李淑芳，何敏華，熊傲然

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢430022）

財政改革不只是單純的經(jīng)濟(jì)活動，而是一系列管理活動、政治活動和經(jīng)濟(jì)活動的集合。然而，學(xué)術(shù)界多將中國財政制度改革視為單純的經(jīng)濟(jì)或財政改革，從而割裂了財政制度改革與宏觀政治環(huán)境的聯(lián)系。學(xué)界關(guān)于財政制度改革相關(guān)研究的內(nèi)在邏輯主要有三：一是從集權(quán)與分權(quán)的角度，將當(dāng)代中國財政制度劃分為集權(quán)型財政體制、分權(quán)型財政體制、分稅制財政體制三個時期，并分別闡述每一時期的改革內(nèi)容，以此梳理中國財政制度的變遷[1]；二是以財權(quán)和事權(quán)為邏輯起點(diǎn)，分析中國歷次財政制度改革的動態(tài)變化對中央和地方權(quán)力的影響[2]；三是根據(jù)重點(diǎn)改革內(nèi)容，按時間順序梳理中國財政制度改革內(nèi)容[3]。將中國財政制度改革置于更為宏觀的政治層面和管理層面的研究較為缺乏。因此，筆者擬從宏觀層面梳理和分析中國財政制度改革的內(nèi)在邏輯，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)中國財政制度改革的經(jīng)驗，以期為新時代財政制度改革提供參考。

一、統(tǒng)治邏輯：傳統(tǒng)中國以統(tǒng)治者意愿為主的財政改革邏輯

中國古代財政改革的主要措施遵循兩個規(guī)律：一是收入改革多，支出改革少；二是即使有支出改革，改革也多體現(xiàn)統(tǒng)治者意愿，而忽視民眾的需求。

1.財政收入改革以增收和手續(xù)便利為主要考量

通過梳理中國歷史上的財政改革措施可以發(fā)現(xiàn)，歷朝歷代的財政制度改革中收入改革較多，支出改革較少，而收入改革的目的則主要是為了增加財政收入或者方便征收稅賦。

中國歷史上的租稅制度一直強(qiáng)調(diào)輕徭薄賦，如孟子理想中的租稅額是十分取一，而漢代政府規(guī)定租稅額是十五分取一，實際則只征收三十分之一，唐代只合四十分之一。但是由于土地為私有，極易發(fā)生兼并，農(nóng)民并沒有因為低稅賦而得到好處。而且一旦發(fā)生戰(zhàn)亂，則原本的稅收制度就會被打破，政府就通過改革財政制度從社會汲取財富彌補(bǔ)國庫。如漢代的文景之治雖積累了大量財富，但漢武帝窮兵黷武，導(dǎo)致本開始富裕起來的國庫迅速空虛，財政赤字不斷擴(kuò)大，促使國家不得不通過壟斷鹽、鐵來積累戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)[4]（P16）。此后，自然資源的壟斷更是成為各個朝代發(fā)展經(jīng)濟(jì)必不可少的環(huán)節(jié)。晉得天下后，田糧征收率高達(dá)百分之六十到七十。唐朝在安史之亂的陰影下，想盡一切辦法解決財政問題，包括從稅制上加重商業(yè)稅、賣爵、限制免稅的僧人尼姑的數(shù)量等，但這些短期行為反而讓政府失去了長遠(yuǎn)的財政收入。

另一方面，中國歷史上多次重要的稅制改革最主要的目的都是為了稅賦征收方便。如唐代沿襲北魏“均田”制發(fā)展出租庸調(diào)制度，使得土地公有，天下百姓田地平均。這種制度需要詳盡的戶口冊，但生死變更和人員流動導(dǎo)致戶口冊失真和租庸調(diào)制度失敗，從而出現(xiàn)了唐代的兩稅制改革：一畝地抽夏秋兩次稅，只問地，不問人，征稅變得簡單，但土地又恢復(fù)私有，土地兼并又會導(dǎo)致農(nóng)民流離失所。“租庸調(diào)”三項變?yōu)閮伞岸悺?，因而征收比例提高了，但是一旦發(fā)生戰(zhàn)事，軍隊依舊會要求農(nóng)民出“庸”和“調(diào)”，事實上是加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。明代的“一條鞭法”，也是把民間差役雜項一并歸入田賦，以求手續(xù)便利。

