姚 雪（西北民族大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730030）

王 年（西南政法大學(xué)，重慶400031）

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下稱“2018 年中央一號文件”）首次提出，“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的宅基地政策，并在隨后的歷次中央一號文件和各類農(nóng)村改革政策文件中予以強(qiáng)調(diào)，已成為農(nóng)村宅基地制度改革的基本方向。

如何運(yùn)用法律理論解讀國家政策，并通過日臻完善的法律理論、立法技術(shù)完成宅基地“三權(quán)分置”的立法修法已成為改革能否最終實(shí)現(xiàn)的核心。 立基于此，本文將從功能論入手，以宅基地“三權(quán)”的功能為核心切入，探索不同功能權(quán)利在法律上的實(shí)現(xiàn)路徑，為宅基地“三權(quán)分置”由策入律提供借鑒。

一、宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)

（一）宅基地“三權(quán)分置”的改革動因

宅基地制度，是我國社會現(xiàn)實(shí)所衍生出來極具中國特色的制度。 從20 世紀(jì)五、六十年代開始由地方實(shí)踐發(fā)展并為政策和社會習(xí)慣所認(rèn)可，到被《土地管理法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)從公法和私法的雙重路徑加以表達(dá)與規(guī)制，宅基地制度與耕地制度一樣，均在公有化和集體化的背景下，契合憲法上關(guān)于土地集體所有的規(guī)范，采用了“所有權(quán)——使用權(quán)”的分離路徑。 經(jīng)由實(shí)踐形成，并經(jīng)法律構(gòu)建的宅基地使用權(quán)制度雖在形式上完成了宅基地上利用權(quán)的法制化，但實(shí)質(zhì)上宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)其市場化問題一直未能解決。

正如《物權(quán)法》所規(guī)定的，宅基地使用權(quán)雖被規(guī)定為一項(xiàng)用益物權(quán)，但其只有占有和使用兩項(xiàng)權(quán)能，并不能抵押和轉(zhuǎn)讓。 我國法律對宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的任何團(tuán)體、個人等流轉(zhuǎn)采禁止態(tài)度的事實(shí)在本質(zhì)上體現(xiàn)了國家為實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧的發(fā)展目標(biāo)以保障居民有所居與堅(jiān)持土地集體所有以維護(hù)國家根本政治制度的妥協(xié)與調(diào)適。 這種通過法律對宅基地使用權(quán)向外流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格限制的建構(gòu)主義立場， 在城鄉(xiāng)二元的社會歷史條件下， 對集中一切力量發(fā)展工業(yè)、為城市化發(fā)展奠定原始資本基礎(chǔ)、緩和人多地少狀況下糧食安全與農(nóng)村社會穩(wěn)定的緊張態(tài)勢具有明顯的制度優(yōu)勢。 此種制度安排體現(xiàn)了“居者有其屋的”理念，將農(nóng)民的居住權(quán)益保障作為宅基地制度的核心和基礎(chǔ)。

然而， 宅基地制度生成并賴以存在的社會基礎(chǔ)在改革開放后發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著城鄉(xiāng)之間二元格局被打破、人口流動的頻繁以及戶籍制度的改革， 原有的僅以保障功能為制度設(shè)計(jì)目標(biāo)的宅基地使用權(quán)制度不能適應(yīng)快速變化發(fā)展著的社會現(xiàn)實(shí)，加之其制度固有的弊端，產(chǎn)生了諸多問題。

其一，宅基地大量閑置，利用效率低下。 根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，宅基地分配實(shí)行“一戶一宅”原則，但實(shí)踐中農(nóng)民基于改善居住環(huán)境的需要以及經(jīng)濟(jì)水平的提升， 以及不動產(chǎn)登記制度在集體土地上的長期缺位，致使“一戶一宅”被突破，“一戶多宅”現(xiàn)象突出，農(nóng)村大量土地被占作宅基地。而與此形成反差的是， 隨著人口城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展， 大量農(nóng)民進(jìn)城落戶，傳統(tǒng)農(nóng)村逐漸走向衰落，大量農(nóng)村土地被閑置、房屋空置，“空心村”大量出現(xiàn)。如此，便出現(xiàn)了人口大量流失與宅基地面積反增不降的悖論，導(dǎo)致宅基地使用效率呈負(fù)增長，極大浪費(fèi)了農(nóng)村土地資源。

