邵 晨

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

戰(zhàn)國時期，韓、趙、魏三國已在地方設(shè)縣，秦始皇一統(tǒng)天下后，廢分封，設(shè)郡縣，縣為郡之下屬，是秦朝政權(quán)機(jī)構(gòu)中極其重要的一級組織，具有相對的獨(dú)立性，滿萬戶以上的縣設(shè)縣令，不滿萬戶則設(shè)縣長，作為一縣之最高長官，掌管全縣政務(wù)，均由中央任命。至唐朝末年，縣令、縣長多由藩鎮(zhèn)節(jié)度使從其幕僚下屬中選任，而后才報由中央政府批準(zhǔn)，這一現(xiàn)象到了五代十國時期更為嚴(yán)重，此間縣令、縣長多由隸屬于節(jié)度使的武將所擔(dān)任，擁有一定的軍事力量，可與朝廷相抗衡。在整個宋代，統(tǒng)治者為了避免“黃袍加身”式的軍事政變，重文抑武，加強(qiáng)中央集權(quán)，極力削弱武將的權(quán)力。在對縣的統(tǒng)治上，往往派中央的文職官員赴任，代表中央政府治理地方，即“朝京官知縣某事”，又稱為“作邑”。對于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口眾多，地理位置重要的大縣，其縣官稱為“知縣”。反之，那些較為偏遠(yuǎn)荒涼，經(jīng)濟(jì)貧弱，人口稀少的小縣，其縣官則稱為“縣令”。

一、宋代縣官制度述論

（一）品級

宋代縣官的品級一般依據(jù)該縣的等級而定。宋初規(guī)定：開封、祥符兩縣縣令正五品，三京畿縣令正六品上，諸州上縣令從六品上，中縣令正七品上，中下縣從七品上，下縣令從七品下[1]。如太祖建隆四年六月詔，監(jiān)察御史王枯知魏縣，屯田員外郎于繼徽知臨清縣[2]。元豐新制，京畿縣令從八品，縣令正九品[3]。元佑時官品又定為：開封府兩赤縣令正七品；開封府畿縣令、三京赤縣令、三京畿縣令正八品；諸州上、中、下縣正九品。但到了南宋朝時，又恢復(fù)元佑時的規(guī)定。

（二）任期

宋朝初年承襲五代舊制，縣官的任期一般為三年一任，宋太宗太平興國六年曾下詔：“諸道知州、通判、知軍、監(jiān)、縣，及監(jiān)榷物務(wù)官，任內(nèi)地滿三年，川廣福建滿四年者，并與除代”，太平興國八年又詔令河?xùn)|、江浙、川峽、廣南官，此后均以滿三年為任期，滿即除代[4]。至真宗朝，京朝官出任縣令成為常例，為鼓勵京朝官赴邊遠(yuǎn)貧困知該縣事，避免任期過長導(dǎo)致官員畏于赴任，中央詔令川峽、廣南地區(qū)幕職州縣官的任期縮短為兩年，但這僅限于局部地區(qū)，未得到全面推廣。同一時期，由于冗員導(dǎo)致的官多缺少，官員候闕情況嚴(yán)重，而通過加快州縣官的流動，可使這一問題得以緩解，于是大中祥符八年，詔令“審官院以近地二年半以上，遠(yuǎn)地二年以上與差替，不為久例”。然而，這一“不為久例”權(quán)宜之計(jì)，卻逐漸形成了定制。至仁宗朝，冗員現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，大部分京朝官的任期進(jìn)一步縮短為兩年一任。此后直至徽宗朝，盡管朝廷多有強(qiáng)調(diào)縣官仍以三年為任，但實(shí)際任期在兩年間徘徊。南宋后，由于疆域減少而官員仍冗，京朝官充任知縣、縣令的任期改為兩年，終南宋一朝未再更改[5]。