2.財政支出改革體現(xiàn)統(tǒng)治者意志

與財政收入的頻繁改革不同，歷朝歷代對財政支出改革的重視程度不高。歷代財政支出改革思想也多局限于減少財政支出方面。早在春秋戰(zhàn)國時期，主張節(jié)用就成為了主要的財政支出思想?？鬃幼钤缣岢觥肮?jié)用”一詞，要求減輕農(nóng)民的賦稅徭役，使百姓不必背負(fù)過重的生活壓力，主張節(jié)約財政開支。墨子也提出“去無用之費(fèi)”，墨子的“節(jié)用”也就是節(jié)約，在財政支出上，希望君主戒掉奢侈鋪張的習(xí)慣，在衣食住行方面一切從簡，去掉“無用之費(fèi)”，但對平民百姓的“有用之費(fèi)”必不可少[5]（P22）。

然而，“節(jié)用”的財政思想并沒有帶來歷代政府財政規(guī)模的縮小，財政支出規(guī)模是由統(tǒng)治者意志決定的?！肮?jié)用”通常是統(tǒng)治者在財政收入困難的情況下不得不采取的措施，或者是為了實現(xiàn)統(tǒng)治者的戰(zhàn)爭目的而進(jìn)行的儲蓄。如，春秋戰(zhàn)國時的財政改革主要是諸侯為了爭霸積累財富?！吨芏Y》中對財政支出內(nèi)容的記載也反映出中國古代財政支出以祭祀、外交、國防和統(tǒng)治者的私人消費(fèi)為主[6]（P109）。從財政支出的內(nèi)容來看，應(yīng)該說，中國古代財政支出主要是為統(tǒng)治者服務(wù)的。

可見，在古代中國，統(tǒng)治者需要通過財政支出來實現(xiàn)自身意志，如發(fā)動戰(zhàn)爭、控制貴族或官僚、維持統(tǒng)治等。為了實現(xiàn)這些目的，統(tǒng)治者便更加重視財政收入改革，期望通過更加便捷的方式獲取更多的財政收入。因此，中國古代財政改革的邏輯是以實現(xiàn)統(tǒng)治者意志為主線的統(tǒng)治邏輯。

二、穩(wěn)定邏輯：國家集中力量保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的穩(wěn)定改革邏輯（1949-1979 年）

新中國成立之時，百廢待興。國際上，以美國為首的西方國家對中國實行經(jīng)濟(jì)封鎖政策；國內(nèi)由于戰(zhàn)爭的影響，國民經(jīng)濟(jì)接近崩潰，財政出現(xiàn)極大赤字、物價猛烈上漲、財稅體制建構(gòu)不足等問題，亟待系統(tǒng)恢復(fù)國家的財政工作。因此，新中國為應(yīng)對國內(nèi)外局勢的變化在1949 年底確立了統(tǒng)一財經(jīng)工作的方針，制定并采取了一系列穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策和措施，新中國開始進(jìn)入一個大規(guī)模的計劃財政時期。

1.計劃經(jīng)濟(jì)模式是中國維護(hù)國際國內(nèi)秩序雙重穩(wěn)定的歷史選擇

“二戰(zhàn)”之后，世界逐漸形成了社會主義和資本主義兩大陣營。蘇聯(lián)作為第一個社會主義國家，對中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)立和發(fā)展影響深遠(yuǎn)。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后學(xué)習(xí)蘇聯(lián)走社會主義道路無疑是正確的歷史選擇。一方面，中國走社會主義道路，與蘇聯(lián)結(jié)成戰(zhàn)略同盟關(guān)系，可以有效應(yīng)對以美國為首的西方國家的經(jīng)濟(jì)封鎖，從而維護(hù)中國在國際上的穩(wěn)定地位。另一方面，蘇聯(lián)在特定的歷史條件下基于本國傳統(tǒng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)集體化的發(fā)展，迅速造就了一個工業(yè)強(qiáng)國[7]。中國期望通過學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)模式，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消除長期國內(nèi)戰(zhàn)爭對經(jīng)濟(jì)社會帶來的影響。歷史證明，這種選擇在事實上維護(hù)了中國國際國內(nèi)秩序的穩(wěn)定。《中蘇友好同盟互助條約》的簽訂和抗美援朝戰(zhàn)爭急速拉近了中蘇關(guān)系，使得中國在國際上的地位更加穩(wěn)固；而中蘇的友好關(guān)系也帶來了蘇聯(lián)與中國在經(jīng)濟(jì)方面的合作，蘇聯(lián)專家專程來到中國為中國即將開展的計劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)行指導(dǎo)，促進(jìn)了中國國內(nèi)的穩(wěn)定發(fā)展。