其二，宅基地隱形交易市場的盛行。盡管法律上禁止宅基地使用權(quán)向集體以外流轉(zhuǎn)， 但卻未能杜絕事實(shí)上大量存在的宅基地隱形交易。盡管這種宅基地交易方式采取隱蔽手段，方式也不合法， 但其仍是農(nóng)民自發(fā)對其宅基地上房屋進(jìn)行處分的行為。實(shí)踐中大量出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”即是宅基地使用權(quán)“隱形流轉(zhuǎn)的典型外在化形式”。[1]而之所以出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，就是因?yàn)檎厥褂脵?quán)被構(gòu)建為具有身份性與財(cái)產(chǎn)性兼?zhèn)涞挠靡嫖餀?quán)， 基于其身份性而對其財(cái)產(chǎn)屬性進(jìn)行限制不能入市流轉(zhuǎn)的法律制度安排與農(nóng)民基于社會現(xiàn)實(shí)將其房屋財(cái)產(chǎn)化進(jìn)行市場交易以增加收入之間的矛盾迫使農(nóng)民不得不采用“非法”手段進(jìn)行“隱蔽性”交易。

因此，如何通過改革利用閑置的農(nóng)村宅基地、提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入， 賦予農(nóng)民更有保障的財(cái)產(chǎn)收益就成為這一次宅基地制度變革的方向和目標(biāo)。

（二）宅基地“三權(quán)分置”的政策解讀

自2015 年起的歷年中央一號文件均以“賦權(quán)”為邏輯主線和價值目標(biāo)，不斷豐富和深化宅基地領(lǐng)域改革。 2015 年中央一號文件對城市化進(jìn)程中（可能）出現(xiàn)的將農(nóng)民進(jìn)城落戶與退出宅基地使用權(quán)相掛鉤的做法明令禁止，繼續(xù)要求“改革農(nóng)民住宅用地取得方式”，進(jìn)一步提出“探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制”。2016 年中央一號文件提出“要在保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，明確界定農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)，探索宅基地有償使用及退出機(jī)制，探索農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓新途徑”。 2017 年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》明確要求“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地， 增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。直到2018 年中央一號文件中首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”， 將宅基地領(lǐng)域改革提升到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的高度，并在“賦權(quán)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了“放活”的政策目標(biāo)，對宅基地制度的改革提出了更高要求。

從中央文件表述中可以發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”的提出是在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，經(jīng)由政策的持續(xù)校正和理論的總結(jié)凝練而提出的，其始終以“賦權(quán)”為基礎(chǔ)，以“放活”為導(dǎo)向，以“堅(jiān)持集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶居住權(quán)益、拓展農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入渠道”為核心目標(biāo)，試圖通過新設(shè)“資格權(quán)”來承擔(dān)宅基地固有的身份保障功能， 維系農(nóng)民在集體土地上的根本居住利益，保障鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定；通過“使用權(quán)”的放活，來拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，并與集體建設(shè)用地入市改革聯(lián)動推進(jìn)宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)進(jìn)而盤活閑置的農(nóng)村宅基地資源。

因此，宅基地“三權(quán)分置”的核心意旨可闡釋為：通過落實(shí)宅基地所有權(quán)以增強(qiáng)集體在宅基地取得分配、使用流轉(zhuǎn)、規(guī)劃管理等方面的話語權(quán)和控制權(quán)， 通過保障農(nóng)戶資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)以穩(wěn)固農(nóng)村社會基礎(chǔ)，延續(xù)宅基地的保障功能，信守執(zhí)政者“居者有其屋”的政治承諾，通過適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)來尋求宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“嚴(yán)格限制”與“自由流轉(zhuǎn)”之間的平衡，發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，底線是保證農(nóng)民不失“所”。上述政策意旨落實(shí)到法律層面，就需要通過法制化路徑使其轉(zhuǎn)化為法律語言，符合法律理性，進(jìn)而成為具有可操作性的具體制度規(guī)范。而規(guī)范建構(gòu)的核心應(yīng)圍繞“宅基地集體所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)”來展開。

