石 健

(中國人民公安大學 北京 100038)

引言

矛盾糾紛化解一直是社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，公安機關在矛盾糾紛化解中的工作任務為治安調解。當前，社會轉型對于我國鄉(xiāng)土社會的結構沖擊是巨大的，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，熟人社會被陌生的人際關系代替，利益關系逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的道德束縛，人口流動等因素致使矛盾糾紛呈現(xiàn)激增狀態(tài)。龐大的糾紛數(shù)量令公安機關不堪重荷。因此，在“大調解”政策的趨勢下，警調銜接機制產(chǎn)生了，其發(fā)揮作用的內(nèi)在邏輯是通過情感治理的方式達到對矛盾糾紛的化解。由于“和為貴”的文化意識符合我國傳統(tǒng)社會個體間相處模式， “禮治”“教化”作用的儒家思想為情感治理提供了土壤，因此，研究情感治理在警調銜接中的應用十分必要。

一、情感治理是社會治理現(xiàn)代化的必要路徑

黨的十九大報告提出構建“共建共治共享”的治理格局，是對我國當前治理規(guī)律和治理格局的進一步理解和深化。當前，社會治理趨向于制度化、程序化、規(guī)范化和法治化，理性治理成為了主要治理手段。然而由于治理運行中涉及的內(nèi)容廣泛、社會關系復雜，僅僅靠理性治理是不夠的。在社會矛盾糾紛化解、維護治安秩序的過程中，情感治理就發(fā)揮了非常重要的作用。

理性和感性兩種治理方式的博弈始終是值得關注的問題。最初，西方思維中情感和理性被看作相反的兩種力量。隨著研究深入，人們發(fā)現(xiàn)理性在很多社會情境中依賴情感。羅伯特·弗蘭克(1988)主張情感對預測群體行動發(fā)揮著符號作用。[1]裴宜理(2001)曾指出中國革命勝利的關鍵因素之一是中國共產(chǎn)黨運用“情感提升”的工作模式感召和發(fā)動群眾參與中共革命事業(yè)。[2]近年來有關情感治理的研究大多在心理學中出現(xiàn)，社會學中，有學者認為情感治理為新時代楓橋經(jīng)驗的生成和發(fā)展奠定了傳統(tǒng)基礎。綜合各類文獻，我們認為情感治理的核心即：情感有被控制的必要性，群體情感甚至影響社會秩序。從權力向度上講，不同于理性治理“自上而下”的權力結構，情感治理強調的是一者對另一者的作用關系。從應用范圍上說，情感治理不只限于個體私人生活的治理問題，而是同時涉及政治生活治理領域。

(一)情感治理彌補理性失靈

現(xiàn)代化過程中，治理作為一種政治行為，其最大的優(yōu)勢為工具性，表現(xiàn)為更高的行政效率、更低的行政成本和更有機的制度系統(tǒng)來維護社會秩序。絕對的理性不論是在公共管理領域還是經(jīng)濟領域都受到了不同程度的批判，在公共管理領域，西方國家提倡治理主體踐行“小政府、大社會”的思想就是為了避免政府的絕對理性；在經(jīng)濟領域，芝加哥學派以“經(jīng)紀人”理論主張絕對的理性并不存在?？傊?，理性主義居于主導地位，引起了情感主義者對理性主義中存在的“可能發(fā)展為極端非理性”以及“自身不產(chǎn)生動力”問題的反思批判，認為理性功利主義在闡釋社會失序議題時常常陷入失靈困境，建議從情感刺激或情感體驗維度進行理解。[3]因此，理性主義、工具主義的理性失靈主導思維下，為避免失靈與偏差的情況發(fā)生，需要運用情感治理來加以輔助。

(二)情感主義契合離心性大眾心態(tài)

