王思斌

王思斌 北京大學(xué)社會學(xué)系教授（北京 100871）

中共十九屆五中全會在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱“《建議》”）“加強和創(chuàng)新社會治理”中指出，要暢通和規(guī)范社會工作者參與社會治理。發(fā)展社會工作將第一次被寫入我國經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃并得到穩(wěn)定發(fā)展。2020年10月，民政部召開會議，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會工作站建設(shè)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村居社會工作人才隊伍建設(shè)，并將這些任務(wù)作為我國“十四五”期間社會工作發(fā)展的重要任務(wù)?？梢哉J(rèn)為，以社會工作人才隊伍建設(shè)和城鄉(xiāng)基層社會工作機構(gòu)建設(shè)為載體的中國社會工作將會迎來一個穩(wěn)定發(fā)展的時期。推動社會工作在基層的穩(wěn)定發(fā)展，還需要政府、社會工作者群體審時度勢的不懈努力。本文僅就政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會工作人才隊伍建設(shè)方面應(yīng)該扮演的角色，做一些基本闡述。

一、政府應(yīng)該肩負(fù)起建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍的主要責(zé)任

在我國，社會工作者及機構(gòu)被認(rèn)為是社會力量，這是從現(xiàn)代國家的基本結(jié)構(gòu)和編制分類的角度著眼的。現(xiàn)代國家的社會結(jié)構(gòu)分為政府、市場、社會三個基本組成部分，作為主要由民間人士（非公務(wù)員和事業(yè)編人員）從事的社會服務(wù)工作，基本上被納入社會范疇。由于我國實行國家法團主義，市場力量或民間經(jīng)濟還不夠發(fā)達，公益慈善事業(yè)發(fā)展緩慢，再加上我國城鄉(xiāng)社會工作者和服務(wù)機構(gòu)基本上是在承接政府轉(zhuǎn)移出來的、幫助和服務(wù)貧弱群體、進行社會建設(shè)和社會治理的任務(wù)，這就使得，無論在任務(wù)功能上還是資源來源上，社會工作都必須在很大程度上依賴政府。于是，社會工作的發(fā)展，社會工作人才隊伍和社會工作機構(gòu)建立，就必然在很大程度上依賴政府的主導(dǎo)和支持。

在我國中西部城市及廣大農(nóng)村地區(qū)建立社會工作人才隊伍和社會工作機構(gòu)，使其能有效運行，更需要政府大力扶持。這是因為：第一，城鄉(xiāng)基層居民有大量的社會服務(wù)需求，基層政府和社區(qū)在服務(wù)居民、加強和完善社會治理方面也有很多現(xiàn)實需求，但是許多城鄉(xiāng)居民并不知道有社會工作的專業(yè)力量，即使有耳聞，也很難提出獲得社會工作服務(wù)的要求。政府要想制度化地提高公共服務(wù)和專業(yè)社會服務(wù)水平，就必須由政府推動或者借助于行政系統(tǒng)（包括作為政府延伸的居民委員會和村民委員會）使社會工作者進入基層，接近居民特別是貧弱群體、困境群體。第二，我國的社會工作雖有較快發(fā)展，但是發(fā)展很不平衡。專業(yè)社會工作者的培養(yǎng)主要集中在大中城市，社會工作專業(yè)人才走向城鄉(xiāng)基層的制度推力還不足，要改變這種不平衡狀態(tài)，必須有自上而下的制度作保障，即政府要出臺相關(guān)政策，吸引、支持和鼓勵社會工作者到城鄉(xiāng)基層服務(wù)。第三，專業(yè)社會工作的開展需要一定資金支持，但社會工作者難以自己籌集資金，依靠其他社會力量（企業(yè)和民間捐贈）也難以制度化地保障社會服務(wù)經(jīng)費的提供，因而，要發(fā)展城鄉(xiāng)基層社會工作就必須有政府的一定的財政經(jīng)費的支持。第四，城鄉(xiāng)基層社會工作的重要職能是通過多種形式幫助政府解決社會政策實施能力、服務(wù)能力不足的問題，協(xié)助其實現(xiàn)社會服務(wù)職能。貧弱群體、特殊群體不但需要物質(zhì)上的幫助，而且需要社會關(guān)系方面的支持和精神上的關(guān)懷，這要求政府提供一定的介入渠道，使社會工作者能協(xié)助進行政策方面的服務(wù)。第五，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，全面提高城鄉(xiāng)居民生活水平，加強和完善基層社會治理的任務(wù)，需要包括社會工作在內(nèi)的各方共同努力。多年來，黨中央國務(wù)院一直特別重視加強和完善社會治理，推動社會治理創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。社會工作在促進民主協(xié)商、實踐社會協(xié)同、動員公民參與方面具有優(yōu)勢，但是其發(fā)揮積極功能也需要政府系統(tǒng)提供參與的機會，即像《建議》所說的那樣，要通過政府的政策、制度來“暢通和規(guī)范……社會工作者和志愿者參與社會治理的途徑”。第六，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會工作的發(fā)展，需要培養(yǎng)一支專業(yè)化、本土化、在地化的社會工作人才隊伍，要建立一支不離開的社會工作人才隊伍，需要政府出政策，促成這支隊伍的建立，并持續(xù)地予以支持、指導(dǎo)和監(jiān)督。這些說明，在建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍方面，政府的作用是不可替代的。