二、宅基地“三權(quán)”的功能

盡管理論上對宅基地“三權(quán)分置”多有解讀，但各自觀點(diǎn)迥異，爭議很大，集中體現(xiàn)在對宅基地上“三權(quán)”各自的性質(zhì)、權(quán)利邊界及其關(guān)系的爭論上。 正如國土資源部原部長姜大明所言“當(dāng)務(wù)之急是各地在改革試點(diǎn)中要認(rèn)真開展宅基地三權(quán)分置特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究， 探索宅基地三權(quán)分置的具體實(shí)現(xiàn)形式”[2]。 因此，從理論上回應(yīng)上述爭議，廓清宅基地“三權(quán)”之間的界限，明晰“三權(quán)”之間的關(guān)系首當(dāng)其沖。而權(quán)利功能不同， 各自所承載的價值目標(biāo)和圍繞其價值目標(biāo)所構(gòu)建的權(quán)利內(nèi)容以及權(quán)利之間的關(guān)系和界限就有所不同。

（一）宅基地“三權(quán)”的功能

1. 宅基地集體所有權(quán)的保障功能

集體土地是集體成員的基本社會保障， 為集體成員提供了基本的生存和發(fā)展條件?！罢怯捎诩w能夠?yàn)槌蓡T提供生存和發(fā)展條件，成員的資格才有意義，也正是因?yàn)槌蓡T需要依靠集體所提供的條件作為生存和發(fā)展的保障， 集體所有權(quán)才有價值，因此集體所有土地是集體成員的基本社會保障權(quán)。 ”[3]改革開放以來的實(shí)踐證明，宅基地集體所有權(quán)通過發(fā)揮“蓄水池”的功能，一方面防止土地兼并和私人壟斷土地，另一方面又為進(jìn)城農(nóng)民提供返鄉(xiāng)必要的生存資源，對穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序、保障農(nóng)民的基本生存提供了必要的支持。中央文件也一直強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”“依法保護(hù)集體土地所有權(quán)”“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”， 均將集體所有權(quán)作為前提和基礎(chǔ)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。在“三權(quán)分置”的路徑下，宅基地集體所有權(quán)仍應(yīng)定位為體現(xiàn)社會主義國家公有制特色的為集體成員提供土地建房居住的保障性權(quán)利， 是集體成員實(shí)現(xiàn)其在集體中居住利益的基礎(chǔ)。

2. 宅基地資格權(quán)的紐帶功能

既然“三權(quán)分置”下的集體所有權(quán)承載著基本的居住保障功能， 而這種功能的落實(shí)則需要仰仗集體所有權(quán)的行使才能完成。這是因?yàn)?，集體所有權(quán)的最終目的是要實(shí)現(xiàn)集體成員的在集體中的利益，“集體成員享受對集體所有權(quán)的利益就是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。 ”[4]集體所有權(quán)是本集體的所有成員組成的成員集體對集體的動產(chǎn)和不動產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利， 其目的在于通過一定的利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制將集體利益向其成員傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)集體的成員利益。在集體與集體成員的關(guān)系上，一方面，“成員集體是農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體，成員集體對外統(tǒng)一地享有所有權(quán)，”[5]通過行使集體所有權(quán)將集體利益歸屬于集體，另一方面，集體成員作為成員集體的成員，“必然對集體的事務(wù)和集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有一定的權(quán)益”，這種權(quán)益就體現(xiàn)為宅基地資格權(quán)。因此，宅基地資格權(quán)在本質(zhì)上反映的是農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系，其既能夠保證“堅(jiān)持和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)集體成員個人成員權(quán)益的目的”，是集體利益向其成員傳導(dǎo)的紐帶和管道，是溝通集體和成員的樞紐性權(quán)利。

