趙海星，孫欽軍

（中共北京市委研究室，北京101100）

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視黨建對基層社會治理的引領(lǐng)作用。習(xí)近平總書記指出，黨的工作最堅實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松[1]?；鶎由鐣卫?，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨建工作。以黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，是新時代基層治理方式創(chuàng)新的必然要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。

近年來，我國基層社會出現(xiàn)各種社會組織、民間組織和群團(tuán)組織，思想多元、結(jié)構(gòu)多變、訴求多樣成為基層社會的顯著特征?；鶎釉械乃槠?、單一化管理模式已難以適應(yīng)新形勢。在此背景下，特別是在社會治理重心下移的條件下，如何處理基層黨組織與其他各類治理主體的關(guān)系，形成基層治理合力，成為亟待解決的難題。本文擬從北京市“HT 地區(qū)”這一典型案例出發(fā)，提出街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村不同層級黨組織引領(lǐng)基層社會治理的分析框架，探討結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性融入的治理邏輯，剖析黨建引領(lǐng)基層社會治理的新范式。

一、問題現(xiàn)狀和理論分析框架

（一）黨建引領(lǐng)基層社會治理的實(shí)踐探索

考慮到現(xiàn)行行政體系，文中的基層指街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村。基層社會治理的基本力量主要是指基層黨組織、政府、市場、企業(yè)、社會和公民[2]。近年來，全國各地深入貫徹落實(shí)中央的決策部署，積極探索黨建引領(lǐng)基層社會治理方式，形成了不少務(wù)實(shí)管用的經(jīng)驗(yàn)。如撤銷街道、擴(kuò)大社區(qū)規(guī)模的“銅陵模式”；政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的“太倉模式”；構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)管理體制的“上海模式”；社區(qū)自治、議行分離的“沈陽模式”；轉(zhuǎn)變政府職能和培育社區(qū)自治的“江漢模式”；做實(shí)接訴即辦的“北京模式”[3]。從當(dāng)前黨建引領(lǐng)基層治理工作的側(cè)重點(diǎn)來看，主要有兩個維度：一是橫向的“一核——多元”。主要是執(zhí)政黨通過政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系當(dāng)中，將黨的領(lǐng)導(dǎo)植入基層社會治理之中。如深圳市南山區(qū)推出“黨建+小區(qū)業(yè)委會”“黨建+社區(qū)社會組織”“黨建+社區(qū)居委會”等社區(qū)治理機(jī)制再造計劃。二是縱向的“賦權(quán)——下沉”。主要是針對基層“看得見的管不著，管得著的看不見”這一行政悖論，通過向街道賦權(quán)和劃分條塊事權(quán)，理順職責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)基層社會治理合力。典型的如北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革。這一改革將綜合執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求街鄉(xiāng)“吹哨”后，各相關(guān)執(zhí)法部門及時“報到”，開展聯(lián)合執(zhí)法。實(shí)際運(yùn)行中，這兩種模式往往結(jié)合在一起，形成資源下放、權(quán)威集中的制度安排和運(yùn)作方式（見圖1）。

圖1 基層社會治理模型

需要說明的是，在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)、村這一級，黨建引領(lǐng)基層治理的方式并不一樣。街道是上級政府派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府，兩者可以借助行政資源推進(jìn)黨建引領(lǐng)。社區(qū)、村屬于居民自治組織，黨建引領(lǐng)需要向其它治理主體進(jìn)行部分權(quán)力讓渡，在互動交流的基礎(chǔ)上形成共識。

（二）嵌入性理論及分析框架

“嵌入性”理論是新經(jīng)濟(jì)社會學(xué)研究中的一個核心理論，最早來源于波蘭尼的《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》。他認(rèn)為，所有經(jīng)濟(jì)體都嵌入社會關(guān)系和制度之中，并不存在一個所有調(diào)節(jié)由市場獨(dú)立自發(fā)完成的經(jīng)濟(jì)體系[4]（P21-22）。1985 年，馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）區(qū)分了兩類嵌入關(guān)系——結(jié)構(gòu)嵌入與關(guān)系嵌入。前者強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)參與者之間相互聯(lián)系的總體性結(jié)構(gòu)，后者則強(qiáng)調(diào)互惠預(yù)期而發(fā)生的雙向關(guān)系[5]。后來的嵌入性理論的內(nèi)涵外延不斷豐富拓展，并在多個學(xué)科中得到應(yīng)用。

