建立我國高校退出制度的邏輯依據(jù)、法律規(guī)范及其路徑選擇

王燕 申探明

摘要：大學(xué)擴(kuò)招之后我國高等院校數(shù)量增長(zhǎng)速度明顯加快，為經(jīng)濟(jì)與教育事業(yè)的快速發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但經(jīng)過20年的發(fā)展，其政策環(huán)境已經(jīng)發(fā)生遷移，政策影響需要重新審視。為此，筆者通過數(shù)據(jù)與事例分析，論證高校不斷顯現(xiàn)的質(zhì)量下降、生源危機(jī)、供給過剩和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題，迫切要求我國建立高校退出制度，其間教師失業(yè)、高職擴(kuò)招和放管服政策以及人力資本積累不應(yīng)成為高校退出的顧慮，而事實(shí)上高校退出具有社會(huì)承載力和可行性。在此基礎(chǔ)上，筆者從提出單位、審批單位、終止事由、學(xué)生安置、財(cái)產(chǎn)處理、終止后事宜以及退出流程七個(gè)維度總結(jié)我國關(guān)于高校退出的法律規(guī)范和操作程序，并從預(yù)警機(jī)制、退出標(biāo)準(zhǔn)、退出方式、善后機(jī)制四個(gè)環(huán)節(jié)探索我國高校退出的有效路徑。

關(guān)鍵詞：高校;擴(kuò)招;退出制度;高校退出制度;邏輯依據(jù);法律規(guī)范

中圖分類號(hào)：G64922;G647???文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A???文章編號(hào)：1008-5831（2020）01-0222-14

1999年教育部出臺(tái)《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，成為我國高校擴(kuò)招的標(biāo)志。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，人們普遍認(rèn)為“高校擴(kuò)招既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的突破口，也是教育的突破口”。由此開始，我國高等教育毛入學(xué)率整體呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，2017年達(dá)到45.7%①，超過中等收入國家的平均水平②，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率達(dá)到1.82%～3.62% [1-2]。然而，大學(xué)擴(kuò)招與任何其他改革一樣有利有弊，特別是隨著國家整體形勢(shì)和各種條件的不斷變化，其累積的各種問題也逐漸突顯。為此，習(xí)近平總書記在黨的第十九次全國代表大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，我們要“實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”[3]。2017年12月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95號(hào)），明確提出“嚴(yán)格實(shí)行專業(yè)預(yù)警和退出機(jī)制”，2018年6月教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于批準(zhǔn)部分中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目終止的通知》（教外廳函〔2018〕39號(hào)），批準(zhǔn)終止229個(gè)中外合作教學(xué)項(xiàng)目。事實(shí)表明，黨和政府已經(jīng)下定加強(qiáng)我國教育事業(yè)改革的決心，尤其是高度重視對(duì)“預(yù)警退出”手段的運(yùn)用。

在此背景下，2019年3月的全國“兩會(huì)”期間，全國人大代表、吉林外國語大學(xué)校長(zhǎng)秦和曾提交建議：民辦高校面臨生源萎縮挑戰(zhàn)，應(yīng)及早研究退出機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)高校對(duì)“優(yōu)勝劣汰、新陳代謝”規(guī)則的研究。對(duì)于建立我國高校退出制度的可能性和可行性研究，目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成一定的成果，比如：不少學(xué)者認(rèn)為[4][5]105-126+149-167[6-7]，我國高校擴(kuò)招之后出現(xiàn)了大量的生源問題、財(cái)務(wù)問題和辦學(xué)質(zhì)量問題，這就要求我國必須適時(shí)建立不合格高校的有序退出制度。但是總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)我們發(fā)現(xiàn)：關(guān)于高校退出依據(jù)的論述，仍需要充實(shí)的數(shù)據(jù)以及總結(jié)性的論述作為補(bǔ)充;關(guān)于高校退出的社會(huì)承載力和可行性問題，仍缺乏正面辨析。尤其是退出路徑設(shè)計(jì)是論述高校退出邏輯依據(jù)的落腳點(diǎn)，高校退出不同于企業(yè)破產(chǎn)，法律適用有所差異。為此，筆者在借鑒盧彩晨關(guān)于民辦高校退出法律規(guī)范總結(jié)的基礎(chǔ)之上，對(duì)民辦高校和公立高校退出的相關(guān)法律規(guī)范和操作程序進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上提出路徑優(yōu)化的對(duì)策建議。

一、我國高校的數(shù)量變遷

過去幾十年，公立高校經(jīng)歷過以政策推動(dòng)的“合并潮”，民辦高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的“倒閉潮”，民辦普通高校則在政策支持下經(jīng)歷過“建立潮”。但我國高校整體數(shù)量穩(wěn)中有升，普通高等學(xué)校數(shù)量由1977年的404所增加到2017年的2 631所，本?？圃谛Ｉ鷶?shù)量也由1977年的62.50萬人增加到2017年的2 753.59萬人。公立高校與民辦高校數(shù)量（學(xué)校數(shù)、在校生數(shù)）變化歷程可參考本文圖1、圖2。其中，圖1數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站;圖2數(shù)據(jù)中2003年及之前數(shù)據(jù)來源于參考文獻(xiàn)[5]，2004年及之后數(shù)據(jù)來源于《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（歷年）。

如圖1所示，公立高校數(shù)量變化大致分為4個(gè)階段：1977—1987年快速上升，1988—1998年緩慢下降，1999-2009年急速上升，2010年至今持續(xù)緩慢上升，即經(jīng)歷了“快升—緩降—急升—緩升”的變化歷程。在校生數(shù)量整體處于上升趨勢(shì)，并且從1999年高校擴(kuò)招開始經(jīng)歷了一段快速上升時(shí)期，之后穩(wěn)步上升。

如圖2所示，民辦普通高等學(xué)校的數(shù)量在大學(xué)擴(kuò)招之后“持續(xù)增長(zhǎng)”，但近年來上升速度明顯趨緩，2017年共有747所，占當(dāng)年全國普通高等院校數(shù)的28.39%。在校生數(shù)量也隨之增長(zhǎng)，2017年為628.46萬人，占當(dāng)年全國普通高等學(xué)校本?？圃谛Ｉ鷶?shù)量的22.82%。

由此可以知道，民辦高等教育機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)了“增長(zhǎng)—下降—趨穩(wěn)”的態(tài)勢(shì)。2001年之前，民辦高等教育機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì);2001—2009年之間，大量民辦高等教育機(jī)構(gòu)關(guān)停，但值得注意的是，民辦高等教育機(jī)構(gòu)各類注冊(cè)學(xué)生數(shù)量卻比較穩(wěn)定，可見學(xué)校關(guān)停較少涉及學(xué)生分流或安置問題;2009年之后，全國民辦高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸穩(wěn)定。

二、建立我國高校退出制度的邏輯依據(jù)

