一、概述

國(guó)際投資仲裁制度的設(shè)立突破了傳統(tǒng)的國(guó)際法理論，它從一誕生就飽受爭(zhēng)議。經(jīng)濟(jì)全球化的深入及2008年的國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)使其遭遇深刻的正當(dāng)性危機(jī)。戰(zhàn)后，前殖民地國(guó)家紛紛開始走向國(guó)家民族的現(xiàn)代化，也強(qiáng)烈呼吁恢復(fù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)。自此，這些國(guó)家掀起征收化浪潮，而原為殖民宗主國(guó)的西方國(guó)家為保護(hù)本國(guó)投資者的利益，主要是以資本輸出國(guó)身份出現(xiàn)的西方強(qiáng)國(guó)曾經(jīng)試過(guò)武力索債、外交保護(hù)、混合求償委會(huì)員、國(guó)際法院訴訟等方式投資爭(zhēng)議。但這些方式有悖于戰(zhàn)后的和平與發(fā)展的國(guó)際共識(shí)，故構(gòu)建新型國(guó)際投資爭(zhēng)端機(jī)構(gòu)的需求應(yīng)運(yùn)而生。與此同時(shí)，作為欠發(fā)達(dá)國(guó)家的前殖民地為了自身發(fā)展的需要，又必須仰賴西方國(guó)家的資金與技術(shù)，因此跨國(guó)投資仍絡(luò)繹不絕。西方國(guó)家通常認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)落后、法制水平不高，因此對(duì)這些國(guó)家的國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)保持著懷疑的態(tài)度。為了解決跨國(guó)投資的爭(zhēng)端，世界銀行集團(tuán)在1965年通過(guò)《華盛頓公約》，構(gòu)建了獨(dú)立于東道國(guó)和投資者母國(guó)的國(guó)際投資爭(zhēng)議解決中心——ICSID（International Centre for the Settlement of Investment Disputes）。ISCID體制借鑒了國(guó)際商事仲裁的構(gòu)造，使得外國(guó)投資者與投資東道國(guó)得以平等主體參與爭(zhēng)端解決，故它成為了解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的重要平臺(tái)。各國(guó)通常會(huì)采取締結(jié)BIT（Bilateral Investment Treaty）的方式明確外國(guó)私人投資者的權(quán)利與義務(wù)，條約通常含有針對(duì)投資爭(zhēng)端解決的ISDS（Investment-State Dispute System）條款。美國(guó)在20世紀(jì)80年代采納了一種具有直通車性質(zhì)的救濟(jì)條款，即投資者無(wú)需訴諸東道國(guó)的國(guó)內(nèi)救濟(jì)便可啟動(dòng)國(guó)際投資仲裁程序，這類條款被許多西方國(guó)家接受，但這卻使得東道國(guó)對(duì)于國(guó)際投資爭(zhēng)端的管轄權(quán)進(jìn)一步被限制。近來(lái)，ICSID體制的受案數(shù)量大幅增加；截至2012年底，以條約為基礎(chǔ)的國(guó)際投資仲裁案件已達(dá)到500多起。同時(shí)，美國(guó)、加拿大成為了被申請(qǐng)的對(duì)象，而阿根廷、智利等南美國(guó)家更是直接退出了《華盛頓公約》。

二、國(guó)際投資仲裁面臨的危機(jī)

（一）東道國(guó)的公共利益遭遇風(fēng)險(xiǎn)