在黨建理論和實(shí)踐發(fā)展中，嵌入性理論也受到學(xué)者關(guān)注。有的學(xué)者指出，執(zhí)政黨充分運(yùn)用其自身或社會精英掌握的組織資源，通過滲透、動員、宣傳等方式對社會組織施加影響力，將社會納入有序化的政治參與過程，形成一種“嵌入式治理”模式[6]。有的學(xué)者認(rèn)為，黨員嵌入或加入到群眾管理或服務(wù)組織，深入群眾，可以組成集體行動單元，形成橫向、平等、網(wǎng)狀式管理服務(wù)的黨建工作新方式，它是從科層式架構(gòu)到扁平式組織，從威權(quán)式統(tǒng)治到參與式領(lǐng)導(dǎo)，從垂直式管理到嵌入式服務(wù)的黨建變遷過程，是黨建工作方式的根本性轉(zhuǎn)變[7]。有的學(xué)者針對執(zhí)政黨如何在變遷社會中夯實(shí)其執(zhí)政基礎(chǔ)等問題，提出采取黨組嵌入、黨員（公職人員）嵌入、規(guī)則性嵌入等形式，將體制內(nèi)的政治資源嵌入到基層社會中去代表民意，提升執(zhí)政黨的社會統(tǒng)合能力[8]。

以上研究對黨建引領(lǐng)基層社會治理的嵌入性框架分析，可以說分析的相當(dāng)?shù)轿?。但就目前研究現(xiàn)狀來看，學(xué)界對治理主體的研究多側(cè)重于宏觀層面，較少涉及微觀層面，而對黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)際主體——街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村黨組織運(yùn)作方式的研究還有待深入?；诖耍疚牟捎酶裉m諾維特分析框架，同時區(qū)分街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村兩個不同層級黨建引領(lǐng)方式，構(gòu)建一個分析框架（見表1）。

表1 本文分析框架

在本文中，結(jié)構(gòu)性嵌入是指黨組織作為基層治理的核心治理主體，以結(jié)構(gòu)性（組織、資源、規(guī)制）嵌入的方式進(jìn)入基層社會治理，實(shí)現(xiàn)黨組織在其中的嵌入性建設(shè)和主導(dǎo)性發(fā)展。功能性融入是指黨組織通過功能（社會動員、服務(wù)供給、政治價值）發(fā)揮，推動各治理主體在確立共同目標(biāo)的前提下形成協(xié)作互動的開放式關(guān)系，且不斷植入自己的核心影響，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)授權(quán)性組織管理模式向功能化、社會化治理方式轉(zhuǎn)變。本文以北京“HT 地區(qū)”為典型案例，擬通過分析該地區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)、村兩個層級不同的治理模式，提出推進(jìn)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的策略。

二、黨建引領(lǐng)基層社會治理的范式——基于北京市“HT 地區(qū)”的實(shí)證分析

（一）案例概況

“HT地區(qū)”位于北京市昌平區(qū)南部、北中軸延長線上，面積62.7 平方公里，常住人口超過80 萬，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。1990 年代開始，“HT 地區(qū)”逐漸被納入城市規(guī)劃建設(shè)范圍，開啟了城市化階段。2018 年，“HT 地區(qū)”共包括兩鎮(zhèn)三街道。2019 年6 月，實(shí)行鎮(zhèn)改街，“HT地區(qū)”共包括六街一鎮(zhèn)，共有109 個社區(qū)、20個行政村。

“HT地區(qū)”目前存在的主要問題：一是配套設(shè)施不完善，交通基礎(chǔ)設(shè)施不足?！癏T 地區(qū)”人口密度約為1.44 萬人/平方公里，與同期東京人口密度相當(dāng)。與此不相適應(yīng)的是，當(dāng)?shù)嘏涮自O(shè)施不完善，幼兒園、中小學(xué)校、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、消防站、派出所、街道辦公用房等都較為短缺。交通基礎(chǔ)設(shè)施不足，居民日平均通勤距離約為13.5 公里。地區(qū)防洪、泄洪體系建設(shè)不完善，部分老舊小區(qū)配電設(shè)施尚未完成改造，個別小區(qū)還存在燃?xì)庠O(shè)施管理不夠完善等問題。二是社會矛盾問題多，社區(qū)治理難度大。無照經(jīng)營、私搭亂建、違規(guī)占道經(jīng)營等問題比較普遍。公交站、天橋涵洞、地鐵出入口周邊存在大量無照游商、“黑車黑摩的”等亂象。治理力量薄弱，警力嚴(yán)重不足，協(xié)管員、保安員、巡防隊員等輔助力量也均低于市區(qū)平均水平。三是地方發(fā)展的內(nèi)生動力不足，社會活力不高。大型商業(yè)設(shè)施少，生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平不高，難以滿足本地居民的消費(fèi)需求?！癏T 地區(qū)”每萬人擁有社會組織數(shù)量明顯低于全市平均水平，類型主要以老年人服務(wù)為主，文體活動和志愿服務(wù)類較多，居民矛盾糾紛調(diào)解、物業(yè)管理服務(wù)和基層協(xié)商民主等社區(qū)治理類社會組織數(shù)量較少，部分服務(wù)領(lǐng)域尚存在空白。

