秦媛媛， 劉同君

一、 問題的提出

在黨的十八大提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的基礎(chǔ)上，黨的十九大又進(jìn)一步提出了“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，以有效回應(yīng)人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面廣泛而又深刻的新需要。緊接著，黨的十九屆四中全會(huì)又通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，生動(dòng)詮釋了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有十三個(gè)方面的“顯著優(yōu)勢(shì)”，為不斷創(chuàng)新的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化指明了方向，并提供了系統(tǒng)解決方案。在這些“顯著優(yōu)勢(shì)”中，“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利的顯著優(yōu)勢(shì)”，是“社會(huì)治理在現(xiàn)代化進(jìn)程中所彰顯的優(yōu)勢(shì)與民主、權(quán)利、平等、自由等政治文明的經(jīng)典要素高度吻合”(1)鹿斌，金太軍.國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)治理創(chuàng)新[J].天津社會(huì)科學(xué),2016(2):79-83.的必然邏輯?！肮步ü仓喂蚕淼纳鐣?huì)治理格局”，是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政府負(fù)責(zé)的多種社會(huì)元素綜合集成的社會(huì)治理的理想目標(biāo)。在這一“理想目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)過程中，“政府作為社會(huì)治理及其創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)中的重要主體，有著其他任何主體都難以替代和僭越的功能與作用，尤其是在我國(guó)現(xiàn)階段由政府主導(dǎo)的社會(huì)治理過程之中”(2)張向達(dá),姜洋.政府社會(huì)治理創(chuàng)新能力：定位、問題與對(duì)策[J].學(xué)校黨建與思想教育,2018(2):14-17.。因此，社會(huì)治理的變革與創(chuàng)新必然是推動(dòng)社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主導(dǎo)力量與關(guān)鍵因素。

毋庸置疑，社會(huì)治理必須納入依法行政的法治化軌道，但當(dāng)下我國(guó)社會(huì)治理在一定程度上存在“職權(quán)法定不清晰、立法科學(xué)性不足、依法行政尚未常態(tài)化、依法裁判制度公信力不強(qiáng)等一系列問題”(3)楊海坤,樊響.法治政府:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史[J].法律科學(xué),2016(1):28-34.，致使治理過程出現(xiàn)選擇化、碎片化、行政化等非法治化現(xiàn)象。在全面依法治國(guó)進(jìn)程中，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)漸次推進(jìn)，公民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，公平正義在社會(huì)治理中的核心地位也逐漸凸顯。因此，社會(huì)治理必須遵循“國(guó)家治理制度和治理能力的現(xiàn)代化，是治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級(jí)到高級(jí)的突破性變革的過程”(4)胡鞍鋼.中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的特征與方向[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(3):4-10.這一內(nèi)在邏輯，并以法治思維與法治方法逐步推進(jìn)社會(huì)治理。

任何學(xué)術(shù)研究的展開都是建立在一定的理論方法基礎(chǔ)之上。就社會(huì)治理而言，相關(guān)學(xué)者提出的“控權(quán)論”“管理論”“平衡論”“服務(wù)論”“政府法治論”等諸多行政法學(xué)理論觀點(diǎn)，從不同側(cè)面揭示了政府權(quán)力行使的理論淵源與方法論。但其中的“‘政府法治論’以其濃郁的本土特色和強(qiáng)烈的時(shí)代氣息而凸顯出較為明顯的理論優(yōu)勢(shì)”(5)黃學(xué)賢,楊紅.“政府法治論”的時(shí)代價(jià)值[J].法學(xué)論壇,2017(2):22-29.，同時(shí)充分體現(xiàn)了“理論高度、理論廣度、理論深度、理論密度”(6)周佑勇.行政法理論基礎(chǔ)諸說的反思、整合與定位[J].法律科學(xué),1999(2):3-5.的綜合性標(biāo)準(zhǔn)，是頗具特色的行政法學(xué)基礎(chǔ)理論學(xué)說與理論分析工具。楊海坤認(rèn)為，政府法治論把“‘平衡論’‘控權(quán)論’‘公共利益本位論’等理論的精華都吸收進(jìn)來(lái)，使整個(gè)政府活動(dòng)全過程都貫穿法治精神，形成政府與法治之間牢不可破、共生共長(zhǎng)的緊密關(guān)系”(7)楊海坤,樊響.法治政府:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史[J].法律科學(xué),2016(1):28-34.。在法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)進(jìn)程中，法治政府的內(nèi)涵漸次拓展與深化，內(nèi)在性契合并切實(shí)回應(yīng)了我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中的焦點(diǎn)與難點(diǎn)問題。“政府法治論”對(duì)于推進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與發(fā)展，具有積極的借鑒與方法論意義。

