社會治理概念研究的三種傾向與重新定義

唐權(quán) 費(fèi)平

〔摘要〕 社會治理由于具有彌補(bǔ)政府失靈與市場失靈的優(yōu)勢，日益受到國內(nèi)外研究者的關(guān)注。然而，不同研究者所定義的社會治理概念有所不同。通過全面系統(tǒng)梳理有關(guān)政府改革與社會治理的文獻(xiàn)，可知現(xiàn)有研究主要是基于治理主體、治理路徑與治理網(wǎng)絡(luò)這三個(gè)角度來定義社會治理概念的，其產(chǎn)生原因?yàn)榫用窭骝?qū)動(dòng)、社會管理需要與網(wǎng)絡(luò)化治理優(yōu)勢。從治理對象、治理主體、治理路徑及其選擇過程這四個(gè)方面可以對社會治理概念進(jìn)行重新定義，即它是一個(gè)圍繞公共事務(wù)，由政府主導(dǎo)的多元利益相關(guān)主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)化治理的優(yōu)中擇優(yōu)的過程。

〔關(guān)鍵詞〕 社會治理;概念界定;治理主體;治理路徑;治理原則

〔中圖分類號〕C931.2? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）06-0117-05

2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次使用了“社會治理”這一新概念，使其快速成為我國政治界與學(xué)術(shù)界的熱門話語。目前，國內(nèi)外現(xiàn)有研究對社會治理議題作了大量有益的探討。如對于社會治理的主體，奧斯本將其稱為“第三部門” 〔1 〕，戈德史密斯則將其稱為“第三方” 〔2 〕19;對于社會治理的來源，尼古拉斯·亨利將其歸納為政府失靈與市場失靈 〔3 〕;對于社會治理的背景，鄭杭生認(rèn)為是利益訴求多元化、公眾權(quán)利意識迅速提升、風(fēng)險(xiǎn)社會特征日益凸顯、信息化與網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的到來等導(dǎo)致的 〔4 〕;對于社會治理的領(lǐng)域，姜曉萍認(rèn)為它是“對企業(yè)‘不管和政府‘管不到的其他公共領(lǐng)域的管理” 〔5 〕;對于社會治理的路徑，周紅云將其總結(jié)為要采取“建設(shè)有限型與服務(wù)型政府，積極培育和扶持各類社會組織并鼓勵(lì)其參與公共決策和公共行政，堅(jiān)持市場手段與法治手段相結(jié)合等方法” 〔6 〕進(jìn)行管理;對于社會治理的本質(zhì)與目的，現(xiàn)有的研究大都認(rèn)為是“以維護(hù)群眾權(quán)利為中心”，旨在“完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平” 〔7 〕2。綜上，現(xiàn)有研究主要基于政府部門與各種社會主體所扮演的角色與功能來界定社會治理，并衍生出眾多的社會治理概念。然而，現(xiàn)有的多種社會治理概念并不利于人們認(rèn)知其內(nèi)涵與外延，為了防止人們陷入“盲人摸象”的認(rèn)知困境，筆者將通過較為全面系統(tǒng)地梳理有關(guān)文獻(xiàn)來厘清社會治理的概念，以期有助于人們理解當(dāng)前我國社會治理新理念、新舉措，進(jìn)而指導(dǎo)其參與社會治理實(shí)踐。

一、 社會治理的三種概念界定傾向

通過對所收集社會治理文獻(xiàn)的系統(tǒng)分類整理，筆者發(fā)現(xiàn)已有研究主要是從治理主體、治理路徑與治理網(wǎng)絡(luò)這三個(gè)方面來定義社會治理概念的。

1.治理主體傾向。該概念來源于治理主體與治理對象二者之間的關(guān)系，主要聚焦社會治理的主體。從字面意義上說，社會治理是相對于政府治理與企業(yè)治理而言的，它意味著各種社會主體的自組織治理。社會治理的思想古已有之。早在18世紀(jì)，法國啟蒙思想家盧梭就指出，“人民與首領(lǐng)是一種委托與任用的關(guān)系”，而且“在被代表的人已經(jīng)出現(xiàn)的地方就不能再有什么代表了。” 〔8 〕20世紀(jì)90年代以來，學(xué)者們主要從作為“局內(nèi)人”的當(dāng)?shù)鼐用襁@一主體來界定社會治理的概念。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角與博弈論，通過理論演繹得出相對于“利維坦”與“私有化”的社會自組織治理方案。接著，她又通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，有關(guān)森林與河流等“公共池塘資源”的管理主體并非僅局限于政府部門，而應(yīng)該包括生活在當(dāng)?shù)氐某Ｗ【用?〔9 〕119。這就充分證明，除了政府與企業(yè)以外，公共事務(wù)還可通過作為服務(wù)對象的當(dāng)?shù)鼐用駚砉芾怼?/p>

