周愛(ài)民 王 亞

（中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

我國(guó)兒童福利大致經(jīng)歷新中國(guó)成立時(shí)期的救濟(jì)福利、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位福利、改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)化福利三個(gè)階段。安東尼·吉登斯認(rèn)為社會(huì)理論本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)的批判，是一種對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的客觀反映（郎友興，2000）[1]。因此，盡管在不同時(shí)期，兒童福利理論有著不同的本質(zhì)內(nèi)涵，但總的來(lái)說(shuō)，兒童福利理論和政策的發(fā)展變化決定著兒童福利發(fā)展的總體趨勢(shì)，兒童福利服務(wù)是衡量?jī)和＠l(fā)展水平高低的重要指標(biāo)，對(duì)兒童熱點(diǎn)問(wèn)題的探究有利于發(fā)現(xiàn)兒童福利仍需完善之處。兒童福利理論、兒童福利政策、兒童福利服務(wù)、兒童熱點(diǎn)問(wèn)題這四個(gè)方面相互作用、相互影響，共同推動(dòng)兒童福利事業(yè)的發(fā)展。

基于此，本文根據(jù)我國(guó)兒童福利理論、兒童福利政策、兒童福利服務(wù)以及近年來(lái)兒童福利研究的熱點(diǎn)問(wèn)題這四個(gè)方面的研究趨勢(shì)變化，對(duì)我國(guó)兒童福利發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理，總結(jié)分析新時(shí)代我國(guó)兒童福利取得的成就和存在的問(wèn)題，探究其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，以期更好的促進(jìn)我國(guó)兒童福利的發(fā)展。

一、兒童福利理論

我國(guó)學(xué)者們從不同學(xué)科與不同理論角度，對(duì)兒童社會(huì)福利問(wèn)題進(jìn)行分析研究。其中很重要的一個(gè)方面就是對(duì)兒童福利供給主體的探討，并形成一系列相關(guān)理論，為理解兒童問(wèn)題和發(fā)展兒童福利理論奠定了堅(jiān)實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。

（一）國(guó)家責(zé)任理論

縱向來(lái)看，1949 年新中國(guó)成立至20 世紀(jì)90 年代初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體，我國(guó)統(tǒng)一安排孤殘兒童的社會(huì)救助，該時(shí)期是我國(guó)兒童關(guān)系議題的初級(jí)發(fā)展階段；1991 年至2001 年，我國(guó)頒布多部與兒童相關(guān)的法律法規(guī)，兒童問(wèn)題首次成為公共政策議題，該時(shí)期是國(guó)家兒童關(guān)系議題的發(fā)展階段；2010 年，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011－2020）》首次增加“兒童福利”章節(jié)，拉開(kāi)了中國(guó)兒童福利時(shí)代的序幕，該時(shí)期是國(guó)家與兒童關(guān)系議題的成熟階段，我國(guó)兒童福利制度正式形成。國(guó)家責(zé)任理論不僅是我國(guó)兒童福利研究的重要理論基礎(chǔ)，也是西方國(guó)家兒童福利研究的重要理論支撐。有的西方學(xué)者把國(guó)家責(zé)任稱為國(guó)家親權(quán)，指國(guó)家居于無(wú)法律能力者（如未成年人）的君主和監(jiān)護(hù)人的地位，當(dāng)兒童受到虐待或家庭無(wú)法給予兒童必要的保護(hù)時(shí)，國(guó)家應(yīng)進(jìn)行干預(yù)保護(hù)（Bebbington & Miles,1989）[2]。