（三）選任條件

如前所述，宋代的縣官，主要由文官擔(dān)任。一般而言，京朝官和幕職州縣官均有資格作邑。具體而言，選任途徑不同，選任條件也略有區(qū)別：

1.常調(diào)的選任條件

縣官可以通過常調(diào)的方式選任。根據(jù)《宋史》卷一六九《職官·敘遷之制》的規(guī)定，其選任資格為：進(jìn)士、明經(jīng)、九經(jīng)、諸科、明法、學(xué)究、武舉，這些有出身的人經(jīng)過兩任四考之后，可以升任官階更高的一級[6]（P4039-4040），進(jìn)而獲得選任縣官的資格，此時如有舉主，即可選任縣官。若是流外和進(jìn)納出身的人，即使達(dá)到令錄官階，但尚不足以選任縣官，仍需再擔(dān)任過大縣主簿、縣丞、縣尉等職務(wù)之后，才能具備選任縣官的資格。

2.薦舉情況下的選任條件

薦舉又被稱為奏舉或保任等。擔(dān)任過縣主簿、縣丞、縣慰等職務(wù)后，可以通過薦舉的方式選任縣官?！端问?職官九》記載其選任條件為：“舉縣令，有出身三考、無出身四考、攝官出身六考、有舉主三人，進(jìn)納出身六考、有舉主四人，流外出身三任七考、有舉主六人、并移縣令”[6]（P4041-4042）。一般而言，薦舉優(yōu)于常調(diào)。

3.酬獎情況下的選任條件

酬獎選任縣官的品級要求低于薦舉，試銜知縣和知錄事參軍（修職郎）就具備選任縣官的條件。從《宋史》、《續(xù)資治通鑒長篇》等典籍的記載來看，獲得酬獎的原因一般有：縣尉捕捉禍害較為嚴(yán)重的盜賊而被酬獎為縣官；有拯救官物等重大貢獻(xiàn)而被酬獎為官；因忠君愛國的立功表現(xiàn)而被酬獎為官等等。

4.流外人選任縣官

宋朝有大量的流外官，這些人可以通過恩例、酬獎等方式升入幕職縣官四等七階。流外官在初次進(jìn)入品官行列時是不能直接授予縣官，其仍需先行擔(dān)任縣主簿、縣丞、縣尉等后方能選任。雷家圣先生指出：流外人在擔(dān)任過簿、尉或監(jiān)當(dāng)官之后，如為判司簿尉資序，可以按上述判司簿尉對流外出身人的規(guī)定，再經(jīng)三任七考，有舉主六人的情況下，通過奏薦獲得作邑差遣。如果兩任監(jiān)當(dāng)官成考，在舉主及格情況下，還可循入京朝官，授予知縣差遣[7]（P191-193）。需要注意的是，如果流外人在選人四等七階內(nèi)未能注擬縣官，在改為京朝官后仍可以有選任縣官的可能。

（四）常見問題

1.工作繁重困難

縣官承擔(dān)著大量的行政任務(wù)，涉及民政、司法、財稅、教育風(fēng)化、徭役、賑災(zāi)、納糧等諸多方面的職責(zé)，十分繁重[8]。但是，除了承擔(dān)繁重的行政職責(zé)之外，縣官還要面對來自各種勢力的干涉和阻撓。如縣官可能會遭受胥吏等陽奉陰違，不貫徹執(zhí)行縣官的決定，更有甚者會公開脅迫、阻撓縣官開展行政事務(wù)?；蛴幸恍┛h吏，因不法之事或過錯受到縣官的懲罰后，懷恨在心，即使縣官調(diào)離任職地區(qū)后，仍有可能受到他們故意陷害和打擊報復(fù)。若縣官得罪的是上級行政機(jī)構(gòu)的胥吏，甚至有可能賠上身家性命。各縣域中，還有一些與朝中重臣、權(quán)貴有關(guān)系的人員，如退休閑賦鄉(xiāng)里的官員，朝中權(quán)貴的親屬，掌握軍隊(duì)的地方將領(lǐng)等，常常享有一定的特權(quán)，時常行不法之事，干預(yù)縣官開展工作。作邑之難，楊萬里在其《與任希純運(yùn)使寶文書》中提到：“大抵縣令，一縣令耳，而又有百縣令焉。豪民則縣令，游士則縣令也，里居之士大夫則又縣令也。有請謁者焉，有強(qiáng)御者焉，有不輸租者焉?！盵9]（P191-193）當(dāng)時，有人把作邑比作上刀山下火海一般，許多士人不敢赴任，導(dǎo)致縣官缺員。

