劉榮霞，李 紅，楊 帆

(1.中國21世紀議程管理中心，北京 100038；2.英國生態(tài)水文中心，英國牛津 OX10 8BB；3.蘭克斯特大學(xué)，英國蘭卡斯特 LA1 4YQ)

在人類科技發(fā)展史上，英國人曾開展過頗具影響力的科研創(chuàng)新實踐。從影響人類科學(xué)革命長達幾個世紀的牛頓萬有引力定律、達爾文的物種起源，到現(xiàn)代計算機發(fā)明、遺傳物質(zhì)DNA發(fā)現(xiàn)等顛覆性創(chuàng)新，以及青霉素的發(fā)現(xiàn)、單克隆抗體的開發(fā)和噴氣發(fā)動機的發(fā)明等科學(xué)理論的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，這些成就受益于英國長期的科學(xué)文化積淀和創(chuàng)新環(huán)境的不斷培育。幾個世紀以來，在支撐科學(xué)發(fā)展的體系建立上，英國堅持深化對科學(xué)性質(zhì)、發(fā)展規(guī)律、意義目的的哲學(xué)認知不動搖。在科研管理方面，英國創(chuàng)建并堅持公共科研的“雙重支持體系”(Dual Support System)，分別由研究理事會和高等教育資助機構(gòu)平行支持科研與創(chuàng)新活動，堅持被視為獲得成功的基石和“黃金法則”的“霍爾丹原則”(Haldane Principle)[1]。尊重科學(xué)自身規(guī)律的科研體系建設(shè)，支撐著英國成為擁有堅實科研基礎(chǔ)的國家[1-2]?？蒲械乃枷肟勺匪莸?7世紀弗朗西斯·培根提出的關(guān)于科學(xué)的“兩大目標”，即促進知識的產(chǎn)生和學(xué)習(xí)，進而改善人們的生活[1]?？茖W(xué)研究服務(wù)民生、影響文化、促進文明、引領(lǐng)發(fā)展，科學(xué)也因此被擺在政府考慮的核心。在管理體系設(shè)計上，政府通過英國研究理事會(以下簡稱RCUK)管理競爭性科研經(jīng)費，促進各科學(xué)領(lǐng)域科研活動和以改善福祉為目標的知識產(chǎn)生，7個研究理事會分別管理不同的學(xué)科領(lǐng)域；通過英格蘭高等教育基金會(以下簡稱HEFCE)及其他同類機構(gòu)為大學(xué)學(xué)習(xí)教育、技能培訓(xùn)和知識應(yīng)用等提供穩(wěn)定的支持，發(fā)展儲備人才和能力。RCUK作為“雙重支持體系”的重要組成，在公共科研管理方面展示了科研與創(chuàng)新的最佳實踐，其在治理結(jié)構(gòu)、運行機制、資金支持模式和項目管理上取得的成效被國際上廣泛推崇和借鑒。近年來，英政府大力推進公共科研政策革新，其科技創(chuàng)新在思想層面、戰(zhàn)略頂層設(shè)計以及行政體制建設(shè)上與中國科研管理的相似度比以前大為提高[3]，分析英國公共科研管理改革案例及新舉措，可為中國科技管理改革工作的推進提供重要參考。

1 英國公共科研管理面臨的新形勢：應(yīng)對復(fù)雜性挑戰(zhàn)和維持卓越的研究能力

英國的科技發(fā)展正走在關(guān)鍵的十字路口。愈發(fā)激烈的國際競爭、經(jīng)濟對知識的強依賴、新工具引發(fā)認知方式的改變以及應(yīng)對氣候變化、老齡化、社會安全等復(fù)雜性問題，正成為英國重塑科技創(chuàng)新之路的新引擎。欲解決復(fù)雜性問題，需要更多的知識和創(chuàng)新供給，為此，英政府制定實施新目標，到2027年提高研發(fā)投入占GDP的比例達到2.4%，提高研發(fā)稅收抵免率到12%，投入7.25億英鎊用于新的工業(yè)戰(zhàn)略[4]。然而脫歐進程的不確定性，對英國的科研與創(chuàng)新造成更多影響甚至是風(fēng)險。一個長期性的問題是英國科學(xué)研究從政府和工業(yè)界獲得的總體支持率較低，其財政科研投入占GDP的0.49%，在發(fā)達國家排名中靠后，其他歐洲國家平均為0.67%[5]。如何保證必要的科研創(chuàng)新投入、自由的研究人員流動和學(xué)術(shù)交流、有競爭力的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和領(lǐng)先的科學(xué)大國及創(chuàng)新強國地位，是擺在英國政府面前的一項重大課題[3]。按照科學(xué)發(fā)展規(guī)律，解決復(fù)雜性問題，越來越需要綜合知識，多學(xué)科、跨學(xué)科和跨越傳統(tǒng)邊界的方法。在治理結(jié)構(gòu)上，大趨勢是走協(xié)同治理和合作的模式，特別是對于研究密集型國家，公共科研管理作為“幫助發(fā)動并塑造以知識為基礎(chǔ)的創(chuàng)新”的作用力[6]，正以其日益強大的力量塑造科學(xué)知識的生產(chǎn)方式[7]，影響國家整體發(fā)展。為此，當英國再重新審視和思考RCUK的治理結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計時，需要解決的是如何在準確理解科學(xué)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上重新整合、優(yōu)化科研布局，通過改進頂層設(shè)計，實現(xiàn)組織機構(gòu)間的協(xié)作，拉近科研與決策距離，確?？蒲谢顒拥亩鄻有院挽`活性，維持卓越的研究能力[7]。