3. 宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能

宅基地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)就在于尋求宅基地使用權(quán)“身份性”下的保障功能與“財(cái)產(chǎn)性”下的財(cái)產(chǎn)功能之間的平衡，“既讓農(nóng)戶保持其宅基地使用權(quán)取得的身份專屬性、 又讓沒有身份限制的社會主體得以利用宅基地”[6]?！罢厥褂脵?quán)的身份性弊端”“成員權(quán)與物權(quán)混同” 導(dǎo)致宅基地使用權(quán)存在“身份化困境”而無法流轉(zhuǎn)，需要通過“去身份化”來還宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能[7]。 因此，就必須去除宅基地使用權(quán)的身份屬性， 使之純化為單一的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，用“資格權(quán)”來承擔(dān)宅基地使用權(quán)基于宅基地福利保障功能而具有的身份性，純化宅基地使有權(quán)的用益物權(quán)性，保證宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性的“完整回歸” 和權(quán)能的“完整呈現(xiàn)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地上“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”的三元權(quán)利結(jié)構(gòu)。

（二）功能論下宅基地“三權(quán)”的關(guān)系

功能主義視角下，宅基地“三權(quán)”之間的權(quán)利關(guān)系可以從以下兩個維度展開：

1. 宅基地集體所有權(quán)與宅基地資格權(quán)的關(guān)系維度。宅基地資格權(quán)來源于集體所有權(quán)，是集體成員權(quán)的衍生權(quán)利。集體所有權(quán)的目的在于實(shí)現(xiàn)集體成員的成員利益， 而成員利益的落實(shí)需要具體的成員權(quán)來落實(shí)， 保障集體利益向成員利益回歸。而集體成員權(quán)的客體具有綜合性，其利益實(shí)現(xiàn)需要在具體法律關(guān)系中根據(jù)法律依據(jù)、 利益類型和份額通過單一性的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。 宅基地資格權(quán)作為集體成員取得分配宅基地的資格性權(quán)利，是集體成員權(quán)居住利益的具體體現(xiàn)，是對集體所有權(quán)所居住保障功能的落實(shí)。因此，宅基地資格權(quán)既非從宅基地使用權(quán)中分離出來，也不是一項(xiàng)由政策獨(dú)創(chuàng)的權(quán)利，而是事實(shí)上已經(jīng)存在與集體所有權(quán)范疇之內(nèi)的集體居住利益實(shí)現(xiàn)方式的一種利益類型，是集體成員權(quán)的內(nèi)在內(nèi)容。

2. 宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系維度。 現(xiàn)行法上，宅基地使用權(quán)是作為一項(xiàng)用益物權(quán)存在的，而宅基地“三權(quán)分置” 的目的之一就是實(shí)現(xiàn)宅基使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)化和市場化流轉(zhuǎn)，進(jìn)而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。 基于此，學(xué)界多將宅基地使用權(quán)作為三權(quán)分置改革方案的中心，從功利角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)使用權(quán)的用益性與財(cái)產(chǎn)性， 并由此形成了改造現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)——祛除不可流轉(zhuǎn)和受限制的身份性——形成能夠市場化流轉(zhuǎn)的純財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)的路徑。此種路徑下，宅基地資格權(quán)被作為宅基地使用權(quán)的附屬性和剩余權(quán)而從宅基地“三權(quán)”之中降格。權(quán)利獨(dú)立性的喪失，使得在宅基地“三權(quán)”結(jié)構(gòu)中， 宅基地資格權(quán)就喪失了來自集體所有權(quán)與集體所有制對宅基地使用權(quán)市場化及其流轉(zhuǎn)正當(dāng)性的目的性評價與校正機(jī)制的制約效力。因此，在宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系處理上，應(yīng)當(dāng)明確宅基地資格權(quán)的獨(dú)立性、主導(dǎo)性和身份性，使其與受到來自集體所有權(quán)目的性規(guī)制的宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性相區(qū)隔。而宅基地使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)容、流轉(zhuǎn)方式與參與主體只能由法律在相關(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上加以取舍， 而此種取舍不能依靠市場化后的宅基地使用權(quán)主體的市場化與牟利沖動本身， 而只能依靠來自宅基使用權(quán)之外的既能傳達(dá)農(nóng)村集體所有制的整體與根本制度目的， 又能充分兼顧農(nóng)村宅基地市場化需求的宅基地資格權(quán)。所以，無論法律是否對宅基地資格權(quán)加以規(guī)制， 宅基地資格權(quán)在邏輯上和權(quán)利結(jié)構(gòu)上都是先在并獨(dú)立與宅基地使用權(quán)而存在的權(quán)利， 是集體所有權(quán)范疇內(nèi)的具體化的集體成員權(quán)， 絕非宅基地使用權(quán)在市場化流轉(zhuǎn)和演變過程中形成的“剩余權(quán)”。