2.賦稅任務(wù)艱巨

包偉民先生在其《宋代地方財政史研究》中，就地方完糧納稅的困難和財政的拮據(jù)做了論述：縣級財政困難的原因在于糧米收入難以滿足上供與開支的增加，解決措施無非是法外苛取[10]（P164-195）。宋代國家開支十分巨大，從宋仁宗朝開始，要求地方上供的比例逐漸增大，直至南宋末年。隨著朝廷與周邊民族政權(quán)的長期對峙，軍費(fèi)開支和對遼、金的歲幣支付及其龐大。冗官冗員現(xiàn)象加劇也導(dǎo)致了官員俸祿的開支極具增加。這所有的開支，都只能層層盤剝，作為最低行政單位的縣，受累最為嚴(yán)重。到了南宋時期，領(lǐng)土銳減而國家開支并未減少，導(dǎo)致縣域財政更加困難。除了滿足上級和國家的開支，縣還要滿足本縣正常的運(yùn)作開支，如遇上流年不利的情形，甚至出現(xiàn)縣官欲棄官而去的情形。

3.地域因素引發(fā)的缺員

如嶺南這些偏遠(yuǎn)蠻荒之地，或是滄州等軍事前沿，士人們往往不愿作邑。如知邕州（今廣西南寧）范旻曾言：嶺外十州風(fēng)土甚惡，縣鎮(zhèn)津口稅賦失額，州主、令佐皆是衙前職名及土人補(bǔ)置，因無廩祿，非此色人不易久住[11]。針對此類因地域因素造成無人作邑的情況，朝廷往往采用降低選任資序或破格選任的方式進(jìn)行激勵。

4.特殊時期的缺員

一些特殊的歷史時期，如王安石推行變法期間，他推行的一些措施如青苗法，遭到了不少作邑者的反對，新舊黨的沖突，導(dǎo)致一些官員產(chǎn)生敵對情緒，不愿作邑。秦檜當(dāng)政時期，其推行的告訐制度引發(fā)了士人階層的反感，加之秦檜任人唯親，下層作邑者大多提拔無望，導(dǎo)致縣域缺員。

（五）宋代的解決方案

1.強(qiáng)調(diào)作邑的重要性

在宋朝，縣是政權(quán)機(jī)構(gòu)當(dāng)中的最低一級，赴基層擔(dān)任縣令被稱為作邑。宋朝十分強(qiáng)調(diào)中央官員的作邑經(jīng)歷，對此進(jìn)行了諸多規(guī)定。選人改官，必須有作邑的經(jīng)歷，從未任過知縣，不得升任監(jiān)司、郎官、知州、通判。如《建炎以來朝野雜記》記載：“初改官人必作令，謂之須入”。“熙寧十年二月，詔選人磨勘改京朝官，須入知縣，雖不拘常制，不得舉辟。近世此禁寢弛，凡改官人，有出身任教授，無出身任簽判，二考滿則赴部注破格通判矣。孝宗皇帝申嚴(yán)舊制，仍以三年為任，考第未足，或有過犯，不得注通判，至今遵行之”[12]（P30）。但是到了南宋立國之初，因兵禍仍頻，金人威脅，故選拔官吏難以遵循舊例，實(shí)歷知縣很難貫徹。如“不歷州縣者不得任朝廷之官，若異才實(shí)能，朝廷之所擢用者，不在此例”[13]（P851）。但是，何人可以稱得上是“異才實(shí)能”，沒有規(guī)定具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，為投機(jī)取巧之人留下了可乘之機(jī)。一些有背景的官員，不愿作邑，采用了“理比作邑”的方式規(guī)避，即官員通過在中央政府的其他任職行為或提供一定的服務(wù)，即可視為他已經(jīng)完成了作邑。