當(dāng)前我國(guó)兒童福利理論與兒童福利供給主體雖然逐漸呈多元化發(fā)展趨勢(shì)，但不可否認(rèn)的是國(guó)家在兒童福利演變過(guò)程中始終扮演著奠基者的角色，國(guó)家責(zé)任理論也可以看作是我國(guó)兒童福利理論最為核心和基礎(chǔ)的理論學(xué)說(shuō)。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于國(guó)家責(zé)任理論的研究，主要集中在以下方面：一是該理論的內(nèi)涵研究。有的學(xué)者認(rèn)為國(guó)家責(zé)任理論的基本假設(shè)是兒童是心智發(fā)育不全的人，國(guó)家作為兒童的 “最高監(jiān)護(hù)人”，要積極承擔(dān)國(guó)家在兒童福利中的尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)，使其免受侵害（吳鵬飛，2015）[3]。二是新時(shí)代該理論的重點(diǎn)內(nèi)容研究。黨的十九大報(bào)告做出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重要政治判斷。根據(jù)時(shí)代的變化，學(xué)者們對(duì)新時(shí)代以國(guó)家責(zé)任理論為基點(diǎn)的兒童福利進(jìn)行了大量研究，主要表現(xiàn)在更新兒童福利理念、建設(shè)多層次兒童福利制度、擴(kuò)展國(guó)家承擔(dān)責(zé)任方式、構(gòu)建更加完善兒童法律機(jī)制等方面（黃曉燕等，2019）[4]。三是關(guān)于該理論的演變路徑研究。有學(xué)者提出以國(guó)家責(zé)任為基點(diǎn)的兒童福利經(jīng)歷了由國(guó)家和集體負(fù)責(zé)，到國(guó)家有限負(fù)責(zé)和家庭化，再到國(guó)家主導(dǎo)的兒童福利社會(huì)化的路徑演變（宣朝慶等，2019）[5]。由于我國(guó)兒童福利存在供給不足，缺乏提前預(yù)防、積極回應(yīng)和事后及時(shí)安排等問(wèn)題解決機(jī)制，亟需兒童福利國(guó)家責(zé)任的重新回歸，這不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家以救助為主的兜底責(zé)任，更強(qiáng)調(diào)以補(bǔ)償、預(yù)防、保障為主的發(fā)展性責(zé)任。

（二）家庭責(zé)任理論

西方學(xué)者認(rèn)為監(jiān)護(hù)人在兒童保護(hù)、兒童生活的穩(wěn)定性以及兒童福祉等方面發(fā)揮了不可替代的作用（Khushmand Rajendran 等，2015）[6]。?？怂埂す。‵ox Harding,1996）認(rèn)為父母是兒童照顧的主要承擔(dān)者，雖然需要國(guó)家的支持，但國(guó)家絕不可輕易剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。目前我國(guó)學(xué)者關(guān)于家庭責(zé)任理論的研究主要集中于以下幾個(gè)方面：一是關(guān)于該理論的內(nèi)涵研究。學(xué)者們認(rèn)為家庭是承擔(dān)兒童撫育的重要場(chǎng)所，家庭及家庭成員應(yīng)積極滿足兒童衣食住行、教育、健康和娛樂(lè)等福利需求（邊玉芳等，2006）[7]。二是關(guān)于以家庭為主的兒童保護(hù)體系研究。有的學(xué)者認(rèn)為受家庭規(guī)模小型化、家庭資源差距化、家庭關(guān)系淡漠化和家庭教育功能弱化的影響，導(dǎo)致現(xiàn)代家庭對(duì)兒童保護(hù)功能大大減弱。所以，我國(guó)應(yīng)積極發(fā)展以現(xiàn)代家庭為中心的兒童保護(hù)政策，構(gòu)建以家庭為中心的兒童保護(hù)體系，讓家庭支持“復(fù)位”（趙芳等,2018；徐麗敏等，2019）[8][9]。三是以家庭責(zé)任理論為主的兒童福利國(guó)際研究。學(xué)者們通過(guò)橫向?qū)Ρ鹊难芯糠椒▽?duì)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的兒童福利進(jìn)行深入研究，并在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)兒童福利本土化的研究方向（滿小歐等，2015；方舒等，2019）[10][11]?？傊?，學(xué)者們從不同的視角對(duì)以家庭責(zé)任理論為主的兒童福利進(jìn)行了研究，認(rèn)為家庭是兒童福利供給的責(zé)任主體，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展兒童家庭福利領(lǐng)域的研究與實(shí)踐。

