楊乙丹

中國是一個災害頻仍的國家，一度被稱之為“饑荒的國度”（The Land of Famine）①轉引自鄧云特：《中國救荒史》，北京：商務印書館，2011年，第46頁。。為了應對災荒，西周時期已經構建了較為完善的荒政體系。歷史時期的荒政豐富多樣，但應急性的救災舉措主要是賑濟、賑糶和賑貸。至于災荒賑貸及其背后的制度約束，經濟學家曾嘗試從國家和農戶經濟關系出發(fā)，運用農村借貸市場分割和分離均衡的理論視角，探討其背后的經濟邏輯。②張杰：《解讀中國農貸制度》，《金融研究》2004年第2期。歷史學者在剖析賑濟、賑糶和賑貸的運行特征和作用邊界的同時③李華瑞：《宋代救荒中的賑濟、賑貸和賑糶》，《西北師大學報（社科版）》2014年第1期。，分別探討了宋代賑貸的變革和地位作用④黃曉薇：《宋代賑貸初探》，《中國經濟史研究》2014年第3期。、明代災荒賑貸制度的演變等⑤楊乙丹、盧勇：《明代災荒賑貸制度探析》，《史學月刊》2017年第10期。。

盡管歷史上的災荒賑貸制度在支撐中國傳統(tǒng)農業(yè)社會的延續(xù)、救助貧困小農于水火的作用不容抹殺，但它恐怕是一項“看起來很美”的道義制度。因為，以貧困農戶為主要放貸對象、不以取息盈利為目的、持續(xù)的“活民”職能，是該制度需要遵循的核心價值理念。但在實際運行中，卻經常出現(xiàn)“最需要錢的人最貸不到錢”，“名義上是救助性的低息放貸，實際上卻是高利貸”，“需要放貸的時候卻得不到”等現(xiàn)象，一再印證了這項制度道義約束的脆弱性。

一、災荒賑貸制度的源流及其初期實踐

在歷代荒政學家看來，“賑濟”“賑糶”和“賑貸”雖是救荒的三項基本措施，但它們具有明顯的差異。一方面，賑貸的救助對象是鄉(xiāng)村中的“有田無力耕者”，而賑濟和賑糶的救助對象分別是城鄉(xiāng)“孤獨不能自存者”和“下戶乏食者”。①董煟撰，張光大增、朱能補遺：《重刊救荒活民補遺書》卷上《余童蘄州賑濟法》，日本江戶寫本。另一方面，賑濟是對災民的無償給予，賑糶是通過平抑物價而救助災民的低價糶賣。與之相比，賑貸則是一種低息或免息的放貸，雖通常要求償還，但不過是“防其濫請之弊耳”②陳正龍：《救荒策會》卷4“貸種”條，李文海、夏明方主編：《中國荒政全書（第一輯）》，北京：北京古籍出版社，2003年，第700頁。。不過，歷史地看，賑濟和賑貸要早于賑糶，因為后者是隨著常平倉的創(chuàng)設才得以實施。

關于賑貸始于何時是個有爭議的話題，《管子·揆度》和《路史》曾將其推前到神農氏時代，因為神農為應對饑荒采取了“亡食者與之陳，亡種者貸之新”③羅泌：《路史》卷12《后紀三》，欽定四庫全書本，第6頁。的措施，實現(xiàn)了“無什倍之賈，無倍稱之民”④《管子校注》，北京：中華書局，2004年，第1388頁。。但該句的斷句一直有很大爭議，它很可能是《管子》作者設想的救荒措施，而不是神農氏真正實行的優(yōu)惠性借貸，故而將災荒賑貸制度的源起劃定至神農氏時代缺乏嚴謹?shù)淖C據(jù)。但西周時期災荒賑貸制度的確立，有了多重印證。根據(jù)《逸周書·文酌解第四》，周文王實施的五大政策中就包括“農假貸”⑤黃懷信等撰：《逸周書匯校集注》（上冊），上海：上海古籍出版社，2007年，第60-61頁。，即向農業(yè)生產者提供救助性借貸?！吨芏Y·地官·大司徒》亦載，周代的救荒措施多達12項，其中的“散利”，鄭玄注解為“貸種食也”，賈公彥注疏為“豐時斂之，兇時散之，其民無者，從公貸之?；驗榉N子，或為食用，至秋熟還公”，之所以稱為“散利”，就在于“據(jù)公家為散，據(jù)民往取為貸”。⑥李學勤主編：《周禮注疏》（上），北京：北京大學出版社，1999年，第260頁。由此可見，向貧困農業(yè)生產者救助性放貸，已成為西周時期救荒的經常性措施。

西周時期，執(zhí)行國家放貸職能的機構有兩個：貨幣性信貸的“泉府”和實物性放貸的“旅師”。其中，泉府是“掌市之治、教、政、刑、度量、禁令”的司市機構，負責向民眾發(fā)放貨幣性的賒貸業(yè)務，“凡民之貸者，與其有司辨而授之”。根據(jù)鄭玄的注解，這里的貸“謂從官借本賈也，故有息，使民弗利，以其所賈之國所出為息也”⑦李學勤主編：《周禮注疏》（上），第381頁。。相比而言，旅師的基本職能是“掌聚野之耡粟、屋粟、閑粟而用之。以質劑致民平，頒其興積，施其惠，散其利而均其政令”，尤其是在鄉(xiāng)野之民因口糧或種子不足之際，“春頒而秋斂之”?！段宥Y通考》明確將這種行為界定為“春時農事方興，其無力者，頒粟以貸之，秋則計其所貸而斂之”⑧秦蕙田：《五禮通考》卷274《兇禮二·荒禮》，景印文淵閣四庫全書本，第3頁。。