其一，“政府法治論”能夠?yàn)樯鐣?huì)治理的具體實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)。社會(huì)治理不僅僅是在理念、制度與機(jī)制方面的變革，更需要科學(xué)的理論指導(dǎo)?！啊ㄖ握摗瘜ⅰ鳛椤嗣瘛摹a(chǎn)物’或‘工具’，將‘法律’作為‘人民控制政府’的手段，從而賦予法律以‘治權(quán)之法’‘治官之法’的優(yōu)良秉性，在為‘法治’提供了‘良法’的同時(shí)，從理論和制度保障上完成了‘人民’和‘法律’對(duì)政府的監(jiān)督與控制，確保了政府始終‘為人民服務(wù)’?！?8)柳硯濤.政府法治論的行政制度實(shí)踐價(jià)值[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2017(3):18-26.社會(huì)治理作為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一種創(chuàng)新性實(shí)踐活動(dòng)，其制度變革與實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制可以在“政府法治論”的指導(dǎo)下獲得充分的整合與提升。

因此，“政府法治論”能夠深度嵌入新時(shí)代關(guān)于社會(huì)治理的人民主體地位、共建共治共享的思想理論體系之中，且具有鮮明的問題意識(shí)與實(shí)踐品性；能夠承擔(dān)回應(yīng)新時(shí)代社會(huì)治理過程中的行政權(quán)力分散化與社會(huì)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化與多元化等現(xiàn)實(shí)問題的學(xué)術(shù)使命，能夠成為深度闡釋社會(huì)治理的一種理論分析工具。

其二，“政府法治論”能夠?yàn)樯鐣?huì)治理的正當(dāng)性提供價(jià)值支撐。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度的新命題，也是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生性邏輯。黨的十八屆三中、四中全會(huì)先后提出了“國(guó)家治理”與“善治”的概念；黨的十九大又提出了“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的要求。“國(guó)家治理體系是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一，國(guó)家治理與善治是一體兩面的有機(jī)整體，國(guó)家治理本身就蘊(yùn)含善治的價(jià)值理念?！?9)池忠軍.習(xí)近平新時(shí)代國(guó)家治理的善治路徑[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018(5):9-14.因此，善治是社會(huì)治理的目標(biāo)追求與根本依循，更是其合法性、合理性的價(jià)值根基。

“政府法治論”認(rèn)為，社會(huì)治理的一切活動(dòng)必須受法律控制，依法行政是政府行為具備正當(dāng)性的起點(diǎn)。具體到社會(huì)治理領(lǐng)域，社會(huì)治理必須以善治為目標(biāo)，并深刻體現(xiàn)民主、公平、公開、透明、法治等實(shí)質(zhì)性與程序性的“善治”要素。為此，“政府法治論”的“民主性”“有限性”“善治性”“責(zé)任性”“平權(quán)性”等內(nèi)涵式要素，可以充分彰顯新時(shí)代社會(huì)治理的價(jià)值維度，并為其奠定堅(jiān)實(shí)的價(jià)值基礎(chǔ)。

其三，“政府法治論”能夠?yàn)樯鐣?huì)治理的治理路徑引入法治化邏輯。社會(huì)治理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從政府單向型治理向社會(huì)多元主體協(xié)同型治理轉(zhuǎn)變，從主要依靠政策治理向依法治理轉(zhuǎn)變。因此，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必然是涉及各類社會(huì)力量與制度體系的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括諸如“民主治理、社會(huì)共治、賢能治理、禮法合治”(10)王利明.法治：良法與善治[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2015(2):114-121.等內(nèi)容結(jié)構(gòu)。順應(yīng)這一治理邏輯，社會(huì)治理必然納入法治的軌道，法治化是政府進(jìn)行社會(huì)治理的應(yīng)然選擇，其實(shí)踐展開自然也應(yīng)遵循法治化的實(shí)然路徑。