雖然近年來我國高等院校數(shù)量增長(zhǎng)速度減緩，但上升趨勢(shì)并未出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。這種格局是否為持久的“常態(tài)”，高校數(shù)量發(fā)展是否會(huì)出現(xiàn)開始下降的“拐點(diǎn)”？我國臺(tái)灣地區(qū)及日本、韓國有過高校大量退出的發(fā)展過程，我國大陸是否也會(huì)面臨這樣的問題？民辦高等教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)經(jīng)歷過一次“倒閉潮”，公立和民辦學(xué)歷教育尚未發(fā)生這種現(xiàn)象，但本文認(rèn)為學(xué)歷高等教育也潛伏著退出危機(jī)，政府應(yīng)當(dāng)積極面對(duì)，更早采取措施，化被動(dòng)為主動(dòng)，構(gòu)建高等教育事業(yè)良性發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。其邏輯依據(jù)和理由如圖3所示。

（一）質(zhì)量下降

從歷時(shí)發(fā)展來看，很多發(fā)達(dá)國家在研究生教育階段取得了巨大成功，但本?？平虒W(xué)質(zhì)量卻出現(xiàn)下滑的趨勢(shì)，中國也不例外。伴隨高校規(guī)模的擴(kuò)大，我國高等教育數(shù)量與質(zhì)量之間的矛盾一直為社會(huì)所詬病，2016年教育部發(fā)布的《中國高等教育質(zhì)量報(bào)告》顯示，用人單位對(duì)工科畢業(yè)生的滿意度平均分為68.29，僅有64%的畢業(yè)生具有較強(qiáng)的解決方案能力，63%的畢業(yè)生具備較好的溝通能力。具體而言，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

1.公立高校管理體制僵化

在教學(xué)定位中，千校一面，辦學(xué)目標(biāo)趨同，辦學(xué)定位混亂;在教師評(píng)價(jià)中，“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”的教師激勵(lì)機(jī)制與教學(xué)目標(biāo)偏離，教師隊(duì)伍出口環(huán)節(jié)受阻，造成了“能上不能下、能進(jìn)不能出”的局面;在教學(xué)活動(dòng)中，偏重基礎(chǔ)和理論，輕視操作、實(shí)踐，甚至出現(xiàn)了本科畢業(yè)生“回爐”讀高職的現(xiàn)象。

部分公立高校僵化的管理體制導(dǎo)致所培養(yǎng)的學(xué)生創(chuàng)新思維和批判思維不足，“錢學(xué)森之問”也是因此而將中國大學(xué)教育質(zhì)量問題推向輿論熱點(diǎn)。西南交通大學(xué)校長(zhǎng)徐飛將部分大學(xué)價(jià)值迷失和異化歸納為三個(gè)方面：重科研輕教學(xué)、重專業(yè)輕通識(shí)、被各種排行榜“綁架”。諾貝爾獎(jiǎng)獲得者中村修二更是直言，東亞引入西方普魯士教育模式時(shí)不可避免地由于受到儒家傳統(tǒng)和科舉制度影響，對(duì)這個(gè)制度作出了潛意識(shí)的扭曲和偏重，所有人深受其苦。

此外，我國財(cái)政撥款制度缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，全國公立高校“吃大鍋飯”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，已經(jīng)部分落入“內(nèi)卷化”陷阱。對(duì)于優(yōu)質(zhì)高校，國家有“985”“211”“雙一流”等“優(yōu)勝”路線，但對(duì)于劣質(zhì)高校，在“劣汰”方面明顯做得不夠。尤其是因?yàn)槿狈α己玫膽土P機(jī)制和退出機(jī)制，普通高等院校教學(xué)質(zhì)量下滑之勢(shì)在所難免。

2.民辦高校辦學(xué)質(zhì)量不佳

目前，學(xué)術(shù)界和用戶單位對(duì)國外高校的評(píng)價(jià)總體高于國內(nèi)高校，對(duì)國內(nèi)公立高校的評(píng)價(jià)總體高于國內(nèi)民辦高校，即“外高內(nèi)低，公優(yōu)民劣”是社會(huì)對(duì)高等教育的一般印象?！吨袊褶k本科教育質(zhì)量報(bào)告（2016）》顯示，民辦本科院校的生均教育事業(yè)收入僅為1.09萬元，遠(yuǎn)低于公辦新建本科院校的1.45萬元。軟硬件條件均限制了民辦高等院校生源、師資和辦學(xué)質(zhì)量的提高。同時(shí)，舉辦者的辦學(xué)投機(jī)心理使其只顧短期利益，導(dǎo)致其質(zhì)量下降。以民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)為例，我國民辦高校總體辦學(xué)門檻較低，并且退出成本較低、風(fēng)險(xiǎn)小。因此，吸引了大批投資者舉辦高校。由于舉辦者不同，動(dòng)機(jī)不同，其行為也大相徑庭。大部分民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)存在“打一槍就跑”的心態(tài)，以招來學(xué)生就辦學(xué)，招不到就不辦的心理，把辦學(xué)作為一種短期營利手段[5]91。缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的教育格局與理想，只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益的投資辦學(xué)，不注重辦學(xué)質(zhì)量，必將導(dǎo)致學(xué)生大量流失，最后不得不關(guān)停[8]。

（二）生源危機(jī)

高等教育由賣方“市場(chǎng)”逐步邁入買方“市場(chǎng)”，“生源危機(jī)”是近幾年高校招生的核心共詞和熱詞。

從生源現(xiàn)狀看，教育部網(wǎng)站公開資料顯示，2017年全國普通本專科招生761.49萬人，而2017年全國普通高中高三年級(jí)為782.62萬人，生源減少直接導(dǎo)致高校招生困難。即使在當(dāng)前報(bào)考人數(shù)還遠(yuǎn)超錄取計(jì)劃的背景下，有的高校也難以完成招生計(jì)劃，甚至出現(xiàn)“零投檔”現(xiàn)象。高考棄考

2014年，教育部新聞發(fā)言人續(xù)梅曾介紹，全國高考棄考率基本穩(wěn)定，約為10%。、出國留學(xué)

2017年，我國出國留學(xué)人數(shù)約為60.84萬人，同比增長(zhǎng)11.74%。、放棄報(bào)到等更是讓一些招生困難的學(xué)校雪上加霜。職業(yè)教育被邊緣化現(xiàn)象突出，在目前按批次錄取的規(guī)則之下，高職高專被放在最后批次錄取，很容易被視為最差的學(xué)校，各地普遍出現(xiàn)招生計(jì)劃不能完成情況，?？茖W(xué)校最為突出。比如，2018年陜西省高招，在正式投檔的高職院校中，參與文史類招生投檔的全國529所高職學(xué)校中，有184所學(xué)校出現(xiàn)“零投檔”的情況，總?cè)鳖~12 801人;參與理科招生的581所高職院校中，有156所學(xué)校遭遇“零投檔”，總?cè)鳖~18 721人，其中志愿征集缺額人數(shù)最多的院校共達(dá)到1 558人