為了確保賑貸的實施，西周王朝還在地官體系下設立了專門官職。其中，掌管谷米的廩人執(zhí)行“國之匪頒、赒賜、稍食”，以及“以歲之上數(shù)邦用，以知足否，以詔谷用，以治年之兇豐”⑨徐正英、常佩雨譯注：《周禮》，北京：中華書局，2014年，第366頁。，配合賑貸的實施；“掌粟入之藏”的倉人負責儲藏糧食，“以待兇而頒之”⑩徐正英、常佩雨譯注：《周禮》，第370頁。，具體執(zhí)行旅師散發(fā)粟米的職能。此外，承擔鄉(xiāng)正職能的閭胥或鄰長，很可能在發(fā)放賑貸時提供審核或擔保，以便“辨而授之”。

在周代有據(jù)可查的八項文書中，不僅有征調力役的“比居”、記載士兵和武器信息的“簡稽”、劃定基層行政單位的“版圖”、錄入冊命信息的“禮命”和記賬財務收支的“要會”，同時還有記錄借貸信息的“傅別”或“判書”、證明買賣成交的“質劑”和借取或領取憑證的“書契”。其中，“書契”是為了規(guī)范“于官直貸不出子”的特殊放貸行為而設計的借貸憑證；“質劑”的功能則是“案入稅者名，會而貸之”，賈公彥將其進一步解釋為“所聚之粟，遷擬兇年振恤所輸入之人。欲與之粟，還案入稅者之人名，會計多少以貸之”?李學勤主編：《周禮注疏》（上），第405頁。。很顯然，它們從側面印證了周代災荒賑貸制度的規(guī)范化。

賑貸制度從一開始就具有濃厚的道義色彩，較低的放貸利息就是其集中表現(xiàn)。根據(jù)《周禮·地官司徒》，泉府的放貸是“以國服為之息”。鄭玄在“于國服事之稅為息也”的判斷下，認為泉府的放貸利息遵循“輕近重遠”的原則：在城中園圃和廛里進行放貸，年利息率為5%；在近郊進行放貸，年利息率為10%；在遠郊進行放貸，年利息率為15%；在旬、稍、縣、都進行放貸，年利息率不超過20%。但賈公彥并不完全認同鄭玄的判斷，他在“凡言服者，服事為名，此經以民之服事，唯出稅是也”的基礎上，以“若近郊民貸，則一年十一生利”和“王莽時民貸以治產業(yè)者，但計贏所得受息，無過歲什一”為依據(jù)，認為泉府的放貸利息率應為“贏萬泉征一千，贏五千征五百，余皆據(jù)利征什一也”，即不超過10%。①李學勤主編：《周禮注疏》（上），第381-382頁。至于旅師放貸的粟米，《五禮通考》明確指出“皆以國服為之息”②秦蕙田：《五禮通考》卷274《兇禮二·荒禮》，景印文淵閣四庫全書本，第3頁。。由此看來，無論是泉府的貨幣性信貸，還是旅師的實物性放貸，年借貸利率通常維持在10%左右的水平。與經常見諸史冊的“倍息”等高利貸相比，具有明顯的優(yōu)惠性和道義救助性。

不過，西周時期災荒賑貸的道義性具有明顯的軟約束色彩，因為在小農家庭陷于困頓之際，國家放貸與否并不具有道義強制。并且，國家在放貸時收取10%的利息，與當時小農家庭的經濟狀況和農業(yè)生產力相比，恐怕優(yōu)惠性有限，因為這個利息率與“什一之稅”具有內在的一致性，而“什一稅”是在特定社會生產力水平下，國家與小農長期博弈后達到的一個均衡的、小農家庭能夠忍受的剝削率，10%的放貸利息率亦是如此。換而言之，西周時期國家放貸“以國服為之息”與其說是一項優(yōu)惠性和救助性的政策安排，不如說是當時農村借貸市場長期均衡的產物。

然而，災荒賑貸制度道義上的軟約束，在儒學興起和仁政治國理念成為統(tǒng)治者治理國家的政策選擇之際，發(fā)生了顯著的改變。

二、儒家治國理念的興起與賑貸的道義強化

儒家仁政學說在孔子要求統(tǒng)治者“薄賦斂”之際，已經正式登上歷史舞臺。繼之，生活在戰(zhàn)國時代的孟子高標“仁政”“民本”兩面旗幟，在創(chuàng)立王道政治學說體系的同時，提出了一系列“貴民”“愛民”“惠民”“富民”的經濟思想和主張。更為重要的是，孟軻警告統(tǒng)治者“民為貴，社稷次之，君為輕”③方勇譯注：《孟子·盡心下》，北京：中華書局，2015年，第289頁。。而這些仁政學說的創(chuàng)建，為統(tǒng)治者套上了一把精神枷鎖，尤其是儒家思想成為主導性治國理念之后，更是賦予了統(tǒng)治者“活民”的道義責任。④統(tǒng)治者應擔負的“活民”或“養(yǎng)民”責任，具有認知上的統(tǒng)一性和沿承性。《尚書·大禹謨》曾有“德惟善政，政在養(yǎng)民”的告誡，《荀子·富國》則要求統(tǒng)治者“以政裕民”。即使到了封建社會后期，統(tǒng)治者仍不時發(fā)出“養(yǎng)民之道莫大于省刑罰，薄稅斂”（《清史稿·睿宗親王多爾袞傳》）的嘆息。此外，魏丕信和王國斌等學者在研究清代國家糧倉體系的過程中，同樣以統(tǒng)治者的“活民”或“養(yǎng)民”責任為出發(fā)點，肯定了清代救荒倉儲對貧民道義救助的職能（Pierre-Etienne Will，R.Bin Wong.Nourish The People：The State Civilian Granary System In China 1650-1850.University of Michigan，1991）。而中國獨特的國家與農民道義關系，也隨著儒學的興起而得以形塑。