理性主義產(chǎn)生的正式權力作用于大眾后產(chǎn)生離心性心態(tài)與向心性心態(tài)兩類心態(tài)。其中離心性心態(tài)會支持大眾脫離治理的正常運行范圍，而情感主義有助于解決離心性大眾心態(tài)的伴生問題。由于我國是一個“家國同構”的社會，最初的社會關系由血緣和宗親構成，禮治是最早的治理手段，“厭訟”這一傳統(tǒng)正是典型的鄉(xiāng)土倫理，傳統(tǒng)中國通過禮治維系秩序，不到萬不得已，大家不會通過打官司的形式尋求法律的保護和支持，司法力量介入會導致所謂的“家丑外揚”，破壞鄉(xiāng)村的和氣與團結。因此，以情感治理為基礎的警調銜接是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土倫理的現(xiàn)代繼承，避免了離心性心態(tài)導致的割裂不同群體間的情感聯(lián)結的后果。

(三)情感治理有助于構建復合權威

從古代的官批民調到如今的警調銜接制度，為什么可以讓調解一直發(fā)揮基層矛盾糾紛化解的作用呢？究其原因是構筑了一種復合權威，即不同主體、不同向度的權力合法性為矛盾糾紛化解鋪設了一張網(wǎng)絡。根據(jù)馬克思·韋伯的權威結構理論，權威的三種純粹理想形態(tài)來源為：“由傳統(tǒng)授命實施權威的統(tǒng)治者之上的傳統(tǒng)型權威(traditional authority)，建立在非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概、或者楷模樣板之上的卡理斯瑪權威(charismatic authority)；建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權利的合法性之上的法理型權威(legal authority)?！盵4]

這為我們理解警調銜接的權威構成提供了理論路徑。在調解中，以警察為代表的法理型權威和依托人民調解員發(fā)揮作用的卡理斯瑪權威交替作用于糾紛。警從“法”的角度擺事實，警示當事人縱容糾紛發(fā)酵后在法律上的后果，告知其相關法律規(guī)定；調解員從“情”“理”的角度對當事人講道理，對其情緒的安撫和消解有積極作用，以中立的角度對雙方進行規(guī)勸，進而避免了可能發(fā)生的社會沖突。不同于橫暴權力的政治權威，道德權威更加的溫和與柔性，因此，情感治理有助于構建復合權威的特性成為警調銜接發(fā)揮作用的內(nèi)在因素，這不僅解決了治安調解效率不高的困境，同時減少了非警務糾紛占用大量的行政成本。

二、警調銜接機制的現(xiàn)狀及存在的主要問題

警調銜接是在社會轉型期民間糾紛激增、“大調解”政策驅動下，在治安調解異化背景下催生出的新型矛盾化解機制。

(一)警調銜接的產(chǎn)生與發(fā)展

警調銜接經(jīng)歷了從實踐—理論—實踐的過程，最初，警調銜接并沒有統(tǒng)一的頂層設計，多是各地方公安機關的實踐探索。2003年江蘇省南通市率先嘗試設立司法、行政為一體的調解工作站，2009年江蘇省司法廳、公安廳聯(lián)合出臺了《江蘇省公調對接工作實施辦法(試行)》，將民警、調解員聯(lián)合化解糾紛作為一項地方工作。同時，浙江省以“老潘警調工作室”為典型、以“楓橋經(jīng)驗”為范本在省內(nèi)推廣警調銜接機制。據(jù)2017年統(tǒng)計，浙江省有747個派出所建立駐所調解工作室，占派出所總數(shù)的70%，全省“警調銜接”機制建設基本實現(xiàn)全覆蓋。[5]截至2019年11月，浙江省共有各類人民調解委員會35009個，品牌調解工作室300余個，專兼職人民調解員15萬多名。[6]總之，職責清晰、運轉高效的警調銜接機制為基層一線的矛盾糾紛化解。

警調銜接的基本流程是民警先行調解后的案件可以移送“調解工作室”進行調解。最終調解達成協(xié)議并履行的，公安機關不再處罰。對調解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關應當對違反治安管理行為人依法予以處罰，對違法行為造成的損害賠償糾紛。

