婁笑塵 天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

一、研究背景

合資鐵路是鐵路投融資體制改革、吸引社會資本參與鐵路建設(shè)的產(chǎn)物，有效解決了國家鐵路建設(shè)資金不足的問題。作為獨(dú)立法人，合資鐵路公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求規(guī)范運(yùn)作，負(fù)責(zé)項(xiàng)目策劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、債務(wù)清償和保值增值等全生命周期過程。經(jīng)過三十余年的發(fā)展歷程，合資鐵路已成為我國鐵路建設(shè)的主流模式和國家鐵路網(wǎng)的重要組成部分。然而近年來，合資鐵路公司逐漸暴露出一系列經(jīng)營管理問題，除部分貨運(yùn)線路和客運(yùn)干線實(shí)現(xiàn)盈利外，多數(shù)處于經(jīng)營效益不佳的狀態(tài)，其經(jīng)營虧損直接影響到地方政府和國鐵集團(tuán)的債務(wù)規(guī)模。因此，實(shí)現(xiàn)合資鐵路公司的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、可持續(xù)發(fā)展的影響因素

（一）經(jīng)營性和公益性要素混同

鐵路運(yùn)輸具有顯著的公益性，線網(wǎng)規(guī)劃更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)和社會效益，導(dǎo)致投產(chǎn)運(yùn)營后面臨長期虧損。國家和地方政府層面尚未就公益性項(xiàng)目邊界及其業(yè)務(wù)范圍做出界定，國鐵集團(tuán)、鐵路局以及合資鐵路公司也未將經(jīng)營性與公益性項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行有效區(qū)分，導(dǎo)致資產(chǎn)使用和業(yè)績核算存在混同。鐵路行業(yè)的市場化運(yùn)價機(jī)制正在探索階段，合資鐵路公司的票價制定受到諸多管制。上述因素共同導(dǎo)致合資鐵路公司背負(fù)了一定的公益性虧損。

（二）市場劣勢地位導(dǎo)致自主性受限

國鐵集團(tuán)、鐵路局憑借路網(wǎng)和技術(shù)優(yōu)勢，在與合資鐵路公司的合作中占據(jù)了主導(dǎo)地位。在建設(shè)階段，國鐵集團(tuán)為保障運(yùn)營安全，大規(guī)模介入項(xiàng)目的建設(shè)管理，合資鐵路公司的項(xiàng)目法人地位無法落實(shí)。在運(yùn)營階段，合資鐵路公司將資產(chǎn)運(yùn)用和維護(hù)委托鐵路局管理。鐵路局主要從社會公益性和自身利益出發(fā)來制定方案，合資鐵路公司缺乏能力和途徑參與方案的制定過程，也沒有機(jī)制保障其對實(shí)施過程開展監(jiān)管。

（三）產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致管理效率下降

國鐵集團(tuán)、鐵路局既是委托運(yùn)輸管理業(yè)務(wù)的受托方，也是合資鐵路公司的大股東，與其他股東在地位上不對等，國鐵資產(chǎn)與合資鐵路資產(chǎn)存在混用，營業(yè)收入與成本無法做到分項(xiàng)核算。合資鐵路公司對運(yùn)用過程無法實(shí)施監(jiān)管，對資產(chǎn)的使用情況不甚了解，影響自身做出科學(xué)決策?，F(xiàn)有制度對鐵路局缺乏有效的激勵和約束，進(jìn)一步降低了資產(chǎn)的運(yùn)用和管理效率。

（四）體量難以支撐規(guī)?；l(fā)展

受規(guī)劃建設(shè)時序和地方利益協(xié)調(diào)等因素影響，長大通道往往采用分期或分段建設(shè)模式，銜接線路還可能納入一家公司進(jìn)行管理。合資鐵路公司的資產(chǎn)規(guī)模雖小，資產(chǎn)邊界卻極為復(fù)雜，隨著路網(wǎng)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，此類情況將愈加嚴(yán)重。合資鐵路公司分布零散、布局不合理，必然會導(dǎo)致資源的重復(fù)配置以及管理成本的增加，難以滿足規(guī)?；l(fā)展的需要。