資料來源：陜西招生考試信息網(wǎng)。。

從生源潛力看，我國人口出生率整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2018年僅為10.94‰，創(chuàng)歷史新低。從近期放開二胎政策的效果推斷，國內(nèi)生源危機(jī)至少在近幾十年間無法逆轉(zhuǎn)甚至可能持續(xù)惡化。2018年全國高考平均錄取率為81.13%，其中內(nèi)蒙古、浙江、江蘇、河北、廣西、浙江等省份的高考總錄取率已經(jīng)高于90%

資料來源：各地招生考試院。。但實(shí)際情況可能更加嚴(yán)重，比如陜西實(shí)際錄取率為80%左右，但因?yàn)槊磕暧写罅靠忌艞壷驹柑顖?bào)，所以最低錄取分?jǐn)?shù)線按照考生總數(shù)的97%劃定，再加上高職院校自主招生，陜西省實(shí)際錄取率已經(jīng)達(dá)到110%左右[9]。

針對(duì)生源減少的補(bǔ)償性措施主要包括兩點(diǎn)：其一，吸引國外留學(xué)生。我國留學(xué)生招生數(shù)從2007年的6.65萬人增加到2017年的15.34萬人

資料來源：《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。，雖然增長(zhǎng)速度較快，但是與我國800萬左右的高校招生規(guī)模相比，對(duì)總量彌補(bǔ)作用較小。其二，降低錄取標(biāo)準(zhǔn)。伴隨著學(xué)生減負(fù)的輿論呼吁，可能會(huì)逐漸形成考試成績(jī)的“玻璃天花板效應(yīng)”[10]。即便試題難度沒有明顯波動(dòng)，但錄取標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯降低，多地在高考750分滿分情況下，甚至150多分就可以進(jìn)入高職院校，卻仍然有招生缺額。我國臺(tái)灣地區(qū)就因生源減少，出現(xiàn)了8分上大學(xué)，英語單科不足10分卻能進(jìn)入大學(xué)英語專業(yè)學(xué)習(xí)的尷尬局面[11]。近年來，多地高職院校逐步開展單獨(dú)招生或者注冊(cè)制，其實(shí)已經(jīng)變相砍掉了入學(xué)門檻。

圖4為我國各省本科二批分?jǐn)?shù)線2014—2018年五年平均值與2009—2013年五年平均值之差，反映了錄取標(biāo)準(zhǔn)的變化趨勢(shì)。雖然錄取分?jǐn)?shù)線受多種因素影響，但絕大多數(shù)地區(qū)分?jǐn)?shù)線整體呈現(xiàn)的下降趨勢(shì)在一定程度上反映了錄取標(biāo)準(zhǔn)降低的事實(shí)。

可以認(rèn)為，國內(nèi)生源持續(xù)下降現(xiàn)象并無逆轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，彌補(bǔ)手段的應(yīng)用空間不斷壓縮，部分劣質(zhì)高校的退出已是難以避免的客觀需要。

（三）供給過剩

如圖5所示（資料來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站），與我國生源減少形成鮮明對(duì)比的是，我國高校的招生規(guī)模卻持續(xù)上升。1998年之后，我國普通高等教育本?？普猩藬?shù)快速上升。2012年4月，教育部發(fā)布的《全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》明確提出，公立普通高校本科招生規(guī)模將保持相對(duì)穩(wěn)定，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示招生人數(shù)仍然持續(xù)上升。尤其是從2005年開始，我國高中招生數(shù)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，與普通高等本專科招生人數(shù)持續(xù)上升形成鮮明對(duì)比。國家對(duì)全國公立高校本科生實(shí)行生均1.2萬元統(tǒng)一撥款制度，導(dǎo)致了一批學(xué)校熱衷于追求招生規(guī)模，而較少關(guān)注學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量。從短期來講，這影響了國家高等教育經(jīng)費(fèi)的使用效果;從長(zhǎng)期來看，則造成了高等教育絕對(duì)規(guī)模過大，危害了我國高等教育的整體結(jié)構(gòu)和質(zhì)量[12]。

從1999—2018年的近20年間，我國已經(jīng)有1.1億多人通過高考進(jìn)入大學(xué)。2018年，我國新增勞動(dòng)力不到1 300萬，但新增大學(xué)畢業(yè)生就高達(dá)820萬，回國留學(xué)生也將高達(dá)50萬左右，如果不考慮讀研、出國，大學(xué)畢業(yè)生將占新增勞動(dòng)力的65%以上[13]。大量的高校畢業(yè)生涌入社會(huì)，不僅絕對(duì)數(shù)量過剩，而且由于缺乏企業(yè)所需要的知識(shí)結(jié)構(gòu)和技能，造成了結(jié)構(gòu)性過剩，知識(shí)失業(yè)和人才短缺、就業(yè)難和招工難同時(shí)并存。社會(huì)各界對(duì)高校畢業(yè)生能否適應(yīng)勞動(dòng)市場(chǎng)的要求產(chǎn)生了質(zhì)疑。因此，退出一部分低質(zhì)量的、過剩的高等學(xué)校是教育改革的必由之路。

（四）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著大學(xué)擴(kuò)招，很多學(xué)校掀起了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮，導(dǎo)致其背負(fù)了巨額債務(wù)。2007年，吉林大學(xué)主動(dòng)公開其巨額債務(wù)并征集解決建議，引發(fā)了全國對(duì)高校債務(wù)問題的廣泛關(guān)注和討論。

2007年的《中國教育藍(lán)皮書》曾披露，到2006年底，全國高校貸款規(guī)模約為4 500億元～5 000億元。2010年國家審計(jì)署科研人員推測(cè)我國1 164所地方高校負(fù)債達(dá)到2 534.98億元。商業(yè)銀行對(duì)高校的借貸信譽(yù)映象高于企業(yè)，“校勝于企，公優(yōu)于民”的信譽(yù)評(píng)價(jià)導(dǎo)致高校，特別是公立高校獲得貸款的容易度大大高于企業(yè)[14]?！靶ｃy合作”中，國家、高校和債務(wù)人之間的法律關(guān)系模糊不清，最終使得“大膽”的高校獲得了更多的利益。從邏輯上講，銀行給一個(gè)非盈利行業(yè)大量貸款，是不符合市場(chǎng)規(guī)律的;大學(xué)作為非營利機(jī)構(gòu)，舉債經(jīng)營更是“不正常的”[15]。一方面是高校依靠其政府信用背書而大量發(fā)債，債務(wù)規(guī)模數(shù)以千億計(jì)，另一方面政府自身背負(fù)大量債務(wù)，截至2019年2月末，全國地方政府債務(wù)余額約為19萬億元，剩余平均年限僅為4.4年

資料來源：財(cái)政部預(yù)算司網(wǎng)站。，與此同時(shí)，2018年政府財(cái)政赤字約為4萬億元

資料來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。。高校債務(wù)問題繼續(xù)發(fā)展下去，很有可能使高校走上盲目貸款→財(cái)務(wù)危機(jī)→不良貸款→財(cái)政負(fù)擔(dān)的國企老路。