東道國(guó)政府是公權(quán)力主體，它往往以維護(hù)本國(guó)公共利益為宗旨，因此，它對(duì)其國(guó)內(nèi)的規(guī)制行為通常都以此為出發(fā)點(diǎn)。而外國(guó)投資者通常表現(xiàn)為了逐利而參與營(yíng)商活動(dòng)的私人主體，其行為的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。這兩種相反的利益趨向很容易產(chǎn)生分歧，這當(dāng)然成為國(guó)際投資爭(zhēng)端頻繁不斷的原因。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，“新自由主義”成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主流思潮。發(fā)達(dá)國(guó)家通常都掌握著資本與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，因此，它們通常都表現(xiàn)為“新自由主義”的支持者和推動(dòng)者，紛紛呼吁世界各國(guó)政府對(duì)生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的自由配置采取克制與容忍的態(tài)度。對(duì)此，東道國(guó)不得不在發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)與行使正常的公共管理職能與互動(dòng)之中積極地尋求平衡，而東道國(guó)為了本國(guó)的公共利益所作的決策時(shí)常受到來(lái)自外國(guó)投資者在法律層面上的挑戰(zhàn)。如2000年的Metalclad vs.Mexico即是一例。墨西哥的San Luis Potosi州政府頒布了《生態(tài)法令》，根據(jù)該法案，Metalclad公司無(wú)權(quán)在San Luis Potosi州繼續(xù)經(jīng)營(yíng)由其投資建設(shè)的垃圾掩埋場(chǎng)。ICSID仲裁庭認(rèn)定，San Luis Potosi州政府采納的此份法案構(gòu)成了征收，墨西哥政府對(duì)Metalclad公司負(fù)有1668萬(wàn)美元的賠償責(zé)任。但《生態(tài)法令》卻是著眼于維護(hù)墨西哥當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保利益，而ICSID仲裁庭將投資者的利益保護(hù)放在第一位，這其實(shí)對(duì)墨西哥國(guó)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)帶來(lái)不利的隱患。

（二）仲裁裁決不一致，仲裁員缺乏獨(dú)立性

ICSID仲裁庭非常設(shè)性的仲裁庭，該機(jī)構(gòu)的仲裁員也并非專職性仲裁員。他們大多為不同國(guó)家的各領(lǐng)域工作者，這就容易出現(xiàn)這樣的情況：由于仲裁員的不同，故類似的案件得不到相同的處理。再者，ICSID體制并未正式采納“遵循先例”的規(guī)則，而ISCID仲裁庭享有較大的自由裁量權(quán)，這也會(huì)使得ICSID仲裁裁決對(duì)東道國(guó)的公共政策的影響難以估計(jì)。由于國(guó)際投資仲裁脫胎于國(guó)際商事仲裁，因此國(guó)際投資仲裁在制度構(gòu)造上也保留了仲裁程序的保密性和一裁終局的特點(diǎn)。而《華盛頓公約》對(duì)仲裁員也只有三個(gè)方面的要求：道德要求；在法律、商務(wù)、工業(yè)或金融方面有公認(rèn)的資格；寬泛的獨(dú)立性要求。據(jù)此，一位獨(dú)立身份且曾參與過(guò)投資糾紛解決的律師也符合了《華盛頓公約》對(duì)于仲裁員的要求，如此，仲裁員在身份獨(dú)立性上的瑕疵構(gòu)成了ICSID仲裁體制受到廣泛質(zhì)疑的其中一個(gè)原因。

（三）仲裁過(guò)程具有秘密性，公眾無(wú)法參與

由于某項(xiàng)公共決策深刻影響公共利益而公眾未能參與公共治理體系中，那么此時(shí)公眾就與公共治理體系發(fā)生了脫軌，公眾就難以合理地預(yù)估和評(píng)判公共治理的結(jié)果，公共治理決策所引發(fā)的后果就難以取信公眾，這樣公共治理體系的合法性與正當(dāng)性就會(huì)為公眾所質(zhì)疑。因此，雖然國(guó)際投資仲裁保留了國(guó)際商事仲裁的秘密性這一特征，但由于外國(guó)投資者和東道國(guó)政府在國(guó)際投資仲裁制度下屬于對(duì)抗的兩邊當(dāng)事人，這兩者在利益訴求上也是對(duì)抗的。雖然東道國(guó)政府對(duì)外國(guó)投資者負(fù)有諸多條約義務(wù)，但是它本身也是主權(quán)者，也負(fù)有維護(hù)本國(guó)公共利益的義務(wù)。既然國(guó)際投資仲裁在實(shí)質(zhì)上牽涉東道國(guó)的公共利益，那么，東道國(guó)公民的利益訴求也應(yīng)當(dāng)納入ICSID仲裁庭的考量范圍。因此，我們必須明確國(guó)際投資仲裁庭不同于國(guó)際商事仲裁：國(guó)際商事仲裁主要針對(duì)商事主體，它的秘密性主要源自于私權(quán)利的處分性；而國(guó)際投資仲裁則不然，它雖涉及私權(quán)利，還涉及國(guó)家的公權(quán)力，尤其東道國(guó)在行使公共管理職權(quán)時(shí)，難免會(huì)著眼于本國(guó)的公共利益及國(guó)計(jì)民生。因此，ICSID仲裁機(jī)制的構(gòu)建以犧牲東道國(guó)民眾的知情權(quán)和參與權(quán)為代價(jià)，而未能兼顧東道國(guó)的公共利益保護(hù)，這也是該體制的正當(dāng)性危機(jī)的其中一個(gè)表現(xiàn)。