2.治理路徑傾向。該概念傾向源自治理主體與治理對象二者之間的定位與關(guān)系處理，強(qiáng)調(diào)政府對各種社會主體及其資源系統(tǒng)的管理 〔10 〕。其代表人物為美國的改革政府論者戴維·奧斯本，提出了人們所熟知的企業(yè)家政府理論。該理論主張，應(yīng)該借鑒企業(yè)成功的管理經(jīng)驗(yàn)，即以顧客需求為導(dǎo)向，將“掌舵”與“劃漿”、政策制定與執(zhí)行相分離，“把政府扮演生產(chǎn)者角色的安排轉(zhuǎn)化為私人生產(chǎn)者唱主角的安排”? 〔11 〕，通過在公共服務(wù)供給過程中導(dǎo)入市場力量與競爭機(jī)制進(jìn)行變革。也有研究將其稱為政府管理理論 〔12 〕79或政府治理理論 〔13 〕，即管理或治理公共事務(wù)的主體應(yīng)該是政府，政府與社會是管理者與被管理者之間的關(guān)系 〔7 〕5。與之相對應(yīng)，當(dāng)?shù)鼐用衽c各種社會組織或群體就成為供給公共服務(wù)的被管理者，或者作為享受服務(wù)的對象。當(dāng)作為供給公共服務(wù)的被管理者時(shí)，這些社會組織或群體自然而然也就成了公共治理的路徑或手段，顯現(xiàn)出工具性特征。也因此，所謂社會治理概念的工具或路徑傾向，就是將社會及其衍生出的當(dāng)?shù)鼐用衽c各種社會組織或群體視為供給公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的路徑、手段或工具。

3.治理網(wǎng)絡(luò)傾向。該概念傾向源于治理主體與治理對象的匹配性，主要強(qiáng)調(diào)各種社會主體之間、各種社會主體與政府部門之間的平等對話與合作共治。網(wǎng)絡(luò)化治理強(qiáng)調(diào)“或公或私的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”，以便“使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)”?！?4 〕文森特·奧斯特羅姆基于波蘭尼的“單中心—多中心”社會秩序維護(hù)思想提出了有關(guān)公共事務(wù)的多中心治理理論 〔15 〕，而戈德史密斯則發(fā)現(xiàn)，“除按照傳統(tǒng)的自上而下層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線以外，政府治理還必須依靠種種合作伙伴建立起橫向的行動(dòng)線” 〔2 〕6-19。與此同時(shí)，世界各國的公共管理實(shí)踐也表明，眾多權(quán)威交疊共存構(gòu)成的多中心合作治理網(wǎng)絡(luò)，已成為當(dāng)前各國常見的治理結(jié)構(gòu) 〔12 〕101。

二、 三種社會治理概念產(chǎn)生的原因

通過深入分析三種社會治理概念，筆者發(fā)現(xiàn)其界定主要來源于當(dāng)?shù)鼐用窭妗M足社會管理需要以及公私合作網(wǎng)絡(luò)的治理優(yōu)勢這三個(gè)方面。

一是當(dāng)?shù)鼐用窭骝?qū)動(dòng)。將當(dāng)?shù)鼐用褡鳛樯鐣卫碇黧w的概念，源自既作為公共事務(wù)的來源，又作為服務(wù)對象的當(dāng)?shù)鼐用?。在自組織治理?xiàng)l件尚不具備的情況下，當(dāng)?shù)鼐用裼斜匾ㄟ^選擇委托—代理模式授權(quán)政府部門來應(yīng)對分散狀態(tài)下自由個(gè)體難以應(yīng)對的自然災(zāi)害，以及避免“人類自然激情燃燒出的戰(zhàn)爭” 〔16 〕。隨著“大政府”模式的失敗和社區(qū)自治模式的崛起，當(dāng)?shù)鼐用癯蔀椤暗胤街卫聿┺母窬种兄匾挠螒蛘?，它的作用已?jīng)從幾年前法定部門撥款的末端接受者，演變成為社會治理過程中的合作伙伴” 〔17 〕。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，與作為“局外人”的政府部門、私營企業(yè)相比，因其更加了解自身需要，更加具有分享公共資源的意愿與能力，更能分擔(dān)政策執(zhí)行的費(fèi)用、獲得更多的公共信息，更能強(qiáng)化行政管理與行政監(jiān)督并履行其公共承諾，作為“局內(nèi)人”的當(dāng)?shù)鼐用窀泳哂凶越M織治理的動(dòng)機(jī) 〔9 〕124。因此，當(dāng)具備自治意愿、自治素質(zhì)、自治環(huán)境與自治條件時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用窬涂梢詫?shí)行自治。