（五）經(jīng)營管理能力有待提升

合資鐵路公司的成立大多以投資建設(shè)需求為主，缺乏對運(yùn)營維護(hù)的完整規(guī)劃。合資鐵路公司將資產(chǎn)運(yùn)用和維護(hù)工作委托鐵路局后，逐漸成為純資產(chǎn)管理公司，對資產(chǎn)運(yùn)用效益的控制能力進(jìn)一步減弱，并缺乏主動提升相關(guān)能力的積極性。長此以往，合資鐵路公司在與鐵路局的合作中將處于更加劣勢的地位，不利于自身的業(yè)績提升和權(quán)益保障。

三、國家與國鐵集團(tuán)的政策導(dǎo)向

我國已形成規(guī)模龐大、功能完善的鐵路網(wǎng)，在繼續(xù)優(yōu)化和完善路網(wǎng)布局的同時，鐵路行業(yè)正在努力提升線網(wǎng)運(yùn)營效率和效益，有效防范債務(wù)風(fēng)險。國務(wù)院、相關(guān)部委和國鐵集團(tuán)相繼提出一系列改革措施，為合資鐵路公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了政策紅利和操作空間。

（一）中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

2019年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，從干線鐵路、城際鐵路和市域（郊）鐵路的合理分層分類出發(fā)，對鐵路領(lǐng)域的中央財(cái)政事權(quán)、中央與地方共同財(cái)政事權(quán)以及地方財(cái)政事權(quán)做出劃分。在此基礎(chǔ)上，各級政府部門做好預(yù)算安排和投資計(jì)劃，落實(shí)公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼責(zé)任，使合資鐵路公司的建設(shè)投資和運(yùn)營補(bǔ)貼資金來源與計(jì)劃落實(shí)有了充分的政策保障。

（二）推進(jìn)鐵路投融資體制改革

2013年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，提出完善鐵路運(yùn)價機(jī)制，建立公益性、政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼制度安排和鼓勵土地綜合開發(fā)等措施。此后，有關(guān)鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)、完善高鐵動車組票價的政策相繼發(fā)布，為鐵路健康發(fā)展和市場化運(yùn)作提供了政策依據(jù)。

（三）提升法治化市場化水平

清算體系是規(guī)范鐵路運(yùn)輸參與各方權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)，是合資鐵路公司經(jīng)營效益兌現(xiàn)的基礎(chǔ)體系。國鐵集團(tuán)近年來始終致力于構(gòu)建公開公平的市場化清算體系，為鐵路運(yùn)輸各方提供一個公開透明的市場化經(jīng)營平臺。通過改革完善客貨承運(yùn)清算辦法，提升清算的準(zhǔn)確性和時效性；建立清算單價調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)鐵路清算與市場價格、線路忙閑程度等有效銜接；完善委托運(yùn)輸費(fèi)用核算體系，明確費(fèi)用協(xié)商原則和計(jì)算方法。圍繞現(xiàn)有清算體系，國鐵集團(tuán)推動公益性、經(jīng)營性運(yùn)輸分類分賬核算。同時，國鐵集團(tuán)持續(xù)深化鐵路法治建設(shè)，推進(jìn)合同管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，嚴(yán)格合同簽訂、履行等環(huán)節(jié)把控。

（四）推進(jìn)合資公司重組整合

國鐵集團(tuán)以股份制改造為牽引，通過股權(quán)置換等方式，在?。▍^(qū)、市）域范圍內(nèi)加快推進(jìn)合資鐵路公司重組整合，提高經(jīng)營質(zhì)量效益。截至2019年底，國鐵集團(tuán)所轄合資鐵路管理機(jī)構(gòu)已精簡至90家，并與江蘇省就組建區(qū)域性合資鐵路公司完成股權(quán)置換，目前正在穩(wěn)步推進(jìn)廣東、湖北等省份的重組整合工作。推進(jìn)合資鐵路公司重組整合，是減少管理分界、降低管理成本和發(fā)揮規(guī)模效益的有效手段。通過優(yōu)化國鐵和地方資本布局，進(jìn)一步明確各方權(quán)責(zé)關(guān)系，充分調(diào)動積極性，共同改善合資鐵路的經(jīng)營情況。

四、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的措施建議

合資鐵路公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不僅應(yīng)改善外部經(jīng)營環(huán)境，還要強(qiáng)化內(nèi)在能力培養(yǎng)。外部經(jīng)營環(huán)境的改善，有賴于政府出資責(zé)任的落實(shí)，同時還應(yīng)創(chuàng)造更加公開透明的營商環(huán)境。內(nèi)在能力的培養(yǎng)，則聚焦于做大規(guī)模、盤活資產(chǎn)和強(qiáng)化體制機(jī)制建設(shè)等領(lǐng)域。

