邏輯原點(diǎn)、基本原則與功能期待：完善監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制的應(yīng)然面向

王譯 江國華

[摘 要]監(jiān)察監(jiān)督作為反映監(jiān)察委員會(huì)基本職能的內(nèi)在要求，從規(guī)范的運(yùn)行層面回應(yīng)了集中統(tǒng)一反腐的政治邏輯。作為監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)方式之一，其廣義監(jiān)督的范疇涵蓋了監(jiān)察委員會(huì)業(yè)已整合的監(jiān)督、調(diào)查與處置職能，性質(zhì)上有別于黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、人大權(quán)力監(jiān)督及檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督。在監(jiān)察委員會(huì)廣義監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)過程中，應(yīng)從監(jiān)督權(quán)配置的政治邏輯原點(diǎn)出發(fā)，嚴(yán)格保障監(jiān)察監(jiān)督各項(xiàng)功能實(shí)現(xiàn)的特定方式;應(yīng)遵從監(jiān)督法定、正當(dāng)與公開的基本原則，防止“以調(diào)查為中心”的辦案模式僭越監(jiān)察權(quán)應(yīng)有之邊界;應(yīng)從政治、社會(huì)、法治與人文功能期待上暢通監(jiān)察監(jiān)督權(quán)利救濟(jì)渠道，以確保處于法治化軌道中的監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制之形成契合國家監(jiān)察體制改革的總體方向。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制;監(jiān)督執(zhí)紀(jì);政治邏輯;程序法定

中圖分類號(hào)：D925.1?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1008-410X（2020）01-0070-08

一、監(jiān)察監(jiān)督形成之邏輯原點(diǎn)：黨內(nèi)監(jiān)督的法治化

《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的頒布，回應(yīng)了集中統(tǒng)一反腐的政治需要，其整合的黨紀(jì)審查、行政監(jiān)察與刑事偵查三位一體形成了國家監(jiān)督體系。在過去，“兩規(guī)”作為黨的紀(jì)律檢查部門辦案的手段曾發(fā)揮過重要的作用，但從程序控制與權(quán)利保障二重維度來看，難以從根本上有效妥善化解黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的同時(shí)維護(hù)公民憲法保障的基本權(quán)利之間的矛盾。黨員干部在接受黨紀(jì)審查的同時(shí)，也應(yīng)享有程序上的各項(xiàng)基本權(quán)利。這一權(quán)利保障的過程即監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力行使過程中權(quán)利救濟(jì)的過程。從權(quán)力行使到權(quán)利救濟(jì)，不僅應(yīng)由黨章賦予黨員申訴、辯解的權(quán)利，更須從公民法治國的視角將維護(hù)公民權(quán)利的程序性規(guī)定由黨的規(guī)章上升為國家法律。由此，方可將黨內(nèi)監(jiān)督的法治化路徑實(shí)施落腳于監(jiān)察法定的功能視域中，以維護(hù)公民應(yīng)有的憲法權(quán)利為目的，最大限度地發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督的效能。

（一）政治邏輯：國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系與治理能力是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度;國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面[1]（P90-92）。推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化落腳到我國制度實(shí)踐，即應(yīng)運(yùn)用中國特色社會(huì)主義制度有效治理國家，也就是依法治國[2]。因此，黨和國家協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的“全面推進(jìn)依法治國”即須從完善國家治理體系的視角以提升國家能力為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。國家監(jiān)察體制改革正是回應(yīng)了全面依法治國的戰(zhàn)略布局需要，從《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)方式可知，提高政治站位，強(qiáng)化紀(jì)法思維，亟須監(jiān)察委員會(huì)在工作中處理好紀(jì)法關(guān)系，用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”。在監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋的政治大局下，如何著力強(qiáng)化紀(jì)法貫通、法法銜接，切實(shí)提高監(jiān)察隊(duì)伍綜合素質(zhì)，是國家監(jiān)察體制改革在推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中的重要命題，此謂監(jiān)察監(jiān)督政治邏輯的應(yīng)有之義。