“政府法治論”認(rèn)為，政府是受制于法律之下的有限的政府，其權(quán)力只有依法律產(chǎn)生，才具有合法性與正當(dāng)性。由政府“負(fù)責(zé)”的社會(huì)治理，必須與公民及社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)與良性合作，唯此，才能充分彰顯“人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆取之人民，并用于人民”(11)托克維爾.論美國(guó)的民主:上卷[M].董果良，譯.北京:商務(wù)印書館,1997:64.的法治為民理念?？梢哉f，“政府法治論”不僅增強(qiáng)了政府依法行政的理論證明力，而且高度契合了新時(shí)代社會(huì)治理路徑的法治化邏輯。

二、 依法律善治：社會(huì)治理的方法選擇

在社會(huì)治理的諸多模式中，“法治型”治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、協(xié)同性、參與性，以及治理效益的優(yōu)化性、共享性。在這一治理模式下，即使各個(gè)國(guó)家或區(qū)域的社會(huì)治理理念與實(shí)踐路徑存在差異，“但民生福祉目的及其權(quán)力控制的本質(zhì)是共同的。同時(shí)，社會(huì)治理這一共同事務(wù)的處理，既要服從善治理念抑或更好生活的需要，也要遵循包括法治在內(nèi)的各種公共事務(wù)的屬性和規(guī)律”(12)周建軍,劉明宇.邁向新時(shí)代的社會(huì)治理法治化[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2019(1):42-48.。因此，“法治型”社會(huì)治理應(yīng)然性蘊(yùn)含善治的價(jià)值內(nèi)涵，使善治目標(biāo)內(nèi)在地“隱含著一個(gè)政治進(jìn)程，即在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃”(13)俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:10.，但善治的方法與路徑必須符合法治的內(nèi)在要求，并遵循其運(yùn)行規(guī)律。筆者認(rèn)為，“政府法治論”主張的“依法律善治”觀點(diǎn)，為新時(shí)代社會(huì)治理提供了新的方法定位，而且可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的預(yù)期價(jià)值追求。

其一，“依法律善治”是政府“負(fù)責(zé)”社會(huì)治理的基本要求。黨的十九大明確將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，并提出了“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的新要求。由于“法治政府建設(shè)是現(xiàn)代國(guó)家政治文明的重要標(biāo)志,是實(shí)現(xiàn)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必由之路”(14)劉惠.建設(shè)法治政府須突出重點(diǎn)和特色[J].中國(guó)黨政干部論壇,2019(3):88-90.,因而，在全面依法治國(guó)進(jìn)程中，法治政府承擔(dān)著關(guān)鍵的角色，沒有法治政府就難以落實(shí)依法治國(guó)的諸項(xiàng)要求，更難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

“政府法治論”視域下的現(xiàn)代政府是“有限政府”，政府的職權(quán)與職責(zé)都必須來(lái)自法律授權(quán)，“政府違法行使權(quán)力，給公民法人和社會(huì)組織造成危害，必須承擔(dān)法律責(zé)任”(15)吳傳毅.法治政府建設(shè)的多維審視[J].行政論壇,2019(3):110-116.。因此，在社會(huì)治理過程中，只有將政府調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為納入規(guī)范化的法律架構(gòu)之中，從而使人們能夠建立起對(duì)政府行為的穩(wěn)定預(yù)期，才能達(dá)到政府“負(fù)責(zé)”社會(huì)治理的最大公約數(shù)，并筑牢政府治理行為的正當(dāng)性根基。

其二，“依法律善治”是善治的核心內(nèi)容。什么是善治？聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)在其發(fā)布的《什么是善治?》中，對(duì)善治提出了八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，分別為共同參與(Participation)、厲行法治(Rule of law)、決策透明 (Transparency) 、及時(shí)回應(yīng)(Responsiveness) 、達(dá)成共識(shí)(Consensus Oriented)、平等和包容(Equity and inclusiveness)、實(shí)效和效率(Effectiveness and efficiency)、問責(zé)(Accountability)(16)United Nations economic and social commission for Asia and the Pacific. What is good governance? [EB/OL].[2009-07-10].http:∥www.unescap.org/resources/what-good-governance.。目前，我國(guó)學(xué)者關(guān)于善治理論的代表性觀點(diǎn)主要是從國(guó)家與公民互動(dòng)關(guān)系視角進(jìn)行闡釋的，認(rèn)為善治是“政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”(17)俞可平.論國(guó)家治理的現(xiàn)代化[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014:59.，同時(shí)也表征著社會(huì)治理的“一種秩序、一種狀態(tài)、一種結(jié)果”，其“關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)全體公民共同參與國(guó)家和社會(huì)的治理，而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，民主是此種參與的最佳方式”(18)王利明.法治:良法與善治[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2015(2):114-121.?？梢?，善治的內(nèi)容已包含法治，同時(shí)，善治也是建立于法治基礎(chǔ)上的一種治理模式。法治是國(guó)家通過法律治理社會(huì)的方式，而善治則更強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理過程中政府與社會(huì)的互動(dòng)與耦合。