教育部發(fā)展規(guī)劃司曾組織力量對(duì)396所民辦高校資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行匯總，截至2012年4月30日，校均負(fù)債0.98億元，52所院校債務(wù)余額超過了2億元，32所院校資產(chǎn)負(fù)債率大于80%，其中12所院校超過100%[16]。運(yùn)營江西應(yīng)用科技學(xué)院的辰林教育集體有限公司，截至2018年7月31日，在流動(dòng)資產(chǎn)為2 482.5萬元的情況下，流動(dòng)負(fù)債達(dá)到2.54億元[17]。截至2017年8月31日，華立大學(xué)集團(tuán)有限公司流動(dòng)負(fù)債凈額為4.32億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)90%，負(fù)債比率高達(dá)403%[18]。上海建橋大學(xué)招股說明書顯示，2016、2017年及2018年前三季度，其流動(dòng)負(fù)債凈額分別為6.8億元、4.91億元和4.66億元，資產(chǎn)負(fù)債率分別達(dá)到179.4%、197.7%及116.7%[19]。因辦學(xué)缺少資金，西安華西專修大學(xué)非法集資近24億元，于2019年3月份進(jìn)入司法拍賣程序。民辦高校在規(guī)模發(fā)展過程中所形成的龐氏債務(wù)，不但給其自身帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且給社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患，生源危機(jī)會(huì)進(jìn)一步降低民辦高校的償債能力，蘊(yùn)藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是十九大以來黨中央確立的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。2019年1月，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班上強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，科學(xué)預(yù)見形勢(shì)、發(fā)展走勢(shì)和隱藏其中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，做到未雨綢繆。顯然，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的院校進(jìn)行及早控制，防控金融風(fēng)險(xiǎn)積累，在提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率的同時(shí)，必將有助于社會(huì)穩(wěn)定。

三、擔(dān)憂與爭(zhēng)議辨析

作為一種長(zhǎng)效的激勵(lì)，退出機(jī)制在高等教育領(lǐng)域的實(shí)踐與嘗試逐步受到重視。在專業(yè)建設(shè)方面，學(xué)科專業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制穩(wěn)步推進(jìn);在教師激勵(lì)方面，“非升即走”的退出機(jī)制被很多知名高校采用;在學(xué)生培養(yǎng)方面，2018年10月華中科技大學(xué)將18名學(xué)分不達(dá)標(biāo)的學(xué)生由本科轉(zhuǎn)為專科，2019年3月多所高校對(duì)百余名研究生作出退學(xué)處理，得到有關(guān)部門和輿論肯定。

然而，高校的退出較少被提及。高校是聯(lián)結(jié)政府、學(xué)生、教職工多方博弈的紐帶，高校退出似乎不符合任何一方的利益主張。有觀點(diǎn)認(rèn)為，即便建立高校退出制度具有邏輯依據(jù)，但缺乏現(xiàn)實(shí)必要，“理解但不同意”。這使得高校退出成為一個(gè)頗具爭(zhēng)議的話題，筆者圍繞以下幾點(diǎn)，對(duì)爭(zhēng)議雙方觀點(diǎn)進(jìn)行梳理和辨析。

（一）高校退出與教師失業(yè)

有人認(rèn)為，“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”，高校退出制度明顯違背了上述兩個(gè)目標(biāo)，因?yàn)楦咝Ｍ顺鰰?huì)制造龐大的教職工失業(yè)群體，從而引起尖銳的社會(huì)矛盾。

但如果對(duì)問題進(jìn)行更深入的思考，會(huì)發(fā)現(xiàn)上述情形并不會(huì)發(fā)生：其一，作為激勵(lì)機(jī)制，退出只涉及很少部分劣質(zhì)高校，并非大多數(shù)高校均要退出，失業(yè)規(guī)模也沒有想象中的那么龐大。2018年我國2 631所普通高等學(xué)校校均教職工人數(shù)為929人，校均專任教師人數(shù)為621人

資料來源：依據(jù)《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算。，高校退出集中發(fā)生于同一城市的可能性很小，區(qū)域內(nèi)失業(yè)壓力不會(huì)太大。其二，事業(yè)編制教職工有分流、提前退休等多條退出路徑，具體操作可以參照各地出臺(tái)的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革人員分流安置工作意見。早在2016年，人社部新聞發(fā)言人李忠就表示，正在研究制定高校不納入事業(yè)編制管理后的人事管理銜接方案。近年來，事業(yè)單位改革逐步深入，社會(huì)對(duì)高校教職工流動(dòng)逐步形成了韌性和承載厚度。其三，非事業(yè)編制職工可以參照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)規(guī)定解決相關(guān)問題，高校教職工的再就業(yè)能力相對(duì)較強(qiáng)。其四，劣質(zhì)高等院校的教職工離職率本身較高，年輕的教職工可能將其作為暫時(shí)棲身的跳板和再擇業(yè)、再深造的緩沖。甚至有新聞報(bào)道，杭州某高校老師辭職開辦快遞服務(wù)點(diǎn)。近年來，公立學(xué)校教師主動(dòng)離職的新聞也屢見報(bào)端。再除去兼職、返聘方式雇傭的教職工，真正涉及再就業(yè)難題的教師人數(shù)相對(duì)較少。

事實(shí)上，高校退出在我國并非新現(xiàn)象，1998年我國擁有成人高等學(xué)校962所，擁有民辦高等教育機(jī)構(gòu)1 200余所，到2017年分別僅剩282所和800所

資料來源：《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。在這十幾年間，并未由于教師失業(yè)而發(fā)生激烈的社會(huì)矛盾。一部分教職工的失業(yè)問題的確需要重視，但少部分劣質(zhì)高校退出帶來的失業(yè)影響是可控的，不應(yīng)為此而避談高校退出機(jī)制。任何新政策的實(shí)施均會(huì)面臨阻力，需要客觀看待高校退出意義與部分職工失業(yè)的權(quán)衡。從公平角度看，教育作為公共職能，要求滿足社會(huì)期望和人類進(jìn)步的要求。從效率角度看，教育需要滿足供需平衡和自由調(diào)整。伴隨著高校定位的重新回歸，教育市場(chǎng)將會(huì)具有足夠的“厚度”，社會(huì)也不會(huì)對(duì)部分高校的退出感到“恐懼”，社會(huì)承受力不存在太多問題。

（二）高校退出與高職擴(kuò)招

2019年3月李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出高職院校將大規(guī)模擴(kuò)招100萬。按照我國1 418所高職（?？疲┰盒４致怨浪?，校均需擴(kuò)招705人。有觀點(diǎn)認(rèn)為，高職（?？疲┙逃M(jìn)入大發(fā)展時(shí)期，此時(shí)再提高校退出機(jī)制不合時(shí)宜。

