王長宇 李安

摘要：改革開放以來，我國在經濟建設方面取得了重大成就，一躍成為世界第二大經濟體。經濟建設取得巨大成就的同時，卻伴隨著生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。黨的十八大以來，隨著“五位一體”總體布局的形成以及“綠水青山就是金山銀山”口號的提出，我國政府深刻認識到環(huán)境污染問題已成為制約我國經濟持續(xù)發(fā)展及影響人民生活幸福感的重要因素之一。如此一來，環(huán)境污染治理被推到了前所未有的新高度，政府在環(huán)境污染治理中的角色定位也就顯得尤為重要了。文章通過分析政府治理環(huán)境污染現狀以及對角色失調的原因進行探究，從而提出政府正確的角色定位的觀點。

關鍵詞：政府;環(huán)境治理;角色定位

我國現階段面臨的一系列環(huán)境污染問題，很大程度上歸結為政府在環(huán)境污染治理中角色定位的失敗。因此，要切實解決我國的環(huán)境污染問題。政府必須以科學發(fā)展觀為指導，主動承擔供應環(huán)境公共物品的責任，積極呼吁公民參與，有力推動企業(yè)協(xié)同治理，以促進生態(tài)環(huán)境的改善和社會的和諧發(fā)展。

一、政府治理環(huán)境污染現狀

中央政府對環(huán)境污染治理作出整體部署和規(guī)劃后，由地方政府來具體落實。他們角色扮演的成功與否直接影響著某一區(qū)域環(huán)境污染治理的效果，因此文章重點分析地方政府目前在環(huán)境污染治理中存在的問題，主要有以下三種：

（1）環(huán)境治理資金的缺乏，環(huán)保投入不足。由于受“唯GDP論”的影響，地方政府面臨著經濟高速增長的壓力。在分配上級政府的財政撥款時，地方政府出于自身利益的考慮以及自身形象的維護，更樂意把資金用在基礎建設、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育等方面，往往忽視對環(huán)境污染治理的投資，這就使得環(huán)境治理陷入了最需要資金投入，卻沒有資金的怪圈。

（2）環(huán)境治理法規(guī)的不完善，政府職能缺失。轉型時期，我國有關經濟建設的法律法規(guī)得到不斷的完善，但與環(huán)境治理保護相關的法規(guī)卻長期滯后，如《環(huán)境保護法修訂案》于2015年1月1日才施行。這就導致雖然經濟水平提高了，但在環(huán)境治理保護方面，政府的執(zhí)政能力卻沒有得到相應的增強，從而普遍出現政府職能“越位”和“缺位”的現象。

（3）環(huán)境治理責任追究機制的不健全，政府缺少動力。由于責任追究機制的不完善，政府對環(huán)境治理沒有敬畏意識，將其放在工作任務的邊緣位置。為了追求自身政績，地方政府把精力大多放在提高當地經濟水平上，在環(huán)境治理方面不作為，甚至縱容那些污染環(huán)境嚴重的企業(yè)。這些企業(yè)往往是當地的交稅大戶，能夠滿足地方政府的利益需求，因此地方政府便和本應關停的企業(yè)關系曖昧，對它們網開一面。

二、政府在環(huán)境污染治理中角色失調的原因

（一）社會結構功能不匹配

1981年，黨的十一屆六中全會運用歷史唯物主義分析我國社會的主要矛盾，指出我國社會的主要矛盾是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，從而把工作重心轉移到經濟建設上來，開啟了改革開放和建設中國特色社會主義的歷史進程。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。

社會主要矛盾的轉化引起了社會結構與功能的轉變。在這劇烈的調整、轉換、分化、重構乃至最終替代的過程中，從縱向上看，新舊社會結構、功能變遷的速度快慢不同，從橫向上看，新的社會結構、功能之間需要一個相互磨合、協(xié)調的過程[1]，二者導致了社會結構、功能的不匹配。這一過程中，類似于人體骨架的社會結構率先形成，而作為人體血肉的社會功能卻尚未成熟，映射在環(huán)境治理方面便導致政府角色定位的失敗，出現種種行為偏差也就成了必然。