為此，只有將合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性等善治要素納入社會(huì)治理體系之中，才能深刻體現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的總體精神與具體要求，才能達(dá)至社會(huì)治理效益最大化的目標(biāo)要求，真正體現(xiàn)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”及“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”(19)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京:人民出版社,2017:38-49.的社會(huì)治理效果。

其三，“依法律善治”是實(shí)現(xiàn)良法善治的有效途徑。何為良法？亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應(yīng)該是制定得良好的法律”(20)亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京:商務(wù)印書館,1965:199.。亞里士多德關(guān)于良法的定義已成為人們認(rèn)知法治內(nèi)涵的經(jīng)典定律。在中國(guó)法律思想史上，“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”(《韓非子·五蠹》)，“立善法于天下，則天下治; 立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”(《王安石文集·周公》)，“治民無(wú)常，唯法為治”(《韓非子·心度》)，“法令者，民之命也，為治之本也”(《商君書·修權(quán)》)，以及“法平如水”“法不阿貴”等關(guān)于法治內(nèi)涵的表述，均是“良法”思想的深刻體現(xiàn)。因此，良好的法律在具有普遍性、平等性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)具備自由、平等、正義等道德價(jià)值要素，否則，法律就失去了正義與善德的正當(dāng)性基礎(chǔ)，也就不是真正意義上的法律。

因此，法治所追求的價(jià)值目標(biāo)不僅僅是豐富與吸納正面的道德價(jià)值，以彰顯其“良”的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是通過“良”的效應(yīng)向社會(huì)釋放“善”的能量，即以良法促善治，以良法保善治。“政府法治論”視域下的“依法律善治”內(nèi)在地包含著“良法善治”的價(jià)值目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)良法善治的基本途徑。只有“依法律善治”，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理效益的最大化，從而最大限度地發(fā)揮法治的規(guī)范化功能。同時(shí)，立足于良法善治的“依法律善治”，也“必將突破形式主義法治的桎梏，推進(jìn)政府公共治理模式的實(shí)質(zhì)革命，并最終將和諧精神導(dǎo)入中國(guó)社會(huì)公共治理的實(shí)踐創(chuàng)新之中”(21)張文顯.和諧精神的導(dǎo)入與中國(guó)法治的轉(zhuǎn)型——從以法而治到良法善治[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2010(3):5-14.。

三、 政府法治化：社會(huì)治理的必由路徑

人類社會(huì)發(fā)展史證明，政府始終處于社會(huì)治理的核心地位，法治政府是現(xiàn)代國(guó)家政治文明與法治化水平的重要標(biāo)志。正如習(xí)近平同志所指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個(gè)基本問題，也是各國(guó)在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對(duì)和解決的一個(gè)重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家，沒有一個(gè)不是較好解決了法治和人治問題的?！?22)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[G].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015:12.在法治社會(huì)條件下，“政府作為代表國(guó)家進(jìn)行政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的實(shí)施者，是依法治國(guó)的主體，政府法治化是建設(shè)法治國(guó)家的實(shí)踐前沿，是建設(shè)法治國(guó)家與法治社會(huì)的突破口”(23)申來(lái)津，朱穎慧，葉敏.論政治文明視域下的政府法治化路徑[J].社會(huì)主義研究,2013(1):74-78.。“沒有法治政府，就無(wú)法落實(shí)依法治國(guó)各項(xiàng)要求，也不可能建成法治國(guó)家和法治社會(huì)，更談不上國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”(24)馬懷德.新時(shí)代法治政府建設(shè)的意義與要求[J].中國(guó)高校社會(huì)科學(xué),2018(5):4-18.因此，政府法治化是社會(huì)治理的題中之義，也是必由路徑。筆者認(rèn)為，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、法治政府建設(shè)、政府制度創(chuàng)新等，是推進(jìn)政府法治化所面臨的幾個(gè)主要問題。