（二）法治邏輯：權(quán)力生成的制度建構(gòu)與公民權(quán)利保障之間的平衡

基于制度設(shè)計(jì)的建構(gòu)理性主義，其國家權(quán)力生成的基本前提乃為國家法的制定。自近代以降，在西方法治國理念的影響下，公權(quán)力運(yùn)行中的私權(quán)保障乃由法定程序予以控制，以防止公權(quán)力對(duì)個(gè)人造成超出必要限度之侵害，這是現(xiàn)代法治國家對(duì)權(quán)力約束的基本共識(shí)。任何權(quán)力的運(yùn)行均需以程序法定為基本原則，《監(jiān)察法》的實(shí)施從客觀上將對(duì)公職人員監(jiān)督的方式予以高度有機(jī)整合，避免“兩規(guī)”“兩指”與刑事偵查階段的強(qiáng)制措施并行，其超出法定羈押限度的手段難言不偏離中國特色社會(huì)主義法治的應(yīng)有價(jià)值理念。2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱為《刑事訴訟法》），其調(diào)整的內(nèi)容以“刑事缺席審判”為鮮明特色。2012年修訂的《刑事訴訟法》涉及對(duì)被告人違法所得財(cái)產(chǎn)的沒收程序，其須從缺席判決視角予以前置保障。此次修正案明確將缺席審判作為沒收決定的程序依據(jù)。誠如學(xué)者指出，在傳統(tǒng)樸素的正義觀支配下的道德自律與個(gè)人英雄主義亦難以遮蔽制度建構(gòu)背后的立法需要。國家權(quán)力運(yùn)行的法治邏輯，其核心為法治思維。法治思維作為法理思維的子命題，隱喻了立法對(duì)法治秩序維護(hù)的需要，在推動(dòng)法治建設(shè)的過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)立法正當(dāng)性維護(hù)的程序保障機(jī)制[3]。因此，監(jiān)察監(jiān)督立法從本質(zhì)上將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的“四種形態(tài)”具體到執(zhí)行操作層面，黨紀(jì)處分、政務(wù)處置、監(jiān)察監(jiān)督與監(jiān)察調(diào)查移送司法成為四種具體的實(shí)現(xiàn)方式。不同實(shí)現(xiàn)方式的背后揭示了黨的紀(jì)律規(guī)章制度與國家法律之間的協(xié)調(diào)配合與有效銜接。

（三）社會(huì)邏輯：民眾對(duì)監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督的樸素期待

在監(jiān)察權(quán)力尚未形成以前，民眾從個(gè)案監(jiān)督的普遍認(rèn)知情感中天然包含了對(duì)“分配正義”與“矯正正義”的原始期待。 監(jiān)察監(jiān)督的產(chǎn)生，將“反腐”與“監(jiān)督”進(jìn)行有效關(guān)聯(lián)，“監(jiān)察全覆蓋”對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響使民眾可通過各類媒介傳播及時(shí)掌握監(jiān)督效果，從而對(duì)內(nèi)心的認(rèn)知期待形成有效反饋。此前，黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察僅從黨員干部身份的角度形成黨紀(jì)約束，而監(jiān)察監(jiān)督從國家權(quán)力運(yùn)行的視角將監(jiān)督方式予以創(chuàng)新。尤其對(duì)于擁有職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，其偵查過程對(duì)于民眾認(rèn)知而言往往諱莫如深，且后果上僅以“刑事責(zé)任追究”為單向運(yùn)行軌道。在“兩規(guī)”“兩指”作為刑事偵查強(qiáng)制措施以外紀(jì)檢部門主要辦案手段時(shí)，民眾僅可從其自身對(duì)貪腐現(xiàn)象的憎惡情感來回應(yīng)社會(huì)整體對(duì)統(tǒng)一反腐的急切需求。然而，“兩規(guī)”作為黨的紀(jì)律檢查部門辦案方式，往往從自身監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建上無法得到外部制約，而僅可通過內(nèi)部監(jiān)督或上級(jí)約束予以化解。“兩指”措施亦是如此，其作為行政監(jiān)察手段從本質(zhì)上并未脫離行政權(quán)力運(yùn)行之特質(zhì)。監(jiān)察監(jiān)督的集中整合從反腐需要的社會(huì)視角來看，亦呈現(xiàn)出集中化、規(guī)范化與法定化的特征，且從后果上反推，較之單向移送司法的監(jiān)督運(yùn)行方式，監(jiān)察監(jiān)督以監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的效果形成了獨(dú)有的社會(huì)邏輯。

從黨內(nèi)監(jiān)督到監(jiān)察監(jiān)督，其路徑的法治化意味著監(jiān)察監(jiān)督在執(zhí)政權(quán)范疇下蘊(yùn)含了雙重要義。其一，對(duì)國家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，實(shí)際上蘊(yùn)含了對(duì)黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)現(xiàn)“外在”監(jiān)督，因監(jiān)督對(duì)象包括各級(jí)黨的機(jī)構(gòu)工作人員;其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)明確為政治機(jī)關(guān)，其監(jiān)督形式為政治監(jiān)督，首要的落腳點(diǎn)亦應(yīng)為政治監(jiān)督[4]。因法治國家、法治政府、法治社會(huì)三位一體建設(shè)的重要命題，三位一體的法治構(gòu)成在我國宏觀的法治體系中形成具有中國特色的“社會(huì)主義法治國家”[5]。在法治體系形成與完善過程中，由立法機(jī)關(guān)精細(xì)化地梳理法治社會(huì)與法治國家和法治政府的關(guān)系及其區(qū)別，乃為法治化進(jìn)程的題中之義。國家監(jiān)察體制改革回應(yīng)了集中統(tǒng)一反腐的政治需要、法治需要與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)期建設(shè)需要。監(jiān)察監(jiān)督與黨紀(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督一并成為新的監(jiān)督權(quán)力，在監(jiān)察全覆蓋的過程中有效保障紀(jì)法貫通與法法銜接，便可在法定程序之中實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)督。因此，監(jiān)督法治化乃為監(jiān)察監(jiān)督主體實(shí)現(xiàn)預(yù)防與懲治腐敗功能之首要內(nèi)涵。