二是社會管理的需要。將各種社會力量作為社會治理手段、路徑或工具的概念，源自居民自治環(huán)境的缺失和公共管理的需要。一方面，現(xiàn)實(shí)的治理環(huán)境制約著社區(qū)自治模式。在缺少自治意愿、資源及其維系“紐帶”的情況下，人們即使選擇與啟動(dòng)社區(qū)自治這種治理模式，也可能由于主客觀條件的制約而降低其行政效率。因此，人們有必要集中分散狀態(tài)下自由個(gè)人的意志與資源，采取專業(yè)化、職業(yè)化與規(guī)模化的政府治理模式。選擇政府治理模式，不僅能夠通過第三方強(qiáng)行制止“公地悲劇”與“搭便車”行為，而且可以在公共事務(wù)未能得到有效處理時(shí)找到相關(guān)責(zé)任人，并追究其責(zé)任。正如有學(xué)者研究指出的，“治理主體之間的不協(xié)調(diào)和責(zé)任邊界模糊也將加劇人們的無奈——至少政府會受到清晰程序和規(guī)則的有力制約，而其他治理者無論在能力上還是德性上都未必強(qiáng)于政府” 〔18 〕。另一方面，政府為了在有限的財(cái)政預(yù)算條件下更好地履行公共行政職責(zé)，也有必要?jiǎng)訂T各種社會力量參與治理。而且，在現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐中還存在著許多企業(yè)“不想管”而政府“管不到”的公共領(lǐng)域與公共事務(wù)，如涉及人群較少的“河流”“森林”等“公共池塘資源” 〔19 〕。政府有必要?jiǎng)訂T各種具有建設(shè)性的社會組織或群體來實(shí)現(xiàn)其“善治”目標(biāo)。不僅如此，當(dāng)?shù)鼐用衽c各種社會主體即使在某個(gè)階段或某個(gè)情境下具備了自組織治理的意愿，也難以防治社會治理中各種主體之間的利益沖突，從而導(dǎo)致新一輪的“多頭領(lǐng)導(dǎo)”“公地悲劇”與“搭便車行為”。為了有效解決這些社會治理問題，就需要有政府這樣的第三方外部力量強(qiáng)制介入與解決，而各種社會主體則在其中起著工具性或路徑性功能作用。

三是網(wǎng)絡(luò)化治理優(yōu)勢。側(cè)重公私合作網(wǎng)絡(luò)化治理的概念，主要源于公共議題下各種利益主體參與和互動(dòng)所具有的治理優(yōu)勢。社會是由各種社會組織或群體構(gòu)成的，而社會問題又是各種社會組織或群體參與和互動(dòng)的“產(chǎn)物”。因此，社會治理既關(guān)乎各種社會組織或群體及其成員，也關(guān)乎作為國家治理主體的政府、作為市場主體的私營企業(yè)。于是有研究者基于政策制定視角將政策網(wǎng)絡(luò)定義為“資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或若干群組織的聯(lián)合體，而治理網(wǎng)絡(luò)則是具有利益關(guān)聯(lián)的各種社會組織或群體的一種有機(jī)結(jié)合” 〔20 〕。各種公共事務(wù)的管理離不開各種公的或私的合作網(wǎng)絡(luò)及其合作共治，而其管理結(jié)果也是由各種公私合作網(wǎng)絡(luò)的嵌入及其互動(dòng)合作結(jié)果所導(dǎo)致的。治理理論的興起“就是為了克服政府失靈和市場失靈，而第三部門也同樣存在治理失靈的問題” 〔6 〕。為了防止單一的政府、企業(yè)與第三部門治理失靈，有必要打破單一主體壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)與公共服務(wù)供給的觀念。就單一的政府管制模式而言，應(yīng)該通過轉(zhuǎn)變和讓渡政府職能來促使其與非政府組織形成相互依賴的關(guān)系，通過采取分權(quán)與授權(quán)的管理措施來促使公共產(chǎn)品供給的本地化，通過導(dǎo)入多中心治理理念來動(dòng)員各種社會組織或群體及其資源來為公共產(chǎn)品的供給服務(wù) 〔12 〕101。不僅如此，各種利益相關(guān)主體也具有其治理優(yōu)勢。政府改革論者奧斯本歸納了政府、企業(yè)與第三部門的治理優(yōu)勢，即“政府在政策管理、規(guī)章制度、保障平等、防止歧視或剝削、保障服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性以及保持整個(gè)社會的凝聚力等方面具有治理優(yōu)勢;企業(yè)在完成經(jīng)濟(jì)任務(wù)、創(chuàng)新、推廣成功試驗(yàn)、適應(yīng)迅速的變化、拋棄不成功的和過時(shí)的活動(dòng)、完成復(fù)雜的技術(shù)性任務(wù)等方面具有治理優(yōu)勢;第三部門在完成微利或無利可圖的任務(wù)、需要同情心和對個(gè)人關(guān)心和尊重的任務(wù)、獲得顧客或當(dāng)事人信任的任務(wù)、牽涉到貫徹道德準(zhǔn)則和個(gè)人行為職責(zé)的任務(wù)、需要親自動(dòng)手和直接關(guān)心的任務(wù)等方面具有治理優(yōu)勢” 〔21 〕。另有研究也指出，政府、企業(yè)、專家學(xué)者、新聞媒體、環(huán)保組織、社會大眾乃至國際組織等分別具有權(quán)威、技術(shù)、知識、信息、物質(zhì)、人力、資金等資源優(yōu)勢 〔22 〕。綜上，通過各種政府治理或社會自組織治理的網(wǎng)絡(luò)，可實(shí)現(xiàn)各種利益主體及其資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)出最優(yōu)目標(biāo)。

