，由于國(guó)家利益衡平機(jī)制的缺失，造成跨界環(huán)評(píng)的國(guó)際法規(guī)范發(fā)展緩慢，(16)Maia Gachechiladze-Bozhesku, “Learning from Transboundary Environmental Impact Assessment under the Espoo Convention: A Case of the Neman Hydropower Plant”, Impact Assessment & Project Appraisal, Vol.32, No.1, 2014, p.279.跨界環(huán)評(píng)及信息交流、磋商等相關(guān)附隨義務(wù)的實(shí)施效果不盡人意，不斷發(fā)生的國(guó)際爭(zhēng)端也同時(shí)損害到起源國(guó)和受影響國(guó)的利益。探究國(guó)家利益衡平機(jī)制缺失的原因，除了國(guó)家之間的利益博弈、跨界環(huán)評(píng)規(guī)則仍然處于發(fā)展的早期階段之外，主要是許多國(guó)家實(shí)施的“反應(yīng)性外交”(responsive diplomacy)政策導(dǎo)致的。這種政策具有以下特點(diǎn)：一是主要著眼于維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、信息保密等傳統(tǒng)的國(guó)家利益，而忽視了政治互信、生態(tài)保護(hù)、地區(qū)安全等新形勢(shì)下的國(guó)家利益；二是當(dāng)事國(guó)往往在響應(yīng)受影響國(guó)的要求后被動(dòng)地解決爭(zhēng)端，而很少主動(dòng)采取避免爭(zhēng)端的預(yù)防性措施；三是偏重使用政治、外交手段開(kāi)展非正式、非規(guī)范化的國(guó)際合作，而缺少開(kāi)展有效合作所需要的規(guī)范的、穩(wěn)定的法律機(jī)制。反之，“預(yù)防性外交”(preventive diplomacy)政策以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化為目的，政治、外交手段與法律機(jī)制并重，從而增強(qiáng)了國(guó)家行為的可預(yù)期性，提高政治互信，可以有效地應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，預(yù)防國(guó)際爭(zhēng)端的發(fā)生。(17)Yanmei He, “China’s Practice on the Non-navigational Uses of Transboundary Waters: Transforming Diplomacy through Rules of International Law”, Water International, Vol.40, No. 2, 2015, pp.312-327.因此，在跨界水協(xié)議談判、國(guó)際河流開(kāi)發(fā)和跨界環(huán)評(píng)實(shí)踐中，我國(guó)需要實(shí)施預(yù)防性外交政策，致力于與共同沿岸國(guó)建立國(guó)家利益衡平機(jī)制。

二、國(guó)家利益衡平的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義

“利益衡平”是指識(shí)別和衡量不同的利益需求，并且通過(guò)立法進(jìn)行合理配置，使之達(dá)到均衡的狀態(tài)，具有過(guò)程的科學(xué)衡量、結(jié)果的大致公平之雙重內(nèi)涵。(18)參見(jiàn)史玉成：“生態(tài)利益衡平：原理、進(jìn)路與展開(kāi)”，《政法論壇》，2014年第2期，第33頁(yè)。

2.1 國(guó)家利益衡平的理論基礎(chǔ)

法律的核心內(nèi)容是通過(guò)調(diào)整一定的社會(huì)關(guān)系確認(rèn)和保障權(quán)利，而權(quán)利是對(duì)正當(dāng)利益在法律上的保護(hù)。然而，社會(huì)關(guān)系的不同主體享有的權(quán)利和追求的利益經(jīng)常是沖突的，因此需要進(jìn)行識(shí)別、兼顧和衡平，由此產(chǎn)生了利益分析理論。該理論認(rèn)為，法律的基本功能之一是對(duì)不同法律關(guān)系主體的不同利益訴求進(jìn)行平衡。美國(guó)法學(xué)家認(rèn)為，法律是一種獲得利益的手段或社會(huì)關(guān)系的保護(hù)；(19)參見(jiàn)[美]羅斯科·龐德著，沈宗林、董世忠譯：《通過(guò)法律的社會(huì)控制——法律的任務(wù)》，商務(wù)印書(shū)館，1984年版，第 34頁(yè)。法律的主要作用之一是調(diào)和各種沖突的利益。(20)[美]博登海默著，鄧正來(lái)、姬敬武譯：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，華夏出版社，1987年版，第283頁(yè)。中國(guó)法學(xué)家指出，法律關(guān)系在一般意義上即指利益關(guān)系；(21)李啟家：“環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平”，《法學(xué)評(píng)論》，2015年第6期，第134頁(yè)。法律規(guī)范是人們對(duì)各種沖突的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)和權(quán)衡后制定出來(lái)的，因此其實(shí)質(zhì)是利益的安排和平衡。(22)何勤華主編：《西方法律思想史》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2005年版，第255頁(yè)。

根據(jù)利益分析理論，國(guó)際法主要是平衡不同國(guó)家在國(guó)際關(guān)系中的正當(dāng)權(quán)利和利益的法律，國(guó)際法律關(guān)系實(shí)為國(guó)家利益衡平關(guān)系。盡管?chē)?guó)際法和內(nèi)國(guó)法在主體、淵源、形成方式、調(diào)整對(duì)象等方面存在很大差異，但是同樣具有利益調(diào)和的基本屬性。國(guó)際法所調(diào)整的國(guó)際關(guān)系，其實(shí)質(zhì)或目的就是國(guó)家利益之間的博弈與衡平。正如著名國(guó)際政治學(xué)者漢斯·摩根索所指出的，“只要世界在政治上還是由國(guó)家所構(gòu)成的,那么國(guó)際政治中最后的語(yǔ)言只能是國(guó)家利益?！?23)俞正樑等著：《全球化時(shí)代的國(guó)際關(guān)系》(第二版)，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年版，第56頁(yè)。

公平和合理利用原則作為國(guó)際水法的核心原則，也可以為國(guó)家利益衡平提供理論依據(jù)，因?yàn)槠渲械摹肮嚼谩斌w現(xiàn)了利益衡平的要求。首先，公平利用概念所涵蓋的“分配性公平”和“矯正性公平”，分別包含了利益和負(fù)擔(dān)的合理分配，以及利益受損一方有權(quán)利從受益方得到補(bǔ)償?shù)暮x。(24)謝鵬程著：《基本法律價(jià)值》，山東人民出版社，2000年版，第88-94頁(yè)；何艷梅著：《國(guó)際水資源利用和保護(hù)領(lǐng)域的法律理論與實(shí)踐》，法律出版社，2007年版，第112頁(yè)。其次，公平利用原則是否得到適用必須根據(jù)它是否有助于達(dá)到公平結(jié)果來(lái)估價(jià)，即適用公平原則的結(jié)果必須是公平的，結(jié)果才是最重要的；為了得到公平結(jié)果，當(dāng)事國(guó)有義務(wù)權(quán)衡各種不同的利益。(25)參見(jiàn)袁古潔著：《國(guó)際海洋劃界的理論與實(shí)踐》，法律出版社，2001年版，第81頁(yè)。第三，為了在國(guó)際河流開(kāi)發(fā)利用中實(shí)現(xiàn)公平結(jié)果，沿岸各國(guó)不僅需要公平地分配水資源和分享水益，也需要公平地分擔(dān)保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的責(zé)任。(26)參見(jiàn)何艷梅著：《國(guó)際水資源利用和保護(hù)領(lǐng)域的法律理論與實(shí)踐》，法律出版社，2007年版，第114頁(yè)。因此，對(duì)國(guó)家利益及其沖突的識(shí)別和衡平成為國(guó)際水法研究的基本任務(wù)。

2.2 國(guó)家利益衡平的現(xiàn)實(shí)意義

國(guó)家利益衡平機(jī)制作為預(yù)防性外交政策的體現(xiàn)，其建立和實(shí)施具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

(1)促進(jìn)國(guó)際法義務(wù)的履行

由于國(guó)際水法忽視起源國(guó)和受影響國(guó)之間的利益衡平問(wèn)題，造成起源國(guó)在跨界環(huán)評(píng)方面承擔(dān)的義務(wù)與享受的權(quán)利不對(duì)等，從而引發(fā)其抵觸或不滿，對(duì)某些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或者被動(dòng)地甚至走過(guò)場(chǎng)似的開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)，以犧牲受影響國(guó)利益為代價(jià)維護(hù)本國(guó)利益，或者根本沒(méi)有開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)，顯著影響了該國(guó)際法義務(wù)的實(shí)施或其實(shí)施效果。(27)比如，老撾的棟沙宏水電大壩項(xiàng)目在動(dòng)工許久后才開(kāi)展環(huán)評(píng)，而且沒(méi)有評(píng)估大壩對(duì)漁業(yè)的跨界影響，盡管漁業(yè)是居住在湄公河流域六千萬(wàn)人口的基本食品來(lái)源；所實(shí)施的環(huán)評(píng)缺乏充足的基線數(shù)據(jù)；在環(huán)評(píng)過(guò)程中，老撾的社區(qū)進(jìn)行的協(xié)商沒(méi)有實(shí)際意義，鄰國(guó)也沒(méi)有開(kāi)展社區(qū)協(xié)商。See Earthrights International, “Don Sahong Dam”, December 25, 2019, https://earthrights.org/case/don-sahong-dam/ #documentsff69-1a905f26-f4b6.如果沒(méi)有一個(gè)合理的利益衡平機(jī)制，當(dāng)事國(guó)即使達(dá)成了國(guó)際水條約或環(huán)評(píng)條約，也可能面臨實(shí)施的困境。