從歷史的維度來看，警調銜接化解矛盾延續(xù)了我國古代調解制度中的“官批民調”形式。這說明執(zhí)法者和調解員聯(lián)合化解糾紛的形式，從古至今都在維護治安秩序中發(fā)揮了重要作用。民間調解與正式審判的相輔相成與并行不悖，成為我國解決糾紛的顯著習慣。同時，官批民調的模式也傳達出社會精英在定紛止爭中具有權威和優(yōu)勢，對于幫助官府過濾案情發(fā)揮了積極作用，這種優(yōu)勢即來源于情感治理的柔性權威。

(二)當前警調銜接存在的主要問題

警調銜接發(fā)揮其優(yōu)勢的同時，也出現(xiàn)各地區(qū)發(fā)展不平衡的狀態(tài)，實踐中出現(xiàn)以下問題：

第一，概念不統(tǒng)一?！熬{銜接”“公調對接”等表述均出現(xiàn)在相關研究成果中。但不同概念側重的研究主體不同。比如警調銜接強調人民調解員對治安調解的輔助作用，而公調對接則更強調人民調解制度在“大調解”政策背景下“三大調解制度”的融合。這種概念不統(tǒng)一直接影響了對警調銜接問題的深層次研究，導致研究難以形成合力，致使實務工作缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范標準。

第二，調解缺乏統(tǒng)一、明確、可操作的規(guī)范，且理論研究滯后于實踐發(fā)展。在目前各地的警調銜接實踐中，調解員與派出所的銜接模式不統(tǒng)一，駐所制為主，移送制處于被忽視的地位，對移送制的忽視使得調解的機制并不健全，效果有待提升。

第三，不能將非警務糾紛從源頭上完全分流。當前警調銜接的流程是只要接到矛盾糾紛類的警情都要現(xiàn)場出警，可以調解的現(xiàn)場調解，民警根據(jù)糾紛的類型和嚴重程度判斷是否需要進入警民調解室調解。在警調銜接今后的發(fā)展中，非核心警務的民間糾紛應在接警后即實現(xiàn)從報警平臺分流到相關矛盾糾紛的主責部門，而不能全部壓到公安機關解決。各司其職才能實現(xiàn)社會矛盾糾紛的有效化解。

三、情感治理在警調銜接中的應用價值

通過探究警調銜接的歷史演進過程，我們發(fā)現(xiàn)基層的矛盾糾紛化解和情感治理是分不開的。不同于將矛盾交予司法程序，而是將“和諧”理念作為基礎，依賴群眾廣泛接受的傳統(tǒng)習慣和道德準則正是“楓橋經(jīng)驗”的體現(xiàn)。

(一)有利于矛盾糾紛源頭化解

情感治理在警調銜接中作為一種有效的調解手段，它為雙方的溝通搭建平臺，進而達到從源頭上消解矛盾的目的。很多糾紛表面上看似是現(xiàn)實利益沖突或摩擦，深層原因可能是來源于長時間的情感積怨。例如，派出所常接到類似糾紛警情：“住在一棟樓上下兩業(yè)主因在樓道里行走擠到彼此而大打出手，民警了解后才知道，此前樓下住戶向居委會反映過樓上住戶的晾衣桿會滴水到自家陽臺，而樓上住戶也因樓下業(yè)主所養(yǎng)的狗吵鬧而抱怨很久。”從此案例我們得知，鄰里糾紛因經(jīng)濟利益糾紛很少，當事人來派出所往往是“爭一口氣”，為了找一個公平的地方“評評理”。在此情境下，法律與處罰盡管能指向理性的結果卻填補不了情感的割裂，情感治理則融合了溝通理性，發(fā)揮了儒家思想“中庸之道”規(guī)勸雙方彼此退讓，最終以恰到好處的狀態(tài)達到定紛止爭的結果。