“HT 地區(qū)”由于人口過多、設(shè)施老化、公共服務(wù)供給不足等原因，造成居民各種利益訴求不斷涌現(xiàn)，從而使該地區(qū)成為北京城市治理的痛點(diǎn)。治理好“HT 地區(qū)”不僅可以為破解北京市其他大型社區(qū)的治理難題提供樣板借鑒，更可以為構(gòu)建城市基層社會治理新格局積累經(jīng)驗(yàn)。

（二）結(jié)構(gòu)性嵌入——街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨建引領(lǐng)基層社會治理范式

2019 年北京市人大通過的《北京市街道辦事處條例》，明確了街道辦事處行使“參與轄區(qū)有關(guān)設(shè)施的規(guī)劃編制、建設(shè)和驗(yàn)收”“指揮調(diào)度區(qū)人民政府工作部門開展聯(lián)合執(zhí)法”等七項(xiàng)職權(quán)，街道辦事處由此擁有了與居民生活密切相關(guān)且能夠有效承接的行政執(zhí)法權(quán)。2018 年北京市公布的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施意見》，重點(diǎn)擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理、生態(tài)環(huán)保、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧濟(jì)困等方面的服務(wù)管理權(quán)限，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉及本區(qū)域內(nèi)人民群眾利益的重大決策、重大項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)。基于此，可以認(rèn)為，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的派出機(jī)構(gòu)或一級政府，擁有相當(dāng)?shù)男姓Y源，可以通過命令鏈條開啟運(yùn)動式治理，采取剛性嵌入的方式在基層治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。這一特征在“HT 地區(qū)”的治理中，體現(xiàn)得較為明顯。

1.組織嵌入

結(jié)構(gòu)性嵌入基層社會治理的第一步是組織嵌入。“HT地區(qū)”街鎮(zhèn)層面的組織嵌入主要包括三種形式：一是通過增設(shè)街鎮(zhèn)點(diǎn)位，優(yōu)化治理布局。該地區(qū)由兩鎮(zhèn)三街道更改為六街一鎮(zhèn)的同時綜合設(shè)置了“六室一隊三中心”，目的是精簡機(jī)構(gòu)、提升效能。二是通過區(qū)域化黨建，加強(qiáng)基層黨組織的引領(lǐng)作用?！癏T 地區(qū)”根據(jù)駐區(qū)單位分布和街道社區(qū)需求，在街道之間、社區(qū)之間探索成立跨區(qū)域的黨建工作協(xié)調(diào)委員會。三是通過“雙報到”機(jī)制，增強(qiáng)治理力量。

在“HT 地區(qū)”治理中，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制值得關(guān)注。這一機(jī)制賦予街鄉(xiāng)“吹哨權(quán)”，要求街鄉(xiāng)“吹哨”后各相關(guān)部門按時“報到”，一起解決問題?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制推動了基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，破解了傳統(tǒng)科層制治理的困境。在傳統(tǒng)科層制治理框架下，每個科層都應(yīng)照章辦事而不致越出范圍，不允許隨意擴(kuò)大其行動的閾值并表現(xiàn)出所謂的“能動性”。而在本案例中，街鄉(xiāng)能夠“下對上”調(diào)動，“塊對條”統(tǒng)合，提高了基層社會治理效率。之所以如此，關(guān)鍵就在于黨建引領(lǐng)能夠通過責(zé)任制、干部任免和“一票否決制”等方式促進(jìn)不同部門合作，打破科層制治理的局限。