中國歷史上的國家和農民道義關系有著特殊的邏輯內涵。其一，“父愛主義”的倫理觀賦予統(tǒng)治者“活民”或“養(yǎng)民”的道義責任?！案笎壑髁x”（paternalism）一詞來自于拉丁語pater，意指“像父親那樣地行為，或對待他人像對待自己的孩子一樣”⑤Christopher B.Gray(ed.)，Philosophy of Law：An Encyclopedia Ⅱ .Garland Pub.Co，1999，p632.。而在中國古代專制政體下，國家治理體系遵循著家國同構的運行理念，統(tǒng)治者與小農之間受“父愛主義”的特殊關系約束。一方面，“君父”或“父母官”與“子民”是傳統(tǒng)農業(yè)社會中的統(tǒng)治者與民眾需要保持的道義關系之一，它要求統(tǒng)治者要用家長對子女的仁愛之心對待自己統(tǒng)治的民眾。另一方面，中國又是家庭倫理觀念非常濃厚的國度，為家庭成員提供基本的生存資料和“保護其成員抵御種種意想不到的災難”⑥加里·S.貝克爾：《家庭經濟分析》，北京：華夏出版社，1987年，第177頁。，是家長不可推卸的責任。因此，統(tǒng)治者通過必要的手段讓初統(tǒng)治者擺脫生存危機，是統(tǒng)治者的基本道義責任。

其二，儒家仁政執(zhí)政理念要求統(tǒng)治者“有限剝削”。推行“王道”“仁政”是儒家為統(tǒng)治者緩和社會矛盾、實現(xiàn)可持續(xù)統(tǒng)治提出的治國策略，為此，孔子提醒統(tǒng)治者“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”①張燕嬰譯注：《論語·為政第二》，北京：中華書局，2006年，第12頁。，孟子則指出“當今之時，萬乘之國，行仁政，民之悅之，如解倒懸也”②萬麗華、藍旭譯注：《孟子·公孫丑上》，北京：中華書局，2006年，第53頁。。儒家的仁政治國理念事實上要求統(tǒng)治者在剝削時要把握住一個適可而止的度（三十稅一、十五稅一等），這個度要以不威脅小農家庭的生存為底線。③小農可以忍受的剝削率和絕對剝削額會受到社會生產力、自然環(huán)境等的影響而呈現(xiàn)一定的彈性，但小農家庭的生存安全不受威脅則通常是統(tǒng)治者“有限剝削”的底線。

其三，“重農”理念要求統(tǒng)治者對小農家庭農業(yè)剩余“有償分割”，熟練掌握“取”與“予”的平衡。在傳統(tǒng)農業(yè)社會，統(tǒng)治者和小農的生存基礎依賴于增長緩慢的農業(yè)剩余，因為農民依賴于這種剩余而生存，國家依賴于這種剩余運作。④張杰：《農戶、國家與中國農貸制度：一個長期視角》，《金融研究》2005年第2期。但是，小農家庭農業(yè)在面對自然災害、市場沖擊、外部誘惑等情況下，脆弱性極為明顯。因此，小農家庭和國家在分割農業(yè)剩余中要保持一個良性的關系，并共同有效應對各種危機。

其四，平息“天怒”和問責“天譴”是“天子”的應盡義務。在中國的帝王文化中，為了表明自己的合法性，增強自身的威權，最高統(tǒng)治者一直標榜自己為“天子”，使自身籠罩上耀目的“克里斯瑪”光環(huán)。這種特殊關系并非單向度的，在借助“天”穩(wěn)固自身統(tǒng)治地位的同時，也需要對“天”的懲罰承擔應對之責。而當自然災害、異常天象等危機來臨之際，統(tǒng)治者通常只得承認是“天”的警告或懲罰，并需要對“天怒”或“天譴”造成的災害后果做出積極的應對和修復。

總之，自儒學興起和仁政思想成為主導性治國理念之后，國家與小農家庭之間內在地形成了一種不言自明的道義約束規(guī)則，其核心是保障國家和農戶之間建立良性可持續(xù)的“剝削與被剝削”“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”“生存與維持生存”關系，這一關系具有兩個支點：維護小農家庭的生存和延續(xù)、保障封建統(tǒng)治和剝削的延續(xù)。