2.與計劃模式相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制改革促進(jìn)了政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長

在計劃經(jīng)濟(jì)模式下，中國政府采取了與計劃經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制?！敖y(tǒng)收統(tǒng)支”主要包括全國統(tǒng)一的稅收管理、物資管理和現(xiàn)金管理三個方面的內(nèi)容。在稅收管理方面，由于當(dāng)時全國的財政收入主要是公糧和城市稅收，中央對公糧和城市稅收進(jìn)行統(tǒng)一的征收、支出和調(diào)度；在物資管理方面，重要的物資全部收歸國有，由國家統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配，以防不時之需；在現(xiàn)金管理方面，由中國人民銀行對所有現(xiàn)金進(jìn)行集中調(diào)度。

通過借鑒蘇聯(lián)的成功經(jīng)驗，統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制改革促進(jìn)了政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。一方面，統(tǒng)一的現(xiàn)金管理不僅穩(wěn)定了新中國成立初期的物價上漲問題，還保證了人民能夠在有序穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)中生活。集中統(tǒng)一的分配和調(diào)度促使政府能夠在財政收支平衡穩(wěn)定的狀態(tài)下，迅速調(diào)配資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以工業(yè)的快速增長促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的增長和穩(wěn)定，從而保證國內(nèi)的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又消解了國際社會對中國的經(jīng)濟(jì)封鎖，提高了國家抵御外來力量的能力，進(jìn)一步鞏固和穩(wěn)定了新生的國家政權(quán)。

三、分權(quán)邏輯：以權(quán)力下放和激勵地方財政為主的財政分權(quán)改革邏輯（1979-1992 年）

新中國成立初期，中國采取的高度集權(quán)的財政體制促進(jìn)了政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。但是，不可否認(rèn)的是隨著社會的發(fā)展，高度集權(quán)的財政體制已經(jīng)不能支撐經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的進(jìn)步。1978 年黨的十一屆三中全會強(qiáng)調(diào)，我國社會的主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，財政改革的穩(wěn)定邏輯逐步轉(zhuǎn)向了更高效率的分權(quán)邏輯。

1.新的世界秩序為中國帶來了西方財政分權(quán)思想

20 世紀(jì)80 年代的世界秩序與新中國成立初期差異較大。中國經(jīng)歷了與蘇聯(lián)的蜜月期、分歧期，到20世紀(jì)70 年代末中蘇關(guān)系持續(xù)惡化。為了應(yīng)對蘇聯(lián)的壓力，中國轉(zhuǎn)而與美國建交。在新的世界秩序下，中國從學(xué)習(xí)蘇聯(lián)轉(zhuǎn)向?qū)W習(xí)歐美。1956 年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Tibeout 發(fā)表了著名文章《地方公共支出的純理論》[8]，這標(biāo)志著財政分權(quán)理論的興起。到20 世紀(jì)80 年代中國與美國建交時，西方學(xué)術(shù)界對財政分權(quán)理論的研究日益豐富，不只局限于中央政府與地方政府之間的職能分配問題，還從制度、激勵和協(xié)調(diào)等角度考察政府的績效問題[9]。財政分權(quán)理論隨著中美建交而被中國廣泛接受，催生了中國財政制度的分權(quán)化改革。

2.以激勵為主導(dǎo)的財政分權(quán)改革在中國展開

在西方財政分權(quán)模式的影響下，中國自1978 年開始多次進(jìn)行財政制度改革。一是探索地方政府“財政包干”改革。1978 年，中國開始在四川和江蘇兩個省份推行“比例包干”的財政管理體制試點(diǎn)，并總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，在1979 年公布了《關(guān)于實行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”財政管理辦法的若干規(guī)定》。1985 年各地方政府開始實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的多種形式的財政包干體制。二是探索事業(yè)單位“預(yù)算包干”改革。1979 年財政部發(fā)布《關(guān)于文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)“預(yù)算包干”試行辦法》，在部分事業(yè)單位試點(diǎn)“預(yù)算包干”，即年度預(yù)算一經(jīng)確定，經(jīng)費(fèi)指標(biāo)全部歸事業(yè)單位掌握使用，并且年終結(jié)余留用，超支不補(bǔ)。國營企業(yè)推行四類包干制度和利改稅。三是在國營企業(yè)推行四類包干制度和利改稅。這些改革的核心就是將財政自主權(quán)下放給地方政府和企事業(yè)單位，這對鼓勵地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)動地方政府和企事業(yè)單位積極性、提高財政資金使用效率起到了積極作用。