二、政府要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作機構(gòu)的建設(shè)

社會工作發(fā)揮作用的主要載體是社會服務(wù)機構(gòu)（社會工作站，社會工作服務(wù)中心，社會工作事務(wù)所等）。社會工作機構(gòu)屬于非營利組織，具有一系列重要特征，包括：組織性、非政府性、非營利性、自治性和非政治性等（薩拉蒙，2008）。社會服務(wù)機構(gòu)不是政府部門，但是絕不能把它們看成是與政府不相干的組織。中央政府把社會工作界看成是社會力量，是從現(xiàn)代國家建設(shè)的角度著眼的，政府—市場—社會三駕馬車，各司其職。在我國，東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府主要負(fù)責(zé)公共服務(wù)，企業(yè)的責(zé)任是發(fā)展經(jīng)濟，社會組織則從事社會服務(wù)，三方既有分工，又合作互補，促進整個社會的有序發(fā)展。黨的十八屆三中全會提出，要“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開……適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)……重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”，這也是從職能分工角度著眼的。社會工作機構(gòu)是重要的社會組成要素，它在彌補政府的公共服務(wù)和社會服務(wù)能力不足、彌補市場的社會職能失靈、提供社會服務(wù)、解決民生問題等方面扮演著重要角色。正因為如此，在現(xiàn)代國家，社會工作機構(gòu)與其他公益組織、慈善組織一起具有重要的社會站位，并以自己鮮明的為困難群體、貧弱群體和更多民眾竭誠服務(wù)的價值觀和專業(yè)方法，為增進社會的總福祉發(fā)揮著不可替代的作用。我國已經(jīng)確定了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的目標(biāo)，以發(fā)展和利用社會力量來解決社會問題，促進社會和諧、增進社會福祉方面，也將根據(jù)實際，借鑒國際發(fā)達國家的一些經(jīng)驗，發(fā)展社會工作和社會工作機構(gòu)即是其中的一項重要內(nèi)容。

發(fā)展社會工作，發(fā)揮社會工作專業(yè)人才的作用，就要承認(rèn)社會工作機構(gòu)的正式地位。黨的十六屆六中全會以來，我國的專業(yè)社會工作在大中城市特別是東部地區(qū)得到了一定發(fā)展。但是，也不難看到社會工作機構(gòu)在成立和運行、參與社會問題的處理和提供專業(yè)服務(wù)中還存在不少制度方面的障礙。主要表現(xiàn)為政府系統(tǒng)（主要是地方政府的某些掌握實際權(quán)力的官員）對包括社會工作機構(gòu)在內(nèi)的社會組織不信任或者不放心，這種不信任、不放心還表現(xiàn)為某些政府官員對社會工作機構(gòu)業(yè)務(wù)能力的不信任乃至“行政上”的不信任。有的官員覺得社會工作機構(gòu)的服務(wù)活動和服務(wù)方式超出了政府的做法，似乎有點“不聽話”，懷疑社會工作機構(gòu)的創(chuàng)新方法是不是會引發(fā)“問題”。特別是在強調(diào)維穩(wěn)的大背景下，這些官員更是“小心翼翼”地對待社會工作機構(gòu)的創(chuàng)新服務(wù)，寧可不做，也不“冒險”。更有甚者，有的地方借加強黨建工作來遮蔽社會工作的作用——不讓社會工作機構(gòu)出頭露面，不彰顯社會工作機構(gòu)在服務(wù)貧弱群體、創(chuàng)新社會治理方面的好的經(jīng)驗和做法。這實際上是未能正確地理解黨中央關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展社會工作，形成正確的政社關(guān)系，發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢，暢通和規(guī)范社會工作者參與社會治理途徑的重要戰(zhàn)略思想的主旨。