以《國(guó)際水道非航行使用法公約》為例。由于該公約“對(duì)國(guó)際水道上下游國(guó)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定顯失平衡”，比如僅僅一般性地規(guī)定水道國(guó)應(yīng)當(dāng)保護(hù)國(guó)際水道生態(tài)系統(tǒng)包括開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)，沒(méi)有顧及上游國(guó)的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，加上沒(méi)有確認(rèn)水道國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)，對(duì)強(qiáng)制性事實(shí)調(diào)查方法的規(guī)定違反了《聯(lián)合國(guó)憲章》關(guān)于國(guó)家有權(quán)選擇爭(zhēng)端解決方法的規(guī)定等原因，中國(guó)、土耳其、布隆迪三個(gè)上游國(guó)對(duì)其投了反對(duì)票，(28)參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)大會(huì)第五十一屆會(huì)議第九十九次全體會(huì)議正式記錄》，A/51/PV.99.也使其在通過(guò)17年后才達(dá)到生效條件——35個(gè)國(guó)家加入或批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，該公約在2014年8月17日生效時(shí)有35個(gè)締約方，然而截至目前(2020年5月)僅有36個(gè)締約方，第36個(gè)締約方是巴勒斯坦，而且是于2015年1月加入的，自此之后的五年多來(lái)沒(méi)有新加入的締約方。更有說(shuō)服力的證據(jù)是，加入公約的國(guó)家以中下游國(guó)、干旱國(guó)、島國(guó)為主，(29)UN, “United Nations Treaty Collection, Status of Treaties, Chapter XXVII: Environment, 12. Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses”, the Website of UN, https://treaties.un. org/Pages/ViewDetails.aspx?src, 訪問(wèn)時(shí)間：2020年2月20日。世界上許多重要的上游國(guó)比如中國(guó)、土耳其、布隆迪、秘魯、埃塞俄比亞、贊比亞等沒(méi)有加入，公約生效以來(lái)也是悄無(wú)聲息。窺一斑而知全豹，國(guó)際水法規(guī)則發(fā)展緩慢，實(shí)施效果堪憂，除了上下游國(guó)家的利益不一致，(30)邊永民、陳剛：“跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)：中國(guó)在國(guó)際河流利用中的義務(wù)”，《外交評(píng)論》，2014年第3期，第18頁(yè)。也是由于國(guó)家利益衡平機(jī)制的缺失導(dǎo)致的。

(2)預(yù)防國(guó)際爭(zhēng)端

起源國(guó)走過(guò)場(chǎng)似的開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)或者根本沒(méi)有開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)，會(huì)遭到可能受影響國(guó)的反對(duì)或抗議，從而引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端，這從國(guó)際法院的司法實(shí)踐也可以看出。(31)比如哥斯達(dá)黎加在其與尼加拉瓜的界河圣胡安河沿岸開(kāi)展的道路修建項(xiàng)目，給尼加拉瓜帶來(lái)了重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)，然而沒(méi)有進(jìn)行跨界環(huán)評(píng)，由此引發(fā)了尼加拉瓜的訴訟，國(guó)際法院判決哥斯達(dá)黎加違反了開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)的一般國(guó)際法義務(wù)。International Court of Justice, Judgment on Certain activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v. Costa Rica), I.C.J. Report, 2015, para.101.跨界環(huán)評(píng)爭(zhēng)端發(fā)生的表面原因是上下游國(guó)之間的利益沖突，然而利益衡平機(jī)制的缺失是其更深層次的原因。一方面，沿岸國(guó)之間在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)上確實(shí)存在客觀矛盾，尤其是上游大型水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與下游生態(tài)保護(hù)和社區(qū)生計(jì)之間存在尖銳沖突。比如老撾正在建設(shè)的棟沙宏水電大壩，該項(xiàng)目生產(chǎn)的大部分電力將出口到泰國(guó)和柬埔寨，也是東南亞電力聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃的重要組成部分。然而，反對(duì)者擔(dān)心該大壩將對(duì)項(xiàng)目所在地上下游社區(qū)的生計(jì)、漁業(yè)、食品安全、生態(tài)環(huán)境和伊洛瓦底海豚等脆弱物種帶來(lái)可怕影響。世界野生生物基金會(huì)、國(guó)際河流組織、地球權(quán)利國(guó)際等非政府組織還向聯(lián)合國(guó)和湄公河委員會(huì)表達(dá)了對(duì)項(xiàng)目將產(chǎn)生的不良環(huán)境和社會(huì)影響的關(guān)切。(32)Earthrights International, “Don Sahong Dam”, December 25, 2019,https://earthrights. org/case/don-sahong-dam/#documentsff69-1a905f26-f4b6.另一方面，如果建立了合理的利益衡平機(jī)制，可以激勵(lì)起源國(guó)在規(guī)劃和建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)科學(xué)地、全面地進(jìn)行跨界環(huán)評(píng)，并與受影響國(guó)開(kāi)展磋商與合作，以減輕項(xiàng)目的跨界影響，從而可以使各種相互沖突的正當(dāng)利益得到調(diào)和。

(3)實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化

在國(guó)際河流環(huán)評(píng)立法和制度中建立國(guó)家利益衡平機(jī)制，也可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化，包括被稱為“上游超級(jí)大國(guó)”的中國(guó)。(33)James E. Nickum, “The Upstream Superpower: China’s International Rivers”, in Olli Varis, Cecilia Tortajada and Asit K. Biswas, eds., Management of Transboundary Rivers and Lakes, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2008, pp.56-68.因?yàn)橹袊?guó)在某個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中可能是起源國(guó)，在另一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中可能是受影響國(guó)，而利益衡平機(jī)制并不單純地有利于起源國(guó)或受影響國(guó)，而是兼顧雙方的利益。具體來(lái)說(shuō)：

第一，跨界環(huán)評(píng)經(jīng)常是上游起源國(guó)對(duì)下游國(guó)承擔(dān)的義務(wù)，我國(guó)雖然是境內(nèi)大部分國(guó)際河流的上游國(guó)，但也是一部分國(guó)際河流或其支流的中游或下游國(guó)。比如黑龍江發(fā)源于蒙古，流經(jīng)中國(guó)與俄羅斯(在俄羅斯境內(nèi)稱為“阿穆?tīng)柡印?。伊犁河上游的主源特克斯河發(fā)源于哈薩克斯坦，流入中國(guó)后又流回哈薩克斯坦。

第二，跨界環(huán)評(píng)也可能是下游起源國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)上游國(guó)承擔(dān)的義務(wù)，因?yàn)椴⒉皇侵挥猩嫌螄?guó)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能對(duì)下游國(guó)造成損害，下游國(guó)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也可能對(duì)上游國(guó)造成環(huán)境損害，而且下游國(guó)的在先占用會(huì)給上游國(guó)的潛在利用和未來(lái)開(kāi)發(fā)帶來(lái)挑戰(zhàn)，從而給上游國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。(34)Salman M. A. Salman, “Downstream Riparians Can also Harm Upstream Riparians: The Concept of Foreclosure of Future Uses”, Water International, Vol.35, No.4, 2010, pp.350-364.然而，國(guó)家實(shí)踐中普遍缺失下游起源國(guó)開(kāi)展對(duì)上游國(guó)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)或相關(guān)信息交流工作。比如印度為了實(shí)施“內(nèi)河聯(lián)網(wǎng)”計(jì)劃，在布拉馬普特拉河(起源于中國(guó)的雅魯藏布江在印度境內(nèi)的名稱)上規(guī)劃了約200個(gè)大壩開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，其中許多大壩位于中印兩國(guó)爭(zhēng)議領(lǐng)土，一個(gè)已在爭(zhēng)議領(lǐng)土內(nèi)建成，另兩個(gè)正在建設(shè)。(35)Stephanie Biggs, “Water Management on the Brahmaputra and the Applicability of the UNECE Water Convention”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, Vol. 51, No.2, 2018, pp.556-589.印度這樣密集地建設(shè)水電大壩將會(huì)雍高河面，甚至可能淹沒(méi)我國(guó)西藏林芝地區(qū)的領(lǐng)土。然而印度的這些水電項(xiàng)目都未開(kāi)展對(duì)我國(guó)影響的跨界環(huán)評(píng)。(36)周章貴：《涉我跨界河流安全威脅識(shí)別、評(píng)估及應(yīng)對(duì)研究》，浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年，第94頁(yè)。阿穆?tīng)柡印诤舆吘秤推穬?chǔ)運(yùn)和煉化綜合體項(xiàng)目鋪設(shè)的管線共60公里，在中國(guó)境內(nèi)的管線長(zhǎng)度還不到1/5，其余都在俄羅斯境內(nèi)，會(huì)給中國(guó)帶來(lái)環(huán)境社會(huì)影響。中俄兩國(guó)各自單獨(dú)環(huán)評(píng)，然而由于缺乏可適用的跨界環(huán)評(píng)規(guī)范性制度，俄國(guó)沒(méi)有向我國(guó)提供環(huán)評(píng)報(bào)告和相關(guān)信息。(37)王亞男、楊寧、劉海東：“試論跨國(guó)界建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)——以‘阿穆?tīng)枴诤舆吘秤推穬?chǔ)運(yùn)和煉化綜合體項(xiàng)目’環(huán)評(píng)為例”，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》，2011年第5期，第 64頁(yè)。