然而，擴(kuò)招的瓶頸并不在于高校的數(shù)量，因?yàn)楦咝Ｏ鄬?duì)數(shù)量已經(jīng)明顯過剩，真正的瓶頸在于質(zhì)量。2019年的擴(kuò)招政策，其實(shí)是給職業(yè)教育的辦學(xué)質(zhì)量而非規(guī)模提出考驗(yàn)?！墩ぷ鲌?bào)告》明確將“退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工”納入招生范圍，他們與科班學(xué)生的顯著區(qū)別是承載著更大的經(jīng)濟(jì)壓力和社會(huì)期望，經(jīng)驗(yàn)、閱歷使他們對(duì)文憑和技能的區(qū)別有更加清晰的判斷。老百姓對(duì)于子女教育培養(yǎng)的投入往往很大方，但是對(duì)于自己的教育投資，在時(shí)間和金錢上略顯“吝嗇”，更加注重投入與產(chǎn)出權(quán)衡。如果培養(yǎng)出來還是什么都做不了，或者對(duì)現(xiàn)狀沒有明顯的提升，那么無疑將加大對(duì)政策的懷疑。

當(dāng)前的高職擴(kuò)招，與20年前的大學(xué)擴(kuò)招相比，生源潛力、學(xué)歷訴求、學(xué)習(xí)目的等政策環(huán)境均已發(fā)生改變，擴(kuò)招生源不再是科班學(xué)生，學(xué)歷的標(biāo)簽效應(yīng)弱化，學(xué)習(xí)目的更加明確。通過高職擴(kuò)招刺激經(jīng)濟(jì)、延緩就業(yè)的效力必須著眼于培養(yǎng)的實(shí)際效果。正如政府工作報(bào)告所述，新的擴(kuò)招任務(wù)，必然要求是“改革高職院校辦學(xué)體制，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，提高辦學(xué)質(zhì)量”。如果仍然是原有基礎(chǔ)的低質(zhì)量擴(kuò)張，必然難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

激活高等教育資源，優(yōu)化要素配置，促使高等教育職能回歸，正是對(duì)2019年《政府工作報(bào)告》中高職擴(kuò)招政策的回應(yīng)。然而，高等教育培養(yǎng)質(zhì)量長(zhǎng)期為社會(huì)所詬病，提質(zhì)和轉(zhuǎn)型受阻，多年來效果并不明顯?？梢哉J(rèn)為，打通劣質(zhì)高等院校的退出通道，促使教育資源優(yōu)化配置，不失為有益的途徑。

（三）高校退出與“放管服”精神

有觀點(diǎn)認(rèn)為，建立高校的退出機(jī)制將引致政府行政干預(yù)的回歸，有悖于高等教育領(lǐng)域的“放管服”精神。

但是，需要辨析一點(diǎn)，即劣質(zhì)高校存在的依據(jù)是其所頒發(fā)的畢業(yè)證書，本質(zhì)是高等教育因?yàn)槠涔嫘远艿秸庞帽硶Ｃ撾x效“益”，何談公“益”？大學(xué)擴(kuò)招之后，數(shù)量擴(kuò)張明顯快于質(zhì)量提升。劣質(zhì)高校畢業(yè)證書的獲取成本越來越小，含金量也越來越低，但其因國家承認(rèn)而仍然具有需求市場(chǎng)，在就業(yè)、深造中發(fā)揮著“門檻性”作用。“混文憑”之說，來源于此。

一方面要為畢業(yè)證書提供背書，一方面要推進(jìn)提質(zhì)轉(zhuǎn)型，政府在高等教育領(lǐng)域陷入了左右難以兼顧的處境，這是高等教育在轉(zhuǎn)型改革中受阻的關(guān)鍵原因所在。打通退出途徑，成為破解困境的突破口。允許一部分高校特別是公立高校退出，其本質(zhì)是政府權(quán)力的“放”;創(chuàng)新管理方式，加強(qiáng)對(duì)高校培養(yǎng)質(zhì)量的監(jiān)督，是“管”;健全完善退出規(guī)章和路徑，規(guī)范退出行為，使得退出有法可依、有章可循，是“服”。“放管服”的精神實(shí)質(zhì)并非放任自流、不管不問、任由發(fā)展，更不是對(duì)辦學(xué)質(zhì)量、發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)不可監(jiān)管、不敢監(jiān)管。2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)施行的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》指出;“堅(jiān)持放管服相結(jié)合……加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”。建立退出機(jī)制，完善退出路徑，其本質(zhì)是對(duì)高等教育教學(xué)活動(dòng)加強(qiáng)事后監(jiān)督，這正是《意見》的根本要求之一。當(dāng)然，退出機(jī)制絕非僅僅依靠自上而下的教學(xué)測(cè)評(píng)與行政干預(yù)，而是以高等教育的實(shí)際需求建立多方評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，政府側(cè)重于政策指引和制度的完善，使得高校退出有章可循。

（四）高校退出與人力資本積累

高等教育通過提升人力資本機(jī)制最終作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，所以“科教興國”是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要戰(zhàn)略，這是對(duì)教育的傳統(tǒng)認(rèn)知，也是我們最樂于接受的教育形象。沒有證據(jù)懷疑人力資本和科學(xué)技術(shù)的重要性，所以沒有人對(duì)教育持有明顯的反對(duì)意見。提出高校退出機(jī)制，似乎與“教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮重大作用”的傳統(tǒng)認(rèn)知相悖。

但事實(shí)上，高等教育這一名詞在使用中其語境已經(jīng)轉(zhuǎn)換為人力資本和科學(xué)技術(shù)，由于刻板效應(yīng)，只要提起教育，便聯(lián)想到科學(xué)進(jìn)步、技術(shù)提高、知識(shí)積累。但現(xiàn)實(shí)中，一些劣質(zhì)高校與其說是對(duì)人力資本的提高，不如說是對(duì)文憑和干凈文職工作的向往，寄希望一紙文憑可以提升工作性質(zhì)或社會(huì)階層。這為低質(zhì)高校的擴(kuò)張?zhí)峁┝艘罁?jù)，致使高校的供給數(shù)量與就業(yè)率倒掛。這不需要尋找太多的證據(jù)，大量的高學(xué)歷低能力現(xiàn)象早已為社會(huì)所詬病。更何況在我國高等教育逐步轉(zhuǎn)入買方市場(chǎng)的現(xiàn)狀下，退出少部分劣質(zhì)的、多余的高校，并不會(huì)造成大量的失學(xué)現(xiàn)象。新高考制度施行后，突出高考招生的專業(yè)選擇，部分高職院校的錄取分?jǐn)?shù)線超過二本線，但對(duì)沒有優(yōu)勢(shì)專業(yè)的低質(zhì)學(xué)校更是一種挑戰(zhàn)，將會(huì)在考生更加自由選擇的過程中被逐步淘汰。