（一）落實(shí)政府支出責(zé)任

1.建立公益性補(bǔ)貼機(jī)制

建立公益性補(bǔ)貼機(jī)制，需要界定公益性范圍，明確補(bǔ)貼主體和對象，規(guī)范數(shù)據(jù)來源，并建立核算體系，以形成制度化安排。一是，建立公益性評價體系，區(qū)分公益與市場、企業(yè)經(jīng)營等因素帶來的盈虧，明確公益性運(yùn)輸?shù)暮怂惴秶?。二是，根?jù)各級政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案明確補(bǔ)貼責(zé)任主體，以合資鐵路公司作為補(bǔ)貼對象，確保股東各方的權(quán)責(zé)對等。三是，以清算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立補(bǔ)貼額測算的方法體系，并配套建立獎懲機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)督和激勵作用。四是，通過立法、出臺相關(guān)政策等方式，實(shí)現(xiàn)公益性補(bǔ)貼的法治化、規(guī)范化和常態(tài)化。

?OECD，Competitive Neutrality:Maintaining a level playing field between public and private business，Paris:OECD Publishing，2012，p．53．

2.建立外部性返還機(jī)制

鐵路具有較強(qiáng)的正外部性，帶動沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，帶來地方財(cái)政收入的增長以及沿線土地的溢價。在建立外部性返還機(jī)制時，各級政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，采用稅收返還、財(cái)政貼息等方式直接反哺合資鐵路公司，也可鼓勵合資鐵路公司圍繞鐵路車站實(shí)施土地綜合開發(fā)。外部性返還機(jī)制應(yīng)形成相關(guān)的制度安排，尤其是土地綜合開發(fā)涉及鐵路建設(shè)與城市發(fā)展的有效銜接，應(yīng)在前期規(guī)劃階段做好控制和預(yù)留；土地供應(yīng)過程要兼顧依法合規(guī)與降低合資鐵路公司的成本。根據(jù)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，綜合開發(fā)的土地供應(yīng)方式包括在確定投資主體的同時授予土地綜合開發(fā)權(quán)，或通過附帶條件招牌掛等方式向項(xiàng)目實(shí)體供應(yīng)土地。

（二）營造開放市場環(huán)境

1.建設(shè)市場化清算體系

構(gòu)建更為科學(xué)的鐵路清算體系，完善運(yùn)輸數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)核算方法，實(shí)現(xiàn)鐵路局自身業(yè)務(wù)與受托業(yè)務(wù)的分項(xiàng)核算。搭建公開透明的清算平臺，及時向合資鐵路公司與鐵路局公布清算數(shù)據(jù)，確保各方準(zhǔn)確掌握經(jīng)營狀況。完善委托運(yùn)輸管理費(fèi)用的核算方法，進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)費(fèi)用的協(xié)商原則和定價標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對合同雙方的監(jiān)督與激勵作用。建立更加靈活、高效的清算機(jī)制，細(xì)化清算標(biāo)準(zhǔn)體系，適應(yīng)單項(xiàng)業(yè)務(wù)市場化清算的需要。

2.提高合資公司自主性

合資鐵路公司應(yīng)積極、深入地參與資產(chǎn)的運(yùn)用和維護(hù)過程，平衡自身的經(jīng)營訴求與鐵路局的計(jì)劃制定。主動參與經(jīng)營方案的制定，為本線路的運(yùn)輸和維修計(jì)劃制定提供建議；與鐵路局加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，充分發(fā)掘運(yùn)價調(diào)整空間，結(jié)合本線路的實(shí)際情況建立涵蓋基準(zhǔn)運(yùn)價和浮動調(diào)整原則的市場化定價機(jī)制。合資鐵路公司經(jīng)營自主性的實(shí)現(xiàn)，還有賴于鐵路局的配合與支持。鐵路局在制定經(jīng)營方案時，除考慮社會公益性和自身經(jīng)營效益外，還應(yīng)滿足合資鐵路公司的合理訴求。通過引導(dǎo)合資鐵路公司有序參與經(jīng)營方案的制定，實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏。