第三，在歐洲環(huán)評(píng)公約和許多國(guó)家的環(huán)評(píng)法中要求開(kāi)展和國(guó)家實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)展的環(huán)評(píng)的范圍，不僅包括開(kāi)發(fā)項(xiàng)目造成的環(huán)境影響，也包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。如果我國(guó)能夠通過(guò)預(yù)防性外交與國(guó)家實(shí)踐，將跨界環(huán)評(píng)制度化、規(guī)范化，并發(fā)展出一套兼顧上下游國(guó)利益和整個(gè)流域的可持續(xù)發(fā)展的衡平機(jī)制，那么不論是上游還是下游鄰國(guó)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)我國(guó)可能產(chǎn)生重大不利影響，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響時(shí)，我國(guó)都可以要求獲得項(xiàng)目的環(huán)境影響信息和環(huán)評(píng)結(jié)果，并與起源國(guó)開(kāi)展磋商。這既能最大化地保護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益，也是我國(guó)可以對(duì)國(guó)際法做出的切實(shí)貢獻(xiàn)。

三、國(guó)家利益及其沖突的識(shí)別

國(guó)際河流環(huán)評(píng)涉及到起源國(guó)、受影響國(guó)等不同國(guó)家，由于不同國(guó)家追求的利益目標(biāo)或其位階的不同，立法體系和制度的不同，造成共同沿岸國(guó)之間的諸多分歧和沖突。為了避免和解決沖突，首先需要對(duì)不同國(guó)家的利益進(jìn)行識(shí)別。另外，跨界環(huán)評(píng)是一個(gè)連續(xù)的、復(fù)雜的過(guò)程。根據(jù)國(guó)際條約和內(nèi)國(guó)立法的規(guī)定，跨界環(huán)評(píng)的大致程序是：制定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)計(jì)劃→跨界影響預(yù)評(píng)估→啟動(dòng)跨界環(huán)評(píng)→編制環(huán)評(píng)報(bào)告→通知受影響國(guó)→開(kāi)展事先磋商→做出項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的最后決定→開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施后的跟蹤評(píng)價(jià)/調(diào)整或終止項(xiàng)目情況下的利益救濟(jì)?？梢钥闯?，跨界環(huán)評(píng)既是一項(xiàng)涉及實(shí)施時(shí)間、信息提供、雙邊磋商等方面的程序義務(wù)，其順利和有效實(shí)施也涉及啟動(dòng)條件、評(píng)價(jià)內(nèi)容、利益救濟(jì)等實(shí)體規(guī)則。因此，需要對(duì)環(huán)評(píng)各階段所涉各國(guó)的不同利益進(jìn)行全面識(shí)別和衡量，以在此基礎(chǔ)上將國(guó)家利益法定化，即由法律進(jìn)行確認(rèn)、配置和平衡，轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利和正當(dāng)利益，并建立相應(yīng)的利益衡平機(jī)制。國(guó)家利益法定化需要滿足兩個(gè)條件，一是該利益對(duì)各國(guó)具有普遍意義，二是該利益可能在各國(guó)之間導(dǎo)致沖突和糾紛。(38)李道軍著：《法的應(yīng)然與實(shí)然》，山東人民出版社，2001年版，第76頁(yè)。據(jù)此，筆者將跨界環(huán)評(píng)所涉國(guó)家利益及其沖突歸納為以下幾個(gè)方面。

3.1 立法利益及其沖突

立法經(jīng)常被視為實(shí)現(xiàn)利益分享的手段，是構(gòu)建利益衡平機(jī)制的基礎(chǔ)和保障。筆者這里采取“立法利益及其沖突”的措辭，主要是考量到起源國(guó)實(shí)施跨界環(huán)評(píng)的法律依據(jù)或法律選擇問(wèn)題——依據(jù)國(guó)際法還是國(guó)內(nèi)法開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)?跨界環(huán)評(píng)可以由起源國(guó)單獨(dú)開(kāi)展，也可以由起源國(guó)和受影響國(guó)聯(lián)合開(kāi)展。單獨(dú)環(huán)評(píng)和聯(lián)合環(huán)評(píng)各有利弊，前者可以提高效率，但是環(huán)評(píng)結(jié)果可能受到潛在受影響國(guó)的質(zhì)疑；聯(lián)合環(huán)評(píng)可以兼顧各國(guó)利益，減少猜疑和不信任，但是協(xié)調(diào)成本較高，影響效率。然而不論是單獨(dú)環(huán)評(píng)還是聯(lián)合環(huán)評(píng)，都面臨著法律選擇問(wèn)題。環(huán)評(píng)制度是國(guó)家基于環(huán)境保護(hù)的公益目的而建立的，具有濃郁的公共色彩，因此需要由國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法保證和約束。(39)王雪梅：“中歐環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制的比較與立法啟示”，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2014年第4期，第35頁(yè)。而制定和實(shí)施法律是國(guó)家的主權(quán)行為，也是法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的首要途徑。根據(jù)國(guó)際法理論，由于跨界環(huán)評(píng)的國(guó)際性，起源國(guó)首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)際法開(kāi)展環(huán)評(píng)。依據(jù)條約必須遵守原則，這里的“國(guó)際法”首先是指對(duì)起源國(guó)有效的國(guó)際條約或協(xié)定；在條約缺位或條約規(guī)定不詳時(shí)，則需要依據(jù)習(xí)慣國(guó)際法開(kāi)展環(huán)評(píng)。

從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，由于跨界環(huán)評(píng)的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則具有初步性和模糊性，在聯(lián)合環(huán)評(píng)的情況下，起源國(guó)和受影響國(guó)需要對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)立法進(jìn)行協(xié)調(diào)，然而如何協(xié)調(diào)容易產(chǎn)生分歧和糾紛，也影響跨界環(huán)評(píng)的有效開(kāi)展和實(shí)施；(40)Simon Marsden, “Assessment of Transboundary Environmental Effects in the Pearl River Delta Region: Is There a Role for Strategic Environmental Assessment?” Environmental Impact Assessment Review, Vol.31, No. 6, 2011, p.594.在單獨(dú)環(huán)評(píng)的情況下，起源國(guó)一般依照本國(guó)的國(guó)內(nèi)法開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)，然而起源國(guó)與受影響國(guó)的環(huán)評(píng)法可能存在明顯差異。比如，比較中俄哈三國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)立法與后兩者在環(huán)評(píng)的范圍、環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容、公眾參與等方面存在明顯差異(下文將會(huì)詳述)。國(guó)內(nèi)立法的差異可能引發(fā)起源國(guó)和受影響國(guó)之間的沖突，比如白俄羅斯和立陶宛在實(shí)施關(guān)于尼曼水力發(fā)電廠跨界環(huán)評(píng)的法律依據(jù)問(wèn)題上發(fā)生的國(guó)際糾紛。(41)Maia Gachechiladze-Bozhesku, “Learning from Transboundary Environmental Impact Assessment under the Espoo Convention: A Case of the Neman Hydropower Plant”, Impact Assessment & Project Appraisal, Vol.32, No.1, 2014, pp.277-286.

3.2 信息利益及其沖突

信息利益及其沖突主要表現(xiàn)為起源國(guó)的信息保密權(quán)與受影響國(guó)的知情權(quán)及其相互之間的沖突。出于國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，為了保護(hù)國(guó)家機(jī)密或商業(yè)機(jī)密，起源國(guó)有信息保密的合理利益和權(quán)利，也出臺(tái)了相關(guān)立法。比如我國(guó)水利部和國(guó)家保密局2000年聯(lián)合發(fā)布的《水利工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》第3條規(guī)定，為國(guó)防和軍事服務(wù)的水利工程的規(guī)劃、勘測(cè)設(shè)計(jì)、建設(shè)管理資料，國(guó)際河流系統(tǒng)的水文資料、水資源開(kāi)發(fā)利用資料，國(guó)際河流上水利工程的規(guī)劃、勘測(cè)設(shè)計(jì)、開(kāi)工報(bào)告、后評(píng)價(jià)報(bào)告等資料屬于“國(guó)家機(jī)密”，有國(guó)際協(xié)議者除外；大江大河(含一級(jí)支流)的流域規(guī)劃，國(guó)際河流的洪水水情實(shí)時(shí)信息、預(yù)報(bào)成果(有國(guó)際協(xié)議者除外)屬于“國(guó)家秘密”。然而，起源國(guó)尤其是上游起源國(guó)所在河段的水文、水質(zhì)、泥沙等信息和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的跨界影響等信息，中下游國(guó)有權(quán)知情，因?yàn)檫@對(duì)其防洪抗旱、污染防治和生態(tài)保護(hù)不可或缺，如此就與起源國(guó)的信息保密權(quán)發(fā)生沖突，需要相互談判和協(xié)商予以解決。出于中下游國(guó)防洪和維持睦鄰友好的考慮，我國(guó)分別與雅魯藏布江的中下游沿岸國(guó)印度、孟加拉國(guó)，與瀾滄江—湄公河的下游沿岸國(guó)(通過(guò)湄公河委員會(huì))談判達(dá)成了相關(guān)國(guó)際河流在雨季的水文信息提供協(xié)議。為了切實(shí)履行跨界環(huán)評(píng)的國(guó)際法義務(wù)，我國(guó)需要將國(guó)際河流水利項(xiàng)目的信息、環(huán)評(píng)結(jié)果等通知可能受影響國(guó)，并應(yīng)其要求開(kāi)展磋商，這使我國(guó)水利信息的保密工作面臨著比提供雨季的水文信息更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要通過(guò)衡平機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