因此，宅基地“三權(quán)分置”的應(yīng)當(dāng)立基于宅基地集體所有權(quán)的居住保障功能與宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化、 市場化流轉(zhuǎn)收益之間的動態(tài)平衡，以宅基地資格權(quán)為轉(zhuǎn)軸，使其既承接宅基地使用權(quán)的身份屬性， 又向宅基地使用權(quán)傳達(dá)來自宅基地集體所有權(quán)對宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的廣度與深度的目的性規(guī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地上“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”的三元權(quán)利結(jié)構(gòu)。

三、功能論下宅基地“三權(quán)分置”的法律構(gòu)造

（一）宅基地集體所有權(quán)的落實(shí)與強(qiáng)化

宅基地“三權(quán)分置”是一個整體，集體所有權(quán)是資格權(quán)和使用權(quán)的邏輯前提，是構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)部體系的基石，必須充分重視，而“不應(yīng)片面立即，不應(yīng)偏廢任一分置之權(quán)利”[8]。在有關(guān)集體所有權(quán)的論述中，普遍認(rèn)為集體土地所有權(quán)由于主體不明晰、行使不順暢、權(quán)能不完整而被虛置。 也正是基于此， 中央政策始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地所有制，不斷強(qiáng)化和落實(shí)集體所有權(quán)。

關(guān)于宅基地集體所有權(quán)的主體，《物權(quán)法》第59 條第1 款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)， 屬于本集體成員集體所有”。對此，有觀點(diǎn)認(rèn)為物權(quán)法規(guī)定的“成員集體所有”，實(shí)際上是明確了集體土地所有權(quán)的主體， 即成員和集體都是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體， 不能因?yàn)榧w的存在而否認(rèn)成員的主體地位，也不能認(rèn)為成員是主體而否認(rèn)集體的存在[9]。但實(shí)際上，所謂的“成員集體”是一個內(nèi)涵與邊界極不清晰的“類主體”概念，在2017 年生效的《民法總則》所羅列的民事主體中并不包括農(nóng)民集體，但“集體所有權(quán)”作為所有權(quán)的基本類型卻存在于《物權(quán)法》和《民法典編物權(quán)編（草案）》中，這意味著宅基地集體所有權(quán)以及成員集體的主體地位， 只能通過其他制度中介間接實(shí)現(xiàn)。 中介之一是被《民法總則》賦予“特別法人”地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會。中介之二，便是上文論及的在成員集體與集體成員之間建立了利益?zhèn)魉凸艿赖募w成員權(quán)。準(zhǔn)此，在宅基地集體所有權(quán)主體的確定上，存在兩條路徑：其一，通過對集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會的法人化改造，實(shí)現(xiàn)宅基地集體所有權(quán)主體的具體化；其二，通過集體成員權(quán)來傳送和表達(dá)集體所有權(quán)的要求，進(jìn)而落實(shí)集體所有權(quán)。