2.資源嵌入

街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接了部分原先上級相關(guān)職能部門的某些職責(zé)、功能，對行政轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)社會事務(wù)的處理擁有更加集中的行政資源和行政力量。例如，2018 年8月，北京市發(fā)布《優(yōu)化提升“HT 地區(qū)”公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施三年行動計劃（2018-2020年）》，共涉及八大類108個項(xiàng)目，總投資近440 億元。短短一兩年間，“HT”地區(qū)大變樣，公共服務(wù)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施的短板陸續(xù)補(bǔ)齊。在這個過程中，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分發(fā)揮職能作用，成立聯(lián)席會議和工作專班，建立計劃任務(wù)分派督查制度、監(jiān)測研判制度、聯(lián)合督查制度，配套本級財政資金，及時研究解決問題，確保計劃按期完成。

3.規(guī)制嵌入

規(guī)制可以理解為政府根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則對微觀主體行為實(shí)行的一種干預(yù)，是公共政策的一種形式?！癏T地區(qū)”的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接公安、城管、消防、環(huán)保、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等六家單位執(zhí)法力量，組建綜合行政執(zhí)法隊，在基層社會治理中擁有強(qiáng)制力和約束力。例如，“HT地區(qū)”在各街道設(shè)立物業(yè)服務(wù)管理中心，內(nèi)設(shè)“一站三室”（業(yè)委會工作站、法律法規(guī)工作室、審計審價工作室、矛盾調(diào)解工作室），建立物業(yè)企業(yè)履約評價、監(jiān)督管理等機(jī)制。再例如從2019 年7 月1 日開始，“HT 地區(qū)”開展百日攻堅行動，集中整治車輛亂停亂放、經(jīng)營者無證無照經(jīng)營、攤販占道經(jīng)營、黑車擾序等秩序亂象。2019 年“HT 地區(qū)”12345 市民服務(wù)熱線訴求解決率、滿意率分別上升36 和28 個百分點(diǎn)，收到市民表揚(yáng)來電數(shù)量同比上升262%。刑事警情同比下降71%，治安警情同比下降55.2%，秩序警情同比下降24%，入室盜竊發(fā)案率下降40.1%，群眾安全感明顯提升。

（三）功能性融入——社區(qū)、村的黨建引領(lǐng)基層社會治理范式

滕尼斯在《共同體與社會》一書中，第一次比較系統(tǒng)地闡述了社區(qū)的概念，認(rèn)為社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合，是具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、富有人情味的社會生活共同體[9]。鄉(xiāng)村的定義可參照R·D·羅德菲爾德的提法，“鄉(xiāng)村是人口稀少、比較隔絕、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人們生活基本相似，而與社會其他部分，特別是城市有所不同的地方?！盵10]（P35）在中國政治范疇中，社區(qū)、村同屬基層自治單元，不在國家編制序列，沒有行政執(zhí)法權(quán)，在組織成員、組織性質(zhì)和財政經(jīng)費(fèi)上存在明顯短板。此外，在這一層級，除了黨組織這一核心治理主體外，還存在諸多行動者，如企事業(yè)單位、社會組織和社會公眾等，黨組織并不是權(quán)力等資源的唯一壟斷者。這就意味著，社區(qū)、村黨組織引領(lǐng)基層社會治理，更多地要由硬性“嵌入”向柔性“融入”轉(zhuǎn)變，通過發(fā)揮黨組織和黨員的影響力，實(shí)現(xiàn)基層社會的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

1.社會動員融入

一般來說，社區(qū)、村黨員數(shù)量少，黨組織力量薄弱。這種情況也適用于“HT 地區(qū)”。在這種情況下，黨建引領(lǐng)基層治理更需要發(fā)揮黨組織的組織動員作用，培育社會動員新機(jī)制和社會成員主動參與意識，加強(qiáng)各種社會力量的協(xié)調(diào)合作，形成多元共治良好局面，提高基層社會治理實(shí)效性。例如，2018 年8 月，“HT 地區(qū)”19個社區(qū)黨組織聯(lián)合發(fā)起倡議，號召廣大黨員群眾從我做起，共建美好家園。昌平區(qū)在全地區(qū)掀起了以共建共治共享為核心的“HT 有我”社會服務(wù)活動，催生出“社區(qū)議事廳”等社區(qū)協(xié)商民主的新形式。在新冠肺炎疫情防控工作中，“HT地區(qū)”的社區(qū)、村黨組織牽頭，運(yùn)用黨建協(xié)調(diào)委員會機(jī)制，整合調(diào)動社區(qū)黨員、社區(qū)民警、物業(yè)工作人員、居民群眾和駐區(qū)單位等力量，構(gòu)建起群防群控的嚴(yán)密防線，有效克服了人少事多的矛盾。這種大范圍、深層次的組織動員，整合了人力、物質(zhì)、精神、信息等資源，為各主體搭建了良好的溝通平臺，激發(fā)了各主體在基層社會治理中的活力。