其一，政府法治化的核心問題是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。法治文明是政治文明的核心內(nèi)容，政府法治化亦必然鑲嵌于政黨制度之中。因?yàn)椤白鳛楝F(xiàn)代政治體制重要組成部分的政府，其法治化進(jìn)程自然也脫離不了政治體制的束縛，而只能在體制的框架內(nèi)推進(jìn)法治化”(25)王蓓蓓.政府法治化的路徑選擇及轉(zhuǎn)向[J].江漢論壇,2018(8):41-45.，否則，“社會(huì)就會(huì)無(wú)力界定和實(shí)現(xiàn)其共同利益”(26)塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華，等，譯.上海:上海人民出版社,2008:226.。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是根植于本國(guó)歷史文化土壤而創(chuàng)建的具有鮮明中國(guó)特色的一種“新型政黨制度”(27)呂忠梅.在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想引領(lǐng)下堅(jiān)持和發(fā)展新型政黨制度[EB/OL].[2018-03-31]. http:∥www.qstheory.cn/dukan/qs/2018-03/31/c_1122595237.htm.。黨的十八屆四中全會(huì)指出：“只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家做主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)?！秉h的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確指出：“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過程和各方面?！秉h的十九屆四中全會(huì)在闡釋國(guó)家制度與國(guó)家治理體系的諸多顯著優(yōu)勢(shì)時(shí)，首先強(qiáng)調(diào)的就是堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國(guó)最本質(zhì)的特征，是健全與完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治最根本的保證，政府法治化必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

毋庸置疑，政府法治化必須貫穿于科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的整體進(jìn)程之中，同時(shí)要滿足人民對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等“基本公共產(chǎn)品”的法治需求。在我國(guó)，雖然政府法治化涉及政治文明、法治文明、道德文明等綜合因素，且是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，但其最本質(zhì)的要求是堅(jiān)持黨的“人民立場(chǎng)”。離開黨的“人民立場(chǎng)”談?wù)ㄖ位?，必然偏離中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，必然游離于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，也必然不具備政府法治化的孵化基礎(chǔ)與合法性根基。我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民是權(quán)力行使的主體。政府的權(quán)力不是原生的，而是源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，是由人民賦予的。為此，“政府法治論”視野下的社會(huì)治理，必須以造福人民、維護(hù)人民利益為基本要求，要進(jìn)一步“完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”(28)中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編[G].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015:43-44.。

其二，政府法治化的實(shí)質(zhì)問題是推進(jìn)法治政府建設(shè)。法治是人類制度文明的共同財(cái)富，但不同國(guó)家或區(qū)域的政府法治化在交流互鑒的過程中形成了各具特色的運(yùn)行機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)提出了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)理論；黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了法治政府建設(shè)的原則、目標(biāo)和任務(wù)要求；2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020 年)》，從任務(wù)、舉措、機(jī)制等方面，全方位落實(shí)法治政府建設(shè)的目標(biāo)要求，進(jìn)一步鞏固、深化與拓展了法治政府建設(shè)的前期經(jīng)驗(yàn)與成果；黨的十九大明確將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，同時(shí)作出了“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”(29)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[M].北京:人民出版社,2017:39.的頂層設(shè)計(jì)，為法治政府賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。

在當(dāng)下社會(huì)治理模式下，黨委是領(lǐng)導(dǎo)主體，政府是責(zé)任主體，社會(huì)是協(xié)同主體，公民是參與主體，且以上治理主體的權(quán)力運(yùn)行與作用發(fā)揮必須納入法治化軌道。從“治理主體”“權(quán)責(zé)邊界”“運(yùn)行機(jī)制”來(lái)看，政府在承擔(dān)“元治理角色”的同時(shí)，還必須承擔(dān)“制度設(shè)計(jì)”“機(jī)制構(gòu)建”“共同協(xié)商”，以及“共同構(gòu)建多元主體參與的治理機(jī)制”(30)李睿瑩,張希.元治理視角下地方政府社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)及多元主體角色定位研究[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2019(4): 32-35.等責(zé)任功能。因此，我國(guó)法治政府建設(shè)必須在“自我完善”和“自我修復(fù)”過程中，逐步實(shí)現(xiàn)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020)》確定的“基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”的總體目標(biāo)，以及黨的十九大報(bào)告在這一目標(biāo)基礎(chǔ)上所提出的關(guān)于法治政府建設(shè)的若干具體要求。唯此，才能將現(xiàn)代法治精神貫穿于法治政府建設(shè)的全過程，并從實(shí)際運(yùn)行層面與程序保障層面實(shí)現(xiàn)政府法治化。