3.3 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益及其沖突

起源國(guó)經(jīng)濟(jì)利益與受影響國(guó)環(huán)境社會(huì)利益之間的沖突和博弈，是跨界環(huán)評(píng)中核心的國(guó)家利益沖突，也是紙漿廠案、圣胡安河疏浚案和道路修建案、沙耶武里和棟沙宏水電大壩糾紛等許多跨界涉水環(huán)評(píng)爭(zhēng)端和糾紛的焦點(diǎn)。發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)既是國(guó)內(nèi)法上的人權(quán)，其背后所代表的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益也是不同沿岸國(guó)所追求的正當(dāng)利益目標(biāo)。一方面，為了使人民擺脫貧困，提高社會(huì)福祉，《里約宣言》莊嚴(yán)宣告“求取發(fā)展的權(quán)利必須實(shí)現(xiàn)，以便公正合理地滿足當(dāng)代和世世代代的發(fā)展與環(huán)境需要”。(42)參見(jiàn)《里約宣言》原則3的規(guī)定。而且，根據(jù)國(guó)際環(huán)境法和國(guó)際水法中的自然資源永久主權(quán)原則和公平和合理利用原則，起源國(guó)對(duì)位于本國(guó)境內(nèi)的自然資源享有永久主權(quán)和開(kāi)發(fā)利用權(quán)。另一方面，根據(jù)不造成重大損害原則，由于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能產(chǎn)生重大不利跨界環(huán)境和社會(huì)影響，受影響國(guó)也有權(quán)利維護(hù)自己的環(huán)境和社會(huì)利益?！拔ń?jīng)濟(jì)論”或“唯環(huán)境論”皆不可取，只能進(jìn)行利益的兼顧與衡平。

四、我國(guó)與共同沿岸國(guó)利益衡平機(jī)制的構(gòu)建

在識(shí)別了國(guó)際河流環(huán)評(píng)所涉各種正當(dāng)?shù)膰?guó)家利益及其沖突之后，需要根據(jù)一定的原則建構(gòu)起相應(yīng)的利益衡平機(jī)制。我國(guó)可以借鑒前文所列國(guó)際條約、軟法文件、司法判例和國(guó)外立法，結(jié)合國(guó)家實(shí)踐和預(yù)防性外交政策的需要，(43)Yanmei He, “China’s Practice on the Non-navigational Uses of Transboundary Waters: Transforming Diplomacy through Rules of International Law”, Water International, Vol.40, No. 2, 2015, 317-327.大致建立起一個(gè)利益衡平機(jī)制的規(guī)范框架。在建立這一機(jī)制的過(guò)程中，需要遵守以下原則：第一，國(guó)際河流環(huán)評(píng)作為國(guó)際環(huán)境法和國(guó)際水法的重要制度，在規(guī)則構(gòu)建和實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守其基本原則，包括主權(quán)原則、公平和合理利用原則、不造成重大損害原則、一般合作原則等。第二，跨界環(huán)評(píng)關(guān)涉的是正當(dāng)利益的沖突，并非對(duì)抗性的淘汰式選擇，其利益衡平的宗旨應(yīng)當(dāng)奉行“統(tǒng)籌”、“兼顧”和“雙贏”的衡平理念，(44)李啟家：“環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平”，《法學(xué)評(píng)論》，2015年第6期，第137頁(yè)。促成各國(guó)利益的共享普惠，以實(shí)現(xiàn)公平這一最基本的法律價(jià)值，包括分配性公平、矯正性公平和程序性公平。(45)謝鵬程著：《基本法律價(jià)值》，山東人民出版社，2000年，第88-94頁(yè)。第三，為了能夠得到有效實(shí)施，所建構(gòu)的有關(guān)程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則應(yīng)當(dāng)具備確定性、可行性、可預(yù)測(cè)性、可救濟(jì)性等法律制度的基本要素。(46)參見(jiàn)李摯萍著：《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動(dòng)》，人民法院出版社，2006年，第317頁(yè)。據(jù)此，筆者下文提出我國(guó)與共同沿岸國(guó)建構(gòu)利益衡平機(jī)制的具體建議。

4.1 立法利益之間的衡平

為了避免或解決立法利益及其背后所體現(xiàn)的其他利益之間的沖突，我國(guó)需要通過(guò)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩種路徑，進(jìn)行跨界環(huán)評(píng)的規(guī)范化和制度化建設(shè)。學(xué)者們有關(guān)我國(guó)開(kāi)展瀾滄江—湄公河航道疏浚工程跨界環(huán)評(píng)、白俄羅斯和立陶宛實(shí)施關(guān)于尼曼水力發(fā)電廠跨界環(huán)評(píng)的實(shí)證分析，證明了充足的規(guī)范性框架對(duì)開(kāi)展有效的跨界環(huán)評(píng)、防止發(fā)生國(guó)際糾紛、實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益衡平的重要價(jià)值。(47)Maia Gachechiladze-Bozhesku, “Learning from Transboundary Environmental Impact Assessment under the Espoo Convention: A Case of the Neman Hydropower Plant”, Impact Assessment & Project Appraisal, Vol.32, No.1, 2014, pp.277-286; Naho Mirumachi and Mikiyasu Nakayama, “Improving Methodologies for Transboundary Impact Assessment in Transboundary Watercourses: Navigation Channel Improvement Project of the Lancang-Mekong River from China-Myanmar Boundary Marker 243 to Ban Houei Sai of Laos”, International Journal of Water Resources Development, Vol.23, No.3, 2007, pp.411-425.

(1)簽訂和實(shí)施跨界環(huán)評(píng)條約

當(dāng)前跨界環(huán)評(píng)國(guó)際法規(guī)則的初步性和模糊性，為我國(guó)掌握國(guó)際規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化提供了契機(jī)。我國(guó)可以通過(guò)與共同沿岸國(guó)的平等對(duì)話和協(xié)商，簽署實(shí)施雙邊或多邊環(huán)評(píng)協(xié)定，或者在已生效和實(shí)施的跨界水協(xié)定，比如中俄《關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》中增加跨界環(huán)評(píng)及利益衡平的條款。目前除了歐洲地區(qū)以《埃斯波公約》為核心的條約體系之外，國(guó)際社會(huì)尚無(wú)關(guān)于跨界環(huán)評(píng)的專門(mén)性條約。盡管《埃斯波公約》經(jīng)過(guò)2001年的修訂，已經(jīng)對(duì)全球所有國(guó)家開(kāi)放，同時(shí)協(xié)助發(fā)展中國(guó)家加入公約，但是目前只有45個(gè)締約國(guó)，主要是歐盟成員國(guó)和其他歐洲國(guó)家，(48)UN, “United Nations Treaty Collection, Status of Treaties, Chapter XXVII: Environment, 12. Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses”, the Website of UN, https://treaties.un. org/Pages/ViewDetails.aspx?src, 訪問(wèn)時(shí)間：2020年2月20日。因此在影響力上仍然是區(qū)域性公約。其中的主要原因是《埃斯波公約》在跨界環(huán)評(píng)上的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，尤其是將跨界環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)實(shí)體性的法律制度，強(qiáng)調(diào)其對(duì)于起源國(guó)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目決策的實(shí)質(zhì)性的法律約束力，而不是習(xí)慣國(guó)際法將跨界環(huán)評(píng)作為一個(gè)不具備實(shí)體法上的約束力的程序性制度或機(jī)制，(49)柯堅(jiān)、高琪：“從程序性視角看瀾滄江—湄公河跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的法律建構(gòu)”，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011年第2期，第16頁(yè)。因此不能完全適用于廣大發(fā)展中國(guó)家。另一方面，該公約也有許多條款規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家利益的衡平，比如跨界環(huán)評(píng)的啟動(dòng)條件、受影響國(guó)對(duì)起源國(guó)通知的信息進(jìn)行反饋的時(shí)間要求、磋商時(shí)限等。因此，我國(guó)可以適當(dāng)借鑒。下文中“信息利益之間的衡平”“經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益之間的衡平”部分將會(huì)詳述如何借鑒。