2.優(yōu)先提拔升遷

為了鼓勵士人作邑，宋朝采取了縮短任期，縮短守選待闕的時間，加快官員的升遷速度，提高官員的品級等等。如通過堂除（即不經(jīng)吏部而直接由皇帝任命官員）或理作堂除來縮短作邑者的任期時間。堂除一般是五品以上的中高官員，而絕大部分知縣、縣令是五品以下，吏部差注的情況較多。堂除升遷較吏部差注快，一般堂除知縣為兩年一任，吏部差注為三年一任。且前者可以支取全部俸祿，后者僅可以領(lǐng)取部分俸祿。再如，提高官員的品級，使其有資格獲得循資、轉(zhuǎn)官等更好的差遣表現(xiàn)。如元佑四年七月辛卯吏部的奏議提到：“選人任知縣、縣令，事務(wù)繁重。舊法，令監(jiān)司、知州、通判每歲限定人數(shù)舉充，已是暗升一資；若到任有改官舉主二員，又得循資”。

二、當(dāng)代中國縣級干部管理制度

（一）縣級領(lǐng)導(dǎo)干部的基本情況

一般而言，當(dāng)代中國的主要縣級領(lǐng)導(dǎo)包括縣委書記、縣人大常委會主任、縣長和縣政協(xié)主席及其相應(yīng)的副職，俗稱“四大班子”，但從對一縣的運(yùn)行發(fā)展所起的作用及掌握權(quán)力的大小來看，縣一級行政體系中處于關(guān)鍵地位是縣委書記和縣長，因此本文所討論的縣級領(lǐng)導(dǎo)干部僅指縣委書記和縣長。

1.縣委書記

縣委書記是縣級地方組織（委員會）負(fù)責(zé)人，任命方式主要為委任制，任期為五年，連任不超過兩屆?？h委書記的主要職責(zé)為堅(jiān)持黨的基本路線，貫徹執(zhí)行黨的方針、政策；把握好正確的政治方向；團(tuán)結(jié)好委員會中一班人；抓好黨風(fēng)建設(shè)，督促、檢查黨的各項(xiàng)工作等。縣委書記同時還是黨的縣級委員會委員和常委，依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，縣委書記是縣處級正職，但如果他同時兼任地級市的市委常委，則會高配為廳局級副職?？h委書記的選任來源比較多樣化，依慣例，有從同為縣處級正職的縣長轉(zhuǎn)任，有從縣處級副職的縣委副書記、常務(wù)副縣長升任，有從上級黨委機(jī)關(guān)或政府職能部門中的處級干部中“空降”，亦有從他縣縣委書記調(diào)任而來。

2.縣長

即中國縣級人民政府的首長，由縣人民代表大會選舉和罷免，任期五年，一般不超過十年。在縣域政治權(quán)力架構(gòu)中，縣長是行政領(lǐng)域的負(fù)責(zé)首長，不僅行使國家權(quán)力，還因黨政體制的權(quán)力安排而兼任縣委副書記，并因此具有一定的政黨權(quán)力[14]。在行政系統(tǒng)內(nèi)，縣長領(lǐng)導(dǎo)縣政府的全面工作，具有最終決策權(quán)、行政指揮權(quán)和人事提名任免權(quán)?？h長負(fù)責(zé)召集主持縣政府全體會議和縣政府常務(wù)會議，也可委托常務(wù)副縣長召集上述會議。縣長負(fù)責(zé)簽署政府發(fā)布的決定、命令、規(guī)范性文件以及對外訂立合同，簽署向縣人民代表大會及其常務(wù)委員會提出的議案以及人事任免等文件?？h長的級別為縣處級正職，其選任來源多樣，依慣例，有從縣處級副職的縣委副書記、擔(dān)任縣委常委的常務(wù)副縣長或副縣長升任，有從上級黨委機(jī)關(guān)或政府職能部門中的處級干部中“空降”，亦有從他縣縣長調(diào)任。

就法定授權(quán)而言，縣委書記擁有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、干部管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等；縣長擁有行政執(zhí)行權(quán)、決策權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，雙方的權(quán)力指向均具有全局性，涉及縣域經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個方面[14]。在彼此的關(guān)系上，有學(xué)者認(rèn)為二者權(quán)力存在很大的交叉性，也有學(xué)者認(rèn)為是一種決策——執(zhí)行關(guān)系[15]。因此，總體上，可以認(rèn)為縣委書記和縣長同屬當(dāng)前我國的“縣官”范疇，二者分別是黨政領(lǐng)域的一把手[16]。