其三，政府法治化的關(guān)鍵問題是推動(dòng)制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是人們通過創(chuàng)設(shè)新的、更有效的行為規(guī)則與制度體系來(lái)促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新性變革的一種動(dòng)力機(jī)制，是對(duì)“‘供給障礙、實(shí)施困境以及變遷問題’等制度缺陷作出的反思與回應(yīng)，因而成為地方政府治理創(chuàng)新的目標(biāo)和實(shí)踐路徑”(31)鐘哲.地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新可持續(xù)性提升的路徑選擇——以制度倫理為視角[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015(2):11-16.，它將“一套制度要素進(jìn)行重新組合，并形成新的制度性解決方案，通過這種重組產(chǎn)生的制度，不同于舊的制度但類似于舊的制度”(32)坎貝爾.制度變遷與全球化[M].姚偉，譯.上海:上海人民出版社,2010:68.。制度創(chuàng)新主體既包括個(gè)人、團(tuán)體，也包括政府，且“在社會(huì)所有制度安排中，政府是最重要的一個(gè)”(33)科斯，阿爾欽，諾斯，等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].劉守英，等，譯.上海:上海三聯(lián)書店；上海人民出版社, 1994：271.，因?yàn)閺男轮贫戎髁x角度來(lái)看，制度創(chuàng)新“有助于我們分析地方政府如何對(duì)既有制度環(huán)境中的舊制度要素進(jìn)行創(chuàng)造性組合或者將其與新制度要素進(jìn)行融合”(34)向靜林,田凱.坎貝爾制度變遷理論及其對(duì)我國(guó)地方政府制度創(chuàng)新研究的啟示[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2015(1):88-95.，“政府制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)就是尋求一種新的制度安排，以獲取現(xiàn)有制度下不能獲取的收益”(35)王偉.政府改革與制度創(chuàng)新——以北京市為例[M].鄭州:鄭州大學(xué)出版社,2007:5.。其實(shí)，我國(guó)社會(huì)治理體制機(jī)制的完善過程是與政府改革進(jìn)程同步的，“也正是通過政府的制度創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)推動(dòng)的”，地方政府已“成為制度創(chuàng)新最活躍的主體”(36)張玉磊.地方政府制度創(chuàng)新何以持續(xù)——基于制度演化理論的解析[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(6):5-8.，“中國(guó)政府的改革過程，實(shí)質(zhì)上就是中國(guó)各級(jí)政府推動(dòng)制度創(chuàng)新的過程，是舊制度安排被取代的過程”(37)郭小聰.中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位[J].政治學(xué)研究,2000(1):67-73.。因此，制度創(chuàng)新機(jī)制對(duì)于社會(huì)治理法治化具有重要啟迪意義與借鑒價(jià)值。