公共科研管理不僅限于政府或資助機構(gòu)的責(zé)任，也是科學(xué)共同體自治的內(nèi)在要求，英國科學(xué)共同體對此積極響應(yīng)，圍繞公共科研管理改革展開具體行動。2014年起，由政府、RCUK、大學(xué)、科研機構(gòu)、學(xué)術(shù)協(xié)會及其他利益相關(guān)方合作，組織了多項重要的專題審查和評價。從“科學(xué)與創(chuàng)新審計”到針對各公共機構(gòu)的“三年期審查”，全面評價公共科研管理、現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)對英國科研產(chǎn)生的影響，研究需要制定什么樣的政策以及如何制定政策，使其能夠幫助發(fā)動并塑造一個更適合未來的科研治理結(jié)構(gòu)[8-9]。這些為我們研究英國公共科研管理提供了最新案例。

2 公共科研管理評價：基于循證對研究理事會開展獨立審查

2014年，英政府委托保羅·納斯爵士(諾貝爾獎得主，時任英國皇家學(xué)會會長)牽頭對RCUK的獨立審查工作。在對公共部門集中開展的“三年期審查”基礎(chǔ)上，系統(tǒng)評價理事會在科研經(jīng)費分配、研究方向制定及項目遴選等方面的政策效力，分析理事會公共科研管理對鞏固英國科研基礎(chǔ)，確保和促進科研卓越性的影響力。獨立審查是英國針對公共科研管理極具影響力的一次評價，其結(jié)論和建議為推動英國新一輪科研管理改革發(fā)揮著舉足輕重的作用，保羅·納斯也成為了這場改革的主設(shè)計師[10]。

2.1 獨立審查的方法及工作機制

獨立審查不是自上而下式的評價，而是由科學(xué)家牽頭、科研機構(gòu)及相關(guān)主體互動參與，在方法上也回避了指標式量化評價，直接針對影響英國公共科研管理的深層次問題，采用循證的方法，收集評價依據(jù)和建議。納斯牽頭組織征集來自科學(xué)共同體的建議，獲得252份反饋。為實現(xiàn)更廣泛的參與，審查建立了“互動式參與”機制(表1所示)，由“領(lǐng)導(dǎo)人顧問團”指導(dǎo)+“審查代表組”建議+“利益相關(guān)方”咨詢組成(圖1所示)。成員代表來自管理部門、高校、科研機構(gòu)、企業(yè)、學(xué)會和國際組織等37個部門、組織或不同學(xué)科、領(lǐng)域的科研群體，既有科學(xué)界領(lǐng)軍人物(包括4名諾獎得主)，也有青年學(xué)者。在互動式參與機制下，多元主體的介入可協(xié)同應(yīng)對當下科研管理的復(fù)雜性挑戰(zhàn)，為塑造英國適應(yīng)未來的公共科研管理提出針對性建議；另一方面，互動參與過程也是推進不同主體凝聚共識的過程，成為復(fù)雜環(huán)境下快速形成決策共識的有效途徑。

表1 獨立審查的“互動式參與”過程

資料來源：據(jù)參考文獻[11][12]翻譯總結(jié)。

圖1 獨立審查工作組構(gòu)成情況

注：1)數(shù)據(jù)根據(jù)參考文獻[12]統(tǒng)計；2)Defra為英國環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部英文縮寫，EPSRC為工程和物理研究理事會英文縮寫。

2.2 遵循科學(xué)自身規(guī)律和國家需求為導(dǎo)向，明確審查重點

審查堅持問題導(dǎo)向，通過群體磋商，明確關(guān)鍵議題，公開征集問題表現(xiàn)的科學(xué)證據(jù)和建議。根據(jù)公布的相關(guān)文件研究梳理審查范疇[11-12]，從宏觀上分為4個方面的議題：(1)戰(zhàn)略決策；(2)合作與伙伴關(guān)系；(3)科研資金分配的平衡關(guān)系；(4)管理方式。

議題中包含的關(guān)鍵性問題：一是在決策層面，科研任務(wù)部署(包括資金分配)能否充分體現(xiàn)國家利益？科研支持主導(dǎo)方向來自科學(xué)家個體的主觀意愿(如科學(xué)家的興趣愛好)，推行自由探索研究。隨著環(huán)境的改變，面對振興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方面的挑戰(zhàn)，為滿足國家制定政策的需求，戰(zhàn)略導(dǎo)向型科研也逐漸成為影響科研決策的一個重要方面。RCUK作為英國科研資助機構(gòu)之一，與其他資助機構(gòu)如HEFCE、政府各部的研究資金、私人基金會(如，Welcome Trust)、私企研發(fā)基金等，如何在戰(zhàn)略層面上形成互動，以遵循科學(xué)自身規(guī)律和國家需求為導(dǎo)向，優(yōu)化科研布局？各研究理事會資助項目類型(個人項目、團隊項目、設(shè)備類和基礎(chǔ)設(shè)施類)組合的合理性也是審查的關(guān)鍵問題之一。二是在合作方面，研究理事會是否建立有效的內(nèi)外合作，包括理事會間的合作以及與其他資助組織或機構(gòu)的合作？在資金安排合作上，是否充分考慮支持多學(xué)科、跨學(xué)科、交叉領(lǐng)域的研究？三是在資金分配方面，各理事會按學(xué)科及領(lǐng)域劃分進行的資金配置方案是否合理？不同學(xué)科領(lǐng)域間資金分配是否平衡性？研究理事會如何才能更廣泛地考慮國家利益，包括區(qū)域間的平衡，充分考慮應(yīng)用研究對地方和國家經(jīng)濟的影響？研究理事會科研資金分配結(jié)構(gòu)中現(xiàn)存的核心問題或缺口？四是在管理方式上，重點審查理事會科研管理流程、規(guī)則是否科學(xué)、合理？