關(guān)于宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能完善， 首要的是完善集體所有權(quán)的管理權(quán)能。 所謂管理權(quán)能，是指“集體成員對集體所有的財(cái)產(chǎn)支配的決定、安排及監(jiān)督實(shí)施的活動。包括集體成員的民主決策和民主監(jiān)督， 以及集體組織及其專門管理人員的執(zhí)行管理”。[10]具體到宅基地領(lǐng)域，一方面，要強(qiáng)化集體在宅基地取得分配上的作用， 嚴(yán)格按照宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行宅基地使用權(quán)分配，在堅(jiān)持“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探索實(shí)行“住有所居”的租賃住房、住房貨幣化等多樣化宅基地利益分配制度；另一方面，在尊重集體成員自愿有償退出宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上對退出宅基地進(jìn)行重整和管理， 同時針對違規(guī)或超標(biāo)占用的宅基地在符合程序和規(guī)范的前提下進(jìn)行強(qiáng)制收回，增強(qiáng)有效宅基地供給。 其次，要明確宅基地集體所有權(quán)的收益權(quán)能。 集體所有權(quán)的行使是基于對集體土地的利用，而利用則必然會產(chǎn)生收益。在集體所有的宅基地上產(chǎn)生的土地收益，主要是基于集體宅基地而產(chǎn)生的土地增值收益，也就是常說的地租。 宅基地“三權(quán)分置”改革的目的就是通過宅基地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)， 激活宅基地使用權(quán)所具有的財(cái)產(chǎn)性價值，提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后取得的土地增值收益，需要在國家、集體和成員之間進(jìn)行分配，而如何構(gòu)建三者的分配比例使落實(shí)宅基地集體所有權(quán)收益權(quán)能的重點(diǎn)?；谖覈r(nóng)民絕對收入不高、城鄉(xiāng)差距較大的社會現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)階段，在宅基地“三權(quán)分置”后參與流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)的增值收益應(yīng)當(dāng)由集體提取必要的管理費(fèi)用和公益提留金外，主要由農(nóng)民獲得。最后，要賦予集體所有權(quán)處分權(quán)能。作為法定的物權(quán)類型，集體所有權(quán)本應(yīng)當(dāng)具有處分權(quán)能，但無論是《憲法》還是《土地管理法》均明確禁止任何單位和個人處分集體土地。 但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地制度改革的深化，集體土地的自由流轉(zhuǎn)及其交易才能實(shí)現(xiàn)集體土地資源的利用，也才能順應(yīng)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的政策目的。 特別是，隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度改革的深入， 宅基地與集體建設(shè)用地之間的聯(lián)動與銜接， 將助推集體所有權(quán)處分權(quán)能的構(gòu)建與完善。因此，宅基地“三權(quán)分置”路徑下應(yīng)當(dāng)在總結(jié)國有建設(shè)用地使用權(quán)制度的基礎(chǔ)上，在“同地同權(quán)”的原則下賦予宅基地集體所有權(quán)處分權(quán)能。

（二）宅基地資格權(quán)的定性與展開

如前文所述， 宅基地資格權(quán)在與宅基地集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的動態(tài)關(guān)系中，具有“目的性約束”和“身份性承接”雙重功能，因此關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與制度構(gòu)建也只能從其所表達(dá)的以集體成員權(quán)為基準(zhǔn)的集體所有權(quán)的制度價值開始， 而不能從宅基地使用權(quán)的市場化變遷為起點(diǎn)而成為宅基地使用權(quán)的附屬性“剩余權(quán)”。