改革開放40多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)已從由“身份人”組成的同質(zhì)性社會(huì)逐步演變成由“社會(huì)人”組成的多元化體系，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出多樣化特征。相應(yīng)地，我國(guó)社會(huì)治理體制也順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，由“運(yùn)動(dòng)式治理傳統(tǒng)使得地方政府在‘剛性穩(wěn)定’的思維中不斷尋求單一的社會(huì)治理方式”(38)黃毅,文軍.從“總體—支配型”到“技術(shù)—治理型”：地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新的邏輯[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014(2):35-44.，漸次轉(zhuǎn)向多元主體參與的、動(dòng)態(tài)的，且在具體實(shí)踐中不斷充實(shí)完善的社會(huì)治理機(jī)制，深刻折射了我國(guó)社會(huì)治理體制的演化路徑與實(shí)踐圖景。社會(huì)治理的基本職能是構(gòu)建社會(huì)保障制度，充分彰顯法治的社會(huì)公平與社會(huì)正義價(jià)值；社會(huì)治理的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展，追求政府法治化效益的最大公約數(shù)，解決廣大人民群眾，尤其是基層公民的利益訴求；社會(huì)治理的基本方法是化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建矛盾化解的預(yù)警機(jī)制、調(diào)處機(jī)制、考評(píng)機(jī)制，確保矛盾化解在法治化軌道上運(yùn)行。因此，政府制度創(chuàng)新“是推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，注重制度創(chuàng)新。當(dāng)前，主要是要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)保障制度、利益訴求表達(dá)機(jī)制和社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制”(39)席超波,廖歡.制度創(chuàng)新與推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化[N].光明日?qǐng)?bào),2015-11-25(13).。很顯然，制度是社會(huì)治理法治化的載體，社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵問題就是制度不斷更新變遷的過程。同時(shí)，制度創(chuàng)新的演化軌跡也必然印證著社會(huì)治理法治化的邏輯路線。因而，“地方社會(huì)治理問題很顯然需要從制度視角去解讀”(40)范逢春.地方政府社會(huì)治理：正式制度與非正式制度[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2015(3):178-181.，并證明社會(huì)治理法治化的“價(jià)值目標(biāo)同意欲達(dá)到這些目標(biāo)所采取的制度化的合法手段之間”(41)管愛華.社會(huì)轉(zhuǎn)型期的道德價(jià)值沖突及其認(rèn)同危機(jī)[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014(3):37-41.的內(nèi)在契合性。

“政府法治論”認(rèn)為，政府與社會(huì)組織是平等化的法律關(guān)系。社會(huì)治理法治化必須實(shí)現(xiàn)由單純的權(quán)力控制模式向多元共治模式轉(zhuǎn)化。在“政府負(fù)責(zé)”的前提下，政府只有向社會(huì)讓渡部分權(quán)力并與社會(huì)力量形成合力，才能邁向“依法律善治”的規(guī)范化軌道。由于政府行政體制關(guān)涉政府權(quán)力的宏觀配置，涉及政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的關(guān)系設(shè)計(jì)，政府權(quán)力的讓渡或社會(huì)權(quán)力的回歸必然依賴于精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)，否則，有限政府、服務(wù)政府、法治政府的建設(shè)目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，制度創(chuàng)新是社會(huì)治理實(shí)踐的邏輯原點(diǎn)，只有將制度創(chuàng)新置于社會(huì)治理的變遷發(fā)展過程之中，才能充分激活社會(huì)組織的活力及公民參與的積極性，從而增強(qiáng)多元化社會(huì)治理的有效性。也只有“依賴政府制度創(chuàng)新的不斷推進(jìn)”(42)姚東.政府治理能力現(xiàn)代化視閾中的政府制度創(chuàng)新——以中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例[J].云南社會(huì)科學(xué),2015(2):12-17.，才能實(shí)現(xiàn)“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(43)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào),2013-11-16(1).的全面深化改革總目標(biāo)。

在社會(huì)治理的體制機(jī)制中，政府處于“負(fù)責(zé)”的角色地位，并承擔(dān)著社會(huì)治理的職責(zé)功能?！罢ㄖ握摗钡睦碚撚^點(diǎn)及其內(nèi)涵要素對(duì)于新時(shí)代社會(huì)治理具有借鑒價(jià)值與方法論意義?！罢ㄖ握摗钡摹耙婪缮浦巍崩碚撌窃凇昂椭C論”“善治論”“法治論”等觀點(diǎn)基礎(chǔ)上提出的“法治與善治辯證統(tǒng)一”的創(chuàng)新性方法，內(nèi)在性契合了社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)程，并為其提供價(jià)值支撐?！罢ㄖ握摗钡摹罢婪僧a(chǎn)生”“政府受法律控制”“政府對(duì)法律負(fù)責(zé)”“政府與公民關(guān)系平等化”等理論觀點(diǎn)，深刻揭示了“法生權(quán)”“法控權(quán)”的法治與政府之間的等次規(guī)律。由此，社會(huì)治理必然納入法治化軌道。只有推進(jìn)政府法治化，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有序化、制度化、法定化。堅(jiān)持黨的“人民立場(chǎng)”是政府法治化的政治原點(diǎn)，推進(jìn)法治政府建設(shè)是政府法治化的基本要求，推動(dòng)制度創(chuàng)新是政府法治化的動(dòng)力機(jī)制。