(2)優(yōu)化國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)立法

優(yōu)化國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)立法是目前立法利益衡平的主要途徑。由于跨界環(huán)評(píng)的習(xí)慣國(guó)際法尚處于發(fā)展的早期，許多程序和實(shí)體規(guī)則尚未明確建立，而通過(guò)簽署國(guó)際條約創(chuàng)建新規(guī)則也需要時(shí)日，因此目前我國(guó)跨界環(huán)評(píng)工作的具體實(shí)施主要依賴于國(guó)內(nèi)立法和實(shí)踐，(50)孔令杰：“跨界水資源開(kāi)發(fā)中環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際法研究”，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011年第2期，第26頁(yè)。同時(shí)也需要遵守和顧及不造成重大損害原則及其包含的適當(dāng)審慎義務(wù)。在紙漿廠案的判決中，國(guó)際法院認(rèn)為，阿根廷和烏拉圭簽署的《烏拉圭河規(guī)約》和一般國(guó)際法都沒(méi)有明確環(huán)評(píng)的范圍和內(nèi)容，而且阿根廷和烏拉圭也不是關(guān)于跨界環(huán)評(píng)的《埃斯波公約》的締約方。因此，法院認(rèn)為各國(guó)有權(quán)在其國(guó)內(nèi)立法或?qū)?xiàng)目的授權(quán)程序中決定環(huán)評(píng)所需要的具體內(nèi)容，同時(shí)也需要顧及擬議開(kāi)發(fā)的性質(zhì)和重要性，對(duì)環(huán)境的可能不利影響，以及在開(kāi)展這種評(píng)估時(shí)實(shí)施適當(dāng)審慎的需要。(51)International Court of Justice, Pulp Mill case, Judgment, I.C.J. Report, 2010, para.205.另外，我國(guó)的環(huán)評(píng)立法還存在諸多不足，尤其是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》存在以下明顯缺陷：一是評(píng)價(jià)范圍狹窄，僅規(guī)定環(huán)評(píng)需要“綜合考慮各種環(huán)境因素及其所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)”；二是環(huán)評(píng)報(bào)告中缺乏對(duì)替代方案的明確要求；三是公眾參與環(huán)評(píng)的階段限于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目報(bào)送審批前。(52)參見(jiàn)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第4條、第17條和第21條的規(guī)定。

比較而言，《埃斯波公約》《柏林規(guī)則》建立了較為完善的跨界環(huán)評(píng)規(guī)則，哈俄兩國(guó)的環(huán)評(píng)立法也值得參考，因?yàn)楣_克斯坦是《埃斯波公約》的締約國(guó)，俄羅斯是其簽字國(guó)。這些國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法規(guī)則具有以下共同內(nèi)容：一是需要評(píng)價(jià)的“環(huán)境影響”的范圍既包括開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，也包括對(duì)人類(lèi)健康及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。(53)比如《埃斯波公約》第1條第(vii)項(xiàng)、俄羅斯《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第1章第2條、哈薩克斯坦《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第15條的規(guī)定。二是明確要求在環(huán)評(píng)報(bào)告中列明替代方案及其環(huán)境影響和減輕影響的措施。(54)比如《埃斯波公約》附件2、俄羅斯《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第1章第5條、《柏林規(guī)則》第31條的規(guī)定。三是重視公眾參與，比如俄羅斯《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》用專章規(guī)定了公眾參與制度，要求將信息公開(kāi)和公眾參與貫穿于環(huán)評(píng)的所有階段包括預(yù)評(píng)估階段，要求開(kāi)發(fā)者將預(yù)評(píng)估的材料向公眾公開(kāi)，就預(yù)評(píng)估材料召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)環(huán)評(píng)的最終材料，并以書(shū)面形式回應(yīng)公眾評(píng)論等。(55)“Chapter 4”, The Regulation on the Assessment of the Impact of Planned Economic and Other Activities on the Environment in The Russian Federation，July 4, 2000, Registration N 2302.國(guó)際法院的司法判決也重視跨界環(huán)評(píng)中的替代方案和公眾參與，尤其是受影響人口的參與。(56)同④。我國(guó)可以適當(dāng)借鑒上述條款規(guī)定和司法判例，考慮修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。

4.2 信息利益之間的衡平

為了解決信息利益之間的沖突，我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定需要確認(rèn)起源國(guó)和受影響國(guó)的相互通知和信息提供義務(wù)，并明確規(guī)定豁免該義務(wù)的情形。

(1)通知和信息提供義務(wù)

首先，對(duì)加強(qiáng)中蘇（俄）傳統(tǒng)友誼具有重要作用。建國(guó)初期的抗戰(zhàn)勝利紀(jì)念活動(dòng)特別強(qiáng)調(diào)蘇聯(lián)對(duì)于中國(guó)抗戰(zhàn)特別是解放東北的幫助，較好地配合了我國(guó)實(shí)行的“一邊倒”外交方針，為發(fā)展對(duì)蘇關(guān)系發(fā)揮了積極作用。蘇聯(lián)解體后，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人仍然數(shù)次出席俄羅斯衛(wèi)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)勝利周年閱兵典禮［50］［51］［52］。在中國(guó)抗戰(zhàn)勝利暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年之際，中俄兩國(guó)達(dá)成“兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人出席對(duì)方舉辦的相關(guān)慶祝和紀(jì)念活動(dòng)”［53］的共識(shí)。這些事實(shí)表明抗戰(zhàn)暨反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念活動(dòng)對(duì)于加強(qiáng)中俄關(guān)系的重要作用。

跨界環(huán)評(píng)是通知的邏輯前提，通知?jiǎng)t是環(huán)評(píng)結(jié)果出來(lái)后的重要程序義務(wù)，目的是尊重利害關(guān)系方的知情權(quán)，避免信息不對(duì)稱，也是起源國(guó)和受影響國(guó)就開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的重大跨界損害及其控制問(wèn)題開(kāi)展充分磋商的前提和基礎(chǔ)。起源國(guó)的通知及其附隨的信息提供義務(wù)已構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法。(57)[愛(ài)爾蘭]歐文·麥克因泰里著，秦天寶譯：《國(guó)際法視野下國(guó)際水道的環(huán)境保護(hù)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2014年，第259頁(yè)；何艷梅著：《中國(guó)跨界水資源利用和保護(hù)法律問(wèn)題研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年版，第62頁(yè)。有關(guān)國(guó)際條約、軟法文件和司法判例普遍規(guī)定或確認(rèn)了起源國(guó)的通知義務(wù)，比如《國(guó)際水道非航行使用法公約》《埃斯波公約》《中俄關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》，(58)參見(jiàn)《國(guó)際水道非航行使用法公約》第12條、《埃斯波公約》第3條、中俄《關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》第8條的規(guī)定。以及紙漿廠案、圣胡安河疏浚案和道路修建案的司法判決等。(59)International Court of Justice, Pulp Mill case, Judgment, I.C.J. Report, 2010, para.202; International Court of Justice, Judgment on Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River, I.C.J. Report, 2015, para.104.因此，我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定需要規(guī)定起源國(guó)在環(huán)評(píng)結(jié)果出來(lái)后履行對(duì)受影響國(guó)的通知義務(wù)。

另一方面，參考《埃斯波公約》的相關(guān)條款，(60)參見(jiàn)《埃斯波公約》第3條第2～5款、第3條第6款和第6條第3款的規(guī)定。我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定有必要明確規(guī)定，起源國(guó)可以通過(guò)以下兩種途徑與受影響國(guó)進(jìn)行利益衡平：第一，為了避免受影響國(guó)沒(méi)有及時(shí)反饋或提交評(píng)論意見(jiàn)而引起糾紛，起源國(guó)可以在相關(guān)通知中載明，考慮到開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)，受影響國(guó)需要在通知后的合理時(shí)限內(nèi)提供反饋或評(píng)論意見(jiàn)；否則，起源國(guó)可以決定是否根據(jù)本國(guó)法律和實(shí)踐開(kāi)展環(huán)評(píng)，這種權(quán)利不受侵害。第二，通知義務(wù)不是一般所理解的單向義務(wù)——只有起源國(guó)才有義務(wù)向受影響國(guó)提供擬議活動(dòng)的信息。受影響國(guó)在以下兩種情況下也需要向起源國(guó)提供相關(guān)信息：一是如果環(huán)評(píng)報(bào)告的編制工作需要，受影響國(guó)應(yīng)根據(jù)起源國(guó)的要求，向其迅速提供合理可得的、與受影響國(guó)轄區(qū)可能受影響環(huán)境有關(guān)的信息；二是如果在項(xiàng)目開(kāi)工之前，受影響國(guó)得到了在就項(xiàng)目做出決定時(shí)尚且沒(méi)有的、關(guān)于該項(xiàng)目的跨界損害的新信息，而且該信息原本會(huì)對(duì)項(xiàng)目的決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，受影響國(guó)應(yīng)當(dāng)立即通知起源國(guó)，否則不能主張新的權(quán)利。