二、完善監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制應(yīng)遵循的基本原則

監(jiān)察監(jiān)督是基于國家監(jiān)察體制改革背景下的新型權(quán)力監(jiān)督，《監(jiān)察法》實(shí)施后呈現(xiàn)出不同于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的運(yùn)行特征。監(jiān)察監(jiān)督的基本原則揭示了監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力獨(dú)有的運(yùn)行規(guī)律，亦反映黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在國家治理層面法治化的運(yùn)行特征。監(jiān)察監(jiān)督乃為事前監(jiān)督和對(duì)人監(jiān)督，從具體行政行為的規(guī)范性、合法性到公職人員自身廉潔形象的維護(hù)，均始于行為產(chǎn)生而終于移送司法追責(zé)程序的啟動(dòng)，且在監(jiān)督過程上主要落腳于公職人員的某個(gè)具體行為作為調(diào)查對(duì)象進(jìn)行展開。而檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督乃為個(gè)案監(jiān)督和事后監(jiān)督，其核心表現(xiàn)形態(tài)為對(duì)于案件的訴訟監(jiān)督，包括發(fā)出檢察建議，糾正意見以及提出抗訴等，其對(duì)事監(jiān)督的定位源于《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱為《檢察院組織法》）第21條之內(nèi)容對(duì)于法律監(jiān)督內(nèi)涵范疇的探討學(xué)界歷來爭(zhēng)論不休，包括作為刑事監(jiān)察業(yè)務(wù)中的偵查監(jiān)督，有不少學(xué)者將其認(rèn)為是當(dāng)然的法律監(jiān)督。然而，根據(jù)新修訂的《檢察院組織法》第20條職責(zé)列舉之內(nèi)容，法律監(jiān)督的外延均已明確，偵查監(jiān)督并非法律監(jiān)督的應(yīng)然內(nèi)涵，而應(yīng)作為檢察機(jī)關(guān)審查起訴職能中的具體內(nèi)容。筆者贊同這一論點(diǎn)。。因此，基于監(jiān)察監(jiān)督的內(nèi)涵與形式的獨(dú)立性與特殊性，其自身為監(jiān)督權(quán)的類型之一應(yīng)遵循必要的基本原則，其中主要包括監(jiān)察監(jiān)督法定、正當(dāng)以及公開原則對(duì)于監(jiān)察法的基本原則，一般認(rèn)為包括黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、集中統(tǒng)一與權(quán)威高效原則、監(jiān)察全覆蓋原則以及依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)原則等。而不同于監(jiān)察法的基本原則內(nèi)容，監(jiān)察監(jiān)督乃以監(jiān)察權(quán)運(yùn)行為前提，強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使過程中的法定性、規(guī)范性與獨(dú)立性。參見秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版第71-79頁。。

（一）監(jiān)察監(jiān)督法定：監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力行使的法律邊界

監(jiān)察監(jiān)督法定原則乃指監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行應(yīng)有其必要的限度及其作用邊界，蘊(yùn)含職權(quán)法定、程序法定與法律保留三個(gè)子原則。在我國古代，盡管監(jiān)察官位卑權(quán)重，但奉行監(jiān)察法定原則，互相監(jiān)督糾正，且若監(jiān)察官自行構(gòu)成職務(wù)犯罪則從重論處[6]。若僅從字面上理解，上述子原則似乎并未脫離于現(xiàn)代法治國家的國家治理理念。從監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力具體實(shí)現(xiàn)方式分析，上述子原則作為一般性原則的闡發(fā)性衍伸，卻又存在其獨(dú)立適用的空間。其一，職權(quán)法定意味著由國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過立法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。從憲法層面上，將監(jiān)察監(jiān)督作為國家監(jiān)督的特定形態(tài)獨(dú)立于法律監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督與行政監(jiān)督，可從權(quán)力設(shè)定上區(qū)別于其他類型。其二，程序法定意味著監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力的啟動(dòng)和運(yùn)行必須嚴(yán)格遵照法律設(shè)定的程序，以避免因個(gè)人的恣意擅斷或偏離法定程序而對(duì)監(jiān)督效果的客觀公正產(chǎn)生動(dòng)搖。其三，法律保留意味著監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力行使過程中可能運(yùn)用到的限制措施必須以法律規(guī)定為前提，防止僭越法律效力層級(jí)的規(guī)制手段介入監(jiān)察監(jiān)督過程之中[7]。