無疑，災荒賑貸制度自誕生之日起，就與國家與農戶的道義關系不謀而合，尤其是儒家治國理念被確立之后，國家發(fā)放賑貸的道義色彩被進一步強化。與之對應，災荒賑貸制度也具有了新的內在規(guī)定。其一，在正常的農村金融市場中，市場化的運行機制具有很強的過濾效應，那些信用度低、還貸能力弱的貧困農戶往往被排除在借貸市場之外。而在“活民”或“養(yǎng)民”的道義責任約束下，統(tǒng)治者需要向那些被借貸市場無情擠出的農戶提供信貸資源。因此，以處于維生邊緣的貧困農戶為放貸對象，是賑貸制度的一個內在規(guī)定。其二，理論上，為了維持制度的持續(xù)運轉，國家發(fā)放賑貸并收取一定的利息是必要的。然而，在國家和農民道義關系約束下，小農對國家的各種經濟政策和行為有著既定的理解、評價其道義合理性的標尺，這把標尺是由特定社會中的主流價值理念和文化決定的。賑貸的利息率也因此有著內在的設定邏輯，它必須符合道義合理性評價。換言之，賑貸的利息不是由現(xiàn)代微觀經濟學上的供需曲線的均衡點來決定，而是由是不是有損小農家庭生存底線、具不具備“父愛主義”救助性來衡量的。因此，不以取息盈利為目的，是中國古代災荒賑貸制度的又一內在規(guī)定。其三，國家對貧困小農家庭放貸的道義責任具有延續(xù)性和長期性，它不以后者為先決條件，從登上統(tǒng)治舞臺、確立了與小農家庭的“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”關系的那一刻起，統(tǒng)治者就需要承擔這個道義責任。并且，除非小農家庭擺脫了生存壓力，或者農村借貸市場能夠提供充足的信貸資源，不排斥貧困農戶家庭，且放貸利息不損害小農家庭的生存底線，否則，國家就應承擔起向貧困農戶放貸的道義責任，賑貸制度就需要持續(xù)存在。其四，國家和農民道義關系還有一個隱性邏輯：農民或農戶家庭必須認同統(tǒng)治者的“君父”或“父母官”地位，有義務向統(tǒng)治者繳納賦稅以彰顯自己的孝道或忠誠。但與之同時，如果后者缺乏“父愛主義”，前者實施反抗乃至推翻后者的統(tǒng)治就具有了道義合理性。因此，當貧民需要得到救助性的賑貸，或者災害的時間緊迫性需要統(tǒng)治者在特定的時效內做出應對時，統(tǒng)治者需要滿足這個道義要求。

當然，災荒賑貸制度的內在規(guī)定只是理想狀態(tài)，或者說是儒家治國理念的一種價值追求，因為現(xiàn)實遠非如此。

三、道義自覺的差異與賑貸行為的異化

在中國傳統(tǒng)農業(yè)社會中，統(tǒng)治者對貧困農民發(fā)放救助性借貸是“仁政”理念的具體實踐，具有顯著的道義色彩。西漢以降，每次王朝向貧困農民進行放貸，都能找到儒家“仁政”說教的影子。例如，漢宣帝在下詔“假公田、貸種食”時刻意強調“貧困之民，朕所憐也”①《漢書》卷8《宣帝紀》，北京：中華書局，1962年，第248頁。，明太宗登基伊始就向官員發(fā)出了“老稚嗷嗷，饑餒無告，朕與卿等能獨飽乎”②《明太宗寶訓》卷2《賑貸》，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第146-147頁。的告誡，要求加強災荒賑濟，等等。

歷史地看，統(tǒng)治者的“仁”和被統(tǒng)治者的“孝”是二者長期博弈后達到的一個平衡，畢竟，被統(tǒng)治者可以通過“忠孝”賦予統(tǒng)治者執(zhí)政合法性，但統(tǒng)治者需要以“仁義”獲得被統(tǒng)治者的持續(xù)認同，當某一方需要遵守的價值理念下降到一定水平之后，“仁”與“孝”的平衡也隨即被打破。而統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者“仁”的程度如何，不僅取決于統(tǒng)治者接受的外部約束程度，還取決于統(tǒng)治者自身的品質、性格、價值追求和政治預期等。一旦這些約束條件發(fā)生變動，統(tǒng)治者的“仁”就會發(fā)生明顯變化。事實上，中國傳統(tǒng)農業(yè)社會中很多制度的運行，都能據(jù)此得到更深的理解，災荒賑貸制度也不例外。

在皇權專制政體中，國家的運行遵循“家國同構”規(guī)則，掌握皇權的“家長”超然于各項約束規(guī)則之上，并通過下發(fā)同意與否的指令，決定著（至少在名義上）國家層面的制度運轉。然而，掌握皇權的“家長”并非標準化的政治產品，他們在年齡、心智、能力、權力預期、執(zhí)政目標等方面差異明顯，這就決定了制度運行的人格化色彩極為濃厚。

在災荒賑貸制度運轉的過程中，皇帝的詔令通常是關鍵環(huán)節(jié)，它直接決定著放貸的法定規(guī)模、頻率、時空范圍和對象。而皇帝是否下發(fā)放貸詔令，誘因雖在于是否發(fā)生災荒、農戶家庭是否陷入生存危機，但很大程度上取決于他們是否有足夠的道義自覺。于是，皇帝道義品質的差別，影響著災荒賑貸制度績效水平。例如，南朝宋文帝是一位具有較強道義自覺的君主，在他統(tǒng)治時期曾頻繁向貧困農戶賑貸糧種：元嘉二十一年（444）正月，對招徠的流民“種糧匱乏者，并加給貸”；七月，因“比年谷稼傷損，淫亢成災”，不僅要求南徐、兗、豫及揚州浙江西屬郡的長官“自今悉督種麥，以助闕乏”，還“速運彭城下邳郡見種，委刺史貸給”；元嘉二十八年（445）二月，因遭受戰(zhàn)亂的郡縣急需要恢復農事耕作，命令“貸給之宜，事從優(yōu)厚”，等等。③《宋書》卷5《文帝紀》，北京：中華書局，1974年，第91-92頁。然而，后來即位的劉子業(yè)“少稟兇毒，不仁不孝，著自髫齔”④《宋書》卷7《前廢帝紀》，第146頁。，弒君繼位的宋明帝也是“猜忍奢侈”⑤司馬光：《稽古錄》卷14，北京：中國友誼出版公司，1987年，第415頁。之君，他們均明顯缺乏道義自覺。于是，在他們執(zhí)政的8年中，沒有一次向貧農放貸的記錄。在數(shù)千年的歷史長河中，此種現(xiàn)象絕非孤例。