3.規(guī)范參與方經(jīng)濟(jì)關(guān)系

一是，推進(jìn)公司內(nèi)部規(guī)范化治理。合資鐵路公司應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》要求組建規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)股東會、董事會和經(jīng)理層的各項(xiàng)職權(quán)與責(zé)任，履行規(guī)定程序來決策公司的經(jīng)營事項(xiàng)。二是，嚴(yán)格按照合同約定行事。合資鐵路公司與鐵路局按照市場化原則建立交易關(guān)系，通過委托運(yùn)輸管理合同等約束各自的權(quán)利和義務(wù)。三是，建立有效的激勵約束機(jī)制。結(jié)合本線實(shí)際情況，設(shè)定激勵與約束條款，引導(dǎo)雙方積極履行各自義務(wù)。鐵路局應(yīng)努力兌現(xiàn)運(yùn)輸和維修計(jì)劃，雙方應(yīng)根據(jù)清算結(jié)果及時完成款項(xiàng)支付，并根據(jù)實(shí)際兌現(xiàn)情況實(shí)施有效的獎懲。

（三）整合重組做大規(guī)模

1.整合建設(shè)管理資源

2.整合運(yùn)營管理資源

相較于路網(wǎng)布局而言，合資鐵路公司存在營業(yè)里程短、管理跨度小的問題，部分通道線路上存在多家合資鐵路公司，導(dǎo)致運(yùn)營管理資源的運(yùn)用效率降低。應(yīng)本著做大規(guī)模、減少分界的原則，對同一通道、同一區(qū)域或銜接緊密線路上的合資鐵路公司進(jìn)行整合，進(jìn)一步提高資源配置效率，降低經(jīng)營管理成本。在具備條件的地區(qū)，探索由地方政府組織本地區(qū)非國鐵干線成網(wǎng)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性互動。

（四）強(qiáng)化管理機(jī)制建設(shè)

為適應(yīng)市場化合作需要，合資鐵路公司與鐵路局均需要加強(qiáng)內(nèi)部管理機(jī)制的建設(shè)。

1.合資鐵路公司的內(nèi)部管理機(jī)制建設(shè)

合資鐵路公司的內(nèi)部管理機(jī)制建設(shè)，應(yīng)聚焦于建立市場導(dǎo)向的管理機(jī)制和績效導(dǎo)向的考核機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理團(tuán)隊(duì)，與國鐵集團(tuán)、鐵路局的清算部門做好對接，強(qiáng)化對清算過程與結(jié)果的把控；組建技術(shù)管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)時跟進(jìn)資產(chǎn)的運(yùn)用和維護(hù)過程，與鐵路部門共同提升資產(chǎn)運(yùn)用質(zhì)量和效率；建立與之相適應(yīng)的預(yù)算、收入、技術(shù)、資產(chǎn)和風(fēng)險管理制度，提高自身經(jīng)營管理能力；摒棄委托運(yùn)輸管理模式下的惰性思維，壓實(shí)公司主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)營主體責(zé)任，激勵各級干部職工做好對外經(jīng)營和內(nèi)部管理工作，提高經(jīng)營業(yè)績。

2.鐵路局的內(nèi)部管理機(jī)制建設(shè)

鐵路局作為運(yùn)輸服務(wù)和資產(chǎn)運(yùn)用維護(hù)的直接提供者，如果其節(jié)支降耗和提升業(yè)績的措施落實(shí)不到位，那么合資鐵路公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一切努力都將落空。鐵路局應(yīng)全方位提高增收節(jié)支力度，優(yōu)化運(yùn)輸計(jì)劃，推進(jìn)修程修制改革，推廣節(jié)能降耗設(shè)備設(shè)施；強(qiáng)化績效約束，落實(shí)主體責(zé)任，以高效率管理實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量經(jīng)營。更為重要的是，鐵路局應(yīng)將受托業(yè)務(wù)與國鐵業(yè)務(wù)上升到同等重要的地位，統(tǒng)一納入預(yù)算、收入、技術(shù)、資產(chǎn)、風(fēng)險管理和經(jīng)營業(yè)績考核，以高質(zhì)量經(jīng)營支撐合資鐵路公司可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論

合資鐵路公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要各級政府、國鐵集團(tuán)以及合資鐵路公司自身的共同努力。各級政府應(yīng)落實(shí)支出責(zé)任，明確支持政策，創(chuàng)造積極引領(lǐng)的政策環(huán)境；國鐵集團(tuán)應(yīng)強(qiáng)化市場機(jī)制建設(shè)，完善配套制度，創(chuàng)造公開透明的營商環(huán)境；合資鐵路公司要著重提升自身經(jīng)營管理能力，積極與地方政府、國鐵集團(tuán)溝通協(xié)調(diào)，努力落實(shí)項(xiàng)目法人的主體責(zé)任。