任惠

【摘要】校外教育機(jī)構(gòu)作為比較典型的事業(yè)單位，不同于其他社會辦培訓(xùn)組織，重點(diǎn)培養(yǎng)青少年的創(chuàng)新意識和實(shí)踐能力，是具有顯著公益性的事業(yè)單位，其內(nèi)部控制的建設(shè)相對比較落后。近年來，隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見、法規(guī)、規(guī)范以及相關(guān)著作相繼面世，構(gòu)建一套校外教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制框架已不是難事。然而，內(nèi)部控制建設(shè)過程中，校外教育機(jī)構(gòu)遇到一些常見的痛點(diǎn)，如內(nèi)部控制監(jiān)督問題、內(nèi)控實(shí)行中崗位緊缺問題、內(nèi)控合規(guī)性和效率性的平衡問題、內(nèi)控信息化薄弱等。就校外教育機(jī)構(gòu)內(nèi)控建設(shè)中的痛點(diǎn)問題展開研究并極力尋找提升內(nèi)控有效性的對策，以期為校外教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制評價(jià)優(yōu)化和有效性提升盡綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】校外教育機(jī)構(gòu) 內(nèi)部控制 有效性

校外教育機(jī)構(gòu)，是青少年接受社會教育的支撐和載體，是培養(yǎng)青少年創(chuàng)新意識和實(shí)踐能力的重要陣地，在服務(wù)廣大青少年成長中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著青少年發(fā)展的多元化，校外教育機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)最初只是興趣培養(yǎng)，后來逐漸擴(kuò)展到主題活動開展、同類機(jī)構(gòu)合作交流、兒童博物館活動、采風(fēng)研學(xué)活動、家庭教育活動等。業(yè)務(wù)的繁榮發(fā)展，給校外教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理提出更高的要求，校外教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的需求日益明顯。2013年，方周文、張慶龍和聶興凱等人合作編寫了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施指南》，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓(xùn)指定教材，為校外教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)提供了指引性幫助，筆者也根據(jù)規(guī)范、指引等結(jié)合兒童中心內(nèi)部的實(shí)際情況，構(gòu)建了業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制框架。但是，內(nèi)部控制建設(shè)過程中，內(nèi)部控制有效性問題掣肘單位的辦事效率和資金效能，內(nèi)控有效性提升的需求凸顯出來?；诖?，本文從內(nèi)控建設(shè)中的痛點(diǎn)和對策展開研究。

一、影響校外教育機(jī)構(gòu)內(nèi)控有效性的因素

影響校外教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制有效性的因素，可分為三個層次，一是內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，包括組織架構(gòu)、崗位設(shè)置、內(nèi)控環(huán)境等問題，也包括內(nèi)控合規(guī)性和效率性的平衡問題等;二是內(nèi)部控制的監(jiān)督問題，包括監(jiān)督職能、監(jiān)督機(jī)制的建立，監(jiān)督人才的培養(yǎng);三是內(nèi)部控制的評價(jià)問題。

1.內(nèi)部控制合規(guī)性和效率性的平衡問題

內(nèi)部控制建設(shè)過程中，合規(guī)性和效率性的平衡問題至關(guān)重要。合規(guī)性的要求是內(nèi)部控制整體有效的重要保證，但是，過分追求合規(guī)性會讓整個單位陷入繁瑣的授權(quán)簽批、同一經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)反復(fù)簽字、審核、返工等事務(wù)中。同時，內(nèi)部控制的合規(guī)性有一個重要原則是不相容崗位分離，所以內(nèi)控流程梳理過程中，崗位的設(shè)置必須考慮到所有的制衡關(guān)系。比如，預(yù)算管理控制中，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行要分離，經(jīng)辦和審核要分離，預(yù)算執(zhí)行和評價(jià)要分離等等，但是實(shí)際執(zhí)行過程中，單位存在崗位緊缺的問題，往往預(yù)算編制和執(zhí)行雖然是不同崗，但是同一人執(zhí)行。行政事業(yè)單位廣泛存在這個問題，王嘉榮認(rèn)為校外教育機(jī)構(gòu)預(yù)算管理中，過分依賴財(cái)務(wù)人員而缺乏應(yīng)有的崗位設(shè)置，李秀平認(rèn)為行政事業(yè)單位存在單位人員少、混崗、一人多崗、頂崗等現(xiàn)象，容易造成權(quán)責(zé)不清，大大影響內(nèi)部控制有效性。