基于監(jiān)察監(jiān)督中天然蘊(yùn)含著黨規(guī)與國法共治的權(quán)力屬性，監(jiān)察監(jiān)督主體須知，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察監(jiān)督法定原則，并不代表強(qiáng)化監(jiān)督法治意味著對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的弱化，更應(yīng)從黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督之間如何有效銜接進(jìn)行理解。黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督往往從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的運(yùn)行方式上難以區(qū)分。從“合署辦公”的實(shí)際運(yùn)行中可知，黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督并未體現(xiàn)出人員配備與使用上的差異。而對(duì)于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效果呈現(xiàn)“四種形態(tài)”的結(jié)構(gòu)分層，須從監(jiān)督權(quán)力來源及屬性上理解國家監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的差異。黨內(nèi)監(jiān)督的通常處置方式一般為黨紀(jì)處分，監(jiān)察監(jiān)督的處置后果則為政務(wù)處分或是移送司法。二者盡管在監(jiān)督對(duì)象、范圍及內(nèi)容上存在重構(gòu)之處，但監(jiān)督權(quán)力行使所依據(jù)之內(nèi)容應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的屬性上做進(jìn)一步區(qū)分。從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)定位上論，監(jiān)察監(jiān)督從效能上乃為執(zhí)政權(quán)的體現(xiàn)?；趫?zhí)政法治化需要，當(dāng)黨內(nèi)監(jiān)督上升為國家監(jiān)督時(shí)，其邏輯原點(diǎn)在于將作為國家權(quán)力的執(zhí)政權(quán)與作為社會(huì)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行有效劃分。對(duì)于作為執(zhí)政權(quán)的國家權(quán)力，由國家法治監(jiān)督體系來進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，對(duì)于作為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的社會(huì)權(quán)力，則由黨內(nèi)自身的監(jiān)督體系加以監(jiān)督[8]。有學(xué)者指出，黨內(nèi)法規(guī)原則上僅調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，包括黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為。但在其現(xiàn)實(shí)意義上，鑒于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨的地位，其黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象往往不限于黨組織與黨員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我國憲法明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位，所以黨就享有了對(duì)國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)必然也涉及對(duì)國家事務(wù)的影響甚或支配[9]。因此，將黨的意志上升為國家意志是我國在立法活動(dòng)中須遵循的一般規(guī)律，也是黨的執(zhí)政理念在法律制定過程中的貫徹實(shí)現(xiàn)。黨紀(jì)與國法的共治，已成為當(dāng)下既定的監(jiān)察法治運(yùn)行的客觀形態(tài)。依規(guī)治黨與依法治國并行不悖，相輔相成，相得益彰。黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的合署辦公體制使得監(jiān)察監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的二元屬性相互融洽與吸收。黨內(nèi)監(jiān)督中的紀(jì)律檢查在國家監(jiān)察體制改革過程中亦逐漸型塑為國家的法律治理，是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共治的有機(jī)統(tǒng)一[10]。因此，監(jiān)察監(jiān)督法定原則的遵循須以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為首要前提。

（二）監(jiān)察監(jiān)督正當(dāng)：監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力行使過程中的程序控制

監(jiān)察監(jiān)督在啟動(dòng)事由上有別于黨內(nèi)監(jiān)督，須以存在職務(wù)違法或職務(wù)犯罪為前提，正當(dāng)性在監(jiān)察監(jiān)督過程中主要體現(xiàn)為程序控制。

“監(jiān)察監(jiān)督的程序控制”指的是監(jiān)察監(jiān)督過程中行使權(quán)力的過程順序，其內(nèi)容包含證據(jù)充分、全面真實(shí)以及避免偏私三方面要求[11]（P289）。第一，證據(jù)充分意味著必須達(dá)到可以作出政務(wù)處置或立案調(diào)查移送司法的“成熟條件”。監(jiān)察監(jiān)督啟動(dòng)往往依托信訪工作，當(dāng)“線索”提交后如何深入開展證據(jù)收集，這須從舉報(bào)事由、違法狀態(tài)與追責(zé)可能三重維度予以考量。但凡涉及監(jiān)察處置決定的作出須以客觀真實(shí)充分的證據(jù)為前提，否則監(jiān)察監(jiān)督從實(shí)體上欠缺正當(dāng)性。第二，全面真實(shí)意味著監(jiān)察監(jiān)督過程中必須堅(jiān)持證據(jù)調(diào)查收集的全面客觀真實(shí)義務(wù)。監(jiān)察監(jiān)督過程中，監(jiān)督主體不僅要收集被監(jiān)督對(duì)象存在職務(wù)違法或犯罪的證據(jù)，還應(yīng)對(duì)其減輕或免除職務(wù)違法或犯罪責(zé)任的證據(jù)進(jìn)行全面客觀的收集。全面真實(shí)既是堅(jiān)持監(jiān)察監(jiān)督正當(dāng)性原則的要求，也是由監(jiān)察監(jiān)督主體的性質(zhì)所決定的。第三，避免偏私意味著在監(jiān)察監(jiān)督過程中必須防止基于同一監(jiān)督事由的類型案件被不公對(duì)待。因監(jiān)察監(jiān)督從廣義上涵蓋監(jiān)察調(diào)查程序而非僅限于單純意義上的教育及檢查職能，在針對(duì)職務(wù)違法或犯罪線索進(jìn)行調(diào)查取證的過程中若存在非法獲取口供的情形時(shí)，須從取證方式不正當(dāng)?shù)囊暯菍?duì)此類證據(jù)予以排除。過去在黨的紀(jì)律檢查部門辦理職務(wù)犯罪案件前期調(diào)查過程中，辦案工作人員基于辦案效率，在獲取口供的方法上往往會(huì)采取略微超出合理限度的調(diào)查措施，如不提供休息時(shí)間的連續(xù)訊問甚至誘供、騙供，這些均屬于超出法律規(guī)制限度的調(diào)查手段。正基于口供獲取方式的非法性過于隱秘一般難以被探知，因而遑論諸如此類的非法言詞證據(jù)能得到及時(shí)有效的排除。從排除非法證據(jù)的視角上看，監(jiān)察監(jiān)督須應(yīng)避免偏私并恪守監(jiān)察監(jiān)督程序運(yùn)行的正當(dāng)性原則，防止監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力行使主體存在假借“監(jiān)察”之名行挾私報(bào)復(fù)之實(shí)等違法情形出現(xiàn)。中央紀(jì)委、國家監(jiān)委多次強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)防燈下黑”，并提出要“刀刃向內(nèi)”，即須從權(quán)力運(yùn)行自我監(jiān)督的程序控制視角，防止因監(jiān)察監(jiān)督的偏私專斷導(dǎo)致權(quán)力濫用，防范監(jiān)督過程中因監(jiān)督權(quán)力設(shè)置上的集中統(tǒng)一而引發(fā)正當(dāng)性失衡的問題。