三、社會治理概念的重新定義

以上研究顯示，雖然不同研究者基于不同的視角與原因得出了不同的社會治理概念，但他們所論述的社會治理對象、主體、路徑與原則在本質(zhì)上是相同的。為了厘清社會治理的概念，筆者將社會治理定義為：一個(gè)圍繞公共事務(wù)，由政府主導(dǎo)的多元利益相關(guān)主體共同參與的公私合作網(wǎng)絡(luò)及其優(yōu)中擇優(yōu)的過程。

（一）治理對象：公共事務(wù)

公共是指“屬于社會的”或“公有公用的”，那么公共事務(wù)則是指“屬于社會的或公有公用的事務(wù)”。公共事務(wù)能滿足各種利益相關(guān)主體的需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益，因此是各種利益相關(guān)主體治理的對象?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)視角，公共事務(wù)也即公共物品。基于其非競爭性或非排他性，可將公共物品劃分為公共池塘資源、俱樂部物品與純公共物品。其中，公共池塘資源是指那種在消費(fèi)上具有競爭性但無法有效排他的物品，如草原、河流、地下水等共同資源;俱樂部物品是指那種在消費(fèi)上具有非競爭性但可以輕易地做到排他的物品，如橋梁、高速公路等收費(fèi)物品;而純公共物品是指那種能嚴(yán)格滿足消費(fèi)上的非競爭性與非排他性的公共物品，如國防、社會治安等。追溯政府與各種社會主體參與社會治理的合法性，就是來源于對公共池塘資源管理、俱樂部物品或純公共物品供給的客觀需要。

（二）治理主體：政府主導(dǎo)的多元主體參與

源于公共事務(wù)種類繁多、內(nèi)容廣泛，社會治理的主體往往多元化。基于個(gè)體層面，社會及其公共事務(wù)的管理往往是許多個(gè)體參與和互動(dòng)的“產(chǎn)物”?；诮M織層面，社會及其公共事務(wù)的管理往往是多種利益組織或群體共同參與和互動(dòng)的結(jié)果。隨著社會分工日益精細(xì)，自由的社會個(gè)體也會因其工作單位與利益訴求加入到各種組織或群體之中，從而形成越來越多正式與非正式的組織或群體。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管制觀念不同，現(xiàn)代公共事務(wù)的治理觀念認(rèn)為公共物品的生產(chǎn)或公共事務(wù)管理的主體既包括作為國家治理主體的政府，也包括具有利益關(guān)聯(lián)的私營企業(yè)、社會組織與當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｒ环矫?，?dāng)今世界各國政府結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地方、中央以及國際層面的政府及其不同部門構(gòu)成了“多層級”“多中心”共同決策的體制機(jī)制，但因政府擁有資源有限而需要依靠私營企業(yè)、社會組織直至當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c;另一方面，作為一國治理主體，政府可基于其擁有的公共權(quán)威及其制度安排得到更為豐富多樣的人財(cái)物與信息資源，以便更好地管理公共事務(wù)與實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。而且為了防止“公地悲劇”“囚徒困境”與“搭便車行為”，社會治理的公共物品供給必須采取政府主導(dǎo)下的社會多元主體合作共治的模式。