關(guān)于宅基地資格權(quán)的性質(zhì)， 應(yīng)當(dāng)其定性為集體成員權(quán)的衍生性權(quán)利。集體土地的居住保障利益的實(shí)現(xiàn)，需要通過集體成員權(quán)來完成， 成員集體為了保障其集體成員公平地享有在集體所有的土地上建房的權(quán)利， 賦予集體成員以成員權(quán)以使集體成員通過行使集體成員權(quán)來落實(shí)集體土地對其成員的居住保障功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體利益向集體成員分享的制度目的。在這一利益?zhèn)鲗?dǎo)過程中， 集體成員權(quán)將集體土地所具有的抽象的居住利益份額具化為具體的份額， 通過承載集體土地的居住利益而將之歸屬到集體成員身上， 從而實(shí)現(xiàn)集體利益與成員利益的統(tǒng)一。這一過程可被描述為：集體所有權(quán)在實(shí)現(xiàn)土地的居住保障功能的過程中派生出了成員權(quán)， 而成員權(quán)又通過利益分享機(jī)制將土地上的居住利益分享給集體成員。因此，集體成員對集體土地的居住利益享有的乃是抽象份額， 需通過具象化的成員權(quán)來使居住利益得到具體落實(shí)，進(jìn)而保障“集體權(quán)益回歸為成員利益”[11]。 “兩權(quán)分離”下，宅基地使用權(quán)的創(chuàng)立初衷之一就是通過集體成員的身份性來固定集體成員權(quán)中的居住利益，進(jìn)而通過成員權(quán)實(shí)現(xiàn)集體利益具體化。 “宅基地使用權(quán)的身份性是與宅基地所負(fù)載的農(nóng)民居住保障價值相適應(yīng)的， 成員權(quán)與土地的結(jié)合使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)發(fā)揮著一定的社會保障功能。 ”[12]而在“三權(quán)分置”路徑下，由于宅基地資格權(quán)承接了宅基地使用權(quán)所具有的身份性， 因而具有了固化由成員權(quán)所承載之居住利益的功能， 成為了實(shí)現(xiàn)集體成員居住利益的權(quán)利載體。就此而言，宅基地資格權(quán)便是在承接了宅基地使用權(quán)身份性后，取代“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)所具有的實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)居住利益的功能，而于“三權(quán)分置”路徑中獨(dú)立出來成為承載集體成員權(quán)居住利益的次級衍生性權(quán)利。將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)，并作為成員權(quán)的衍生性權(quán)利，一方面能夠?qū)崿F(xiàn)其對宅基地使用權(quán)身份性的承接，祛除宅基地使用權(quán)的身份性，使之純化為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，能契合“適度流轉(zhuǎn)”之改革目的，進(jìn)一步落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的居住利益歸屬， 并向宅基地使用權(quán)傳遞來自宅基地集體所有權(quán)的目的性規(guī)制；另一方面，將資格權(quán)歸結(jié)為成員權(quán)，能夠確定農(nóng)戶的成員地位，限定取得宅基地取得的資格范圍，實(shí)現(xiàn)集體成員的成員權(quán)益，強(qiáng)化宅基地的居住保障職能，能夠在分配正義的維度下落實(shí)“一戶一宅”，進(jìn)而對資格權(quán)的權(quán)能進(jìn)行清晰界定。易言之，宅基地資格權(quán)的成員權(quán)屬性，能進(jìn)一步協(xié)調(diào)集體成員居住利益實(shí)現(xiàn)和集體土地效能充分發(fā)揮的關(guān)系，解決成員資格的不可讓與性和宅基地使用權(quán)適度流轉(zhuǎn)的矛盾[13]。就此而言，宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)，既非是從宅基地使用權(quán)中分離出來的“剩余權(quán)”，也非由政策和實(shí)踐創(chuàng)造的一項(xiàng)新型權(quán)利， 而是已經(jīng)存在于集體所有權(quán)制度范疇內(nèi)的集體成員權(quán)的居住利益在宅基地上的具體反映。

（三）宅基地使用權(quán)的適度放活

宅基地作為農(nóng)民集體所有的土地資源， 宅基地“三權(quán)分置”改革“適度放活”的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)由宅基地使用權(quán)及農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)來承載。 宅基地使用權(quán)并不能單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，“如果允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)成為市場要素，將會損害農(nóng)民集體、其他成員（包括未來成員）的利益。 ”[14]因此，農(nóng)民房屋就成為農(nóng)民所有的具有明確財(cái)產(chǎn)性價值的大宗資產(chǎn)， 將成為上市流轉(zhuǎn)的主要標(biāo)的物，但受制于宅基地使用權(quán)制度，農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)無法通過市場交易實(shí)現(xiàn)。 宅基地“三權(quán)分置”的核心議題之一就在于如何通過體制機(jī)制的創(chuàng)新來“適度放活”宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)其市場化交易流轉(zhuǎn)。

首先，通過去身份化實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性。在“三權(quán)分置”路徑下，宅基地資格權(quán)承接了宅基地使用權(quán)的身份屬性，完成了“兩權(quán)分離”下宅基地使用權(quán)身份性和保障功能的祛除和消解。由此，宅基地使用權(quán)將被純化為一項(xiàng)市場化和財(cái)產(chǎn)化的用益物權(quán)。在法技術(shù)上，宅基地使用權(quán)也將繼續(xù)作為用益物權(quán)保留在將來的《民法典物權(quán)編》中，進(jìn)而在宅基地上成立“集體所有權(quán)+宅基地資格權(quán)+宅基地使用權(quán)”的法權(quán)結(jié)構(gòu)。