2.內(nèi)部控制監(jiān)督問題

內(nèi)部控制建設(shè)完成后，內(nèi)控監(jiān)督體系不完善是行政事業(yè)單位面臨的共同問題，焦素芬認(rèn)為監(jiān)督體系不完善是部分行政事業(yè)單位面臨的問題，主要表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)制未建立、不科學(xué)、缺乏外部監(jiān)督機(jī)制等三個方面。監(jiān)督體系不完善讓內(nèi)部控制得不到有效落實(shí)，或者只是追求形式上合規(guī)會讓內(nèi)部控制形同虛設(shè)。比如，校外教育機(jī)構(gòu)的收入控制中，所有的收入控制開始于獲得收入的依據(jù)，包括訂立的合同、招生協(xié)議等，依據(jù)的核心是價(jià)格的訂立，內(nèi)部控制的核心是培訓(xùn)課程價(jià)格的訂立是否遵循公益性原則，是否合理，從而從源頭上保證收入的合規(guī)性、完整性。再如，國有資產(chǎn)房屋等的出租出借價(jià)格訂立是否經(jīng)過調(diào)研比價(jià)，是否能完整體現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值，是否過高或過低等，是內(nèi)部控制的核心問題。收入控制中，監(jiān)督就顯得尤為重要，因?yàn)楹贤騾f(xié)議訂立后，催收款項(xiàng)、優(yōu)惠管理、退費(fèi)管理等按流程管理可以輕松得到有效控制，但是，定價(jià)是否經(jīng)過科學(xué)論證、是否經(jīng)過集體有效決議等需要獨(dú)立專業(yè)的判斷。形式上，合同協(xié)議、招生簡章等手續(xù)齊全，決策程序完整并不足以說明收入得到有效控制。

所以，內(nèi)部控制執(zhí)行中的監(jiān)督需要獨(dú)立的部門、專業(yè)的人才、完善的機(jī)制去開展工作。然而，實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位多數(shù)設(shè)置黨委（紀(jì)委）辦公室或者審計(jì)室作為監(jiān)督部門，但是缺乏專業(yè)的內(nèi)部控制人才，甚至缺乏財(cái)務(wù)、審計(jì)相關(guān)專業(yè)背景。內(nèi)控監(jiān)督多數(shù)會成為財(cái)務(wù)處的職責(zé)。但是，所有的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，財(cái)務(wù)處無可避免都是參與者，很難做到自己監(jiān)督自己，且保持中立和專業(yè)。

3.內(nèi)部控制評價(jià)問題

除了日常監(jiān)督，內(nèi)部控制定期評價(jià)也非常重要，內(nèi)部控制評價(jià)可以改善內(nèi)控環(huán)境、提高風(fēng)險(xiǎn)意識、提高內(nèi)控有效性，但是，自從行政事業(yè)單位相關(guān)法規(guī)相繼發(fā)布實(shí)施以來，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也頗有成效，然而相關(guān)法規(guī)并未涉及實(shí)施細(xì)則，缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制有效性評價(jià)體系。對多數(shù)行政事業(yè)單位尤其是校外教育機(jī)構(gòu)而言，內(nèi)部控制的構(gòu)建尚在初級階段，并未投入運(yùn)行或者運(yùn)行不成熟，內(nèi)部控制評價(jià)的工作還不具備開展的條件，評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建也缺乏土壤。但是，內(nèi)部控制評價(jià)從某種意義上來說是保持內(nèi)部控制體系活力的重要手段，因?yàn)閮?nèi)部控制體系是需要與時俱進(jìn)的，并非構(gòu)建一套框架就完成了。需要在日常執(zhí)行中實(shí)施，定期評價(jià)之后，及時修整，也需要隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展變化，不斷地微調(diào)更新，從而保持內(nèi)部控制的有用性。

二、內(nèi)部控制有效性提升對策

1.內(nèi)控建設(shè)須結(jié)合單位實(shí)際情況有的放矢

內(nèi)控建設(shè)的過程中，內(nèi)控框架的構(gòu)建各單位大同小異，但是，實(shí)際建設(shè)過程中，除了常規(guī)控制外，應(yīng)特別注重校外教育機(jī)構(gòu)的特色，針對薄弱環(huán)節(jié)有的放矢。這需要做到以下幾個方面：首先，內(nèi)控建設(shè)之初，要做足調(diào)研準(zhǔn)備，把舊制度和流程完整梳理一遍。同時，深入調(diào)研經(jīng)辦職工對關(guān)鍵核心業(yè)務(wù)和頻率高的業(yè)務(wù)流程的看法和意見。其次，制定流程之前需要深入梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，重新理順經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，堅(jiān)持內(nèi)控原則的基礎(chǔ)上，盡量簡化流程環(huán)節(jié)，盡可能縮短經(jīng)辦人的辦事時間。第三，要充分識別單位的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性設(shè)置內(nèi)部控制措施。如人員缺少的單位，在編制和能力允許的范圍內(nèi)盡快完善崗位人員配備，如果短期內(nèi)做不到人員補(bǔ)充，要在保證崗位充足的情況下，交叉設(shè)崗，一人多責(zé)，并做好關(guān)鍵核心崗位的技術(shù)培訓(xùn)。當(dāng)然，一人多崗設(shè)置需要綜合考慮各方因素，如人員素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)水平、崗位具體要求、崗位特點(diǎn)等各方因素，如果是年齡較大的老職工，就應(yīng)盡量避免一人多崗的安排，如果是年輕職工，學(xué)習(xí)能力極強(qiáng)，可以在充分培訓(xùn)考核的基礎(chǔ)上安排一人多崗，且長期時間內(nèi)，一人多崗的現(xiàn)象會一直存在，所以，科學(xué)設(shè)置和安排尤為重要。