2.3 循證建議對改進公共科研管理的關(guān)注重點

(1)關(guān)注科研決策的公平與合理性，政府、RCUK在實現(xiàn)科學(xué)決策方面的互動性和戰(zhàn)略統(tǒng)籌。不少建議認為，科研管理需從宏觀層面制定系統(tǒng)全面的長期性戰(zhàn)略，瞄準方向，兼顧發(fā)展的重大需求并遵從科學(xué)自身的發(fā)展規(guī)律，通過優(yōu)化戰(zhàn)略政策設(shè)計，營造最佳創(chuàng)新環(huán)境，促進科技創(chuàng)新與社會經(jīng)濟發(fā)展的高效互動、充分融合。RCUK的科研管理作用不僅限于經(jīng)費管理，更應(yīng)作為政府和其他資助機構(gòu)的戰(zhàn)略伙伴，合力構(gòu)建科研資助框架體系，為實現(xiàn)國家創(chuàng)新戰(zhàn)略預(yù)期提供必要條件。

大多數(shù)反饋建議認為“雙重支持體系”是英國科研成功的基礎(chǔ)，需維持。在決策公平性上，部分學(xué)者批評了現(xiàn)存的經(jīng)費資源區(qū)域分配不均衡現(xiàn)象，過度集中于牛津、劍橋和倫敦“金三角”區(qū)域(約占公共科研投入的46%[13])，質(zhì)疑原因來自理事會內(nèi)部決策壓力，擔(dān)心英國科研與創(chuàng)新會因此失去活力，導(dǎo)致科研本身多樣性的喪失。

(2)關(guān)注RCUK科研管理的執(zhí)行力和影響力。150份提案評論了研究理事會促進各類機構(gòu)之間合作的管理能力，肯定了目前“博士培養(yǎng)中心及伙伴關(guān)系”，生物技術(shù)和生物科學(xué)研究理事會的“工業(yè)俱樂部”模式，工程和物理研究理事會構(gòu)思創(chuàng)建的“沙坑型創(chuàng)意活動”等特色科研計劃或項目形成機制，建議科研管理應(yīng)更靈活、更具創(chuàng)新性，應(yīng)充分考慮合作對整體創(chuàng)新環(huán)境產(chǎn)生的多重影響，統(tǒng)籌包括政府、RCUK、創(chuàng)新英國、工業(yè)合作伙伴獎、彈射計劃基金、英國貿(mào)易投資總署、歐洲區(qū)域發(fā)展基金等不同主體、不同投入計劃間的合作。

(3)關(guān)注公共科研資助方向，呼吁重視多學(xué)科、跨學(xué)科和交叉領(lǐng)域的科研創(chuàng)新。154份提案要求理事會應(yīng)更好地促進跨組織邊界的多學(xué)科、交叉學(xué)科、跨學(xué)科研究。普遍認為，雖然個別理事會對跨學(xué)科研究的支持和管理已富有成效，但跨理事會間對多學(xué)科、交叉學(xué)科、跨學(xué)科的研究支持卻不盡人意，只有14%的反饋認可理事會在這方面做出的資金安排，46%認為有較大改進空間。建議在多學(xué)科、交叉學(xué)科、跨學(xué)科研究方面，建立目標更長遠的支持計劃，進一步使各研究理事會的管理流程和計劃結(jié)構(gòu)更趨標準化，促進多學(xué)科、交叉學(xué)科、跨學(xué)科項目的形成。29份提案批評了同行評議的局限性，認為其組織形式不能整體評判交叉學(xué)科和跨學(xué)科項目的研究水平，呼吁建立具體針對多學(xué)科、交叉學(xué)科、跨學(xué)科的評審小組，或?qū)υu審專家進行特殊培訓(xùn)。

(4)關(guān)注RCUK的管理方法，需要更科學(xué)、精細、專業(yè)和標準的管理。目前，部分科研計劃采用的兩輪評審流程得到大多數(shù)專家支持。反饋建議最集中的是呼吁促進跨理事會合作，提高經(jīng)費資助和使用的透明度，建立標準化、精簡的科研申請及管理流程，各理事會之間采取統(tǒng)一的方法和制度，用更一致和專業(yè)化的流程來管理整個理事會的籌資計劃，還建議需要一個強大的績效管理框架來評估和報告情況。建議鼓勵建立大學(xué)、科研機構(gòu)和研究理事會之間的人員借調(diào)機制，涵蓋計劃主管和項目經(jīng)理層，如美國國家科學(xué)基金會(NSF)的做法，提高研究理事會與科學(xué)共同體的互動，促進理事會提升科研管理人員專業(yè)化水平。