創(chuàng)新性技術(shù)開發(fā)的頭部效應(yīng)凸顯，劣質(zhì)高校主要定位為技術(shù)的傳承和傳播，缺乏技術(shù)創(chuàng)新的能力和動(dòng)力。反而，允許部分劣質(zhì)高校退出，容易形成鯰魚效應(yīng)，迫使一些教學(xué)質(zhì)量不好的高校不斷反思與轉(zhuǎn)型，提高教學(xué)質(zhì)量，這也是提高人力資本的重要途徑，是教育職能回歸的體現(xiàn)，可以極大地推動(dòng)高等教育步入質(zhì)量提升的良性循環(huán)。實(shí)際上，我們很難將一個(gè)沒有優(yōu)勝劣汰機(jī)制的高校生態(tài)系統(tǒng)和人力資本積累對(duì)應(yīng)起來，而客觀事實(shí)恰恰與之相反。

四、我國有關(guān)高校退出的法律規(guī)范

如果高校退出不可避免，那么我國現(xiàn)行關(guān)于高校退出的法律法規(guī)將會(huì)成為非常重要的行為準(zhǔn)則。但是與很多國家一樣，我國尚沒有專門針對(duì)高校退出的法律法規(guī)，只有散見于其他法律的個(gè)別條款。針對(duì)這種情況，筆者對(duì)涉及到高校退出的各種法律、法規(guī)、政府指導(dǎo)性文件進(jìn)行梳理，分公立和民辦兩個(gè)層面，參考之前學(xué)者的研究，從提出單位、審批單位、終止事由、學(xué)生安置、財(cái)產(chǎn)處理、終止后事宜以及退出流程七個(gè)維度進(jìn)行整理，從法律層面闡述我國高校退出的現(xiàn)行機(jī)制。

（一）提出單位

我國《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《成人高等學(xué)校設(shè)置的暫行規(guī)定》和《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》規(guī)定，國家教育委員會(huì)（教育部）可以針對(duì)高校建校、辦學(xué)等過程中的有關(guān)問題，責(zé)令學(xué)校整頓、停止招生或停辦，這同時(shí)適用于公立和民辦高校。

民辦高校提前申請(qǐng)（《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》有關(guān)條款），學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)2/3以上組成人員同意后（《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施條例）上報(bào)審批機(jī)關(guān)（《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)條款），獨(dú)立學(xué)院由舉辦者提出、獨(dú)立學(xué)院理事會(huì)或者董事會(huì)同意上報(bào)審批機(jī)關(guān)（《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》有關(guān)條款）。

由此總結(jié)，公立高校的退出主要有國家教育委員會(huì)（教育部）責(zé)令，而民辦高校退出的提出者包括國家教育委員會(huì)（教育部）責(zé)令和民辦學(xué)校自身提出。

（二）審批單位

高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)由國務(wù)院教育部行政部門審批，實(shí)施?？平逃母叩葘W(xué)?？捎墒　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府審批（《中華人民共和國高等教育法》有關(guān)條款）。營利性民辦本科高等學(xué)校分立、合并、終止、名稱變更由教育部審批，其他事項(xiàng)變更由省級(jí)人民政府核準(zhǔn)（《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（教發(fā)〔2016〕20號(hào)）有關(guān)條款）。申請(qǐng)分立、合并民辦高等學(xué)校的，審批機(jī)關(guān)自受理之日起六個(gè)月內(nèi)以書面形式答復(fù)（《民辦教育促進(jìn)法》有關(guān)條款）。

由此總結(jié)，我國相關(guān)法律對(duì)公立高校的分立、合并、終止涉及到的審批機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對(duì)審批期限沒有明確規(guī)定。對(duì)民辦高校的分立、合并、終止也作了規(guī)定，其中對(duì)分立、合并民辦高校的答復(fù)期限作了規(guī)定，但沒有涉及民辦高校終止的答復(fù)期限。

（三）終止事由

針對(duì)公立高校退出的，主要涉及不按規(guī)定籌建、建立學(xué)校、招生，第一屆畢業(yè)生考核不達(dá)標(biāo)，從批準(zhǔn)正式建校招生之日起五年內(nèi)生源缺乏或達(dá)不到正常的教師配備標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)條件，學(xué)校質(zhì)量低下或教學(xué)評(píng)估不合格等情況，可由有關(guān)部門責(zé)令整頓、停止招生或停辦，相關(guān)法律包括《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《成人高等學(xué)校設(shè)置的暫行規(guī)定》《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》。不按照相關(guān)規(guī)定辦理變更登記、注銷登記的;涂改、出租、出借《事業(yè)單位法人證書》或者出租、出借印章的;違反規(guī)定接受、使用捐贈(zèng)、資助的，若情節(jié)嚴(yán)重給予撤銷處理（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定）。

除公立高校終止事由（除《事業(yè)單位登記管理暫行條例》所述條款外）適用于民辦高校外，民辦高校的終止事由還包括根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定要求終止，并經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，被吊銷辦學(xué)許可證，因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)等。

由此總結(jié)，公立高校的終止事由包括設(shè)置初期生源和辦學(xué)條件等考核、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估和其他違法違規(guī)行為。民辦高校除了包括設(shè)置初期生源和辦學(xué)條件等考核、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估和其他違法違規(guī)行為，還包括學(xué)校章程規(guī)定要求終止、被吊銷辦學(xué)許可證和資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)等原因。

（四）學(xué)生安置

針對(duì)公立高校，并沒有相關(guān)法律明確規(guī)定。

針對(duì)民辦高校，很多法律條款和法規(guī)、文件提到要求其妥善安置學(xué)生，《民辦教育促進(jìn)法》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（教發(fā)〔2016〕20號(hào)）《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等均有一系列規(guī)定，其中國家明令撤銷的民辦高等學(xué)校，校長(zhǎng)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)其在校學(xué)生妥善安置（《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》有關(guān)條款）。

獨(dú)立學(xué)院舉辦者未履行出資義務(wù)或者抽逃、挪用辦學(xué)資金造成獨(dú)立學(xué)院資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)者，須提供在校學(xué)生的后續(xù)教育經(jīng)費(fèi)。獨(dú)立學(xué)院終止時(shí)仍未畢業(yè)的在校學(xué)生由參與舉辦的普通高等學(xué)校托管。對(duì)學(xué)習(xí)期滿且成績(jī)合格的學(xué)生，發(fā)給獨(dú)立學(xué)院的畢業(yè)證書;符合學(xué)位授予條件的，授予獨(dú)立學(xué)院的學(xué)士學(xué)位證書（《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》有關(guān)條款）。

由此總結(jié)，公立學(xué)校終止時(shí)對(duì)于學(xué)生安置沒有明確規(guī)定。民辦高校規(guī)定需妥善安置學(xué)生，但具體如何安置未做明確規(guī)定;其中獨(dú)立院校在校學(xué)生由參與舉辦的普通高等學(xué)校托管，由違規(guī)行為造成資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的獨(dú)立學(xué)院須提供在校學(xué)生的后續(xù)教育經(jīng)費(fèi)。