(2)通知和信息提供義務(wù)的例外

起源國(guó)和受影響國(guó)相互承擔(dān)的通知和信息提供義務(wù)也不是絕對(duì)的。《國(guó)際水道非航行使用法公約》《埃斯波公約》《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》《柏林規(guī)則》都規(guī)定了信息提供義務(wù)的例外或豁免情況，(61)分別參見(jiàn)《國(guó)際水道非航行使用法公約》第31條、《埃斯波公約》第2條第8款、《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》第14條、《柏林規(guī)則》第56條第5款的規(guī)定。包括影響國(guó)家安全、工商業(yè)機(jī)密等。我國(guó)國(guó)務(wù)院2007年頒布、2019年修訂的《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，依法確定為國(guó)家秘密的政府信息，法律法規(guī)禁止公開(kāi)的政府信息，以及公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息不予公開(kāi)。(62)參見(jiàn)《政府信息公開(kāi)條例》第14條的規(guī)定。參考這些公約或軟法文件的規(guī)定，或者遵守國(guó)內(nèi)立法的規(guī)定，我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定有必要明確規(guī)定，對(duì)于關(guān)涉到國(guó)防、國(guó)家安全或工商業(yè)機(jī)密的數(shù)據(jù)或資料，起源國(guó)或受影響國(guó)沒(méi)有義務(wù)提供。另外，我國(guó)《水利工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》將絕大部分水利信息作為國(guó)家機(jī)密和秘密事項(xiàng)不予公開(kāi)，影響信息交流義務(wù)的履行，也容易引發(fā)國(guó)際糾紛。建議修改這一部門(mén)規(guī)章，根據(jù)水利信息的性質(zhì)將其歸檔為開(kāi)放共享的信息、附條件交流的信息、需要保密的信息等，實(shí)行分類(lèi)管理。(63)王明遠(yuǎn)、郝少英：“中國(guó)國(guó)際河流法律政策探析”，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018年第1期，第27頁(yè)。

4.3 經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益之間的衡平

起源國(guó)經(jīng)濟(jì)利益與受影響國(guó)環(huán)境社會(huì)利益之間的衡平是利益衡平機(jī)制構(gòu)建的重點(diǎn)，我國(guó)需要在跨界環(huán)評(píng)協(xié)定或國(guó)家實(shí)踐中進(jìn)行全面和精細(xì)的制度設(shè)計(jì)。

(1)設(shè)定跨界環(huán)評(píng)的啟動(dòng)條件

根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法，并不是所有可能產(chǎn)生跨界環(huán)境影響的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都需要開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)，而是需要達(dá)到一定的門(mén)檻。這方面，國(guó)際條約、軟法文件和司法判例使用了不同的措辭。比如《國(guó)際水道非航行使用法公約》《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》《跨界含水層法條款草案》中的“重大不利影響”、《埃斯波公約》中的“顯著不利跨界環(huán)境影響”、《柏林規(guī)則》中的“重大影響”，(64)分別參見(jiàn)《國(guó)際水道非航行使用法公約》第12條、《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》第1條第2款、《跨界含水層法條款草案》第14條、《埃斯波公約》第2條第1款、《柏林規(guī)則》第29條的規(guī)定。以及紙漿廠案、圣胡安河疏浚案和道路修建案的司法判決中的“重大損害的風(fēng)險(xiǎn)”。(65)International Court of Justice, Judgment on Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River, I.C.J. Report, 2015, para.101.但是這些措辭的含義沒(méi)有根本差異，為了論述的方便，筆者統(tǒng)稱為“重大跨界損害”。

跨界環(huán)評(píng)的啟動(dòng)條件為擬議活動(dòng)可能造成“重大跨界損害”，這既體現(xiàn)了國(guó)家利益之間的衡平，也是不造成重大損害原則的應(yīng)有之義。而且，根據(jù)睦鄰友好原則和“忽略不計(jì)”規(guī)則，國(guó)家有義務(wù)容忍輕微的損害。(66)Attila Tanzi, “The Relationship between the 1992 UN/ECE Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes and the 1997 UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses”, Report of the UNECE Task Force on Legal and Administrative Aspects, Italy, Geneva, Feb.2000, p.18.為此，我國(guó)在決定是否對(duì)擬議活動(dòng)開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)之前，最好對(duì)其潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)評(píng)估，以便發(fā)現(xiàn)有可能造成重大跨界損害時(shí)，正式啟動(dòng)跨界環(huán)評(píng)程序。然而，習(xí)慣國(guó)際法對(duì)如何分析和判斷“重大跨界損害”沒(méi)有提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合相關(guān)條約和司法判例，為了科學(xué)分析和判斷擬議活動(dòng)是否有可能造成重大跨界損害，同時(shí)衡平國(guó)家利益，建議我國(guó)與共同沿岸國(guó)談判簽署環(huán)評(píng)協(xié)定時(shí)，明確以下兩方面的內(nèi)容：

一是設(shè)立“擬議活動(dòng)”的清單。針對(duì)需要開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)的“擬議活動(dòng)”，協(xié)定雙方可以依據(jù)活動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、影響等，在附件中列出一個(gè)需要開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)的項(xiàng)目清單。這方面可以參考《埃斯波公約》和相關(guān)司法判例的規(guī)定。《埃斯波公約》的附件提供了重大跨界影響的活動(dòng)清單和斷定重大影響的一般方法的雙重評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。該公約首先在附件一列明了可能造成重大影響的需要開(kāi)展環(huán)評(píng)的“活動(dòng)清單”，具體包括大口徑油氣管道、高速公路、快速道及長(zhǎng)途鐵路交通、大壩和水庫(kù)、地下水開(kāi)采等17項(xiàng)活動(dòng)，這些活動(dòng)必須適用公約規(guī)定的環(huán)評(píng)程序。其次，對(duì)于附件一之外的活動(dòng)，公約要求有關(guān)國(guó)家對(duì)其是否可能造成重大跨界影響從而需要開(kāi)展環(huán)評(píng)進(jìn)行磋商和判斷，并在附件三規(guī)定了衡量跨界影響需要考慮的因素，包括規(guī)模、地點(diǎn)、影響三方面。國(guó)際法院在紙漿廠案、圣胡安河疏浚案和道路修建案的判決中，也認(rèn)為起源國(guó)可以考慮項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、影響，判斷其是否可能造成重大跨界損害。(67)International Court of Justice, Judgment on Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River, I.C.J. Report, 2015, paras.146-152.

二是確立環(huán)境影響的弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。根據(jù)上文論述，可知需要評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的“影響”包括對(duì)生態(tài)環(huán)境、人類(lèi)健康、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響三類(lèi)。根據(jù)“影響”是否具有科學(xué)不確定性，也可以分為兩類(lèi)，一是根據(jù)損害預(yù)防原則，有科學(xué)依據(jù)可以證明的影響或損害；二是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，即使存在科學(xué)上的不確定性，仍然需要采取措施預(yù)防和減輕的影響或損害。損害預(yù)防是公認(rèn)的國(guó)際環(huán)境法的基本原則，然而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的地位則存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，除了歐洲區(qū)域國(guó)際法之外，由于缺乏普遍的國(guó)家實(shí)踐，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防還未形成國(guó)際環(huán)境法的基本原則。即使如有些學(xué)者所言已然形成，(68)[愛(ài)爾蘭]歐文·麥克因泰里著，秦天寶譯：《國(guó)際法視野下國(guó)際水道的環(huán)境保護(hù)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2014年版，第317頁(yè)。也應(yīng)當(dāng)依據(jù)《里約宣言》的規(guī)定適用“弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”，即由起源國(guó)依據(jù)自身的能力，采取符合成本效益的措施以預(yù)防和減輕環(huán)境影響，(69)參見(jiàn)《里約宣言》原則15的規(guī)定。而不是歐盟的“強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”標(biāo)準(zhǔn)，不考慮起源國(guó)的能力和成本效益因素。

(2)就環(huán)評(píng)結(jié)果開(kāi)展磋商

磋商是與通知相聯(lián)的程序性義務(wù)，《埃斯波公約》《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》《柏林規(guī)則》，(70)分別參見(jiàn)《埃斯波公約》第5條、《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》第9條第1款、《柏林規(guī)則》第58條第2款的規(guī)定。以及紙漿廠案、圣胡安河疏浚案和道路修建案中的司法判決等，都規(guī)定或確認(rèn)了這項(xiàng)義務(wù)。(71)International Court of Justice, Judgment on Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River, I.C.J. Report, 2010, para.205.因此，我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定需要規(guī)定，起源國(guó)在將環(huán)評(píng)結(jié)果所涉信息通知受影響國(guó)后，受影響國(guó)如果對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果表示質(zhì)疑，特別是針對(duì)擬議活動(dòng)或其替代方案的潛在跨界影響和減少或消除其影響的措施問(wèn)題，如果受影響國(guó)提出磋商要求，顧及其環(huán)境社會(huì)利益，起源國(guó)應(yīng)與對(duì)方直接或通過(guò)聯(lián)合設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)(比如中俄跨界水聯(lián)合委員會(huì))開(kāi)展善意磋商。

起源國(guó)在履行磋商義務(wù)時(shí)，也可以采取相應(yīng)的對(duì)策措施以維護(hù)自己的正當(dāng)利益。借鑒《埃斯波公約》的規(guī)定和相關(guān)國(guó)家實(shí)踐，我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定可以規(guī)定以下幾種方法：一是在磋商開(kāi)始時(shí)，雙方就磋商期限的合理時(shí)間框架達(dá)成協(xié)議，就環(huán)評(píng)結(jié)果在這個(gè)時(shí)限內(nèi)開(kāi)展磋商。二是在磋商過(guò)程中，受影響國(guó)可以要求起源國(guó)采取減輕跨界損害以及對(duì)其效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)的可行措施，起源國(guó)也可以要求受影響國(guó)與其共同采取減少跨界損害的“可行互助措施”。三是磋商結(jié)果可能是達(dá)成一致，也可能仍有分歧，但是磋商的主要意義在于體現(xiàn)程序公平，而不是只重視磋商的結(jié)果。