關(guān)于同行評議，有專家認為決策更傾向于支持風(fēng)險較低的項目。為提高評審的質(zhì)量，建議擴大評審專家的范圍，吸引更多的企業(yè)專家、科研用戶和國際專家參與轉(zhuǎn)化形和應(yīng)用型研究的評估，建議研究理事會應(yīng)為評審專家組提供指導(dǎo)和培養(yǎng)。為了減少偏見，還有建議提出實施類似《自然》雜志引入的雙盲同行評審機制。

關(guān)于指南，建議在公布前，應(yīng)進行更廣泛溝通。有專家認為，目前指南公布日期與項目提交申請的截止日期之間預(yù)留的時間過短，應(yīng)適當延長，特別是對于跨組織邊界、跨學(xué)科的指南，應(yīng)針對領(lǐng)域科研創(chuàng)新的特點，適當調(diào)整申請受理時限。在科研管理平臺服務(wù)方面，需要建立更簡便和友好的操作，為科研人員提供高效、便捷地信息服務(wù)。目前，研究理事會管理著3個不同的信息服務(wù)平臺，聯(lián)合電子申報Je-S項目管理平臺，研究門戶Research Gateway立項信息平臺和研究魚Research Fish科研成果報告平臺。建議整合三個平臺，統(tǒng)一管理，簡化操作，提供“一站式”服務(wù)。

3 獨立審查的結(jié)論及建議

獨立審查不僅是對研究理事會的評價，更是在宏觀科研管理層面上，分析政府、機構(gòu)、企業(yè)和其他主體的責(zé)任、作用和互相關(guān)系，立足于發(fā)展的時代背景，通過循證決策，多角度評價英國公共科研管理的能力，主旨思想是通過改革，促進“把科學(xué)放在政府的核心”[1]，塑造并有效運用公共科研管理，拉近科研與決策的距離，最大程度激發(fā)和釋放科研活力并轉(zhuǎn)化為促進社會經(jīng)濟發(fā)展、滿足國家利益的創(chuàng)新能力，有效應(yīng)對未來復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境。

3.1 三種科研途徑及其作用關(guān)系

充分理解3種科研途徑及其作用關(guān)系是公共科研管理決策的重要基礎(chǔ)。根據(jù)科研活動屬性及特征，納斯分析了3種科研途徑：發(fā)現(xiàn)研究(discovery research)、應(yīng)用研究(Applied Research)和轉(zhuǎn)化研究(translation research)。發(fā)現(xiàn)研究是對“未知”的探索，形成知識“源”，具備自我矯正機制；轉(zhuǎn)化研究似“橋”促進科學(xué)發(fā)現(xiàn)知識從面逐漸聚焦到點；應(yīng)用研究作用產(chǎn)生“果”，體現(xiàn)目標導(dǎo)向和產(chǎn)出影響。3種途徑下的科研活動各具特點，有特定研究范式，但三者間又不僅是單一方向的作用關(guān)系(見圖2)。在內(nèi)外因素驅(qū)動下，各研究途徑均可產(chǎn)生不同類型的知識，轉(zhuǎn)化和應(yīng)用研究可以產(chǎn)生發(fā)現(xiàn)研究，反之亦然。按一定規(guī)律在體系內(nèi)流動并影響其他途徑方向的科研活動，聯(lián)合作用催生新知識。在特定目標和條件下，知識累積轉(zhuǎn)化形成創(chuàng)新支持、產(chǎn)生效益，影響社會經(jīng)濟。3種途徑構(gòu)成科研活動的整體，其研究投入可來自政府、企業(yè)和社會組織。結(jié)合研究報告的論述，可總結(jié)出一個觀點：塑造科學(xué)的公共科研管理即是在充分理解3種科研途徑相互作用及其影響基礎(chǔ)上，構(gòu)建有效的政策設(shè)計和制度安排，維持各類科研活動的平衡和正向關(guān)系，確保各維度知識的流動性、滲透性和多樣性，并為知識的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)生作用持續(xù)創(chuàng)造有利條件。

圖2 3種科研途徑的特點及作用關(guān)系示意圖

3.2 改進RCUK治理結(jié)構(gòu)，提供高水平的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力

皇家憲章對RCUK規(guī)定的基本責(zé)任是“在各自領(lǐng)域?qū)W科促進和支持高質(zhì)量的戰(zhàn)略基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究以及相關(guān)的研究生培訓(xùn)”[14-15]，也是建立的初衷。然而，英國要想在不斷變化的環(huán)境中全面保持世界級科研實力，需要RCUK站住更高層面上履行使命和責(zé)任，實施高水平、影響范圍更廣的科研戰(zhàn)略，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提升戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力。在科研戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力方面，要求理事會能系統(tǒng)深入了解學(xué)科發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新趨勢，準確判斷英國在變化環(huán)境下具備的科研實力和存在的短板，能繪制一幅高質(zhì)量的“英國研究實力圖”，形成科研部署行動方案；對新機遇有敏銳的行動力，培育支持變革性、新興領(lǐng)域的科研任務(wù)，創(chuàng)建新的資金支持機制，優(yōu)化研發(fā)投入，維持英國的科研地位。另一方面要求理事會在推進科研體系建設(shè)中，積極主動建立伙伴關(guān)系，加強與政府、科研團隊、行業(yè)、其他資助機構(gòu)及公眾的合作，拉近科研與決策的距離，在規(guī)劃、科研能力評價、優(yōu)化融資環(huán)境等方面形成高效互動，突破管理責(zé)任邊界過高的束縛，為科研戰(zhàn)略研究及決策提供支持。