（四）外部監(jiān)督機(jī)制的缺位，投資條約內(nèi)容具有模糊性

國(guó)家與國(guó)家在締約與投資相關(guān)的條約時(shí)，往往都會(huì)采用較為模糊性的表達(dá)，旨在為將來(lái)發(fā)揮各方的自由裁量留足余地。雖然締約方可以通過(guò)這樣模糊性表達(dá)來(lái)不斷豐富條約的內(nèi)涵，以便于貼近將來(lái)日新月異的現(xiàn)實(shí)情勢(shì)。但這樣也會(huì)導(dǎo)致投資者和政府的權(quán)利義務(wù)劃分不清，比如說(shuō)投資條約中有關(guān)投資者保護(hù)和安全的標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，就有幾種不同的表述，1990年的“亞洲農(nóng)產(chǎn)品有限公司訴斯里蘭卡案”中，仲裁庭就對(duì)這條規(guī)定的內(nèi)容產(chǎn)生了分歧；如果一個(gè)BIT沒(méi)有約定國(guó)際投資仲裁的條款，而約定了“最惠國(guó)待遇”原則的條款，那么締約國(guó)可不可以依據(jù)“最惠國(guó)待遇”向國(guó)際投資仲裁庭提起仲裁？這也是由于投資條約的模糊性規(guī)定引發(fā)的分歧。因此，我們也要正視這一個(gè)問(wèn)題。

三、應(yīng)對(duì)之策

（一）改革現(xiàn)行投資條約的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

投資條約文本可以在開篇的序言和目標(biāo)明確規(guī)定保護(hù)公共利益的宗旨。此外，為了投資者創(chuàng)造出穩(wěn)定投資環(huán)境，條約可以增加相互尊重主權(quán)和平等互利、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)公司社會(huì)責(zé)任的重要性等宣誓性規(guī)定。這些宣誓性規(guī)定雖然明確界定權(quán)利與義務(wù)，但是這就為仲裁庭提供方向性的裁判性依據(jù)，東道國(guó)也可以據(jù)此提出環(huán)保、勞工權(quán)益等實(shí)體性主張。

《華盛頓公約》的內(nèi)容對(duì)資本輸入國(guó)的訴求進(jìn)行了一定的回應(yīng)。例如，公約締約國(guó)對(duì)于投資者的仲裁申請(qǐng)享有案件審批權(quán)；投資者在用盡東道國(guó)的救濟(jì)渠道后，才有權(quán)提出仲裁申請(qǐng)；仲裁庭裁判時(shí)所依據(jù)的法律也包括締約的東道國(guó)國(guó)內(nèi)法。在經(jīng)歷了南美國(guó)家相繼退出了《華盛頓公約》之后，筆者認(rèn)為，ICSID仲裁庭應(yīng)當(dāng)回歸《華盛頓公約》所創(chuàng)設(shè)的制度本身，而不是盲目追隨新自由主義思潮。

（二）透明度改革

ICSID仲裁程序的公開可以參考UNCITRAL頒布的《透明度規(guī)則》、NAFTA第十一章中關(guān)于仲裁的條約規(guī)定和ICSID的仲裁規(guī)則?！锻该鞫纫?guī)則》有關(guān)仲裁的信息分為可公開信息和不可公開信息，仲裁庭對(duì)可公開的信息負(fù)有公開義務(wù)；而NAFTA規(guī)定了附條件公開制度，即經(jīng)過(guò)當(dāng)事人同意，仲裁過(guò)程中涉及到的文件和信息也可以進(jìn)行公開。而ICSID的仲裁規(guī)則僅僅涉及仲裁裁決的附條件公開，而未涉及仲裁程序，這應(yīng)當(dāng)下一個(gè)改革的重點(diǎn)。