（三）兒童權(quán)利理論

18 世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家盧梭從人權(quán)的角度提出兒童教育和兒童保護(hù)的重要性，為現(xiàn)代兒童權(quán)利理論的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。此后其他各國(guó)學(xué)者在不同學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)不斷完善并發(fā)展該理論。目前國(guó)際上普遍認(rèn)為兒童權(quán)利與兒童福利的發(fā)展息息相關(guān)，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)福利、教育、健康、家庭和社區(qū)這五個(gè)指標(biāo)綜合衡量一個(gè)國(guó)家的兒童福利和兒童權(quán)利的發(fā)展水平（The Annie E.Casey Foundation，2019）[12]。關(guān)于我國(guó)兒童權(quán)利理論的研究，學(xué)者們圍繞以下方面進(jìn)行了探討：一是關(guān)于兒童權(quán)利理論的內(nèi)涵研究。有的學(xué)者提出我國(guó)兒童權(quán)利理論的理論基點(diǎn)是，兒童同其他公民一樣是獨(dú)立、自主、平等的生命主體，享有各項(xiàng)基本權(quán)利（劉曉玲，2016）[13]。二是關(guān)于該理論的演變路徑研究。有的學(xué)者認(rèn)為兒童權(quán)利理論是人類(lèi)文明發(fā)展到一定階段產(chǎn)物，并將我國(guó)兒童權(quán)利理論的發(fā)展劃分為兒童的附屬化理論階段、兒童權(quán)利的發(fā)現(xiàn)階段和兒童權(quán)利主體資格確立階段（段立章，2014）[14]。以該理念為指導(dǎo)，我國(guó)構(gòu)建了完整的中國(guó)兒童權(quán)利保護(hù)法律框架和政策框架。從以上眾多學(xué)者的研究中可以看出，兒童權(quán)利是多維度、立體的概念。從道德意義來(lái)看，兒童權(quán)利是一種理念；從社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，兒童權(quán)利是一項(xiàng)制度；從社會(huì)文明來(lái)看，兒童權(quán)利又是歷史文化發(fā)展到一定階段的現(xiàn)象。

二、兒童福利政策

兒童福利理論實(shí)質(zhì)上是人們對(duì)于兒童生活狀況的理解，對(duì)兒童問(wèn)題的基本共識(shí)，對(duì)這種價(jià)值引導(dǎo)和社會(huì)態(tài)度決定了兒童福利政策的演變趨勢(shì)。關(guān)于我國(guó)兒童福利政策的研究，學(xué)者們圍繞以下方面進(jìn)行了探討：

一是關(guān)于兒童福利政策的內(nèi)涵研究。有的學(xué)者提出兒童福利政策是一套為兒童謀求幸福的方針或準(zhǔn)則，其內(nèi)涵包括兒童福利需求的滿足、兒童權(quán)利的保障以及兒童保護(hù)工作等內(nèi)容（杜寶貴等，2016）[15]。二是關(guān)于兒童福利政策的問(wèn)題研究。有的學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前兒童福利政策體系在涉及覆蓋范圍、福利概念、執(zhí)行能力、福利政策的針對(duì)性上產(chǎn)生了種種問(wèn)題，嚴(yán)重制約著兒童福利體系的縱向延伸（賈志科等，2019）[16]。三是關(guān)于兒童福利政策演變路徑研究。首先，要積極調(diào)整兒童福利在政策方針中的定位。在制定兒童福利政策前應(yīng)強(qiáng)化向兒童投資這一理念，使得兒童從福利的邊緣入口向社會(huì)政策的中心靠攏（萬(wàn)國(guó)威等，2019）[17]。其次，積極推動(dòng)兒童福利立法。兒童福利政策的轉(zhuǎn)向?yàn)閮和＠⒎ㄌ峁┝藙?dòng)力，國(guó)家應(yīng)將政治目標(biāo)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，通過(guò)政策法律化的方式解決兒童日益增長(zhǎng)的福利需求和兒童立法滯后的矛盾（吳鵬飛，2018）[18]。再次，要利用好大數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。以家庭為基本單位，建構(gòu)以數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、監(jiān)測(cè)管理、可視化平臺(tái)于一體的兒童大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)兒童福利需求的精準(zhǔn)識(shí)別（周鎮(zhèn)忠等，2019）[19]。最后，要把握好兒童福利政策變遷的規(guī)律，明確推動(dòng)兒童福利政策變遷的內(nèi)在推動(dòng)力（童小軍，2018）[20]。