為此，該審查確定了5個方面的改進方向(如表2所示)，在治理上形成協(xié)同效應(yīng)，正如報告中所述“這些方面對于研究理事會維持英國卓越的科研實力非常重要，有助于更好地發(fā)展政府的整體科學(xué)戰(zhàn)略和政策”[1]。

表2 RCUK科研管理治理結(jié)構(gòu)改進方向

資料來源：根據(jù)參考文獻[1]進行研究總結(jié)。

3.3 成立獨立機構(gòu)，“研究英國”(Research UK)

新的治理安排是在保持“雙重支持體系”下，實現(xiàn)三個層面治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：研究理事會、跨理事會和跨政府層面。通過整合，在研究理事會之上組建一個新的獨立機構(gòu)“研究英國”(以下簡稱RUK)，RUK設(shè)執(zhí)行委員會和董事會，新的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系圖如圖3所示。

RUK執(zhí)行委員主任，由政府任命，統(tǒng)籌管理各研究理事會，接受董事會監(jiān)督，負責(zé)向政府及董事會報告，執(zhí)行委員成員包括7個研究理事會的主席，作為RUK戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)核心。執(zhí)行委員會主要履行5項職責(zé)：(1)制定公共科研管理政策制度、優(yōu)化流程，統(tǒng)籌規(guī)范各研究理事會的科研管理；(2)跟蹤監(jiān)測科研活動，建立大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，形成科研全景圖，為相關(guān)方提供“一站式”數(shù)據(jù)信息服務(wù)，包括各渠道的經(jīng)費來源、科研活動與布局、研究領(lǐng)域、成果影響、不同機構(gòu)的科研投資組合等，為科技戰(zhàn)略研究及部門決策提供信息支持；(3)支持跨領(lǐng)域、跨機構(gòu)科研活動，如建立跨理事會或研究理事會與創(chuàng)新英國、政府部門間的科研評審機制，靈活配置科技資源，在解決應(yīng)急和重大創(chuàng)新需求方面作出響應(yīng)，重新分配理事會間的資金或?qū)で笞⑷胄沦Y金，開辟新計劃；(4)制定科研戰(zhàn)略規(guī)劃，圍繞學(xué)科發(fā)展、資金支持機制、優(yōu)先事項決策，科研短板或瓶頸問題分析，組織戰(zhàn)略頂層設(shè)計，形成決策建議，通過RUK的治理結(jié)構(gòu)，與相關(guān)部門合作確定各個研究理事會的總體預(yù)算和分配計劃，定期審查研究理事會的數(shù)量和研究領(lǐng)域覆蓋范圍；(5)維護健康良好的科學(xué)文化，全面負責(zé)學(xué)術(shù)道德和科研行為管理，確?？蒲械墓_、公正和透明性。此外，審查報告中還建議HEFCE和創(chuàng)新英國的首席執(zhí)行官也出任RUK執(zhí)行委員會成員。

RUK董事會由獨立主席、非執(zhí)行董事、政府部門代表組成，其成員需具備精湛的管理能力和高水平的科研實力。RUK董事會由政府任命，向英國商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部(以下簡稱BEIS)負責(zé)人報告，BEIS負責(zé)人及高級別官員代表也將依職權(quán)出席董事會。該董事會的組成和職責(zé)，遵從1971“戴頓報告”確定的結(jié)論[16]，通過RUK的運行機制監(jiān)督執(zhí)行委員會的履職情況，為研究理事會發(fā)展提供建議，包括推薦優(yōu)先支持領(lǐng)域，與RUK執(zhí)行委員會一起負責(zé)就“科學(xué)政策”向政府提出建議，監(jiān)督執(zhí)行委員會的工作進展。行政管理方面繼續(xù)采用共享商業(yè)模式(UKSBS)，為所有研究理事會提供集中、統(tǒng)一、專業(yè)化管理服務(wù)，從人力資源服務(wù)、項目資金撥付、科研資金管理到會議辦公采購、信息與通訊技術(shù)(ICT)服務(wù)等[17]，通過整合服務(wù)壓縮管理成本，緩解各理事會內(nèi)部的行政管理負擔(dān)。