(3)磋商結(jié)果沒(méi)有法律約束力

我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定需要確認(rèn)磋商結(jié)果沒(méi)有法律約束力。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行國(guó)際法原則和國(guó)家實(shí)踐，環(huán)評(píng)是一種程序責(zé)任，磋商結(jié)果并不直接影響項(xiàng)目的最終決定，換句話說(shuō)，受影響國(guó)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有否決權(quán)。具體理由主要有以下幾點(diǎn)：第一，國(guó)家主權(quán)原則是資源開(kāi)發(fā)中的核心原則，各國(guó)享有按照本國(guó)的環(huán)境政策開(kāi)發(fā)本國(guó)境內(nèi)資源的主權(quán)。因此，起源國(guó)只需要將開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的跨界環(huán)評(píng)結(jié)果通知可能受影響國(guó)，并應(yīng)其要求開(kāi)展磋商，項(xiàng)目是否開(kāi)展不需要經(jīng)過(guò)對(duì)方同意，否則就是對(duì)國(guó)家主權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。第二，不造成重大損害原則僅僅要求起源國(guó)出于審慎采取適當(dāng)措施，防止或減輕開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)他國(guó)造成重大損害，并沒(méi)有向起源國(guó)施加中止或停止項(xiàng)目建設(shè)的義務(wù)，(72)何艷梅：“國(guó)際水道公約生效后的中國(guó)策略”，《法治論叢》，2015年第5期，第52頁(yè)。否則就是允許受影響國(guó)損害起源國(guó)的利益，如果因此給其潛在利用造成重大損害，也違反了不造成重大損害原則。(73)Salman M. A. Salman, “Downstream Riparians Can also Harm Upstream Riparians: The Concept of Foreclosure of Future Uses”, Water International, Vol.35, 2010, p.354.第三，《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定和締約方的國(guó)家實(shí)踐體現(xiàn)了環(huán)評(píng)的程序責(zé)任性質(zhì)。該協(xié)定在第三章(“術(shù)語(yǔ)的定義”)規(guī)定了締約方的通知和事先磋商義務(wù)，但是同時(shí)明確規(guī)定，事先磋商“不是一項(xiàng)對(duì)擬議利用的否決權(quán)”。老撾在湄公河干流上建設(shè)的沙耶武里水電大壩和棟沙宏大壩，都依據(jù)該協(xié)定和《湄委會(huì)關(guān)于通知、事先磋商和達(dá)成協(xié)議的預(yù)備程序》，與受影響國(guó)開(kāi)展了事先磋商，雖然均沒(méi)有通過(guò)磋商達(dá)成一致，老撾仍然發(fā)布了建設(shè)許可。(74)Earthrights International, “Don Sahong Dam”, December 25, 2019,https://earthrights. org/case/don-sahong-dam/#documentsff69-1a905f26-f4b6.第四，不僅是在國(guó)際河流水資源利用領(lǐng)域，在海洋資源利用領(lǐng)域的國(guó)家實(shí)踐和司法判例，也不支持受影響國(guó)享有否決權(quán)。比如在填海造地案的臨時(shí)措施中，國(guó)際海洋法法庭并未支持原告要求被告立即停止填海造地活動(dòng)的請(qǐng)求，而是裁定雙方共同進(jìn)行環(huán)評(píng)。(75)Case concerning Land Relamation by Singapore in and around the Straits of Johor (Malaysia V. Singapore), Provisional Measures, ITLOS No.12, Order of 8 October 2003.

另一方面，雖然磋商結(jié)果對(duì)起源國(guó)不具有拘束力，但是顧及受影響國(guó)的環(huán)境社會(huì)利益，我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定需要明確規(guī)定，起源國(guó)關(guān)于擬議活動(dòng)的最后決定，即是否批準(zhǔn)項(xiàng)目以及項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督不僅需要依據(jù)環(huán)評(píng)結(jié)果，而且需要“適當(dāng)考慮”與受影響國(guó)的磋商結(jié)果。《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》就明確規(guī)定，事先磋商“不是一項(xiàng)任何沿岸國(guó)不考慮其他沿岸國(guó)的權(quán)利而對(duì)水資源進(jìn)行利用的單邊權(quán)利”，起源國(guó)需要適當(dāng)顧及受影響國(guó)的權(quán)利和利益。《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》也規(guī)定，如果磋商未能取得一致同意的解決辦法，起源國(guó)又決定核準(zhǔn)該項(xiàng)活動(dòng)，也應(yīng)考慮到受影響國(guó)的利益。(76)參見(jiàn)《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害的條款草案》第9條第2款的規(guī)定。

(4)項(xiàng)目實(shí)施后的跟蹤評(píng)價(jià)

開(kāi)展環(huán)評(píng)的最主要目的是預(yù)測(cè)、評(píng)估和控制擬議活動(dòng)可能造成的重大跨界損害，因此環(huán)評(píng)必須在擬議活動(dòng)開(kāi)始實(shí)施前就做出。(77)蹇瀟：“哥斯達(dá)黎加境內(nèi)圣胡安河沿岸的道路修建案法律評(píng)論”，《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第3期，第92頁(yè)。國(guó)際法院在紙漿廠案、圣胡安河疏浚案和道路修建案中的判決中都強(qiáng)調(diào)了這一時(shí)間要求。(78)International Court of Justice, Judgment on Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River, I.C.J. Report, 2015, para.205.然而環(huán)評(píng)程序并非僅僅適用于項(xiàng)目實(shí)施之前，依據(jù)通知、信息交流義務(wù)和不造成重大損害原則，即使擬議活動(dòng)的環(huán)評(píng)報(bào)告獲得通過(guò)，項(xiàng)目開(kāi)工獲得許可，在項(xiàng)目開(kāi)工后的整個(gè)過(guò)程中，為了即時(shí)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和控制新的損害風(fēng)險(xiǎn)并通知受影響國(guó)，環(huán)評(píng)還應(yīng)貫穿于項(xiàng)目開(kāi)工到完成的全過(guò)程，即進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)?！栋Ｋ共üs》第7條將此稱為“項(xiàng)目后分析”(post-project analysis) ，有學(xué)者稱為“評(píng)估后監(jiān)測(cè)”(post-EIA monitoring)。(79)Nicolas Bremer, “Post-environmental Impact Assessment Monitoring of Measures or Activities with Significant Transboundary Impact: An Assessment of Customary International Law”, Impact Assessment & Project Appraisal, Vol.32, No.1, 2014, pp. 80-90.某些國(guó)際條約、技術(shù)指南和司法判例規(guī)定或確認(rèn)了跟蹤評(píng)價(jià)的義務(wù)。比如《埃斯波公約》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)目標(biāo)與原則》，(80)參見(jiàn)《埃斯波公約》第7條、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署《環(huán)評(píng)目標(biāo)與原則》第10項(xiàng)的規(guī)定。以及國(guó)際法院對(duì)紙漿廠案、圣胡安河疏浚案和道路修建案的判決，(81)同④。國(guó)際常設(shè)仲裁院對(duì)基申甘加水壩仲裁案的裁決等。(82)The Indus Waters Kishenganga Arbitration (Pakistan and India), Partial Award, February 18, 2013.

盡管跟蹤評(píng)價(jià)近些年得到重視，然而由于缺乏普遍的法律確信，開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)還沒(méi)有形成為習(xí)慣國(guó)際法中的獨(dú)立義務(wù)。(83)Nicolas Bremer, “Post-environmental Impact Assessment Monitoring of Measures or Activities with Significant Transboundary Impact: An Assessment of Customary International Law”, Impact Assessment & Project Appraisal, Vol.32, No.1, 2014, p.89.就連高標(biāo)準(zhǔn)的《埃斯波公約》也規(guī)定，“有關(guān)方應(yīng)根據(jù)它們中任何一方的要求，考慮已經(jīng)根據(jù)本公約進(jìn)行了環(huán)評(píng)的活動(dòng)可能造成的顯著跨界損害，決定是否以及在多大程度上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行項(xiàng)目后分析。”(84)參見(jiàn)《埃斯波公約》第7條第1款的規(guī)定。因此，我國(guó)與共同沿岸國(guó)的環(huán)評(píng)協(xié)定有必要規(guī)定以下兩方面的內(nèi)容：一是起源國(guó)可以根據(jù)環(huán)評(píng)結(jié)果，酌情考慮和決定是否需要在項(xiàng)目開(kāi)展后進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)；二是如果起源國(guó)決定開(kāi)展跟蹤評(píng)價(jià)，并且根據(jù)跟蹤評(píng)價(jià)的結(jié)果，“有充分的理由”認(rèn)為存在顯著跨界損害或者相關(guān)因素，需要通知對(duì)方并應(yīng)其要求開(kāi)展磋商。但是項(xiàng)目可以正常開(kāi)展，對(duì)方?jīng)]有否決權(quán)，理由如上述。