通過(guò)以上研究可以看出新中國(guó)成立70 周年來(lái)，我國(guó)的兒童福利政策變化趨勢(shì)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：凸顯兒童福利和兒童權(quán)利保護(hù)的價(jià)值理念；從補(bǔ)救型福利政策向預(yù)防性福利政策轉(zhuǎn)變；填補(bǔ)兒童保護(hù)政策漏洞并聚焦監(jiān)護(hù)和安全問(wèn)題；豐富和制度化兒童福利政策內(nèi)容；提升兒童保護(hù)政策層級(jí)（喬?hào)|平等，2019）[21]。

三、兒童福利服務(wù)

1929 年到1936 年是世界經(jīng)濟(jì)蕭條和恢復(fù)時(shí)期，這個(gè)時(shí)期也是兒童福利服務(wù)的重要轉(zhuǎn)型期，兒童福利服務(wù)更加注重組織化規(guī)劃、兒童福利私營(yíng)服務(wù)和公共服務(wù)的資源整合。國(guó)際兒童福利服務(wù)的新時(shí)代為我國(guó)兒童福利服務(wù)的發(fā)展帶來(lái)了新契機(jī)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持“兒童優(yōu)先、共享發(fā)展”的兒童福利服務(wù)理念，兒童福利服務(wù)內(nèi)容不斷豐富，兒童福利保障服務(wù)能力不斷提升，兒童福利服務(wù)對(duì)象不斷擴(kuò)大。但取得成就的同時(shí)我國(guó)兒童福利服務(wù)仍存在很多問(wèn)題。學(xué)者們就目前我國(guó)兒童福利服務(wù)存在的問(wèn)題提出以下觀點(diǎn)：

一是我國(guó)兒童照顧服務(wù)體系在服務(wù)范圍、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)理念、服務(wù)資金等領(lǐng)域中缺乏必然聯(lián)系，亟需重新建構(gòu)新時(shí)代兒童照顧服務(wù)體系（岳經(jīng)綸等，2018）[22]；二是以兒童津貼制度、親職假以及托育服務(wù)為軸心的0—3 歲的兒童福利服務(wù)體系建設(shè)的不完善，使得0—3 歲兒童身心健康成長(zhǎng)面臨極大風(fēng)險(xiǎn)（吳航等，2019）[23]；三是家庭、社會(huì)和政府在福利服務(wù)提供過(guò)程中的角色定位和福利責(zé)任分擔(dān)模式不明確，難以構(gòu)建全方位的福利服務(wù)支持系統(tǒng)（高麗茹等，2019）[24]；四是我國(guó)專(zhuān)業(yè)化、高素質(zhì)兒童福利服務(wù)人員匱乏，兒童福利機(jī)構(gòu)能力提升力度和能力提升主動(dòng)性有待加強(qiáng)（劉蘭華等，2017）[25]。

針對(duì)我國(guó)兒童福利服務(wù)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，學(xué)者們提出相關(guān)改善路徑。有的學(xué)者提出兒童福利服務(wù)建設(shè)應(yīng)與脫貧攻堅(jiān)等社會(huì)政策相結(jié)合，通過(guò)積極地反貧困政策阻斷家庭貧困的代際傳遞，提升兒童福利服務(wù)的家庭供給能力（鄧鎖，2019）[26]；有的學(xué)者提出要進(jìn)一步提升我國(guó)兒童福利服務(wù)的教育、保護(hù)和照顧等基礎(chǔ)性功能，重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)的托育政策和服務(wù)（苗春鳳等，2019）[27]；還有的學(xué)者提出要?jiǎng)?chuàng)新兒童福利服務(wù)政策模式，基于兒童福利服務(wù)“最后一公里”政策模式，努力提升兒童福利機(jī)構(gòu)與服務(wù)社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化水平，創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)與社會(huì)捐贈(zèng)以激發(fā)社會(huì)組織活力，最終形成全方位的兒童福利服務(wù)社會(huì)支持系統(tǒng)（北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院，2017）[28]。總之，眾多學(xué)者不約而同的認(rèn)為，兒童福利服務(wù)要跟隨時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，明確新時(shí)代兒童福利服務(wù)發(fā)展方向和路徑，不斷地對(duì)兒童福利服務(wù)體系進(jìn)行部分重構(gòu)和完善。