圖3 新的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系

在新的治理結(jié)構(gòu)中，各研究理事會仍保留以學(xué)科為重點的運行和管理模式，如執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)層責(zé)任制、內(nèi)部預(yù)算控制、科研資金管理、評審管理、項目管理、建立專家咨詢委員會等。研究理事會保留了主導(dǎo)科學(xué)發(fā)展和戰(zhàn)略制定的自主權(quán)，類似大學(xué)內(nèi)不同院系的科研自治權(quán)。理事會成員來自同行科研團隊，研究理事會主席在RUK主任建議下由政府任命，理事會領(lǐng)導(dǎo)層由理事會主席與RUK主任共同任命。不僅是改革理事會治理結(jié)構(gòu)，審查還提出了強化政府間合作的制度安排。建議組建“部長委員會”，由首相科學(xué)技術(shù)委員會CST(Council for Science & Technology)為其提供獨立咨詢。新建的部長委員會主席由一名內(nèi)閣高級長官擔(dān)任，成員包括：全面負責(zé)執(zhí)行英國科學(xué)議程的大學(xué)和科學(xué)部長，以及其他主要負責(zé)科學(xué)預(yù)算部門的部長和各部門的高級官員?！皟晌瘑T會”的制度，有利于確?？茖W(xué)在政府決策的核心地位，有利于部長委員會行使政治力量，有利于咨詢委員會提供科學(xué)決策支持，共同為實現(xiàn)國家目標改進科學(xué)管理。

2016年，英國政府全面采納了獨立審查建議，改革治理結(jié)構(gòu)[8]。經(jīng)《2017高等教育與研究立法》(The HER Act 2017)批準，2018年4月，新國家機構(gòu)“英國研究與創(chuàng)新”(簡稱UKRI)成立，其下除了原有7個研究理事會外，還整合了2個機構(gòu)：創(chuàng)新英國和研究英格蘭(Research England)。截至2018年12月，UKRI負責(zé)管理總預(yù)算超過60億英鎊的公共科研經(jīng)費。

4 啟示

4.1 重視在管理和決策上形成群聚效應(yīng)

RUK的治理結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)“把科學(xué)放在政府核心”為核心目標，進一步理清了幾個重要關(guān)系，包括研究理事會間，研究理事會與政府之間、與其他機構(gòu)之間的關(guān)系。按照接受政府指導(dǎo)和監(jiān)督的要求，各研究理事會每年需向主管政府進行匯報，包括年度報告、首席執(zhí)行官兩月一次的磋商、向科學(xué)國務(wù)大臣進行文字匯報、政府不定期的全面評估等[15]，理事會領(lǐng)導(dǎo)層管理日常運行和落實政府要求牽涉大量精力，導(dǎo)致在宏觀戰(zhàn)略研究，在與政府、科研人員充分溝通、廣泛聯(lián)系上受限，造成研究理事會出現(xiàn)“冒著踹度政府意圖”的風(fēng)險[1]。RUK的建立，體現(xiàn)統(tǒng)籌及協(xié)同治理作用，有利于強化對研究理事會領(lǐng)導(dǎo)層的支持，在縱向上加強了與政府間對話，橫向方面促進各機構(gòu)信息的集成共享，利于推進高層戰(zhàn)略研究和科研頂層設(shè)計，在識別和解決公共科研管理復(fù)雜性問題上可做出快速響應(yīng)、形成具體行動，為拉近科研與決策的距離提供卓越領(lǐng)導(dǎo)力。RUK的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌作用，還利于各研究理事提高科研管理在執(zhí)行操作上的統(tǒng)一，在保持各機構(gòu)獨立運行的基礎(chǔ)上，精簡流程、規(guī)范標準，為科研人員申報、實施和管理項目及后續(xù)成果報告等提供專業(yè)便捷服務(wù)。

在科研管理和宏觀戰(zhàn)略決策上形成群聚效應(yīng)是一種趨勢。中國新一輪的財政科技計劃管理改革總體目標也是定位于強化頂層設(shè)計、統(tǒng)籌科技資源，在布局上整合形成五類科技計劃，在治理機構(gòu)上建立“一個制度、三根支柱、一套系統(tǒng)”公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，包括建立部際聯(lián)席會議制度、依托專業(yè)機構(gòu)管理項目、發(fā)揮戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會的作用、建立統(tǒng)一的評估監(jiān)管和動態(tài)調(diào)整機制和完善國家科技管理信息系統(tǒng)[18]。改革后，國家自然科學(xué)基金由國家自然基金委管理，國家重點研發(fā)計劃由首批7家專業(yè)機構(gòu)分別管理，“1+7”模式下還可以進一步發(fā)揮協(xié)同治理的作用，實現(xiàn)在同一個平臺上加強對話，強化從項目管理到科研成果信息數(shù)據(jù)的整合和共享，促進各機構(gòu)間的合作。

4.2 重視遵循規(guī)律和把握新形勢，優(yōu)化科研資源配置

審查報告中有很大的篇幅再次強調(diào)科學(xué)研究的重要性。英國作為一個世界科技強國，能夠堅持思考“什么是科學(xué)”“為什么要做科研”和“如何進行科研”等本性問題，遵循規(guī)律，研究新形勢下各類科研、不同學(xué)科的相互關(guān)系，基于循證以獲得更深層次的解答……以上種種，令人深思。發(fā)現(xiàn)研究、應(yīng)用研究和轉(zhuǎn)化研究的相互作用及影響是科學(xué)發(fā)展的重要規(guī)律。對知識的多樣化需求，學(xué)科之間的相互滲透及邊緣學(xué)科、綜合學(xué)科日益增多是社會發(fā)展的新形勢。審查建議賦予新成立的RUK以統(tǒng)籌和重新分配資源的權(quán)力，在各研究理事會、不同學(xué)科間以及與其他資助機構(gòu)間進行資源配置。研究理事會應(yīng)負責(zé)在全球視野下審視和判斷研究基礎(chǔ)優(yōu)劣態(tài)勢，通過頂層設(shè)計解決多學(xué)科、交叉學(xué)科、跨學(xué)科、新領(lǐng)域和國家應(yīng)急方面的科研需求，在推動學(xué)科間合作的同時，增加了科研的多樣性和靈活性；促進了各機構(gòu)的戰(zhàn)略合作，形成R&D整合[19]，在三種類型研究需求中找到平衡點，優(yōu)化科研投入結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)效益最大化。