2.盡可能完善監(jiān)督體系

面對多數(shù)校外教育單位監(jiān)督職能不完善的問題，可以從兩個方面努力來確保監(jiān)督到位。一是尋求外部監(jiān)督。尋求專業(yè)的第三方，包括咨詢公司、會計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)中介結(jié)構(gòu)每年度進(jìn)行單位內(nèi)部控制執(zhí)行評價(jià)，出具專業(yè)評價(jià)報(bào)告，事業(yè)單位從上而下推行內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)整改，對整改問題建立清單，備案記錄，跟績效考評掛鉤，從而借助外力完成監(jiān)督職能。二是盡力完善內(nèi)部監(jiān)督。招聘專業(yè)的審計(jì)或財(cái)務(wù)人才，補(bǔ)充黨紀(jì)委的人才缺失，專門從事內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)控監(jiān)督等業(yè)務(wù)。同時強(qiáng)化黨紀(jì)委、審計(jì)等部門的地位和監(jiān)管職能;或者從現(xiàn)有人員中選取不同職能部門的人員組成內(nèi)控監(jiān)督小組，由單位一把手任組長，建立監(jiān)督工作機(jī)制，進(jìn)行交叉監(jiān)督，財(cái)務(wù)和相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督，如合同訂立、定價(jià)等的合理性監(jiān)督，相關(guān)內(nèi)控措施的落實(shí)監(jiān)督，等等。黨紀(jì)委進(jìn)行財(cái)務(wù)收付款環(huán)節(jié)的監(jiān)督，如合同價(jià)和實(shí)際收付款核對、時間核對等。

3.盡快構(gòu)建內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系

從長遠(yuǎn)看，內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建勢在必行，唐洋、肖順利、胡海波和唐大鵬、吉津海、支博分別做了比較系統(tǒng)的研究，構(gòu)建了比較完整的評價(jià)指標(biāo)體系。筆者認(rèn)為，對于校外機(jī)構(gòu)而言，內(nèi)部控制評價(jià)可以選擇尋求外力進(jìn)行和構(gòu)建自我評價(jià)指標(biāo)體系兩方面入手。內(nèi)部控制評價(jià)選擇完全獨(dú)立的第三方，或者請求主管單位審計(jì)室予以評價(jià)，或者尋求專業(yè)的會計(jì)師事務(wù)所予以評價(jià)，都更能夠保證內(nèi)部控制評價(jià)的客觀性和針對性，有利于單位不斷改進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。內(nèi)部控制自評則需要構(gòu)建一套工具，而且評價(jià)指標(biāo)體系需要不斷完善提升，這是單位內(nèi)部常態(tài)化自評的重要手段，可以簡化處置。否則，需要大量的人力、時間去進(jìn)行評價(jià)，且有可能流于形式而失去了實(shí)質(zhì)意義。對于校外教育機(jī)構(gòu)而言，內(nèi)部控制工作啟動較晚，內(nèi)部控制的執(zhí)行監(jiān)督仍然存在缺乏獨(dú)立職能部門和專業(yè)人才的階段，且短期內(nèi)無法得到有效解決，而內(nèi)部控制評價(jià)更專業(yè)、全面，難度更大，對校外教育機(jī)構(gòu)而言難度偏大，可量力而行，不建議急于構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，而失去了內(nèi)控的本質(zhì)。

三、結(jié)束語

對校外教育機(jī)構(gòu)而言，內(nèi)部控制體系的構(gòu)建尚處于初級階段，內(nèi)控建設(shè)、內(nèi)控運(yùn)行、內(nèi)控監(jiān)督中仍然存在一些問題，單位需要緊抓自身特點(diǎn)，科學(xué)分析，穩(wěn)步推進(jìn)，才能使得內(nèi)部控制流程、措施落到實(shí)處，才能使得內(nèi)部控制的真正意義展現(xiàn)出來。但是，從長遠(yuǎn)看，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革不斷深入，內(nèi)部控制建設(shè)將成為提升管理水平、資金效能的重要手段和工具，廣大校外教育機(jī)構(gòu)應(yīng)早做準(zhǔn)備，以內(nèi)控建設(shè)有效性提升為契機(jī)，全面提高單位內(nèi)部的管理水平。

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