（二）現(xiàn)有制度中的常見問題

目前而言，當(dāng)代中國的縣級干部制度，雖然在整體上符合國情，適應(yīng)縣域治理的現(xiàn)實(shí)需要，但在具體實(shí)施的技術(shù)細(xì)節(jié)上仍存在一些問題。

1.部分干部赴任動力不足

當(dāng)代中國，在全面從嚴(yán)治黨的情勢下，仍然有一些官員不愿赴任縣級領(lǐng)導(dǎo)，其原因主要有：

（1）縣域經(jīng)濟(jì)貧困，出政績難，工作繁重

依據(jù)黨的十八屆五中全會及十九大報告的戰(zhàn)略部署，我國2020 年將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧，因此精準(zhǔn)扶貧成為了貧困縣工作的重中之重[17]。但是，由于歷史因素、區(qū)位因素、地理因素、政策因素等多方面制約，貧困縣要想脫貧，既需要該縣黨政機(jī)關(guān)全體干部的辛苦奮進(jìn)[18]，還需要貧困人口自身的努力跟進(jìn)，更需要社會各界的支援扶持，多重因素缺一不可，扶貧任務(wù)可謂艱巨繁重。少部分縣級領(lǐng)導(dǎo)干部在精準(zhǔn)扶貧任務(wù)中，出現(xiàn)了畏難現(xiàn)象，甚至遭受處分。當(dāng)前是扶貧攻堅(jiān)工作的決戰(zhàn)時刻，不少地方采取了“特別措施”，地方主官在當(dāng)?shù)孛撠毲埃辉试S調(diào)動、升遷。除了扶貧任務(wù)之外，一些縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，不具備區(qū)位優(yōu)勢，縣委書記、縣長難以做出突出政績，提拔不易，導(dǎo)致一些干部抱著“無過便是功”的心理，不愿赴任。

（2）赴任動機(jī)不純

我國組織人事對基層工作經(jīng)驗(yàn)有特別要求，官員提拔至調(diào)研員及以上，需要基層工作經(jīng)歷或主政一方的經(jīng)驗(yàn)。因此，一些上級黨政機(jī)關(guān)，特別是省直以上機(jī)關(guān)中的副處級官員，為了獲取基層工作經(jīng)歷，往往會采用“空降”的方式擔(dān)任某縣主官。因?yàn)榇祟惛刹看蠖酁槭〖壗M織人事部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所熟悉，正所謂“近水樓臺先得月”，他們更有可能與主管提拔的領(lǐng)導(dǎo)就提拔的時間、節(jié)點(diǎn)達(dá)成了默契，往往剛滿足最低年限即行升遷[19]。在這種情況下，由于缺乏“為官一任造福一方”的思想覺悟并早已形成獲得提拔的心理預(yù)期，這些官員往往存在兩種行為取向和行動邏輯：一是只把就任縣級領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)成跳板，并沒有創(chuàng)立政績的強(qiáng)勁動力[20]；二是此類官員會選擇更加容易出政績的基建類工程作為任期首要任務(wù)，基建類工程對于GDP的拉動是立竿見影的，但帶來的惡果可能是一個地方“拆了建、建了拆”的重復(fù)建設(shè)，基建工程和形象工程泛濫，造成資源極大浪費(fèi)，嚴(yán)重透支本來就財政嚴(yán)重困難的縣域經(jīng)濟(jì)，造成地方經(jīng)濟(jì)長期裹足不前[21]。

2.多重因素制約下的晉升障礙

在實(shí)際的縣域職級鏈條中，縣處級之下還有鄉(xiāng)科級和所謂的股所級。基層提拔難已是當(dāng)今中國存在的一大不爭事實(shí)。區(qū)、縣和街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級行政層級中，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少、級別設(shè)置低而公職人員眾多，與市直機(jī)關(guān)、省直機(jī)關(guān)形成了鮮明的對比。例如，一省環(huán)保廳通常設(shè)有一百多公職人員，正廳級職數(shù)一名或兩名，副廳級職數(shù)若干名，各處室正處級職數(shù)相加近二十名，副處級職數(shù)又二三十名，調(diào)研員、巡視員的職數(shù)和正科級副科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)更比比皆是，在省直機(jī)關(guān)，退休前能取得調(diào)研員的級別，乃至走到正處級領(lǐng)導(dǎo)崗位，并非難事，也有更多機(jī)會“空降”，擔(dān)任縣級領(lǐng)導(dǎo)干部。反之，一縣之國土局二三十人，正科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一二名，副科級職數(shù)三四名，股所級職數(shù)七八名，其中只有很少的一部分人或有可能走上副科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，更不用說擔(dān)任縣長、縣委書記。