四、規(guī)范邏輯：以規(guī)范財政收支為重點(diǎn)的規(guī)范改革邏輯（1992-2012 年）

改革開放后實行的財政分權(quán)管理體制對于緩和中央和地方之間、政府與企業(yè)之間的矛盾有著重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，分權(quán)邏輯下的財政分權(quán)體制出現(xiàn)了一些弊端，因此，財政改革的內(nèi)容開始逐漸細(xì)化至財政預(yù)算、國庫管理、稅收等各方面，中國財政制度逐步趨于規(guī)范。

1.分稅制改革拉開了財政制度規(guī)范化序幕

早期從蘇聯(lián)借鑒而來的財政集權(quán)模式和從歐美市場經(jīng)濟(jì)國家舶來的分權(quán)財政思想都對當(dāng)時中國財政制度的建立、發(fā)展和完善具有重要意義。改革開放以來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為第一要務(wù)。1992 年中共十四大明確提出：“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力?！彪S著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)雖然被快速激活，但是也積累了一些矛盾。一是中央政府和地方政府之間的矛盾。地方財權(quán)和事權(quán)擴(kuò)大導(dǎo)致地方財政收入比重持續(xù)上升，而中央政府財政收入比重持續(xù)下降，中央政府宏觀調(diào)控能力減弱。二是地方政府財政管理出現(xiàn)諸多問題。在市場經(jīng)濟(jì)效率至上思想的影響下，不少地方政府之間出現(xiàn)了惡性競爭，預(yù)算外資金不斷擴(kuò)大。為緩解當(dāng)時國家財政制度中最突出的中央財政和地方財政之間的矛盾，解決財政包干制在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的種種弊端，1993 年頒布的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，將“地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”“改革和完善稅收制度”及“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度”，拉開了財政制度規(guī)范化改革的序幕。

2.財政制度進(jìn)入法制化軌道，改革以規(guī)范收支為目的

從1994 年分稅制改革開始，中國開始密集推進(jìn)財政制度改革，覆蓋了財政制度的方方面面。1995 年，被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《中華人民共和國預(yù)算法》正式實施，對預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任等做出了規(guī)定，標(biāo)志著我國財政制度開始進(jìn)入法制化軌道。

此后的財政改革幾乎囊括了財政的方方面面。一是進(jìn)行稅制改革，包括開征私營企業(yè)所得稅等四個新稅種（1998 年）、開展所得稅收入分享改革，提高中央分享比例（2002 年）、全面取消農(nóng)業(yè)稅（2006 年）等，稅收制度不斷規(guī)范完善。二是開展預(yù)算改革，主要包括加強(qiáng)預(yù)算外資金管理（1996）、部門預(yù)算改革（1999年）、深化收支兩條線改革（2001 年）、預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理（2011 年）。這一系列改革將政府部門的預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收入以及基金預(yù)算收支全部納入到部門預(yù)算編制范圍和過程，保證政府部門開展預(yù)算編制的公開透明，規(guī)范了政府預(yù)算資金的使用。三是支出管理方面，主要包括國庫管理制度改革（2001 年）和政府采購制度（2002 年）。國庫管理制度改革通過建立國庫單一賬戶體系、對政府收支實行國庫集中收付管理、實施國庫現(xiàn)金管理，實現(xiàn)由財政直接支付，提高了財政資金的使用效率，減少了中間環(huán)節(jié)可能存在的腐敗行為，保證了預(yù)算單位用款按預(yù)算來執(zhí)行、按流程調(diào)整，增加了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。政府采購制度是加強(qiáng)財政支出管理、提高財政透明度的有效工具，適應(yīng)了國際經(jīng)濟(jì)一體化的要求。從這些主要的改革內(nèi)容來看，規(guī)范財政收支，提高財政透明度，保證財政收支規(guī)范性是財政改革的主要目的。