(二)有利于提升當事人的可接受度

情感治理寓于警調銜接中尊重了公民“厭訟”的價值觀念，為糾紛雙方提供了一種非訟化解矛盾的渠道，在訴訟爆炸、司法成本過高的現(xiàn)實社會，提供了更便捷的方式化解糾紛。在警民調解工作室，矛盾糾紛往往擺到“臺面”上說，糾紛當事人之間的對話傾向于平等自由的展開，并受到民警或人民調解員對雙方情緒的把控和引導，保持了共同在場和情緒交互中的合力，讓糾紛主體合理合法的訴求在溝通中達成合意。因此，警民調解室放大為一個情緒符號的場所，在互動中緩和了矛盾雙方的情緒，有可能避免了民轉刑案件的發(fā)生?？傊?，情感治理在預防化解矛盾糾紛、保障群眾合法權益、維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了獨特而重要的作用。

(三)有利于增強矛盾糾紛化解的效率

對于派出所來說，警調銜接帶來最直接的現(xiàn)實意義是矛盾糾紛化解效率的提高，將警力從民間糾紛中解放出來，不僅降低了行政成本，同時也為群眾解決矛盾提供了便捷。情感治理的實踐是專職人民調解員在警民聯(lián)調工作室[7]，充分發(fā)揮了以情動人、以理服人的獨特優(yōu)勢，彌補了警察作為調解主體的不足。駐所制的人民調解員從調解專業(yè)程度和情感交互上都比民警作為調解主體更有優(yōu)勢。他們往往是有道德聲譽的較高的長輩，讓當事人有信任感，更利于“情理共融”的氛圍產(chǎn)生。特別在“求助型”調解逐年增多后，警調銜接對“久調不和”的婚姻糾紛、財產(chǎn)糾紛消解有著獨特而重要的作用。

如果說具有絕對權威的警察在矛盾糾紛中扮演外部的控制，那么調解員運用情感交互的方式則代表了矛盾糾紛的內(nèi)部控制。二者形成合力，形成以情感控制模式的力量。

四、情感治理的調解邏輯

調解的成功取決于當事人的意思自治，調解員運用語言藝術解決矛盾，情感以情馭情、情感聯(lián)結、情理共融的治理策略發(fā)揮了微觀矛盾化解、維護秩序穩(wěn)定的作用。

(一)使用以情馭情的調解方式

針對糾紛雙方都處于情緒激化的狀態(tài)時，調解員首先是誠實的傾聽者，例如婚姻家庭糾紛中，調解員站在中立者的角度，傾聽當事人的情感宣泄，建立調解員與當事人之間的信任，把握當事人的心理進行疏導。在血親、姻親相關聯(lián)的糾紛中，調解員時刻用親情的呼喚，幫助當事人找回親情關愛和溫馨。這樣做，不僅有利于實現(xiàn)糾紛當事人之間的協(xié)商和解，更利于凈化當事人生活的社區(qū)環(huán)境帶來和諧。例如，社區(qū)內(nèi)經(jīng)常有因為爭搶車位引起的糾紛，對此類事件的處理，調解員對糾紛解決的價值取向不能僅僅限于個體糾紛終結的層次，通過警調銜接工作室專職調解員的有效工作，發(fā)揮“社會矛盾減壓器”的作用，打開糾紛雙方的心結，因勢利導，依法、依理、依情，圍繞重點針對焦點解決化解矛盾，避免事件的進一步惡化，影響社會秩序的穩(wěn)定。

因此，針對婚姻、家庭、鄰里糾紛，警調銜接充分運用情感治理中以情馭情的策略，基于促成社會成員之間形成良性互動，巧妙的柔和當事人之間的情緒，平衡糾紛主體間的權益。

(二)發(fā)揮情感的關系聯(lián)結作用

矛盾糾紛是微觀社會的裂痕，情感卻是人與人之間的“黏合劑”。情感治理在微觀治理中發(fā)揮了聯(lián)結個體與個體、個體與以警察為代表的公權力間的黏合作用。

首先，在現(xiàn)代社會結構高度分化的時期，情感的有效發(fā)揮有益于喚醒傳統(tǒng)熟人社會中的溝通意識。例如浙江電視臺《錢塘老娘舅》在社區(qū)警務室設立聯(lián)絡點，促進基層矛盾糾紛化解工作。“老娘舅”擔任調解員期間，將該社區(qū)3起歷時多年的疑難矛盾糾紛迎刃而解，平息了糾紛雙方的矛盾，喚回了20多年的難得和睦鄰里情誼。 雖然是民間力量主導，但“老娘舅”的介入，理與法、禮與法的并用真正實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，有力促進了基層矛盾糾紛化解工作。