四、我國(guó)兒童福利未來(lái)展望

（一）兒童福利研究新熱點(diǎn)——事實(shí)孤兒

近年來(lái)有關(guān)事實(shí)孤兒的悲劇接連發(fā)生，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2019 年我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童約50 萬(wàn)左右[29]。國(guó)外有的學(xué)者把這類(lèi)兒童群體歸屬為孤兒，稱為邊緣化兒童（marginalized children）（Miroslava Chávez-García，2019）[30]。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)梳理，我國(guó)關(guān)于事實(shí)孤兒的研究主要集中在以下方面：

一是關(guān)于事實(shí)孤兒的概念界定。有的學(xué)者提出事實(shí)孤兒概念是參照孤兒概念而來(lái)，具體指失去父母、查找不到親生父母或者因其他原因失去法定監(jiān)護(hù)人的日常照料，并且未被依法收養(yǎng)的兒童。受政策認(rèn)定、傳統(tǒng)文化、社會(huì)變遷和家庭結(jié)構(gòu)等因素影響，學(xué)術(shù)界目前關(guān)于事實(shí)孤兒概念沒(méi)有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，這也是學(xué)術(shù)界目前亟待研究的問(wèn)題（陳靜，2019）[31]。二是事實(shí)孤兒的現(xiàn)狀研究。學(xué)者們圍繞事實(shí)孤兒的家庭經(jīng)濟(jì)、日常照料、心理發(fā)展和社會(huì)支持等方面，對(duì)事實(shí)孤兒的生存現(xiàn)狀進(jìn)行研究，認(rèn)為事實(shí)孤兒面臨嚴(yán)峻的生存發(fā)展困境（王夢(mèng)怡，2018）[32]。三是事實(shí)孤兒的福利研究。有的學(xué)者認(rèn)為由于缺乏統(tǒng)一的事實(shí)孤兒社會(huì)救助政策方針，導(dǎo)致這類(lèi)兒童在法律權(quán)益保護(hù)、日常生活照料、政策身份認(rèn)定等方面面臨福利困境（王夢(mèng)怡，2018）[33]?；诋?dāng)前事實(shí)孤兒面臨的福利困境，有學(xué)者提出要進(jìn)一步擴(kuò)大兒童福利保障范圍，從社會(huì)支持視角構(gòu)建事實(shí)孤兒的福利政策框架和福利保障機(jī)制（劉繼同，2016）[34]。

（二）我國(guó)兒童福利未來(lái)展望

事實(shí)孤兒的福利研究是中國(guó)特色普惠兒童福利建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)黨和政府歷來(lái)高度重視包括事實(shí)孤兒在內(nèi)的兒童福利事業(yè)，各政府部門(mén)立足實(shí)際，通過(guò)設(shè)立權(quán)威機(jī)構(gòu)、出臺(tái)法規(guī)政策、建立工作機(jī)制，逐步完善兒童福利體系。2019 年，民政部設(shè)立兒童福利司，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)兒童福利制度；同年6 月，頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)從制度頂層設(shè)計(jì)方面真正將事實(shí)孤兒納入兒童福利體系之中，使得事實(shí)孤兒困有所助、棄有所養(yǎng)。我國(guó)對(duì)于事實(shí)孤兒的福利保障體現(xiàn)出新時(shí)代我國(guó)兒童福利理體系不斷完善、兒童福利保障機(jī)制不斷增強(qiáng)以及兒童福利服務(wù)不斷提升的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)的兒童福利建設(shè)迎來(lái)大發(fā)展、大跨越的關(guān)鍵時(shí)期?？v觀新中國(guó)成立70 周年以來(lái)我國(guó)兒童福利發(fā)展，我國(guó)兒童福利未來(lái)發(fā)展具有以下趨勢(shì)：國(guó)家主導(dǎo)，完善兒童福利頂層設(shè)計(jì)；家庭支持，增強(qiáng)家庭福利供給能力；社會(huì)參與，不斷擴(kuò)展兒童福利服務(wù)領(lǐng)域。