3.改革開始偏向支出管理

從這一階段財政改革的實踐來看，改革開始越來越重視對財政支出的管理。我國歷來改革的重點(diǎn)大多放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，即怎樣才能更好地發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，而忽略了對于經(jīng)濟(jì)以外的公共服務(wù)投入，如教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)的建設(shè)[10]。反映到財政上，則是政府更注重財政收入制度的改革，而對財政支出的管理則相對弱化。但是在規(guī)范邏輯下，財政制度改革不僅重視財政收入的規(guī)范性，更加注重財政支出的規(guī)范性，如部門預(yù)算改革、國庫管理制度改革和政府采購制度改革等都是為了規(guī)范財政支出而實施的重大財政改革措施。

五、治理邏輯：“以人民為中心”的財政治理邏輯（2013 年至今）

黨的十八大以來，我國在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等各方面進(jìn)行了一系列重大改革，取得了一系列重要成果。這一時期各方面的改革更加深入，不再停留于規(guī)范層面，而是進(jìn)入到深層次的制度和法律層面，財政改革也走上了尋求制度化和高效能的治理邏輯路徑。

1.“四個全面”要求財政制度改革遵循新的治理邏輯

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是“促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉”。2014 年10 月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，全面依法治國應(yīng)“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。2014 年12 月，習(xí)近平總書記在江蘇調(diào)研時首次提出“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨”，“四個全面”被首次提出。從“四個全面”的目標(biāo)、原則和內(nèi)在要求看，它深刻凸顯了制度化的治理邏輯和“以人民為中心”的治理思想。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更是將人民理念作為一根主線，貫穿于13 個方面制度的全過程。

2.財政制度改革凸顯制度化治理邏輯

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政體制的逐步建立，原《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。此外，前一階段我國在部門預(yù)算、國庫集中收付制度、預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗，也需要用法律的形式固化下來。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度”。在此背景下，通過系統(tǒng)總結(jié)多年財政改革的經(jīng)驗，根據(jù)新時代財政領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題新情況，2014 年通過了新修訂的《預(yù)算法》，主要修改了五大方面的內(nèi)容：一是完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度；二是改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；三是規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險；四是完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；五是堅持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。新《預(yù)算法》從頂層設(shè)計層面為財政體制改革搭建了整體框架，并以法律的形式確定下來。

另一方面，稅收法定也在不斷推進(jìn)和落實。2008年以前，我國僅有個人所得稅和企業(yè)所得稅立法，直到2012 年，我國才對車船使用稅立法。在制度化治理邏輯下，稅收法定工作2015 年開始啟動。在“稅收法定”的要求下，2016 年全國人大常委會表決通過《環(huán)境保護(hù)稅法》，并于2018 年開始實施；2017 年通過《船舶噸稅法》和《煙葉稅法》，并于2018 年開始實施；《車輛購置稅法》和《耕地占用稅法》也于2019 年開始實施，更多稅收立法工作正在準(zhǔn)備中。

新《預(yù)算法》的實施和不斷推進(jìn)的稅收立法工作通過法律的約束加強(qiáng)了對財政工作的監(jiān)督管理，使得財政收支更加規(guī)范透明，財政改革的制度化治理邏輯不斷凸顯。

3.財政制度改革更強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”的治理理念

黨的十八大以來，“以人民為中心”的改革思路更深刻地體現(xiàn)了出來。在財政支出方面，黨的十八大以來更加強(qiáng)調(diào)加大民生支出，并將“嚴(yán)格把控各部門機(jī)關(guān)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以及樓堂會所建設(shè)”專門列入新修訂的《預(yù)算法》，強(qiáng)調(diào)不得隨意開財政收支的口子，從而硬化了政府支出約束。黨的十九大報告提出“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”是當(dāng)前國家社會的主要矛盾，財政制度也更加注重以增進(jìn)人民獲得感為導(dǎo)向的改革，更注重對公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出，以提高人民的生活水平和切身利益為目標(biāo)，力爭2020 年全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。面對當(dāng)前疫情的重重考驗，國家財政和地方財政聯(lián)合做出了多項財政保障措施，把人民群眾的生命安全放在第一位，這也更突顯了黨的十八大以來中國財政制度的改革更注重對民生的改善。在財政收入方面，我國的稅制改革一直強(qiáng)調(diào)減輕個人和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