其次，宅基地使用權(quán)的放活，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適度原則。 宅基地使用權(quán)雖被塑造為可以自由流轉(zhuǎn)的市場化權(quán)利， 但并非此種流轉(zhuǎn)沒有風(fēng)險(xiǎn)。此處，需要防止的是宅基地使用權(quán)市場化主體的牟利與沖動行為可能造成的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的異化與無序，進(jìn)而危及旨在穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會根基、保障農(nóng)民生存居住權(quán)益的集體所有權(quán)及集體所有制。由此考量，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須經(jīng)由宅基地資格權(quán)的傳達(dá)受到來自集體所有權(quán)對其市場化流轉(zhuǎn)深度與廣度的目的性規(guī)制， 此種規(guī)制在法律上可以通過備案制度或者登記制度加以實(shí)現(xiàn)。所以，即使宅基地使用權(quán)被設(shè)計(jì)為可以自由流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利， 但由于宅基地資格權(quán)及其后的宅基地集體所有權(quán)的存在， 其流轉(zhuǎn)的范圍與深度將受到約束，適度流轉(zhuǎn)目的也就能夠?qū)崿F(xiàn)。

最后， 宅基地使用權(quán)應(yīng)擴(kuò)展經(jīng)營用途并通過權(quán)利轉(zhuǎn)換來實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。 宅基地固有的不可移動的自然屬性以及區(qū)位差異帶來的資源稟賦差異決定了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不可一刀切，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩類農(nóng)村，進(jìn)而分別設(shè)立不同的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方向。 其一，對于城市近郊的農(nóng)村，可以通過集體產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場來最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；其二，針對一般農(nóng)村，則應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用權(quán)的收回及退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的保障功能。在功能擴(kuò)展上，宅基本身兼具生產(chǎn)與居住雙重功能， 對于符合條件的宅基地及農(nóng)民房屋應(yīng)當(dāng)允許擴(kuò)展至經(jīng)營用途， 允許農(nóng)戶分散利用存量宅基地及房屋從事經(jīng)營性活動。在流轉(zhuǎn)利用上，因新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，“三權(quán)分置”放活的是宅基地使用權(quán)而非放開宅基地上市流轉(zhuǎn)。宅基地權(quán)微利薄的特征決定了直接將閑置的宅基地納入建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)換，由成員集體統(tǒng)籌整合，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下進(jìn)入集體建設(shè)用地交易市場對外流轉(zhuǎn)， 實(shí)現(xiàn)宅基地的規(guī)模利用。 以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中最為核心的轉(zhuǎn)讓和抵押為例， 分置后的使用權(quán)作為集體成員基于成員資格專享的用益物權(quán)， 農(nóng)民用于轉(zhuǎn)讓或設(shè)定抵押的僅是其房屋所有權(quán)而非其成員資格， 非集體成員受讓房屋后取得的宅基地使用權(quán)只能屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。 其他社會主體受讓農(nóng)民房屋后可登記為一類特殊的宅基地使用權(quán)用益主體或建設(shè)用地使用權(quán)人， 亦可對其受讓的農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)對外設(shè)定抵押。如此能夠最大限度地發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，激發(fā)農(nóng)村土地價值。

四、結(jié)語

作為新一輪土地制度改革的“最后一公里”，宅基地制度的創(chuàng)新與發(fā)展事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)、 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的增加和居住利益的保障，可謂牽一發(fā)動全身。 盡管新修訂的《土地管理法》對宅基地制度進(jìn)行的一定的完善，但尚未切中宅基地制度所具有的增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大意義，也未反映宅基地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)內(nèi)容，與改革目標(biāo)尚存在差距。 這誠然是與宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐探索尚不充分有關(guān)， 但更為緊要的乃是尚欠缺具有重要實(shí)踐意義和應(yīng)用價值的理論研究的指引。因此，我們必須在深入研習(xí)政策和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 通過體現(xiàn)改革價值目標(biāo)和適應(yīng)宅基地制度內(nèi)生特質(zhì)的制度方案設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的目標(biāo)，進(jìn)而推動土地制度改革所具有激發(fā)農(nóng)村活力、增加農(nóng)民收入進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的價值和功能得以在法律上實(shí)現(xiàn)。