（二）社會利益關系整合失敗

不同的利益主體之間之所以會發(fā)生利益關系，是與利益自身內含的基本矛盾，即利益實現要求的主體性與實現途徑的社會性之間的矛盾分不開的[2]。改革開放之初，為了解決當時社會的主要矛盾，我國迫切需要改變生產力落后的局面，因此不得不把經濟發(fā)展放在首要位置，暫時忽略其背后的環(huán)境成本。當時全國上下一條心，即政府、企業(yè)、人民之間的利益高度一致，由此形成了共同利益。政府通過制定一系列政策來拉動我國經濟發(fā)展，企業(yè)則以政策為導向大力生產，不僅提高了經濟收益，而且激發(fā)了市場活力，讓市場重煥生機。作為基本個體的人民則積極響應國家號召，發(fā)揮自身聰明才智，擼起袖子、充滿熱情地投身到各自的工作中去，涌現出一大批時代楷模。這一切促使了此后的三十多年間我國經濟發(fā)展始終保持著高速且穩(wěn)定的狀態(tài)，GDP年均增長率維持在10%左右。

利益另一內在矛盾，即利益的具體有限性與利益發(fā)展的無限性之間的矛盾則決定了社會利益關系不是一成不變的。實際上，僅從利益角度來理解，人類社會的歷史就是人們的利益不斷深化和提高的歷史。如今我國經濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但環(huán)境污染對人民生活的影響已相當嚴重，人們有了錢反而不快樂了，生活幸福指數下跌。這意味著舊的社會利益關系已不適合當今發(fā)展的需要，新的利益關系正在建構，而此時政府、人民與企業(yè)之間的利益關系表現為利益沖突。政府和人民的利益大致相同，都主張放緩經濟發(fā)展速度，加大環(huán)境保護力度，這和企業(yè)收益至上、盈利最大化的原則產生了矛盾，由此引發(fā)了利益整合失敗，政府在環(huán)境治理中難以協(xié)調各方利益。

三、政府在環(huán)境污染治理中正確的角色定位

（一）政府是環(huán)境公共物品的重要供給者

“公共部門所提供的許多服務基本上具有市場的特質”[3]，但并非所有公共物品都可以市場化，尤其是環(huán)境公共物品。其通過市場方式來供給是很困難的，因為作為公共物品具有非排他性和非競爭性的特點，導致收費變得不現實，這與市場機制中利益至上的原則相違背，由此引發(fā)的市場失靈主要表現為以下兩方面：一是“搭便車”問題，每個人都想不付出便有收獲，即讓別人來供給環(huán)境公共物品，自己不付費反而獲得收益，免費搭乘順風車。一旦人人都具有“搭便車”的動機，環(huán)境保護便不可避免地出現“公地悲劇”和“囚徒困境”等現象。二是“外部性”問題，市場主體在生產和投資時，出于自身利益的考慮，往往選擇低成本高收益的方案，這必然要忽略經濟過程中的環(huán)境因素，帶來的后果往往是資源浪費和環(huán)境污染，它們的出現大多是由于市場活動造成了不受市場調節(jié)的附帶影響[4]。

此外，環(huán)境公共物品通常具有管制性，如與環(huán)保有關的法律法規(guī)、行為規(guī)范以及公共政策等。它們需要通過憑借公共權力采取強制的方式才能加以實施，只有政府才是公共權力的合法擁有者，因此政府應成為環(huán)境公共物品的重要供給者，做好宏觀調控和綜合決策，真正發(fā)揮掌舵的作用。

（二）政府是公民參與的積極呼吁者

政府的一般功能在于維護社會的公共利益，解決社會的公共問題[5]，而環(huán)境保護具有廣泛的公共意義，因此成為了政府一項最基本的職能。但僅僅依靠政府來解決環(huán)境問題是行不通的，首要原因是我國作為人民當家作主的社會主義國家，公民積極關心和參與公共政治生活，是每個公民的政治權利，也是其政治義務。其次環(huán)境保護問題不是封閉的內部問題，與每一個公民的切身利益息息相關，環(huán)境污染帶來的后果直接影響著每個公民的生活。而且從時間跨度來看，環(huán)境保護不僅關系到當代人的利益，還影響著后來人的生存權益。因此要想環(huán)境保護取得事半功倍的效果，必須要擴大公民參與。