（五）財(cái)產(chǎn)處理

1.成立清算組織

公立高校辦理注銷登記前，應(yīng)當(dāng)在審批機(jī)關(guān)指導(dǎo)下成立清算組織，完成清算工作（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第411號(hào)）規(guī)定）。

民辦高校財(cái)產(chǎn)處理分不同情況不同對(duì)待：民辦學(xué)校自己要求終止的，由民辦學(xué)校組織清算;被審批機(jī)關(guān)依法撤銷的，由審批機(jī)關(guān)組織清算;因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)而被終止的，由人民法院組織清算。國家明令撤銷的民辦高等學(xué)校，省級(jí)教育行政部門應(yīng)組織財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門對(duì)學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行清算。2010年最高人民法院在《關(guān)于對(duì)因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)被終止的民辦學(xué)校如何組織清算問題的批復(fù)》中則明確了民辦學(xué)校參照適用《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序。

2.財(cái)產(chǎn)清算順序

針對(duì)公立高校并沒有明確的規(guī)定。針對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)按照下列順序清償：（1）應(yīng)退受教育者學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)和其他費(fèi)用;（2）應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用;（3）償還其他債務(wù)。同時(shí)，需要保證有序退出，保護(hù)師生權(quán)益，防范國有資產(chǎn)流失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.剩余財(cái)產(chǎn)處理

針對(duì)公立高校并沒有明確的規(guī)定。針對(duì)民辦高校，清算后的剩余資產(chǎn)，包括校舍、場(chǎng)地等，除依法返還給創(chuàng)辦人部分外，均歸教育行政部門處理，用于發(fā)展教育事業(yè)?！睹褶k教育促進(jìn)法》則較為籠統(tǒng)地規(guī)定民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。

由此總結(jié)，公立高校財(cái)產(chǎn)清算在審批機(jī)關(guān)指導(dǎo)下進(jìn)行，民辦高校分不同情形分別有民辦高校、審批機(jī)關(guān)和人民法院組織清算。民辦高校清算優(yōu)先保障學(xué)生、教師權(quán)益。

（六）終止后事宜

針對(duì)公立高校的注銷登記和清算報(bào)告，收繳《事業(yè)單位法人證書》和印章等事項(xiàng)在《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第411號(hào)）中作出了相關(guān)規(guī)定。

針對(duì)民辦高校，由審批機(jī)關(guān)收回辦學(xué)許可證和銷毀印章，并注銷登記（《民辦教育促進(jìn)法》）。營利性民辦學(xué)校黨組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)黨組織報(bào)告，上級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)學(xué)校黨組織的變更或者撤銷作出決定。營業(yè)執(zhí)照正副本繳回原發(fā)證機(jī)關(guān)。

由此總結(jié)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公立高校與民辦高校終止后相關(guān)事宜均作出了具體規(guī)定。

（七）退出流程

根據(jù)對(duì)高校退出法律法規(guī)的梳理，筆者從公立和民辦兩個(gè)層面，對(duì)高校合并、退出流程進(jìn)行了梳理。主要包括公立高校合并流程、公立高校退出流程，以及民辦高校合并流程、民辦高校終止流程等。對(duì)于具體流程，限于篇幅不再贅述，有興趣者可與筆者交流。

五、建立我國高校退出制度的路徑選擇

與政府、社會(huì)對(duì)高校自身改革充滿期望相比，高校管理者和教師往往更多地關(guān)注高等教育的外部治理，將高等教育發(fā)展面臨的困難歸咎于外部因素[20]，實(shí)際上，這是各方在面對(duì)公共領(lǐng)域的高等教育問題時(shí)采取的權(quán)宜態(tài)度。

雖然我國已經(jīng)發(fā)生過高校退出現(xiàn)象，然而其退出動(dòng)機(jī)主要來自于政策調(diào)整和“自滅式”“追認(rèn)式”退出，并沒有優(yōu)勝劣汰機(jī)制的發(fā)揮。建立以提高教學(xué)質(zhì)量、防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)為目的的長(zhǎng)效機(jī)制，則要以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)推動(dòng)其運(yùn)行。本文所倡導(dǎo)的高校退出機(jī)制，不僅要求完善政策法規(guī)，打通退出途徑，使得“想”退出的高校順利退出，更是倡導(dǎo)建立預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，防控辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，督促高校注重學(xué)生知識(shí)技能培養(yǎng)，使得“該”退出的學(xué)校被淘汰，形成正向的激勵(lì)循環(huán)。針對(duì)前者，需注重建立多元化的退出路徑和完備穩(wěn)妥的善后機(jī)制;針對(duì)后者，需注重建立有效的預(yù)警機(jī)制和兼顧各方利益的退出標(biāo)準(zhǔn)。綜合這四個(gè)環(huán)節(jié)，建議搭建靈動(dòng)、嚴(yán)謹(jǐn)、有效的高校退出路徑。

（一）建立彈性調(diào)整的預(yù)警機(jī)制

梳理相關(guān)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律對(duì)高校退出的預(yù)警機(jī)制規(guī)定較為薄弱。高校退出制度并非以終結(jié)部分高校為主要目的，而是針對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、培養(yǎng)質(zhì)量、生源狀況等在退出前建立彈性調(diào)整的預(yù)警機(jī)制，給予高校調(diào)整改進(jìn)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而構(gòu)建包括信息管理平臺(tái)、預(yù)警報(bào)警模塊、分析決策系統(tǒng)的綜合體系。信息管理平臺(tái)收集、保存高校實(shí)際辦學(xué)信息;預(yù)警報(bào)警模塊根據(jù)已有信息，對(duì)高校辦學(xué)情況作出評(píng)估，判斷預(yù)警閾值，并將預(yù)警信息及時(shí)發(fā)布至信息管理平臺(tái)，對(duì)于超出閾值高校給予相應(yīng)的“紅”“黃”牌警告;決策管理系統(tǒng)對(duì)預(yù)警快速作出反應(yīng)，綜合判斷相應(yīng)補(bǔ)救措施。如果高校不能及時(shí)整改修正，連續(xù)三年被確定為黃牌，第三年即可被確定為暫停招生或轉(zhuǎn)為紅牌警告，連續(xù)三年紅牌警告的高校，可撤銷其建制或責(zé)令退出。

（二）建立兼顧各方的退出標(biāo)準(zhǔn)