2.服務(wù)供給融入

由于大多數(shù)社區(qū)、村的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)依靠集體經(jīng)濟(jì)收入、上級專項(xiàng)撥款，沒有本級財政，因此只能維持基本支出。在這種情況下，需要發(fā)揮基層一線主觀能動性，善于借助外力，加強(qiáng)資源整合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)和組織引領(lǐng)效果的最大化。但是，在資源整合運(yùn)用過程中，基層黨組織如不能有效整合配置資源，則存在融入失敗的風(fēng)險。例如，筆者在“HT 地區(qū)”某村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該村集體收入主要來自七、八十間出租房，每年租金收入138 萬元，而村民社保、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等固定支出就達(dá)到200 多萬元，長期入不敷出。在這種情況下，村委會在服務(wù)供給過程中背離自治機(jī)構(gòu)定位，出現(xiàn)雙重角色異化：一是在向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請撥款過程中，“受制于人”，逐漸矮化自身地位，變?yōu)槟撤N形式的“行政機(jī)構(gòu)”；二是在服務(wù)居民過程中，由于缺乏強(qiáng)有力的資源支持，逐漸弱化自身存在，變成某種形式的“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。因此，在服務(wù)供給融入過程中，黨組織一方面需要善于借用資源，另一方面需要積極提供“軟服務(wù)”。

3.政治價值融入

政治融入具體體現(xiàn)在價值引領(lǐng)功能方面，核心是以社會主義核心價值觀引領(lǐng)基層社會治理。一方面“HT 地區(qū)”社區(qū)、村對多元治理主體進(jìn)行政治吸納改造，形成了政社合作治理。借助社區(qū)兩委班子換屆，黨組織書記、居委會主任“一肩挑”比例達(dá)到86.4%，提高了22 個百分點(diǎn)。102 家物業(yè)企業(yè)中，組建了18 個獨(dú)立黨支部、11 個聯(lián)合黨支部，派駐了25 名黨建指導(dǎo)員。19 個業(yè)委會126 名成員中，黨員62 名，占比接近一半。這不僅僅是為了方便社區(qū)管理，創(chuàng)新“結(jié)構(gòu)黨建”，也是對各社會組織的一種政治資源融入。另一方面，社區(qū)其他治理主體也主動追求有效的政治歸屬。對于企業(yè)、社會組織來說，引入黨建引領(lǐng)基層社會治理框架，能夠獲得各種政治資源以及由此派生出的政策性、社會性和經(jīng)濟(jì)性資源。

可以看到，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)、村通過結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性融入兩種方式，形成對基層社會治理的黨建引領(lǐng)模式（見圖2）。由于組織稟賦和政治使命的要求，黨組織通過黨建引領(lǐng)的方式加強(qiáng)對基層社會的治理，不僅擺脫了組織自身“兩張皮”的困境，同時連接社會，獲得強(qiáng)大的動員和組織力量，實(shí)現(xiàn)對社會的有效整合?；鶎由鐣卫碇械狞h建工作本質(zhì)上是擴(kuò)大黨的覆蓋面，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。“HT 地區(qū)”高效運(yùn)用嵌入和融入的邏輯與機(jī)制，使該地區(qū)治理工作獲得了令人矚目的成果，黨組織的組織力也得到極大提升。

圖2 “HT 地區(qū)”黨建引領(lǐng)基層社會治理模式

三、結(jié)論與展望：雙重治理邏輯的互動

從組織發(fā)展的角度來看。通過街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村兩個層面的結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性融入，能夠構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共享的城市基層黨建工作新格局，最終實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)。同時我們也要看到，結(jié)構(gòu)性嵌入與功能性融入并不是不可通約的兩種范式，彼此之間存在復(fù)雜的信息、資源、人員的互動（見圖3）。

圖3 雙重治理邏輯圖示

這個圖示存在兩種關(guān)系：一是順承關(guān)系。一般而言，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織在基層治理的結(jié)構(gòu)性嵌入中，按照組織嵌入——資源嵌入——規(guī)制嵌入的順序進(jìn)行嵌入；社區(qū)、村黨組織按照社會動員融入——服務(wù)供給融入——政治價值融入的順序進(jìn)行融入。二是對應(yīng)關(guān)系。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)、村黨組織在基層社會治理中并不是割裂運(yùn)行的，組織嵌入和社會動員融入、資源嵌入和服務(wù)供給融入、規(guī)制嵌入和政治價值融入，存在復(fù)雜的互動關(guān)系，是一種靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的關(guān)系模式。