4.以提高治理效能為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理改革

2018 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，強(qiáng)調(diào)要建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。重視績效是國家治理的內(nèi)在要求和現(xiàn)代財政制度的本質(zhì)特征，各省在實現(xiàn)探索全面預(yù)算績效的目標(biāo)中不斷涌現(xiàn)出的地方樣板，并取得了良好成效。從中央政府到地方政府，從財政部門到各預(yù)算單位都掀起了預(yù)算績效改革的熱潮，力爭做到“用錢必問效，無效必問責(zé)”。

六、中國財政制度改革的基本經(jīng)驗

1.財政制度改革應(yīng)突出問題導(dǎo)向：解決最突出的矛盾

唯物辯證法認(rèn)為：“矛盾是普遍存在的，又是對立統(tǒng)一的，矛盾的既對立又統(tǒng)一推動著事物的發(fā)展?！盵11]（P192）古代中國的主要矛盾是“地主階級和農(nóng)民階級的矛盾”，即統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級的矛盾，統(tǒng)治者實現(xiàn)統(tǒng)治成為第一需求，因而財政改革導(dǎo)向是為統(tǒng)治積累更多財政資源，而較少考慮民生支出。1949 年新中國成立時，國際國內(nèi)的嚴(yán)峻形勢決定了穩(wěn)定是第一訴求，因而以集中力量發(fā)展建設(shè)的穩(wěn)定改革邏輯適應(yīng)了當(dāng)時財政改革的需要。然而，黨的八屆三中全會提出的“我們的主要矛盾還是無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的矛盾，社會主義道路和資本主義道路的矛盾”的論斷阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，直到1978 年黨的十一屆三中全會重申社會主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，財政改革的穩(wěn)定邏輯才逐步轉(zhuǎn)向了更高效率的分權(quán)邏輯。盡管1992 年社會主要矛盾未發(fā)生變化，分權(quán)邏輯仍然發(fā)揮作用，但是財政領(lǐng)域的矛盾已經(jīng)開始凸顯，因而以規(guī)范財政收支為重點(diǎn)的規(guī)范改革邏輯被置于分權(quán)改革邏輯之前。黨的十八大以來，我國社會主要矛盾已經(jīng)成為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，因此，“以人民為中心”的治理邏輯開始發(fā)揮更大作用。

這些實踐證明，只有解決最突出的矛盾，財政制度才能順利運(yùn)轉(zhuǎn)；當(dāng)出現(xiàn)新的矛盾時，財政制度就必須進(jìn)行改革以解決矛盾。善于發(fā)現(xiàn)財政體制改革中存在的問題，并以解決問題為導(dǎo)向，不僅要重點(diǎn)解決中國社會的主要矛盾，還要善于解決財政體制面臨的深層次矛盾。隨著中國全面深化改革的縱深發(fā)展，只有同時解決好當(dāng)前社會的主要矛盾和當(dāng)前中國財政制度的深層次矛盾，才能在未知風(fēng)險來臨時具備更好的應(yīng)對能力。

2.當(dāng)前財政制度改革主線：均衡和高質(zhì)量發(fā)展

為解決當(dāng)前我國社會“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，財政改革主線應(yīng)從均衡和高質(zhì)量發(fā)展兩方面著手。一方面，要通過財政制度改革實現(xiàn)均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要在理順中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，促進(jìn)地方財力與事權(quán)匹配，從而讓地方政府有能力投入到基本公共服務(wù)建設(shè)中。另一方面，應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)財政制度改革高質(zhì)量發(fā)展。隨著信息技術(shù)的不斷跨越式發(fā)展，未來運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段可能成為財政制度改革的重要工具。

3.財政制度改革路徑：不僅要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，更要立足本國國情

在新中國成立初期，我國借鑒了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)模式，在財政上則采取了與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制；改革開放時期，我國借鑒了西方的市場經(jīng)濟(jì)模式，在財政上則引進(jìn)了西方的分權(quán)財政模式。這些國際經(jīng)驗對我國財政制度的建立和完善發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國特色社會主義制度顯示出更大的優(yōu)勢和更多的獨(dú)特性。因此，財政制度的未來改革應(yīng)在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的同時，注重與本國國情相結(jié)合。