中國一直重視優(yōu)化科技資源配置相關(guān)方面的工作[20]。近幾年，政府陸續(xù)出臺文件，著力解決公共科技資源配置“碎片化”，各類科技計劃(專項、基金等)存在的重復(fù)、分散、封閉、低效等現(xiàn)象[18]。除了從體制機制上整合科技資源外，還需提高的是在適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境下動態(tài)配置資源和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的能力。目前，我國在優(yōu)化科技資源配置上還存在一些亟待解決的問題，如基礎(chǔ)研究投入比例長期偏低，原始創(chuàng)新能力不足。借鑒英國的改革經(jīng)驗，一是提升優(yōu)化和布局科技資源的能力，有效跟蹤監(jiān)測科研活動狀態(tài)，把握規(guī)律，適應(yīng)形勢。就如獨立審查建議中提到的，形成一張動態(tài)的“科研全景圖”，在此基礎(chǔ)上，面向世界科技前沿、國家重大需求、國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場，開展資源配置頂層設(shè)計，推動科研投入結(jié)構(gòu)實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化。二是在各類科研計劃和指南技術(shù)方向的設(shè)計上，可以提高靈活性，體現(xiàn)科研的多樣性，突破領(lǐng)域或?qū)W科劃分的邊界，體現(xiàn)多學(xué)科、交叉科學(xué)、跨學(xué)科發(fā)展需要。三是深入研究三種科研途徑的相互關(guān)系，統(tǒng)籌促進主體科研計劃間的合作，從全創(chuàng)新鏈、上下游的角度，設(shè)計合作機制，形成計劃間有效銜接，推動從發(fā)現(xiàn)新知識到快速轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提高創(chuàng)新績效。

4.3 重視科學(xué)共同體參與公共科研管理

科學(xué)共同體作為一支相對獨立的力量參與科學(xué)管理是實行良好科學(xué)治理的基本要求[21]。從獨立審查的組織、實施到最終革新建議的形成，每個階段都體現(xiàn)出科學(xué)共同體參與的重要作用。政府在其中搭平臺、建渠道，為科學(xué)共同體參與治理創(chuàng)造必要條件，科學(xué)與決策在這場改革思想的醞釀和設(shè)計中，上下互動、多向合作、協(xié)商決策。向科學(xué)治理模式轉(zhuǎn)變一方面是適應(yīng)來自“后學(xué)院科學(xué)”時期科學(xué)知識產(chǎn)生方式的變革和科研對社會經(jīng)濟影響力的加劇，另一方面，科學(xué)共同體充分參與科學(xué)治理也是激發(fā)科學(xué)家創(chuàng)造力的必要前提[21]。隨著中國公共科研投入規(guī)模不斷擴大，科技創(chuàng)新的關(guān)鍵性作用愈發(fā)顯著，突破傳統(tǒng)自上而下的科學(xué)統(tǒng)治方式勢在必行。2014年國務(wù)院64號文《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》中明確提出，在國家層面上成立戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會，對科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、科技計劃(專項、基金等)布局、重點專項設(shè)置和任務(wù)分解等提出咨詢意見[18]。同時，在項目管理專業(yè)機構(gòu)改建方案中也提出了建立專家咨詢委員會的相關(guān)措施[22]。為進一步提高政策效率、實現(xiàn)科研目標，在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，需更務(wù)實地發(fā)揮科學(xué)共同體參與治理的作用，避免流于形式，避免成為行政干預(yù)式的組織安排或被視為完成政府交辦的某項任務(wù)。在制度上，完善科學(xué)共同體參與科學(xué)治理的程序，豐富渠道、優(yōu)化形式、降低成本，并賦予參與科學(xué)治理的合理地位，在科研決策中實現(xiàn)科學(xué)共同體、政府、企業(yè)和公眾等多元主體相互磋商、達成共識，拉近科學(xué)與決策的距離。

4.4 重視在科研治理體系中建立法人治理結(jié)構(gòu)