退出標(biāo)準(zhǔn)是退出機(jī)制最為核心的問題，也是最敏感的問題。單從教育質(zhì)量來說，在我國現(xiàn)有的教學(xué)模式和評(píng)測(cè)體系下，同一層次的高校教學(xué)質(zhì)量很難分出絕對(duì)的好壞。而且退出標(biāo)準(zhǔn)一旦設(shè)立，將會(huì)產(chǎn)生指揮棒的作用。所以，中央在全國范圍內(nèi)實(shí)行總量控制的基礎(chǔ)上，應(yīng)允許各省區(qū)設(shè)立自己的退出標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)財(cái)務(wù)收支、專業(yè)建設(shè)和生源狀況等設(shè)立綜合立體的考察體系。評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)要兼顧學(xué)術(shù)、政府、社會(huì)三個(gè)層面，學(xué)術(shù)層面要建立包含學(xué)校聲譽(yù)、學(xué)術(shù)聲望、辦學(xué)質(zhì)量、專業(yè)需求、生源潛力的綜合評(píng)測(cè)。政府層面要注重做好監(jiān)管、公開、服務(wù)。社會(huì)層面要逐步建立理性客觀的輿論引導(dǎo)，伴隨“新高考”政策推廣，既給優(yōu)質(zhì)院校發(fā)展提供了更廣闊的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)遇，也給部分劣質(zhì)院校帶來了更加嚴(yán)酷的挑戰(zhàn)，社會(huì)評(píng)測(cè)的分離效應(yīng)更加強(qiáng)化。因此，

評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重新整合學(xué)術(shù)、政府、社會(huì)的生態(tài)關(guān)系，因地制宜地研制退出標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立多元化的退出方式

公立高校因其公益屬性和作為政府高等教育職能的主要承擔(dān)者而受政府保護(hù)[6]，公立高校退出的方式有三種：（1）學(xué)校合并;（2）直接撤銷建制;（3）被企業(yè)并購、控股。合并曾經(jīng)是公立高校退出的主要方式，主要?jiǎng)恿碜杂谡哒{(diào)控，其他兩種公立高校退出的現(xiàn)象只是少數(shù)案例。

根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，我國民辦高校的退出方式有合并、終止、撤銷、停止招生、吊銷辦學(xué)許可證、停止辦學(xué)等。實(shí)踐中主要有以下三種退出方式：（1）徹底停辦或消亡;（2）被兼并、合并或轉(zhuǎn)讓;（3）“自滅式”退出。關(guān)于獨(dú)立學(xué)院退出，教育部曾明確有繼續(xù)舉辦獨(dú)立學(xué)院、轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高?；蚱渌麑哟蚊褶k學(xué)校、并入公辦高校、進(jìn)行資產(chǎn)融合、終止辦學(xué)等六條出路。

除此之外，為減少善后工作難度并實(shí)現(xiàn)激勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后的根本目的，本文提出另外兩種退出途徑，即轉(zhuǎn)制或轉(zhuǎn)型。

一是轉(zhuǎn)制。從經(jīng)合組織國家2005—2014年民間資本投資教育的對(duì)比變化情況[21]可以看出，絕大多數(shù)國家民間資本對(duì)教育產(chǎn)業(yè)的投資是增長(zhǎng)的。從產(chǎn)權(quán)視角的委托-代理理論看，公立高校通過“轉(zhuǎn)制”，比如“股份制”形式[22]，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制從而為公立高校增加活力，政府由以行政手段為主的“干預(yù)”和“包攬”式的直接管理，逐步走向以宏觀調(diào)控為主的“規(guī)范”和“協(xié)調(diào)”式的間接管理，政府權(quán)利漸漸從微觀領(lǐng)域退出[23]，是調(diào)整政府、市場(chǎng)與高校關(guān)系，特別是面對(duì)部分高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺和財(cái)務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀的理智抉擇。典型的案例有新加坡國立大學(xué)和南洋理工大學(xué)開展的公立高校轉(zhuǎn)制實(shí)踐，值得借鑒。

二是轉(zhuǎn)型。我國高等教育層次中的研究生、本科生、專科生呈現(xiàn)“橄欖型”結(jié)構(gòu)，與國際高等教育比例呈現(xiàn)“金字塔”型的結(jié)構(gòu)不同。應(yīng)允許在保留本科層次不變基礎(chǔ)上，退出理論為主的教學(xué)任務(wù)，主要發(fā)展應(yīng)用教育和技能培訓(xùn)，甚至懲罰性地將少量本科院校轉(zhuǎn)型為高職院校，優(yōu)化教育層級(jí)結(jié)構(gòu)。國務(wù)院《政府工作報(bào)告》也提到“引導(dǎo)一批普通本科高校轉(zhuǎn)為應(yīng)用型大學(xué)”，體現(xiàn)了對(duì)高等教育轉(zhuǎn)型的迫切要求。

（四）建立完備穩(wěn)妥的善后機(jī)制

嚴(yán)格按照“紅”“黃”牌預(yù)警逐步退出的高校，大多涉及在校學(xué)生的安置問題，然而相關(guān)法律規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)，主要條款大多為“妥善安置”這樣的簡(jiǎn)單規(guī)定。實(shí)際操作中，途徑主要包括：在本校完成學(xué)業(yè)、轉(zhuǎn)學(xué)，或者返還學(xué)費(fèi)、申請(qǐng)學(xué)費(fèi)補(bǔ)償基金。國務(wù)院公開發(fā)布的《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出：“加快推進(jìn)職業(yè)教育國家‘學(xué)分銀行建設(shè)，從2019年開始，探索建立職業(yè)教育個(gè)人學(xué)習(xí)賬號(hào)，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果可追溯、可查詢、可轉(zhuǎn)換。”這為高職院校退出過程中學(xué)生學(xué)業(yè)銜接提供了很好的解決思路和實(shí)踐鋪墊。教職工安排中，依據(jù)不同的雇傭方式按照相關(guān)法律分類解決，對(duì)再就業(yè)困難的教職工積極給予幫扶。在資產(chǎn)處理中，著重防范國有資產(chǎn)流失。同時(shí)，建立善后工作的反饋監(jiān)督渠道，保證教職工、學(xué)生的合法權(quán)益和國有資產(chǎn)不受侵害。參考文獻(xiàn)：

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The logical basis，legal norms and path choices for establishing

the withdrawal system of Chinese colleges and universities

WANG Yana，b，SHEN Tanmingc

（a. College of Economic and Social Development; b. Region，Industry and Education

Synergy Innovation Center of MOE; c. School of Economics，Nankai University，Tianjin 300071，P. R. China）

Abstract：

Because of university enrollment expansion，the number of Chinese colleges and universities is growing quickly，which has made an important contribution to the rapid development of economy and education. However，after 20 years of development，the policy environment has already changed，and the policy impact needs to be re-examined. Through data and case analysis，this paper demonstrates the decline in quality，the crisis of student resources，the oversupply and debt risk of colleges and universities，which require China to establish a withdrawal system of colleges and universities. Teachers unemployment，higher vocational education enrollment expansion，delegate power and optimize service policies，and human capital accumulation should not be concern of the withdrawal of colleges and universities. It has social capacity and feasibility. We summarize the existing legal norms and operational procedures for the withdrawal of colleges and universities from the seven dimensions of proposing units，approving units，termination reasons，student placement，property processing，post-terminating matters，and withdrawal process. On this basis，we explore the effective withdrawal path from early warning mechanism，withdrawal criteria，withdrawal mode and after-care mechanism.

Key words： ?colleges and universities; expand enrollment; withdrawal system; the withdrawal system of colleges and universities; logical basis; legal norms

（責(zé)任編輯?彭建國）