三、基于宋代縣官制度經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的制度調(diào)適構(gòu)想

（一）強(qiáng)調(diào)在縣特別是經(jīng)濟(jì)困難縣的任職經(jīng)歷

如上文所述，有宋一代皆強(qiáng)調(diào)作邑，特別是京朝官作邑的經(jīng)歷，盡管在貫徹力度上未能有始有終，存在理比作邑的例外情形，但作邑終究是常例。當(dāng)前，中央部委、省直機(jī)關(guān)等高層級行政機(jī)構(gòu)的縣處級公職人員，沒有擔(dān)任基層縣處級領(lǐng)導(dǎo)崗位而直接跨入廳局級領(lǐng)導(dǎo)崗位的情況并不少見。公職人員缺乏縣域工作經(jīng)歷的最大問題在于不能深刻了解縣這一復(fù)雜體的真實(shí)情況，對縣所存在的問題和現(xiàn)狀不了解，進(jìn)而導(dǎo)致決策和制定政策時脫離縣的實(shí)際。對于這一問題，2019 年3 月修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》已作出相應(yīng)規(guī)定，例如要求“提任縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷”[22]，而對于有志于獲得破格提拔的優(yōu)秀干部，則要求“在條件艱苦、環(huán)境復(fù)雜、基礎(chǔ)差的地區(qū)或者單位工作實(shí)績突出”。由此，國家的提拔方案實(shí)現(xiàn)了對縱向空間維度的“基層”和橫向空間維度的西部民族地區(qū)等“艱苦地區(qū)”的傾斜，西部民族地區(qū)的縣域空間作為這兩重維度的交匯點(diǎn)，其行政主官的政治資歷受到格外關(guān)注。當(dāng)法律和政策已然跟進(jìn)的情況下，目前面臨的問題則是如何確保政策的順暢運(yùn)行和有效落地，因此，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)要求所有國家部委、省市級的處級領(lǐng)導(dǎo)在提拔至廳局級時都要有任縣官實(shí)職的經(jīng)歷，特別是在那些在經(jīng)濟(jì)困難縣任主官的經(jīng)歷，也要在細(xì)則上、在執(zhí)行上實(shí)現(xiàn)剛性約束，使上級決策和政策落地生根。

（二）優(yōu)先提拔本地公職人員晉升縣級領(lǐng)導(dǎo)

在縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的來源上，不僅要重視從上級行政機(jī)構(gòu)選派，也要重視從當(dāng)?shù)馗刹筷?duì)伍中擇優(yōu)選拔，尤其是要在相同素質(zhì)條件下優(yōu)先提拔長期扎根本地的公職人員，從而賦予當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹恳苑€(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，激發(fā)其工作積極性。只有在縣官的任命中，確保地方鄉(xiāng)科級的公職人員享有優(yōu)先性，才能真正調(diào)動這些人的工作積極性。實(shí)際上，一縣領(lǐng)導(dǎo)班子較為合理的人員構(gòu)成，既要有從上級機(jī)關(guān)“空降”的領(lǐng)導(dǎo)干部，也有從基層埋頭苦干而獲擢升的領(lǐng)導(dǎo)干部：不僅能夠?qū)ⅰ翱战怠备刹颗c上級行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系紐帶轉(zhuǎn)化為推動縣域發(fā)展的有效助力，也在領(lǐng)導(dǎo)班子中配置了逐級晉升、在本地經(jīng)過輪崗歷練的優(yōu)秀干部，從而使領(lǐng)導(dǎo)班子具有了了解基層實(shí)際的視界、渠道和經(jīng)驗(yàn)，提高了縣域領(lǐng)導(dǎo)班子的整體戰(zhàn)斗力[23]（P365）。目前，新修訂的《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對縣級以下的公職人員提拔情況都沒有作出明確規(guī)定，各層級黨委政府制定的實(shí)施細(xì)則又不統(tǒng)一，實(shí)際上不利于在干部隊(duì)伍建設(shè)的總體層面進(jìn)行規(guī)劃和動態(tài)調(diào)整，也不利于公職人員在地域性的橫向?qū)Ρ戎挟a(chǎn)生獲得感和幸福感。如何實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一部署與地方因地制宜之間的良性互動，是未來完善相應(yīng)規(guī)章制度的著力點(diǎn)，也是優(yōu)化基層公職人員激勵機(jī)制，強(qiáng)化干部動員能力的制度增長點(diǎn)。