（三）監(jiān)察監(jiān)督公開：監(jiān)察監(jiān)督效果實(shí)現(xiàn)的必要保障

本文所指監(jiān)察監(jiān)督公開之原則，其核心乃為監(jiān)察監(jiān)督程序之公開。有學(xué)者指出，最低限度的程序正義內(nèi)在地包含了程序中立性、程序參與性和程序公開性三項(xiàng)基本法則。監(jiān)察監(jiān)督作為黨內(nèi)特別權(quán)力的延伸應(yīng)實(shí)現(xiàn)公眾參與和行為公開[9]。監(jiān)察監(jiān)督若要在應(yīng)然狀態(tài)下達(dá)到理想的監(jiān)督效果，就需要在法定職權(quán)范圍內(nèi)按照程序運(yùn)行的應(yīng)然設(shè)定公開進(jìn)行，其應(yīng)包含程序公開、判斷公正與平等參與三方面要求。其一，程序公開即表明除例外情形不得公開進(jìn)行的程序之外，監(jiān)察監(jiān)督程序必須一律公開進(jìn)行。

在程序公開的要求之中，其法理與政府權(quán)力清單存在異曲同工之處，以程序公開的方式確定監(jiān)督權(quán)力的邊界是完善監(jiān)察監(jiān)督常態(tài)化機(jī)制的改革方向[12]。監(jiān)察監(jiān)督程序公開包括程序啟動(dòng)公開、程序進(jìn)行公開與程序終止公開，法定職權(quán)范圍內(nèi)的程序公開可讓被監(jiān)督對(duì)象明確其公職行為與監(jiān)督程序之間是否存在必要關(guān)聯(lián)。其二，判斷公正即說明監(jiān)督主體應(yīng)基于公職人員行為的外在表現(xiàn)，公允地依照證據(jù)材料進(jìn)行客觀評(píng)判。程序公開天然蘊(yùn)含了對(duì)公正價(jià)值的基本考量，而判斷公正即為監(jiān)督公開的應(yīng)然效果。二者要求之間存在著相容的關(guān)系，倘若監(jiān)督過程因個(gè)人偏私缺少了對(duì)程序公開的基本前提，即便監(jiān)督主體判斷方式相對(duì)客觀，但仍存在因欠缺程序公開基本要求的監(jiān)督結(jié)果缺失影響公正判斷的可能。其三，平等參與從被監(jiān)督對(duì)象上說明公職人員基于同一行為受到的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是平等的，這又回應(yīng)了避免偏私這一正當(dāng)性事由。平等參與并非將監(jiān)督主體與被監(jiān)督對(duì)象之間的地位與權(quán)力關(guān)系畫上等號(hào)，而是從保障機(jī)制將公正價(jià)值作為衡量監(jiān)督實(shí)效的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。平等參與意味著監(jiān)察監(jiān)督從法定職權(quán)法定程序中依照公開的程序?qū)λ斜O(jiān)察對(duì)象平等適用，而不應(yīng)對(duì)個(gè)別被監(jiān)督對(duì)象“偏私”對(duì)待。因此，在“監(jiān)察全覆蓋”的國家監(jiān)察體制改革總體要求下，監(jiān)察過程中不應(yīng)存在不受監(jiān)督的特殊群體。

三、監(jiān)察監(jiān)督各項(xiàng)功能實(shí)現(xiàn)之應(yīng)然期待

作為政治監(jiān)督的重要類型，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查與處置職能過程中，在政治、法治、社會(huì)與人文等領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大的影響。2019年4月黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》，其核心內(nèi)容在于以堅(jiān)持黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，忠實(shí)履行黨章和憲法賦予的重要職責(zé)，充分發(fā)揮在政治監(jiān)督中的重要作用。國家監(jiān)察體制改革三地試點(diǎn)以來，僅在2017年1月至8月期間，北京市紀(jì)委監(jiān)察委共立案1840件，政紀(jì)處分1789人;山西省紀(jì)委監(jiān)察委共立案11261件，政紀(jì)處分10557人;浙江省紀(jì)委監(jiān)察委共立案11000件，政紀(jì)處分9389人，且追回外逃公職人員31人國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間，《監(jiān)察法》尚在制定過程中，黨員干部在試點(diǎn)期間受到的“處分”為“黨紀(jì)處分”或“行政處分”，一并稱為“政紀(jì)處分”，在《監(jiān)察法》實(shí)施后由監(jiān)察委作出的處分決定統(tǒng)一稱為“政務(wù)處分”。參見鄭光魁：《全面推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年11月11日。。