在公共科研管理中，同時滿足與政府保持“一臂之距”且有良好的戰(zhàn)略合作關(guān)系，實施法人治理結(jié)構(gòu)是有效的解決途徑。獨立審查提出的新治理結(jié)構(gòu)，除了原7個研究理事會繼續(xù)維持法人治理結(jié)構(gòu)外，RUK也同樣采用法人治理結(jié)構(gòu)，明確了政府、董事會、執(zhí)行委員會和各研究理事會的職責(zé)權(quán)限，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督上形成有效的分工，制衡與協(xié)作的權(quán)力運行機制。改革治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，是在董事會中吸收了政府高級官員、科研服務(wù)對象及其他科研資助機構(gòu)高級管理人員等研究理事會外部人員參加，擴大了參與RUK決策和監(jiān)督的人員范圍，也有助于服務(wù)對象參與管理。隨著公共科研投入規(guī)模的擴大，財政科研經(jīng)費已經(jīng)成為關(guān)系社會經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，要確保公共利益最大化，在邏輯關(guān)系上，需理清政府、公眾與公共科研管理機構(gòu)間的“委托-代理”關(guān)系。政府受公眾委托使用財政經(jīng)費投入科研，是公眾的委托代理人，公共機構(gòu)受政府委托，決策和管理財政科研經(jīng)費的使用，為政府的委托代理人。在法人治理結(jié)構(gòu)下，董事會的成立使得公共管理利益相關(guān)方代表能參與決策，并接受委托行使決策與監(jiān)督，選聘產(chǎn)生執(zhí)行層行使管理權(quán)(代理權(quán))，實現(xiàn)政府監(jiān)管、公共機構(gòu)自主、服務(wù)對象參與決策。

2015年，第四次國家科技計劃管理部際聯(lián)席會議審議通過7家單位作為首批改建單位，標志著科研項目管理專業(yè)機構(gòu)建設(shè)邁出重要一步。建立法人治理結(jié)構(gòu)是完成改建的重要目標之一[22]。7家單位在內(nèi)部管理上通過優(yōu)化流程、完善制度，實現(xiàn)了決策、運行與監(jiān)督互相分離、互相制約的運行機制。但從整體效果上看，項目管理專業(yè)機構(gòu)探索建立法人治理結(jié)構(gòu)的工作還可以往前再走一步。一是政府與項目管理專業(yè)機構(gòu)的關(guān)系需進一步理順，實現(xiàn)政事分開、管辦分離[23]，使項目管理專業(yè)機構(gòu)成為真正獨立的法人，有充分的管理自主權(quán)。二是在加快事業(yè)單位改革的背景下，結(jié)合實際探索建立專業(yè)機構(gòu)的理事會機制，明確成員構(gòu)成、職權(quán)范圍，做好與現(xiàn)行制度的銜接。由于改建的7家科研管理類事業(yè)單位均為國家投資、政府舉辦，不存在股權(quán)結(jié)構(gòu)，可推行由理事會主導(dǎo)的法人治理結(jié)構(gòu)。雖然7家專業(yè)機構(gòu)上級行政主管部門不同，但其履行的代理權(quán)要求和公益服務(wù)目標相同。為更好統(tǒng)籌，7家專業(yè)機構(gòu)可在更高層級上探索建立一個統(tǒng)一的理事會，類似RUK的管理層級。理事會成員一般包括科技行政主管部門、事業(yè)單位行政主管部門、資產(chǎn)監(jiān)管部門、管理層、職工代表、服務(wù)對象、知名專家等。理事會職權(quán)主要包括：制定和修改章程、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，提名專業(yè)機構(gòu)行政負責(zé)人，籌備召開理事會會議，監(jiān)督行政負責(zé)人執(zhí)行理事會決議情況及機構(gòu)運行等。為了和現(xiàn)行“黨管干部”管理制度相銜接，各專業(yè)機構(gòu)相關(guān)黨委(組、支部)班子成員和工會(職代會)主要負責(zé)人應(yīng)進入理事會[24]。

4.5 重視創(chuàng)新科研管理方式，提升管理效能

審查建議施行共享商業(yè)服務(wù)，創(chuàng)新管理方式，值得借鑒。集中式共享服務(wù)，不僅可以降低各理事會的管理成本和壓力，還可以在部分環(huán)節(jié)上簡化操作，為科研人員減負。例如 Je-S平臺，各研究理事會的項目申報和項目資金管理可在此平臺上實現(xiàn)統(tǒng)一服務(wù)。依據(jù)研究理事會批復(fù)決定，共享服務(wù)中心提供資金撥付、在研項目資金管理、處理調(diào)整變更、在項目結(jié)束后關(guān)閉資金支付以及在研究理事會資助系統(tǒng)中保持信息更新等服務(wù)[17]。實際上自2008年開始，共享服務(wù)模式已經(jīng)發(fā)揮作用，為研究理事會行政管理提供了784個等效全職服務(wù)，累計共節(jié)約了近4.5億英鎊的管理成本(截至2014年年底)[25]。目前，項目管理專業(yè)機構(gòu)涉及大量的行政管理工作，從內(nèi)部的人力資源培訓(xùn)、后勤保障、IT管理、會議安排等服務(wù)，到各批次項目批復(fù)、預(yù)算下達、變更處理等，通過簽訂合同的方式由專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)提供共享服務(wù)，益于提高服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約管理成本，還可實現(xiàn)不同管理機構(gòu)間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。為提高透明度，加強與科研團隊的交流，審查建議借調(diào)科研人員，特別是已資助項目團隊人員到研究理事會工作的模式，是一種新的管理思路。在改進“同行評議”方面，審查提出專門成立多學(xué)科、交叉學(xué)科、跨學(xué)科專家?guī)?，廣泛吸納高質(zhì)量國際專家，鼓勵大學(xué)科研機構(gòu)專家加入同行評審學(xué)院，并以此作為申報評價依據(jù)，上述新舉措可供學(xué)習(xí)和參考。