（三）合理制定任期

從有宋一代經(jīng)驗(yàn)來看，由于冗員現(xiàn)象導(dǎo)致州縣、縣令任期極其短暫，以兩三年者居多，與當(dāng)今縣委書記、縣長的實(shí)際任期頗有相似之處。當(dāng)今雖明確規(guī)定縣委書記、縣長五年一任，但此固定任期無法滿足中央與上級調(diào)控下級的需要：若從委托——代理角度來看，首先，宏觀層次的控制存在于“中央——地方”間：中央為提振合法性，必須驅(qū)使地方官員配合；其次，微觀層次的控制發(fā)生于“上級——下級”間：上級為使下級依附，往往借任期掌控下級。換言之，為了在兩個層面上分別完成“強(qiáng)效控制”，委托方即上級必須限縮代理人即下級的制度保護(hù)，削弱本來明確的任期，最終形成現(xiàn)有的“彈性任期”制度。彈性而短暫的任期，一是不利于地方建設(shè)，造成了地方政策和發(fā)展方向的多變，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活帶來負(fù)擔(dān)；二是頻繁的調(diào)動使得官員趨向于搞關(guān)系走捷徑，不能安守本分專心治政。三是導(dǎo)致面對重重考評指標(biāo)，特別是經(jīng)濟(jì)考評指標(biāo)，縣官為求政績，只能在如此短暫的任期內(nèi)揠苗助長，未經(jīng)深思熟慮便匆忙上馬大型項(xiàng)目，導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，政績工程屢見不鮮，考察今日之中國，銳意改革全心建設(shè)的故事不少，但作風(fēng)浮躁舉債浪費(fèi)的現(xiàn)象卻也不少，正所謂“成也任期，敗也任期”。當(dāng)然，也應(yīng)看到，嚴(yán)格執(zhí)行任期，也有可能挫傷縣官積極性：由于中央強(qiáng)調(diào)干部年輕化，又要求官員升任上一級職務(wù)之時一般應(yīng)有兩個以上本級職務(wù)的任職經(jīng)歷，若在官員提拔年齡上搞一刀切，再嚴(yán)格執(zhí)行任期制，一個縣級領(lǐng)導(dǎo)干部兩個本級職務(wù)任滿時已至少十年，可能已不合符干部年輕化的要求。如果過分強(qiáng)調(diào)年齡，重身份而輕能力，則這些官員將會失去提拔的機(jī)會[24]。目前，新修訂的《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對于縣級領(lǐng)導(dǎo)干部的任期沒有作出進(jìn)一步的調(diào)整，但規(guī)定“提任縣處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷”。因此縣級領(lǐng)導(dǎo)干部的“彈性任期”問題沒有得到根本改變。在未來的實(shí)踐中，應(yīng)保持任期剛性和彈性的有機(jī)平衡，一方面設(shè)定短長適中的剛性任期，將晉升、轉(zhuǎn)任等設(shè)置為非常態(tài)的例外情況；另一方面則嚴(yán)格并明確獲得破格提拔的具體標(biāo)準(zhǔn)并予以公示，例如實(shí)質(zhì)政績、特殊貢獻(xiàn)等的范圍和類型，從而消除“彈性任期”帶來的不確定性，不僅取消縣級領(lǐng)導(dǎo)干部采取不合理方式走晉升捷徑的渠道，也在一定程度上將合理的快速提拔路徑制度化了。