2018年我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已對(duì)52.6萬名黨員作出黨紀(jì)處分，對(duì)13.5萬名公職人員作出政務(wù)處分。黨的十九大以來，已有五千余名黨員干部主動(dòng)投案，監(jiān)察監(jiān)督在政治監(jiān)督中的全面性、系統(tǒng)性、有效性得到充分體現(xiàn)[13]。國家監(jiān)察體制改革代表了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制法治化的基本方向，其作為黨內(nèi)政治生態(tài)法治化的重要改革舉措已然具備了史無前例的劃時(shí)代意義。

（一）政治功能期待：制度反腐與高壓反腐成為新常態(tài)

黨內(nèi)監(jiān)督的形態(tài)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)與問責(zé)，監(jiān)察監(jiān)督的形態(tài)是監(jiān)督、調(diào)查與處置本文所探討的監(jiān)察監(jiān)督并非僅就監(jiān)察機(jī)關(guān)的三大職能中的監(jiān)督職能進(jìn)行展開闡述，狹義的“監(jiān)督”職能是指“監(jiān)督檢查”，即教育和檢查，而基于監(jiān)察權(quán)具備的國家監(jiān)督二元權(quán)力屬性，其廣義上的“監(jiān)察監(jiān)督”應(yīng)涵蓋監(jiān)察調(diào)查。參見秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版第240頁。。

從黨的十八大前后“落馬”的高級(jí)干部人數(shù)對(duì)比可知，在黨的十八大后查處的高級(jí)干部人數(shù)之多，涉案金額之大，案件影響之廣，直接反映了對(duì)監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制形成的迫切制度要求，這亦是為構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法治國家的政治新常態(tài)。監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)督權(quán)力在政治功能意義上的國家形態(tài)。較之黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象范圍并未完全涵蓋全體行使國家權(quán)力的公職人員而言，國家監(jiān)督作為對(duì)公權(quán)力最直接、最有效的監(jiān)督形態(tài)，其嚴(yán)肅性、實(shí)效性直接關(guān)乎黨的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，甚至涵蓋了將治國理政的方略如何落實(shí)到法治運(yùn)行軌道的層面。《監(jiān)察法》的實(shí)施從政治功能上回應(yīng)了對(duì)所有公職人員監(jiān)督全覆蓋的法治反腐需要，有助于形成周延完整的法治監(jiān)督體系，從而為構(gòu)建“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”的長(zhǎng)效機(jī)制營(yíng)造了強(qiáng)有力的政治環(huán)境[11]（P237）?；谛滦捅O(jiān)督權(quán)力所承擔(dān)之職責(zé)需要，監(jiān)察監(jiān)督從政治功能期待上須從廉政建設(shè)入手，維護(hù)憲法與法律的尊嚴(yán)。監(jiān)察監(jiān)督的政治意義并非單純依靠公務(wù)履職的信任，而是需要以“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)紀(jì)律”來要求自身隊(duì)伍。習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)定政治理想信念，持續(xù)深入轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，建設(shè)一支“為民務(wù)實(shí)清廉，忠誠干凈擔(dān)當(dāng)”的監(jiān)察隊(duì)伍。對(duì)監(jiān)察監(jiān)督政治功能的期待即應(yīng)為保持隊(duì)伍政治純潔，嚴(yán)格依照黨章、憲法和監(jiān)察法規(guī)定的權(quán)限、規(guī)則、程序履行職責(zé)。要行使權(quán)力慎之又慎，自我約束嚴(yán)之又嚴(yán)，確保黨和人民賦予的權(quán)力不被濫用、懲惡揚(yáng)善的利劍永不蒙塵。