在很多情況下，向貧民發(fā)放賑貸并非出于救荒之亟需，而是在新皇登基、改元、皇室慶典或所謂的“祥瑞”出現(xiàn)之際，統(tǒng)治者才做出的臨時性道義安排。例如，漢元帝改元永光（前43）時下令對飽受饑荒之苦的流民“貸種食”⑥《漢書》卷9《元帝紀》，第279頁。，漢桓帝因改元建和（147）對遭受水災的荊揚二州“遣四府掾分行賑給”⑦《后漢書》卷7《孝桓帝紀》，北京：中華書局，1999年，第192頁。，明思宗因皇子誕生對處境煎熬的小農“沛恩蠲貸”⑧《崇禎長編》卷18，崇禎二年二月戊戌條，臺北：”中央研究院”歷史語言研究所1962年校印本，第1054頁。，等等。這些臨時性道義安排的背后，折射的是災荒賑貸制度救助功能的退卻，以及貧民需要卻經常得不到國家救助性借貸的尷尬。

四、賑貸制度扭曲的底層邏輯

災荒賑貸制度在運行中能否遵循其內在規(guī)定，實現(xiàn)理想中的制度目標，并不簡單地取決于決策者的道義自覺或者具體的制度設計，更取決于由什么樣的人實施?；蕶嗾w下的地方官府是朝廷的派出機構，各級官吏是皇室的奴才或家臣，他們必須忠實地執(zhí)行皇帝或朝廷的指令，維系王朝的存在和運轉。作為回報，王朝賦予他們物質上和精神上的雙重滿足，并與他們結成俱損俱榮的命運共同體。因此，為了維護王朝的持續(xù)運轉，地方官員理論上應該遵照賑貸制度的內在要求，忠實地履行災荒賑貸職責。

的確，在災荒賑貸制度運行的過程中涌現(xiàn)了一些官吏，他們要么忠實履行朝廷詔令落實賑貸政策，要么“為民請命”要求朝廷及時賑貸，要么千方百計籌集賑貸物質救民于水火。如南朝齊武帝年間任北徐州刺史的戴僧靜，“買牛給貧民令耕種，甚得荒情”①《南齊書》卷30《戴僧靜傳》，北京：中華書局，1972年，第556頁。；唐高宗顯慶年間（656-661），青州刺史劉仁軌“賑貧貸乏，勸課耕種，為立官社”，使得“民皆安其所”②《新唐書》卷108《劉仁軌傳》，北京：中華書局，2000年，第3260頁。；元世祖時期“衛(wèi)輝、懷孟大水”，身為河北、河南道按察副使的程思廉“臨視賑貸，全活甚眾”③《元史》卷163《程思廉傳》，北京：中華書局，1976年，第3830頁。；等等。

然而，在賑貸制度的運行中，并非所有的官吏都具有較高的道義自覺，儒家倡導的道德形象塑造和價值觀念也并非對所有官員都有約束和激勵作用，其結果是官吏通過各種手段使賑貸制度發(fā)生扭曲。

將救助性的賑貸轉變?yōu)楦呃J以獲取高額利息回報，是逐利性官吏扭曲賑貸制度的常用手段。后唐天成年間（926-930），鎮(zhèn)守滄州的張虔釗因“亢旱民饑，發(fā)廩賑之”而得到后唐明宗的贊賞，但這只不過是他在朝野面前做出的一個道義表演而已，因為在秋成之后就勒令借貸民戶“倍斗征斂”。④《舊五代史》卷74《唐書·張虔釗傳》，北京：中華書局，1976年，第973頁。明朝初年，為了恢復發(fā)展農業(yè)，明太祖曾派遣官員四處購買耕牛，借給貧困農民，并要求他們通過田租的形式平價償還，但直到成化年間（1465-1487），借貸官牛的農戶仍“至今征租如故”⑤《明武宗實錄》卷165，正德十三年八月庚寅，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第3201頁。，持續(xù)還貸超過百年，使得國家的低息放貸像變戲法一樣轉變?yōu)楦呃J。

憑借權力之私直接貪墨國家賑貸物資，是逐利性官吏扭曲賑貸制度的又一常用手段。大和八年（834）九月，唐文宗在下令對淮南、浙西等道進行賑貸的詔令中曾無奈地嘆息“比年賑貸，多為奸吏所欺，徒有其名，惠不及下”。⑥《冊府元龜》卷106《帝王部·惠民第二》，北京：中華書局，1960年，第1268頁。曾親眼見證明王朝由盛轉衰的楊士奇曾不無痛心地揭示道：用于賑貸的預備倉糧，被“鄉(xiāng)之土豪大戶侵盜私用，卻妄捏作死絕及逃亡人戶借用，虛立簿籍”，這種現(xiàn)象比比皆是。⑦楊士奇：《論荒政》，《明經世文編》卷15《楊文貞公文集一》，北京：中華書局，1962年，第114頁。這些事例一再印證了賑貸物資被官員貪墨的概率之高，以及中央和地方在災荒賑貸領域的矛盾之深。

官吏以權謀私或者與有權勢者勾結，將稀缺的賑貸物資發(fā)放給“最不需要的人”，是歷代賑貸制度扭曲的又一表現(xiàn)。其中，唐中期以后地方官員開倉賑貸之際“賑給近僥幸”，致使“吏下為奸，強得之多，弱得之少”問題日趨嚴峻，雖然朝廷采取了嚴厲的制裁措施，但卻是“刀鋸在前不可禁”⑧《新唐書》卷149《劉晏傳》，北京：中華書局，2000年，第3754頁。，充分暴露了賑貸制度扭曲的獨特底層邏輯。事實上，官員在賑貸過程中的異化行為并不是沒有被朝廷察覺，但除了道義規(guī)勸之外，很難有革除之良方。