政府確保公民的知情權是調動公民參與積極性的重要前提之一。為此，政府要做到信息的公開透明，如及時公布環(huán)境狀況信息、環(huán)境治理項目進度、重大環(huán)境保護政策以及根據民眾需要按時召開聽證會等。只有這樣，公民才能充分感受到他們在社會政治生活中地位的提高，實現由動員參與到自主參與的轉變，真正成為國家的主人。公民的積極參與，一方面有利于樹立自身環(huán)保意識，而公民環(huán)保意識的提高，反過來又能促進公民的自主參與。另一方面可以為政府提供環(huán)境問題狀況的信息，增強政府環(huán)保部門監(jiān)測環(huán)境問題的能力，一定程度上彌補了政府失靈和市場失靈的漏洞。

（三）政府是企業(yè)協(xié)同治理的有力推動者

政府僅憑借行政、法律手段來治理環(huán)境是不夠的，企業(yè)是環(huán)境污染的重要源頭，要想環(huán)境污染得到徹底有效的整治，還必須推動企業(yè)協(xié)同治理，協(xié)同治理不能只是單向從合作或是簡單的協(xié)調意義上理解，而是一種基于合作與協(xié)調更深程度的伸展，是一種比合作與協(xié)調更高層次的多元主體集體行動。但在市場經濟體制下，如果沒有政府干預，企業(yè)本著利益最大化的原則是不會主動采取污染防治措施的。因此政府要監(jiān)督企業(yè)的生產經營活動，對其所產生的污染物予以數量上的限制，明確其環(huán)境責任，督促其進行污染治理，確保環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法必嚴、違法必究。

除此之外，還要加強兩者之間的溝通合作，建立新型合作伙伴關系，通過合理的工作分配來完成共同的環(huán)保任務，共同承擔環(huán)境治理的責任。同時鼓勵企業(yè)參與環(huán)境保護宣傳工作，推廣綠色環(huán)保的企業(yè)文化。只有這樣，才能確保企業(yè)兼顧經濟效益和環(huán)保效益，提高產品的技術含量，降低生產成本，同時減少污染物的排放，提高廢棄物的回收利用率，最大限度地實現效益與環(huán)保的良性循環(huán)。

四、結語

治理環(huán)境污染是一個綜合過程，需要各個主體各施其力，形成向心力。政府—企業(yè)—公眾的環(huán)境污染協(xié)同治理機制是三位一體的多中心共同行動，其中信任是前提，制度是保證，技術是條件，共同參與是過程。這首先需要政府明確在環(huán)境污染治理中的角色定位，樹立科學發(fā)展觀和政績觀，破除地方保護主義，加強政府各部門之間的聯系，提高環(huán)境公共物品的供給質量;其次政府要呼吁公眾積極參與，加強環(huán)保教育，增強公眾環(huán)保責任感，健全環(huán)境信息公開制度，降低公眾參與的信息成本，提升公眾參與的自主性;最后政府要推動企業(yè)進行環(huán)境治理，加強兩者之間的溝通，鼓勵企業(yè)積極參與社會環(huán)?；顒?，推廣健康的環(huán)保價值觀。只有各方達成共識并努力付諸實踐，形成以“政府為主導，多方參與”的環(huán)境治理多方位網絡體系[6]，才能夠產生協(xié)同治理的最大效用，環(huán)境污染問題才能得到徹底有效治理。

參考文獻：

[1]劉兵紅.地方政府在農村環(huán)境治理中的角色定位[J].法制與社會，2009（7）：286.

[2]王浦劬.政治學基礎[M].北京：北京大學出版社，2018：66.

[3][美]蓋伊.彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001：148.

[4]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2011：50.

[5]肖建華，彭芬蘭.試論生態(tài)環(huán)境治理中政府的角色定位[J].中南林業(yè)科技大學學報，2007（2）：10.

[6]王怡.環(huán)境規(guī)制視角下政府路徑依賴和環(huán)境行為研究[J].遼寧大學學報，2013（1）：7781.

作者簡介：王長宇，山東濰坊人，德州學院政法學院，主要研究方向為行政管理;李安，山東德州人，德州學院政法學院，博士研究生，主要研究方向為社會學。