（二）社會(huì)功能期待：從個(gè)案監(jiān)督到群體震懾

在治理腐敗模式的轉(zhuǎn)型時(shí)期，司法與政府的公信力將對(duì)社會(huì)治理帶來巨大的影響，因此，一些西方國家將“公權(quán)力合規(guī)計(jì)劃”作為一項(xiàng)選擇性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督與管制機(jī)制，以構(gòu)建具備規(guī)制效力的腐敗治理模式，其功能上具有風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、腐敗規(guī)制與刑事犯罪預(yù)防三重內(nèi)涵[14]。監(jiān)察監(jiān)督與“公權(quán)力合規(guī)計(jì)劃”存在功能上的重構(gòu)之處，著重體現(xiàn)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善層面，其社會(huì)功能往往體現(xiàn)于公眾對(duì)黨和政府懲治腐敗的決心與實(shí)效，而如何從個(gè)案報(bào)道形成群體震懾往往仰賴于信息傳遞與公眾認(rèn)知。在國家監(jiān)察體制改革初期，有不少黨內(nèi)高級(jí)干部在黨的十八大以來仍“不收斂，不收手”，實(shí)則并未把握監(jiān)察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)改革方向。監(jiān)察監(jiān)督基于對(duì)公職人員的行為約束來實(shí)現(xiàn)政治道德的社會(huì)功能傳遞，尤其在公眾媒體不斷披露之下強(qiáng)化民眾對(duì)擴(kuò)大反腐成果的認(rèn)知，更有助于穩(wěn)固司法公信力，亦即在于說明“任何人不得享有超越憲法與法律的特權(quán)”。對(duì)于腐敗分子和腐敗行為，我國始終實(shí)行的是“零容忍”，不論是誰不論職位高低，在法律面前都必須人人平等，只要觸犯了黨紀(jì)國法，就要依法依紀(jì)嚴(yán)肅查處并懲治[15]。國家監(jiān)察體制改革應(yīng)為社會(huì)轉(zhuǎn)型的應(yīng)然方向，監(jiān)察監(jiān)督作為獨(dú)立于法律監(jiān)督的新型監(jiān)督權(quán)力形態(tài)將個(gè)案式監(jiān)督演進(jìn)為群體性震懾。有別于法律監(jiān)督的是，不論是違反黨紀(jì)黨規(guī)，還是職務(wù)違法甚至職務(wù)犯罪，均須以堅(jiān)持“監(jiān)察全覆蓋”的總體要求，擴(kuò)充監(jiān)察監(jiān)督的作用空間。監(jiān)察監(jiān)督從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”上對(duì)監(jiān)督效果賦予了多重社會(huì)意義，其不僅限于移送司法，更從政務(wù)處置上對(duì)監(jiān)督處置結(jié)果進(jìn)行分流。從政治制度改革回應(yīng)“漸進(jìn)式”社會(huì)變遷的治理效果上，監(jiān)察監(jiān)督將對(duì)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生更為廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

（三）法治功能期待：從法治政府到法治國家

自政府權(quán)力清單機(jī)制實(shí)施以來，以“負(fù)面清單”的方式確定行政權(quán)力邊界的做法正在常態(tài)化，一般包括權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單三部分內(nèi)容。權(quán)力清單意味著“法無授權(quán)不可為”，負(fù)面清單意味著在私領(lǐng)域“法無禁止皆可為”;責(zé)任清單意味著“法定責(zé)任必須為”[12]。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力的行使應(yīng)有其必要的限度和邊界，包括黨內(nèi)監(jiān)察專員在內(nèi)其可行使的監(jiān)察措施須遵循程序法定原則?！吨醒爰o(jì)委國家監(jiān)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)措施使用管理辦法》針對(duì)派出監(jiān)察專員采取何種監(jiān)察措施做了明確的限定，即便是黨內(nèi)派駐監(jiān)督亦不得超出國家法律明文規(guī)定采取《監(jiān)察法》所列舉調(diào)查措施以外的其他措施[11]（P199）。監(jiān)察監(jiān)督作為國家監(jiān)察體制改革的重要成果，在以中國特色社會(huì)主義法治理念為指引的改革過程中始終堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國法的理念，其重點(diǎn)在于如何有效實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)定向國家立法的銜接與轉(zhuǎn)換，此亦是從“法治政府”到“法治國家”的應(yīng)然期待[16]。監(jiān)察監(jiān)督職能的演進(jìn)亦與我國監(jiān)察機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整存在密切關(guān)聯(lián)，隨著國家制度體系不斷完善，監(jiān)察機(jī)關(guān)歷經(jīng)了由“分”到“合”，由“散”到“整”的“統(tǒng)一化”發(fā)展歷程。在國家監(jiān)察體制改革以前，針對(duì)黨員干部的違紀(jì)違法案件通常由黨的紀(jì)律檢查部門予以立案調(diào)查，待到移送司法后則轉(zhuǎn)由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查。作為同體監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)易造成司法公信力不足，包括強(qiáng)制偵查行為與檢偵一體的程序運(yùn)行機(jī)制使得上級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍受限，且從后果上呈現(xiàn)出刑事追責(zé)的單一性?；谛淌掳讣e(cuò)誤羈押的國家賠償視角考量，檢察機(jī)關(guān)亦難以通過撤銷立案的方式實(shí)現(xiàn)程序上的回復(fù)原狀效果。而基于多頭反腐的行政監(jiān)察與黨紀(jì)審查，其異體監(jiān)督的效果難以從程序的決策、執(zhí)行與反饋機(jī)制形成有效的制度保障[11]（P173-176）。當(dāng)前，由于監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力作為既有監(jiān)督權(quán)力的形式轉(zhuǎn)換與機(jī)構(gòu)整合，從少數(shù)觀點(diǎn)上仍可反映出學(xué)界對(duì)監(jiān)察監(jiān)督法治功能的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。如何正確認(rèn)識(shí)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的內(nèi)在差異，關(guān)涉監(jiān)察監(jiān)督法治化的未來發(fā)展導(dǎo)向。因此，立法機(jī)關(guān)須明確在不影響二者間有效協(xié)調(diào)銜接的前提下，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律并不意味著黨內(nèi)法規(guī)的制定可突破法律保留的底線。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相互轉(zhuǎn)化不違反“法律至上”原則。無論是法治實(shí)施、法治保障抑或法治監(jiān)督，都以確定性制度規(guī)范的形成為其存在的前提條件[17]。在監(jiān)察監(jiān)督過程中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的必要調(diào)查信息公開使得監(jiān)督權(quán)力的行使存在必要的邊界，這是國家在不懈探索監(jiān)督治理體系法治化過程中的制度反饋。