（三）治理路徑：多種可供選擇的治理路徑

雖然現(xiàn)有的大多數(shù)研究都認(rèn)為政府的責(zé)任是提供公共物品，但在筆者看來并非如此。因?yàn)椋诳紤]供給公共物品和公共服務(wù)時(shí)，作為一國治理主體的政府具有很大的選擇余地。它不一定需要自己直接生產(chǎn)公共物品或管理公共事務(wù)，而可根據(jù)公共物品的特征、服務(wù)對象的需要和自身的供給能力來選擇介入方式、介入時(shí)間與介入程度。例如，涉及某一村莊的森林與河流等公共池塘資源的管理，可采取自組織治理的方式;涉及某地公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可采取發(fā)布命令、直接投資和實(shí)行管制等企業(yè)化管理的方式;涉及一國安危與社會保障等純公共物品的供給則可采取由政府部門直接提供的方式。這就意味著，圍繞所需管理的公共事務(wù)，可基于政府、企業(yè)、社會組織與當(dāng)?shù)鼐用竦榷嘣嬷黧w的特點(diǎn)及其形成的多種治理路徑進(jìn)行治理。不僅如此，在更多的情況下，由于自身資源條件的限制，政府也不得不動(dòng)員企業(yè)、社會組織與當(dāng)?shù)鼐用竦雀鞣N社會主體來提供公共物品。在現(xiàn)實(shí)的公共治理過程中，絕對的政府統(tǒng)治與社會自治并不存在。因此，應(yīng)在政府、企業(yè)、第三部門以及當(dāng)?shù)鼐用竦幕A(chǔ)上形成多種可供選擇的路徑進(jìn)行社會治理。

（四）治理原則：秉持優(yōu)中擇優(yōu)的路徑選取原則

雖然可通過多種利益主體與多種治理路徑來管理公共事務(wù)，但這并不意味著人們可以隨意選取。更何況，政府預(yù)算與公共資源是有限的。1978年以來的抗稅運(yùn)動(dòng)橫掃美國等西方發(fā)達(dá)國家，同時(shí)，也在這些國家的政府部門掀起了一場追求“經(jīng)濟(jì)、效率和效益”的政府改革運(yùn)動(dòng) 〔23 〕。到了20世紀(jì)90年代，人們?nèi)找嬷匾暥嘣嫦嚓P(guān)主體之間的平等對話與協(xié)商合作在公共事務(wù)管理過程中所發(fā)揮的作用，從而使得多元利益主體“治理”與“善治”成為當(dāng)今公共事務(wù)治理的核心概念。為了實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)，筆者認(rèn)為有必要根據(jù)歷史傳統(tǒng)、治理現(xiàn)實(shí)（包括治理意愿、治理資源與維系紐帶）與時(shí)代要求擇優(yōu)選擇社會治理路徑。從小處說，局部性與區(qū)域性公共事務(wù)可通過政府管理、居民自治或社會組織相結(jié)合治理的方式予以處理。但是，從國家治理這一大的層面來看，因其倚靠的公共權(quán)力和擔(dān)負(fù)的治理責(zé)任，政府主導(dǎo)的公私網(wǎng)絡(luò)化治理方式更為符合社會治理的現(xiàn)實(shí)。究竟選擇何種社會治理路徑，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況擇優(yōu)選擇。

四、結(jié)語

筆者通過全面系統(tǒng)地梳理有關(guān)文獻(xiàn)研究得出了社會治理的三種概念界定傾向及其產(chǎn)生的原因，并在此基礎(chǔ)上對其概念進(jìn)行了重新定義。從總體上來看，社會治理是一個(gè)相對而非絕對的概念。它主要就政府統(tǒng)治、政府管制、政府治理或市場治理等方面的概念而言，往往意味著公共事務(wù)的治理權(quán)限并不一定非得交由政府行使。恰恰相反，社會治理更為側(cè)重作為具有直接利益關(guān)聯(lián)的各種社會利益相關(guān)主體及其所選擇的自治方式，尤其是作為“局內(nèi)人”的當(dāng)?shù)鼐用窦捌渥越M織治理方式。各種社會主體是具有主觀能動(dòng)性與創(chuàng)造力的組織或群體。只有通過制定與推行自組織治理制度，才能激發(fā)各種社會利益相關(guān)主體的主觀能動(dòng)性與創(chuàng)造力，真正尊重人民創(chuàng)造歷史與管理其公共事務(wù)的主體地位。從本質(zhì)上來看，社會治理注重的是公共事務(wù)衍生及其管理的內(nèi)生性問題，注重通過國家制度安排或自組織治理的方式來發(fā)揮各種社會主體的主觀能動(dòng)性與創(chuàng)造力。

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責(zé)任編輯 徐 芳