NAFTA最早采納“法庭之友”制度，將第三方主體納入仲裁程序之中。2006年，ICSID仲裁規(guī)則增加非爭(zhēng)議方向仲裁庭提交材料的規(guī)定。而在現(xiàn)實(shí)中，這項(xiàng)規(guī)定并未發(fā)揮多少的實(shí)效。一般來(lái)說(shuō)，“法庭之友”的主體通常是締約國(guó)內(nèi)的非政府組織，但由于國(guó)家掌握條約文本的權(quán)威解釋權(quán)，因此，投資者母國(guó)或者多邊條約下除前述國(guó)家和東道國(guó)之外的第三國(guó)，也應(yīng)該有權(quán)參與庭審。為了“法庭之友”更好地服務(wù)于仲裁，仲裁庭可以對(duì)參與主體的請(qǐng)求進(jìn)行實(shí)體審查。但是，當(dāng)前第三方無(wú)權(quán)主動(dòng)參與到程序中，也無(wú)權(quán)審閱仲裁程序中的文件。第三方雖然有權(quán)向仲裁庭提交書面意見(jiàn)，但此份意見(jiàn)會(huì)不會(huì)被采納，不同的仲裁庭有不同的做法。故為了使得第三方能夠更有效地參與到投資仲裁中，第三方的參與可以結(jié)合前述的公開制度來(lái)進(jìn)行綜合性改革。

（三）設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)仲裁員的獨(dú)立性

獨(dú)立的上訴機(jī)構(gòu)有助于糾正仲裁庭作出的錯(cuò)誤，還可以實(shí)現(xiàn)國(guó)際仲裁投資法制的統(tǒng)一性。美國(guó)在這個(gè)方面做了很多努力，例如美國(guó)政府在2002年出臺(tái)了《貿(mào)易促進(jìn)法》，其中就提到建立起上訴機(jī)構(gòu)或者其他類似性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，從而對(duì)投資爭(zhēng)端涉及的法律進(jìn)行統(tǒng)一解釋；美國(guó)在締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)也會(huì)有設(shè)立專門上訴機(jī)構(gòu)的規(guī)定。雖然很多學(xué)者對(duì)這一舉措持反對(duì)態(tài)度，但筆者認(rèn)為，ICSID的錯(cuò)誤裁決帶給東道國(guó)的損失也應(yīng)當(dāng)要考慮。為了避免上訴機(jī)構(gòu)使得投資爭(zhēng)端久拖不決，可以設(shè)立繳費(fèi)制作為對(duì)啟動(dòng)上訴程序的前置程序，同時(shí)明確上訴程序的期限和范圍。此外，常設(shè)性的仲裁庭構(gòu)建和常任的專職仲裁員可以確保仲裁員的獨(dú)立性。既然是專職性的仲裁員，那么應(yīng)該建立穩(wěn)定的薪酬制度。同時(shí)，我們還應(yīng)該進(jìn)一步改革國(guó)際投資仲裁的程序機(jī)制，比如應(yīng)當(dāng)發(fā)揮回避制度的作用，從程序上防止仲裁員在身份上出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

四、結(jié)論

ICSID仲裁機(jī)制是經(jīng)濟(jì)全球化的產(chǎn)物，它為跨國(guó)投資者與東道國(guó)的投資糾紛創(chuàng)設(shè)了一個(gè)獨(dú)立的平臺(tái)。但I(xiàn)CSID仲裁機(jī)制的正當(dāng)性危機(jī)是在近二三十年來(lái)才浮出水面的，這并不意味著這一機(jī)制已經(jīng)窮途末路，再也沒(méi)有任何的時(shí)代價(jià)值。在過(guò)去的三十年里，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的頻繁交流促使國(guó)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力產(chǎn)生此消彼長(zhǎng)的變化，中國(guó)作為新興大國(guó)更是憑借經(jīng)濟(jì)全球化得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。ICSID仲裁機(jī)制的正當(dāng)性危機(jī)其實(shí)也預(yù)示了國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序需要一場(chǎng)革新，中國(guó)作為崛起中的大國(guó)應(yīng)當(dāng)利用這一契機(jī)，為中國(guó)以及廣大的發(fā)展中國(guó)家謀求一個(gè)更合理、公正的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序。因此，我們?cè)谶@里要討論ICSID仲裁機(jī)制的正當(dāng)性危機(jī)，并非旨在將這一制度廢除，而是要在現(xiàn)行的框架下對(duì)ICSID仲裁機(jī)制做合理的修正，讓它保持生命力以至更長(zhǎng)久地發(fā)揮其效用，同時(shí)也為今后的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定而公正的新秩序。