災荒賑貸制度在運行中發(fā)生的扭曲，雖然與特定的官僚制度和監(jiān)管技術息息相關，但從根本上而言，則是“國家-地方-農民”三重利益結構下，⑨楊乙丹：《組織結構演進、利益分化與傳統(tǒng)國家農貸的目標偏離》，《中國農史》2010年第2期。地方力量對國家道義制度的侵蝕。而“最需要錢的人最貸不到錢”“名義上是救助性的低息放貸，實際上卻是高利貸”等悖論，在此過程中悄然固化。

五、制度目標的內在沖突

在災荒之際向貧民發(fā)放賑貸，不以取息盈利為目的甚至不要求償還，是歷代救荒的一個基本共識。早在西漢文帝時期，因民貧而無力償還，就曾對“貸種食未入、入未被者”的債務進行赦免。①《漢書》卷4《文帝紀》，北京：中華書局，2000年，第85頁。后周世宗顯德六年（959），當淮南發(fā)生饑荒需要賑貸之際，有官員提醒“民貧恐不能償”，周世宗態(tài)度卻堅決地說：“民猶子也，安有子倒懸，而父母不為解者？安在其必償也?！雹谒抉R光：《資治通鑒》卷294《后周紀五》，北京：中華書局，2016年，第8007頁。宋仁宗皇祐四年（1052），為救助江南東路和江南西路的貧民，朝廷曾賑貸糧種數(shù)十萬斛，盡管轉運司督索不已且多次采取倚閣，仍難以收回。為此，宋仁宗明確表態(tài)：“如聞民貧不能盡償，非遣使安撫，遠方無由上達，其蠲之?！雹劾顮c：《續(xù)資治通鑒長編》卷172《仁宗·皇祐四年》，北京：中華書局，2004年，第4139頁。這些案例一再印證了災荒賑貸的道義色彩和獨特的價值追求。

然而，以合法暴力為基礎，追求或占有大量的財富，是統(tǒng)治者的本性使然。但統(tǒng)治者追求財富的長期預期和個體社會屬性，又決定了他們目標函數(shù)中道義收益的客觀存在。其中，在經營商業(yè)性放貸的同時，向貧困農戶發(fā)放救助性賑貸，就符合這一邏輯。

歷史地看，官營商業(yè)性放貸和救助性賑貸至少在唐代就正式實現(xiàn)了分離。一方面，唐帝國是“第一個大量運用放貸法籌措財源的政權”④羅彤華：《唐朝官方放貸機構試論》，《臺灣師大歷史學報》2007年12月號，第38期。，公廨本錢在政府機構的全面推廣印證了這一判斷。⑤根據(jù)《唐會要》卷93《諸司諸色本錢上》記載的數(shù)據(jù)，從貞觀二十一年重置公廨本錢到永徽元年，在京諸司經營的公廨本錢約為152730緡（貫），但到貞元十二年，包括京兆府在內的68個在京諸司經營的公廨本錢多達240580貫318文，前后提高了6.7倍。但另一方面，唐帝國還構建了專門的災荒救助體系，包括正倉、義倉、常平倉甚至太倉，均具有向貧困農戶放貸口糧、種子等職能。然而，官營商業(yè)性放貸和救助性賑貸盡管在理論上能夠實現(xiàn)分離均衡，但官府追求財富的內在沖動，還是使得救助性賑貸的實施邊界經常被商業(yè)性放貸所侵蝕。其中，官營食利本錢在鄉(xiāng)村的蔓延，⑥例如，貞元年間任東都留守、都防御史的杜亞“取軍中雜錢舉息與畿內百姓，每至田收之際，多令軍人車牛散入鄉(xiāng)村，收斂百姓所得菽粟將還軍”，致使“民家略盡，無可輸稅，人多艱食，由是大致流散”（《舊唐書》卷146《杜亞傳》，北京：中華書局，2000年，第2693頁）。事實上，這種行為也是官府經營的諸色食利本錢下沉到鄉(xiāng)村社會的一個縮影。充分展示了二者之間的內在矛盾。

與公廨本錢相比，北宋的青苗錢更為集中地展示了統(tǒng)治者在農村金融市場中，一直在取息盈利與維護道義形象之間的徘徊和糾結。在王安石看來，青苗法能夠在“因天下之力以生天下之財，取天下之財以供天下之費”⑦《宋史》卷327《列傳第八十六·王安石》，北京：中華書局，2000年，第8461頁。的思想指導下，實現(xiàn)“民不加賦而國用饒”⑧司馬光：《八月十一日邇英對問河北災變》，《溫國文正司馬公文集（二）》，四部叢刊初編集部。。換言之，通過實施國有農村金融產權的擴增，在實現(xiàn)小農家庭以較小成本獲得國家貸款的同時，將高利貸者排擠出農村借貸市場，并將其放貸收益轉移到官府手中，最終達到既解決財政危機，又緩解貧困農戶因缺乏救助而誘發(fā)的社會危機的目的。

從制度變遷的視角而言，青苗法在管理體制、監(jiān)管機制、風險控制、還貸流程等方面，都具有明顯的創(chuàng)新，⑨王曙光：《農村信貸機制設計與風險防范：以王安石青苗法為核心》，《長白學刊》2009年第1期。從而將中國古代災荒賑貸制度推到了一個新的高度。但遺憾的是，青苗法在超越傳統(tǒng)災荒賑貸制度內在運行秩序約束的同時，也為其黯然退出歷史舞臺埋下了伏筆。原因在于：一方面，利息成為青苗錢放貸與否的首要考量因素，違背了賑貸制度不以取息盈利為目的的道義規(guī)則。另一方面，青苗法的過濾機制篩除了制度內的受益對象，偏離了賑貸制度的道義安排。也正因為此，司馬光等人在批評青苗法時，均高舉道義大旗，認為青苗錢起到了“奪民利”“養(yǎng)奸吏”“擅侵刻”等破壞儒家理想化的君民關系，指責青苗法與傳統(tǒng)農業(yè)社會中的主流價值體系的沖突。⑩楊乙丹、王雅楠：《道義的偏離與創(chuàng)新的失?。簜鹘y(tǒng)農貸制度視角下北宋青苗法之再考量》，《古今農業(yè)》2013年第2期。隨之，青苗法不得不黯然退出歷史舞臺。