（四）人文功能期待：型塑廉政文化

幾千年的中華民族傳統(tǒng)文化蘊(yùn)含著豐富的廉政文化。國家監(jiān)察體制改革中蘊(yùn)含的廉政文化正是向古人借鑒智慧，在傳承和弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)廉政文化精神的基礎(chǔ)上孕育而來[18]。廉政文化是廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，國家監(jiān)察體制改革是營(yíng)造更為深厚廉政文化的制度契機(jī)，可為風(fēng)清氣正、海晏河清的政治生態(tài)提供強(qiáng)大的制度支撐，也為形成“干部清正、政府清廉、政治清明”的政風(fēng)營(yíng)造了良好氛圍。

例如，《論語·子路》中的“其身正，不令而行;其身不正，雖令不從”;《三國志·蜀書·先主傳》中的“勿以惡小而為之，勿以善小而不為。惟賢惟德，能服於人”;《官箴》中的“吏不畏我嚴(yán)，而畏我廉;民不服我能，而服我公”;《禮記·表記》中的“處其位而不履其事，則亂也”等古訓(xùn)到今天仍具有深遠(yuǎn)的教育意義。當(dāng)前廉政文化中監(jiān)察監(jiān)督作為內(nèi)外統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，亦是對(duì)我國古代良善政德的傳承、接續(xù)與發(fā)展，監(jiān)察監(jiān)督與廉政文化教育活動(dòng)的結(jié)合更可在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察懲戒效能的同時(shí)發(fā)揮著長(zhǎng)遠(yuǎn)的警示教育作用。

在監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的過程中，廉政文化作為國家監(jiān)察體制改革的人文功能期待，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督廉政效應(yīng)塑造了良好的工作氛圍[19]。監(jiān)察監(jiān)督在其政治、法治功能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上，對(duì)國家公職人員的“工作減負(fù)”是顯而易見的。從落實(shí)黨中央關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”起，延伸至全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，再到國家監(jiān)察體制改革至今，更多國家公職人員愈發(fā)從日漸濃厚的廉政文化中感悟到其為工作、生活及學(xué)習(xí)帶來的諸多便利?！皯?yīng)酬”大幅減少，公職人員更明顯地感受到用于有效工作的時(shí)間逐漸增多，由此形成的“集群效應(yīng)”必將對(duì)國家監(jiān)察體制的改革實(shí)踐產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。廉政文化根植于我國古代傳統(tǒng)文化，演進(jìn)于近代社會(huì)變遷之中。在回應(yīng)新時(shí)代黨和國家關(guān)于預(yù)防與懲治腐敗的政治需求中，通過高壓式、常態(tài)化的制度反腐對(duì)整個(gè)社會(huì)形成了巨大的“長(zhǎng)尾效應(yīng)”，這實(shí)際上也是在完善我國政治監(jiān)督體制過程中，通過保障監(jiān)察監(jiān)督實(shí)效弘揚(yáng)廉政文化以回饋社會(huì)的人文關(guān)懷。

四、代結(jié)語：回歸監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的政治本位

國家監(jiān)察體制改革作為提升監(jiān)督效能最重要的突破口，亦是實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)督職能之路徑所在。監(jiān)察監(jiān)督作為國家監(jiān)督的重要形式，在全面依法治國的國家戰(zhàn)略中發(fā)揮著強(qiáng)化權(quán)力制約效度的功能。

應(yīng)以監(jiān)察監(jiān)督為中心構(gòu)建中國新型監(jiān)督體系，確立國家監(jiān)察“監(jiān)督的再監(jiān)督”定位[16]。監(jiān)察監(jiān)督內(nèi)涵不斷豐富與升華，外延不斷充實(shí)與完善，不僅體現(xiàn)將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于法治國家建設(shè)之中的基本理念，更為保障監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)律提供了法律依據(jù)。作為國家監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)重要依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)，在不斷完善的過程中黨規(guī)與國法的銜接在監(jiān)察監(jiān)督過程中體現(xiàn)出更為核心的作用。監(jiān)察監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的延伸，從立法、行政、審判、檢察“四權(quán)分置”的權(quán)力構(gòu)架到立法、行政、監(jiān)察、審判、檢察的“五權(quán)分隸”格局從“黨政分工”到“黨政合體”的反腐機(jī)制可知，當(dāng)前改革成果下現(xiàn)有的刑事司法格局將“三元流水作業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“四元立體制約”，意味著不同性質(zhì)國家權(quán)力在運(yùn)行時(shí)不僅需要相互配合與協(xié)調(diào)銜接，彼此相互形成的權(quán)力制約亦為監(jiān)督法治化的題中之義。參見江國華：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向》，《學(xué)術(shù)論壇》2017年第3期。其主體上雖為“同體異權(quán)”，但基于黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的身份同一性，不應(yīng)簡(jiǎn)單機(jī)械地將監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)同黨內(nèi)監(jiān)督活動(dòng)人為割裂開來，二者之間應(yīng)為相容并包、和諧共生的有機(jī)統(tǒng)一體，此謂回歸監(jiān)察監(jiān)督功能的政治本位。

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