其次，情感是社會融合的力量。在社會轉型的深水區(qū)，社會矛盾種類和數(shù)量均呈幾何級數(shù)增加，矛盾主體更加多元，矛盾關系更加復雜，糾紛化解的難度也隨之水漲船高。

作為人民警察，往往處于化解矛盾糾紛的第一線，是在矛盾糾紛調處中與群眾直接接觸的國家權威的代理人，但在矛盾糾紛調處的實踐中，僅僅依靠單一的說教調解并不能完全有效的解決問題，順利做到案結事了。并且處理不慎或是處理方式、結果沒有完全滿足糾紛主體的期待，可能便會將民警置于輿論的漩渦，導致警察權威和政府的公信力大打折扣。相比而言，情感治理的恰當運用，通過曉之以理動之以情，可以有效促進不同主體間的情感聯(lián)結與情緒互動，對避免事件惡化起到了有效的輔助作用。

(三)注重情理共融的語言技巧

警民聯(lián)調工作室的很多糾紛單靠調解員的力量是不夠的，民警和調解員聯(lián)合調解的效果更加有效。例如，在望江派出所有因為家暴經(jīng)常性來派出所尋求幫助的糾紛，調解員一般從親情包容的角度對雙方進行調解：首先穩(wěn)定雙方的情緒，待雙方委屈訴盡、情緒平和后，民警再予以介入，以執(zhí)法者的身份從法律角度告知施暴者行為的嚴重后果。在此過程中，民警和調解員實時轉化角色，有序銜接，調解員將情感治理運用成善待包容式的語言方式，春風化雨潤物無聲；而民警在后續(xù)工作中，通過明確指出糾紛主體的法律責任，從當事人趨利避害的角度出發(fā)，告訴糾紛雙方繼續(xù)發(fā)生沖突后帶來的法律后果和其他的身心成本，從而使雙方當事人不再過多強調自身的利益受損情況，而自愿進入有效的矛盾處理工作中。相比民警著制服代表著國家暴力機器的身份，調解員更有助于成為雙方當事人的情感聯(lián)結，雙方在建立情感聯(lián)結之后，民警的介入使得法律變得不再冷冰冰而成為化解糾紛的有效工具。

因此，針對慣常性的糾紛，情感治理更多的是一種控制手段，警民調解室不僅要融情于事，更要融情于法，選擇恰當?shù)臅r機運用不同主題的復合權威作用于糾紛本身。

五、 結論

警調銜接是我國治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，即多元主體參與矛盾糾紛的化解，行政調解與司法調解銜接的結果。針對派出所大量的非警務糾紛，情感治理通過對人民群眾的顯性情緒進行關注，消解浮躁、焦慮等消極社會情緒和矛盾糾紛，避免了糾紛激化、民轉刑案件的發(fā)展。當然，實現(xiàn)法治化與善治始終是我國社會治理現(xiàn)代化的目標，情感治理在輔助理性治理失靈中有其特定的應用范圍和鄉(xiāng)土基礎。

由于警民聯(lián)調是我國獨特的“東方經(jīng)驗”，因此，在微觀矛盾糾紛化解中，仍然存在情、理化解矛盾的空間?；鶎由鐣卫碇幸l(fā)揮情感治理的團結功能，把社會情感作為發(fā)動社會成員和組織的“黏合劑”，這也是“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展到今天最樸實和核心的觀念?？傊?，社會治理現(xiàn)代化過程中會遇到各種各樣的問題，我們要充分運用理性治理和情感治理兩種治理手段，發(fā)揮他們對社會治安秩序維護的重要作用，進而避免現(xiàn)代性帶來的壁壘。