與公廨本錢和青苗錢相比，明代預備倉的放貸從“秋成抵斗償官”演變?yōu)楦呃J，更耐人尋味。為了向鄉(xiāng)村貧困農戶提供持續(xù)的和制度化的救助性放貸，在明太祖的力推下鋪設了預備倉網(wǎng)絡。其中，“歲兇民饑借給賑之”①《明宣宗實錄》卷55，宣德四年六月癸未，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第1312頁。和“秋成抵斗還官”②《續(xù)文獻通考》卷27《市糴考》，臺北：新興書局，1965年，第3048頁。，是預備倉放貸中需要遵循的原則。很顯然，它們符合賑貸制度以貧困農戶為放貸對象、不以取息盈利為目的等道義要求。然而，明英宗正統(tǒng)年間（1436-1449），預備倉在不良官吏的聯(lián)手下，越來越暴露出“倉廩頹塌而不葺，糧米逋負而不征”③《明英宗實錄》卷30，正統(tǒng)二年五月辛卯，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第593頁。等問題，進而導致“有司于溫飽之家多準舉借，謂其有抵業(yè)可還，而鰥寡孤獨應恤之人反不得濟”④《明英宗實錄》卷98，正統(tǒng)七年十一月辛未，第1974頁。，明顯違背了預備倉設計的初衷。

為了緩解預備倉空虛問題，成化年間（1465-1487），兵部左侍郎商輅上疏要求對預備倉糧“年歲通取息一分”，大理寺左少卿宋旻建議“歲收其利三分”，秦州知州傅鼐建議通過“量借官糧為本，每石收息二斗”⑤《明憲宗實錄》卷43之成化三年六月戊申條、卷86之成化六年十二月壬戌條、卷254之成化二十年七月庚戌條，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第883、1666和4300頁。的方式充實預備倉，這些建議在得到朝廷認可后開始實施，“秋成抵斗償官”進而演變?yōu)槿∠⒂?/p>

事實上，無論是公廨本錢還是青苗錢，亦或是預備倉從“秋成抵斗償官”演變?yōu)楦呃J，均折射出國家放貸時在賺錢和賺名聲之間糾結，它們也一再昭示著貧困農戶在需要借貸以維持生計之際，只能苦苦等待頻繁遲到和經常缺席的國家救助性放貸的事實。

六、制度逐漸完備與效率日益下滑

理論上，賑貸制度持續(xù)的“活民”職能要求國家在小農家庭青黃不接或因突發(fā)事件而需要借貸之際，第一時間將錢糧或農本以低息貸放給他們。因此，它內在地要求在放貸過程中將中間環(huán)節(jié)降到最少，消除時間滯后問題。

秦漢時期，人口規(guī)模有限，國家治理結構相對短平，“朝廷-郡國（縣）”的二元架構能在很大程度上保障皇權直接滲透到底層社會。正因為此，當小農家庭難以為繼而需要賑貸之際，最高統(tǒng)治者往往能在特定的交通與技術條件下，將其意愿直接下達到散落在各地的糧倉。其中，元狩六年（前117）山東地區(qū)多個郡國遭受大水災，漢武帝派遣使者“虛郡國倉廩以振貧”⑥《漢書》卷24《食貨志下》，第1162頁。，以及始元二年（前85）三月，漢昭帝“遣使者振貸貧民毋種、食者”⑦《漢書》卷7《昭帝紀七》，第220頁。，就是明顯的例證。

隋唐時期，國家治理結構的鏈條逐漸拉長，一次典型的國家賑貸不僅需要經過“縣→州府→尚書省→皇帝”的多層級申報，還要經過“皇帝→尚書省→戶部→倉部→州府倉曹→縣倉司→貧民”的多層級放貸流程。并且，在申報賑貸到發(fā)放賑貸的各個環(huán)節(jié)中，也有許多隱性的技術限制，具體流程為：“諸倉請求支出→戶部之倉部審核遞覆→倉部下符到司農寺→司農寺文榜貼示出納→司農寺申請倉部勾會→倉部遞覆、下符給木契→司農寺以倉部符和木契牒諸倉給用→倉官支給→監(jiān)門衛(wèi)檢查→刑部的比部郎中員外郎與御史合對諸倉進行勾稽”。國家向貧困農戶發(fā)放救助性借貸鏈條的拉長，由此可見一斑。