（一）組織嵌入和社會動員融入——黨建引領(lǐng)基層社會治理的邏輯起點(diǎn)

組織嵌入不僅有利于擴(kuò)大基層社會治理中黨組織的覆蓋面，更重要的是可以在多元治理主體中確立黨組織的核心地位，為開展黨建活動奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織結(jié)構(gòu)來看，組織嵌入關(guān)系到基層黨組織如何在基層社會中確立領(lǐng)導(dǎo)地位這一問題，只有解決了這個問題，后續(xù)的組織架構(gòu)才會得到穩(wěn)定。社區(qū)、村黨組織的社會動員融入更多的是通過黨員帶頭示范、組織號召、“熟人社會”的影響、村規(guī)民約、知名人士吸納等方式進(jìn)行，是一種言傳身教式的軟約束。但無論哪種方式，黨的事實(shí)存在為基層社會治理規(guī)定了內(nèi)在的整體框架，是做好基層社會治理工作的前提。

（二）資源嵌入和服務(wù)供給融入——黨建引領(lǐng)基層社會治理的實(shí)際載體

在基層社會治理碎片化、參與主體趨利化的語境下，黨建引領(lǐng)基層治理工作的順利開展并不能單純依靠行政權(quán)威，很大程度上需要進(jìn)行資源置換。從街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況看，作為最基層政權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)力的實(shí)現(xiàn)離不開內(nèi)外部資源的獲取，通過資源導(dǎo)入，可以改善基礎(chǔ)設(shè)施硬件條件，激發(fā)多元治理主體參與的能動性。社區(qū)、村一級缺乏財政支持，但通過有效服務(wù)，能夠創(chuàng)造良好的治理外部環(huán)境，進(jìn)而助推治理內(nèi)生動力的形成?；鶎狱h組織通過資源嵌入和服務(wù)供給融入，為多元主體的協(xié)同共治奠定了基本的邏輯框架，使得“從哪獲取，如何獲得”的問題得以解決。

（三）規(guī)制嵌入和政治價值融入——黨建引領(lǐng)基層社會治理的根本指向

因?yàn)閺?qiáng)制力不同，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)制嵌入屬于顯性嵌入，社區(qū)、村的政治價值融入屬于隱性融入。顯性嵌入表現(xiàn)為明確的行為管理或制約，以矯正基層社會自治失靈問題；隱性融入是黨組織與社會組織之間潛移默化的互相影響，進(jìn)而形成黨建引領(lǐng)的集體行為。規(guī)制嵌入和政治價值融入是建立在組織嵌入和社會動員融入、資源嵌入和服務(wù)供給融入的基礎(chǔ)之上的?？梢哉f，前兩者因素是實(shí)現(xiàn)規(guī)制嵌入和政治價值融入的必要過程，而規(guī)制嵌入和政治價值融入是前兩者因素運(yùn)作的最終目的。黨組織通過規(guī)制嵌入和政治價值融入，能夠更好地在基層治理中發(fā)揮其政治作用，突出其政治功能，完成其政治使命，并獲得穩(wěn)定的政治領(lǐng)導(dǎo)力，從而將基層社會建設(shè)成為政黨引領(lǐng)型的社會，使得黨組織自身能夠真正發(fā)揮政治核心作用。

有兩點(diǎn)需要指出：第一，結(jié)構(gòu)性嵌入和功能性融入并不是截然分開的，隨著基層社會治理主體的發(fā)育，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村層面的黨組織會逐步呈現(xiàn)出“硬”嵌入和“軟”融入相結(jié)合的趨勢。第二，在黨建引領(lǐng)基層社會治理過程中，既要充分發(fā)揮其他治理主體的能動性，尊重社會組織的表達(dá)訴求，又要使之成為利益吸納和傳導(dǎo)的中樞，以實(shí)現(xiàn)對基層群眾的再組織。

雖然本文對黨建引領(lǐng)基層治理中的結(jié)構(gòu)式嵌入和功能性融入模式進(jìn)行了初步分析，但在實(shí)際運(yùn)作中，如何防止“嵌入失度”和“融入失效”，如何更好地建立雙向互動運(yùn)行機(jī)制，如何找尋超大城市和中小城市黨建引領(lǐng)基層治理模式的異同，都是基層社會治理領(lǐng)域需要進(jìn)一步關(guān)注和研究的問題。