(5)環(huán)評(píng)義務(wù)的有條件豁免

起源國(guó)的跨界環(huán)評(píng)義務(wù)是否存在例外或豁免情況，比如根據(jù)國(guó)內(nèi)法豁免環(huán)評(píng)義務(wù)，這是關(guān)系到起源國(guó)利益的另一個(gè)問(wèn)題。可以將跨界環(huán)評(píng)視為國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)法的派生物，根據(jù)非歧視原則，既然環(huán)評(píng)根據(jù)國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法無(wú)歧視地適用于國(guó)內(nèi)和跨界環(huán)境影響，起源國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)他國(guó)的潛在損害適用與自己遭受同樣損害時(shí)相同的環(huán)保措施，(85)易琪：“論跨界損害環(huán)境影響評(píng)估的法律內(nèi)涵”，《法學(xué)評(píng)論》，2010年第3期，第106頁(yè)。那么國(guó)內(nèi)法上的環(huán)評(píng)義務(wù)豁免也應(yīng)當(dāng)無(wú)歧視地適用于開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)和跨界環(huán)境影響。不過(guò)，在圣胡安河疏浚案和道路修建案的判決中，國(guó)際法院認(rèn)為，雖然各國(guó)可以根據(jù)國(guó)內(nèi)法開(kāi)展環(huán)評(píng)，但是并不包括一國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)法豁免本國(guó)環(huán)評(píng)義務(wù)的情形。

然而，歐洲法院的最新判例卻提供了另一種答案，在滿足一定條件的情況下，歐盟成員國(guó)可以根據(jù)國(guó)內(nèi)立法豁免跨界環(huán)評(píng)義務(wù)，值得我國(guó)與共同沿岸國(guó)談判簽署環(huán)評(píng)協(xié)定時(shí)借鑒。2019年7月，歐洲法院針對(duì)比利時(shí)憲法法院提出的一個(gè)初步裁決請(qǐng)求做出了裁決。這個(gè)請(qǐng)求涉及對(duì)歐經(jīng)委或歐共體通過(guò)的《埃斯波公約》、1998年《奧胡斯公約》、1992年《棲息地指令》、2009年《野生鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)指令》、2011年《特定公私項(xiàng)目對(duì)跨界影響的評(píng)估指令》等五項(xiàng)公約和指令相關(guān)條款的解釋。事情的起因是比利時(shí)的兩個(gè)環(huán)保協(xié)會(huì)向比利時(shí)憲法法院起訴部長(zhǎng)理事會(huì)，尋求廢除比利時(shí)2015年通過(guò)的一項(xiàng)立法，因?yàn)檫@項(xiàng)立法允許重啟已經(jīng)關(guān)閉的核電站用于電力的工業(yè)生產(chǎn)，違反了上述公約和指令關(guān)于開(kāi)展事先評(píng)估包括環(huán)評(píng)的要求。歐洲法院裁決的結(jié)果包括，在已經(jīng)被關(guān)閉的核電站重啟電力生產(chǎn)屬于必須事先開(kāi)展環(huán)評(píng)的項(xiàng)目；然而，歐盟法律應(yīng)當(dāng)被如此解釋，如果國(guó)內(nèi)法允許，為了消除對(duì)電力供給的嚴(yán)重威脅，保護(hù)國(guó)家安全，而且又沒(méi)有其他可以替代的救濟(jì)方式，成員國(guó)國(guó)家法院可以例外的形式裁決，國(guó)家可以維持違反上述公約和指令規(guī)定的義務(wù)的措施，包括重啟已經(jīng)關(guān)閉的電站而不必事先進(jìn)行環(huán)評(píng)。(86)“Judgment of the European Court (Grand Chamber) on 29 July 2019 (Request for a Preliminary Ruling from the Cour Constitutionnelle?-Belgium)-Inter-Environnement Wallonnie ASBL, Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL v. Council of Ministers”, 2019/C 319/03: Case C-411/17, Official Journal of the European Union, Vol. 62, 2019, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2019:319:TOC.

(6)受損利益的救濟(jì)

公平和合理利用原則支持正當(dāng)利益受損的一方從受益方得到適當(dāng)補(bǔ)償。(87)何艷梅著：《中國(guó)跨界水資源利用和保護(hù)法律問(wèn)題研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2013年版，第127頁(yè)。根據(jù)國(guó)外學(xué)者的研究，國(guó)際河流水資源管理中可以分享的收益有環(huán)境收益、政治收益、直接經(jīng)濟(jì)收益和間接經(jīng)濟(jì)收益四種。其中環(huán)境收益是指通過(guò)國(guó)際合作改進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)的管理，諸如水質(zhì)的改進(jìn)、生物多樣性的鞏固、整體可持續(xù)性的提升等，屬于可以增進(jìn)其他三種類(lèi)型收益的最基本的收益，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事國(guó)分享。(88)Claudia Sadoff and David Grey, “Beyond the River: The Benefits of Cooperation on International Rivers”, Water Policy, Vol.4, No.5, 2002, pp.389-403.然而，由于國(guó)際法缺失環(huán)境收益補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，造成沿岸國(guó)生態(tài)保護(hù)權(quán)利和義務(wù)的失衡，影響沿岸國(guó)尤其是上游國(guó)保護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)和開(kāi)展跨界環(huán)評(píng)的積極性。據(jù)悉，聯(lián)合國(guó)擬組織對(duì)《國(guó)際水道非航行使用法公約》修訂的談判，我國(guó)可以借此機(jī)會(huì)積極發(fā)聲，推動(dòng)國(guó)際法在環(huán)境收益補(bǔ)償方面有所建樹(shù)。

同時(shí)，我國(guó)可以推動(dòng)共同沿岸國(guó)在環(huán)評(píng)協(xié)定中明確規(guī)定，如果起源國(guó)就環(huán)評(píng)結(jié)果在與受影響國(guó)進(jìn)行磋商后，為了維護(hù)流域的生態(tài)平衡以及受影響國(guó)的環(huán)境社會(huì)利益而調(diào)整擬議項(xiàng)目的實(shí)施方案，從而增加了其實(shí)施成本，或者因放棄該項(xiàng)目而給其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，受影響國(guó)有義務(wù)就其獲得的環(huán)境收益、起源國(guó)付出的直接經(jīng)濟(jì)成本或機(jī)會(huì)成本提供補(bǔ)償。我國(guó)也可以在跨界環(huán)評(píng)實(shí)踐中應(yīng)受影響國(guó)要求與其開(kāi)展磋商時(shí)，提出環(huán)境收益補(bǔ)償?shù)囊蟆＝Y(jié)合關(guān)于國(guó)際河流水資源管理收益分享的國(guó)外實(shí)踐，我國(guó)可以提出的補(bǔ)償方式大致有以下三種：一是定向補(bǔ)償，受影響國(guó)對(duì)起源國(guó)付出的直接經(jīng)濟(jì)成本和機(jī)會(huì)成本直接提供金錢(qián)或?qū)嵨镅a(bǔ)償；二是非定向性補(bǔ)償，比如通過(guò)水權(quán)交易、經(jīng)濟(jì)或貿(mào)易活動(dòng)做出適當(dāng)補(bǔ)償；三是利益捆綁，開(kāi)展資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、能源、糧食等跨領(lǐng)域的一攬子交易。

五、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際河流環(huán)評(píng)已經(jīng)成為從事可能產(chǎn)生重大跨界損害的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的起源國(guó)的一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)。國(guó)家利益衡平的理論基礎(chǔ)主要是利益分析理論和公平和合理利用原則，相關(guān)機(jī)制的建立可以促進(jìn)跨界環(huán)評(píng)義務(wù)和相關(guān)國(guó)際法原則和規(guī)則的實(shí)施，預(yù)防國(guó)際爭(zhēng)端，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。我國(guó)需要實(shí)施預(yù)防性外交政策，在跨界水協(xié)議談判和相關(guān)國(guó)家實(shí)踐中，致力于與共同沿岸國(guó)建立適當(dāng)?shù)睦婧馄綑C(jī)制。另一方面，由于國(guó)際河流開(kāi)發(fā)和跨界環(huán)評(píng)問(wèn)題的政治性和復(fù)雜性，我國(guó)對(duì)相關(guān)利益衡平機(jī)制的構(gòu)建可能在實(shí)踐中面臨很多挑戰(zhàn)，諸如共同沿岸國(guó)普遍實(shí)施的反應(yīng)性外交政策，與構(gòu)建利益衡平機(jī)制需要秉持的預(yù)防性外交政策存在沖突；國(guó)家之間存在信息利益、經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境利益等許多利益的沖突與博弈，尤其是我國(guó)與某些沿岸國(guó)之間缺少政治互信，甚至還有領(lǐng)土糾紛；國(guó)際水法和跨界環(huán)評(píng)法的許多規(guī)則具有模糊性和初步性，創(chuàng)建利益衡平機(jī)制這樣復(fù)雜的新規(guī)則需要協(xié)調(diào)多方利益。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)策研究，諸如如何實(shí)現(xiàn)外交政策的轉(zhuǎn)向，如何在沿岸國(guó)之間建立政治互信，如何協(xié)調(diào)各沿岸國(guó)的不同利益，以便通過(guò)外交、政策、法律、生態(tài)、技術(shù)等多種手段，建立起合理的利益衡平機(jī)制。