兩宋時期，臃腫的官僚集團雖未縱向拉長國家治理結構的鏈條，但卻使其明顯橫向擴展。賑貸、賑糶和賑給的政策分野及其背后的差異化運作機制，就是兩宋救荒技術精細化和荒政活動橫向擴展的明顯體現(xiàn)?！爸T州歲歉，必發(fā)常平、惠民諸倉粟，或平價以糶，或貸以種食，或直以振給之”⑧《宋史》卷178《食貨·役法上六·振恤》，北京：中華書局，1977年，第4335頁。，道出了三者在荒政中的分離；“市井宜賑糶，鄉(xiāng)村宜賑貸，貧乏不能自存者宜賑濟”⑨《宋會要輯稿》食貨68之98-99，北京：中華書局，1957年，第6302-6303頁。，大致明晰了三者的作用對象和空間。而成功實施有借有還的賑貸、低價購買的賑糶或無償給予的賑給的關鍵，在于災民統(tǒng)計與分層、災情勘測與分級等技術的精細運用。為此，宋王朝以田產為主要依據(jù)、以縣為單位，通過規(guī)劃各等民戶的比例，按比例將鄉(xiāng)村主戶劃分為5個等級。⑩邢鐵：《從戶等劃分說宋代鄉(xiāng)村家庭經濟》，《宋史研究論叢》2014年第15輯，第123-135頁。并在災荒中廣泛實施戶口調查登記的抄劄制度，動態(tài)地掌握災民的具體情況。與此同時，又按照災害的嚴重程度及造成的后果，將災情分為10個等級。當災害發(fā)生后，會向鄉(xiāng)村中有一定資產的三、四等戶低息或無息放貸口糧或農本，以達到自救的目的。①宋神宗元豐年間以后，主要以災傷七分為界，七分以下為通常賑糶，七分以上則賑給和賑貸。紹興后期一直到南宋滅亡，大致又以五分為界分別實施賑貸、賑糶或賑給（李華瑞：《抄劄救荒與宋代賑災戶口的調查統(tǒng)計》，《歷史研究》2012年第6期）。由此看來，農戶家庭能否及時得到官府的救助性放貸，不僅取決于自身的資產水平和災害是否爆發(fā)，還取決于對二者的具體評估中耗費的時間成本，賑貸的技術性門檻悄然固化。

宋代的荒政與救災技術被元、明、清王朝承繼，但也有明顯的改變。一方面，從中央到地方的五級行政架構使災荒行政的鏈條再次拉長。另一方面，救災流程和技術進一步精細化。其中，元代的災荒賑濟分化出定額賑濟、計口定額賑濟、計口定期賑濟、量戶定額賑濟和定量定期混合賑濟等多種模式。明朝實施了“急賑-報災-勘災-決策-審戶-賑濟”的救災流程。②鞠明庫：《明代救災的基本程序與效率》，《蘭州學刊》2014年第5期。清朝則以法律的形式明確了“夏災限于六月盡，秋災限于九月盡”的報災時限（甘肅后推一個月），“自六分至十分者為成災，五分以下為勘不成災”的勘災原則，以及“災十分者，極貧四月，次貧三月；災九分者，極貧三月，次貧二月；八、七分者，極貧二月，次貧一月；災六分者，極貧一月；五分者，酌借一月口糧，正賑加賑米數(shù)，皆按日散給，大口日五合，小口半之”的賑濟標準。③光緒《欽定大清會典》卷20。轉引自李紅英、池子華：《晚清時期災荒應急法律的文本分析》，《人民論壇》2013年第5期。

荒政制度的完善和救荒技術的精細化，是官僚政治發(fā)展的必然產物，也是對原有荒政弊端的防范與革除，同時也折射出皇權與官僚集團的內在沖突。在救荒領域國家與農民的關系越來越疏遠，國家向農民發(fā)放救助性借貸的成本越來越高。而賑貸制度的效率在此過程中逐漸耗散，恐怕在所難免。其中，洪武二十六年（1393）明太祖詔令“自今遇歲饑，先貸后聞，著為令”④《明太祖實錄》卷227，洪武二十六年四月乙亥，臺北：“中研院”歷史語言研究所，1962年校印本，第3311頁。，《大清律例》規(guī)定“天下有司凡遇歲饑，先發(fā)倉廩賑貸，然后具奏，請旨寬恤”⑤田濤、鄭秦點校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年，第192頁。等等，一再印證了賑貸在荒政制度完善的過程中效率損失的事實。但這些試圖縮短賑貸鏈條和簡化賑貸流程的努力，與官僚體制的發(fā)展背道而馳，難以真正改變賑貸制度越來越固化的運行格局。其結果是，“其遇兇荒水旱，民餓莩相枕藉，茍上無賑貸之令，雖良有司亦坐守鍵閉，不敢發(fā)升合以拯其下”⑥《王文成全書》卷23《新建預備倉記》，景印文淵閣四庫全書本，第646頁。，成為中國古代災荒賑貸制度運行中的集中縮影。于是，“需要放貸的時候卻得不到”這一現(xiàn)象，無形中得到了固化。

總而言之，中國歷史上的災荒賑貸制度是一個“尚未破解的謎團”⑦張杰：《農戶、國家與中國農貸制度：一個長期視角》，《金融研究》2005年第2期。。之所以如此，不僅在于它3000余年的悠久運行歷程，更在于它獨特的政治經濟邏輯和耐人尋味的運行悖論。前述諸多現(xiàn)象一再印證了如下事實：（1）在中國傳統(tǒng)農業(yè)社會中，賑貸通常不是由災荒決定的，也不是由貧困農戶的借貸需求決定的，放與不放、放多放少、放給誰，很大程度上取決于統(tǒng)治者的道義自覺。（2）追求穩(wěn)定的權力預期和最大程度的道義收益，是驅使統(tǒng)治者實施賑貸的最基本的動力源。如果執(zhí)政者的權力預期較短，不愿意接受更多的道義約束，那么，王朝的賑貸職能就會明顯萎縮，國家賑貸事業(yè)就會明顯凋敝。反之則反是。（3）國家發(fā)放的賑貸能否發(fā)揮效力，不在于通過什么途徑發(fā)放，也不在于如何使用，而在于發(fā)放給誰。進而言之，賑貸制度的績效并不取決于制度是否規(guī)范、運行機制是否完善、信用技術是否發(fā)達，而是取決于能否在特定的時機發(fā)放給特定的對象。