“十四五”將是社會工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）獲得較快發(fā)展、發(fā)揮重要作用的時期，各級政府特別是基層政府，應(yīng)該正確理解黨中央國務(wù)院要發(fā)揮社會工作在加強完善社會治理中的作用，暢通和規(guī)范社會工作者參與社會治理途徑的戰(zhàn)略思想，積極支持社會工作人才隊伍建設(shè)，支持社會工作機構(gòu)建設(shè)，促進其在改善民生、參與社會治理中發(fā)揮專業(yè)功能。

三、政府在發(fā)展社會工作中定向—賦權(quán)—監(jiān)督—展能的責(zé)任

在中西部和農(nóng)村地區(qū)建設(shè)社會工作人才隊伍和社會工作機構(gòu)，需要政府的推動、培育和支持，政府在這一過程中應(yīng)該發(fā)揮定向—賦權(quán)—監(jiān)督—展能等功能。

（一）政府為社會工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的發(fā)展確定基本方向

由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立社會工作人才隊伍和社會工作服務(wù)機構(gòu)（以下簡稱“建隊伍、建機構(gòu)”）是在政府委托社會工作機構(gòu)開展相關(guān)政策性服務(wù)和公共服務(wù)及基本社會服務(wù)的主導(dǎo)思想下啟動和進行的，是政府基于自己施行好政策和改善民生服務(wù)的壓力與創(chuàng)新而發(fā)展的，這就使得，建隊伍、建機構(gòu)具有明確的目標(biāo)性。在有的省份，政府推動建立社會工作機構(gòu)的目的被明確表述為“幫助完成民政工作”，有的省份對社會工作機構(gòu)任務(wù)的規(guī)定相對寬松一些，但是無論如何，社會工作機構(gòu)都難以根據(jù)自己的特點、自主地確定自己的工作任務(wù)和目標(biāo)，實際上是政府為社會工作機構(gòu)的運行和發(fā)展確定方向。由政府財政和政府掌握的慈善資金支持設(shè)立的社會工作機構(gòu)，自然要去完成政府所賦予的任務(wù)，但是這里有一點需要強調(diào)：政府要合理地為社會工作機構(gòu)分派任務(wù)，同時要給機構(gòu)留下一定的專業(yè)發(fā)展空間。政府購買社會工作機構(gòu)的社會服務(wù)就要明確地賦予其開展服務(wù)的責(zé)任，不能把此舉看作是為自己的工作部門增加了幾個人手。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己當(dāng)?shù)氐墓ぷ魅蝿?wù)情況，給社會工作機構(gòu)布置明確的、適于其特點和能力的任務(wù)，政府在向社會工作機構(gòu)分派任務(wù)時，要真正理解社會工作的特點，與社會工作機構(gòu)協(xié)商，進而形成順暢完成工作和創(chuàng)造性發(fā)展的環(huán)境。

（二）政府要為社會工作機構(gòu)開展民生服務(wù)和參與社會治理賦權(quán)

社會工作機構(gòu)進入社區(qū)開展服務(wù)的一個關(guān)鍵是實踐權(quán)。實踐權(quán)是社會工作者及機構(gòu)合法地進入社區(qū)和某些組織并開展服務(wù)的權(quán)利（王思斌，2012）。由于我國城鄉(xiāng)實行嚴(yán)格的自上而下的管理和社區(qū)準(zhǔn)入制度，所以在不少情況下，如果得不到政府及其基層部門（包括居委會、村委會）的許可，民辦機構(gòu)就很難進入其中開展服務(wù)。政府主導(dǎo)和推動建立社會工作機構(gòu)，進入社區(qū)和村莊開展服務(wù)，參與社會治理，必須得到政府的授權(quán)。獲得授權(quán)的社會工作機構(gòu)作為政府的協(xié)同者或代表進入社區(qū)和村莊，能夠比較容易地得到社區(qū)和村莊各方面的認(rèn)可，得到配合，進而有效地開展各種服務(wù)，參與社會治理。對于那些由政府主導(dǎo)建立并具體指導(dǎo)運行的社會工作機構(gòu)來說，這種賦權(quán)是必然的，因為在這種情況下，機構(gòu)似乎成了政府聘用的助手。但是這里也需要弄清楚，這種賦權(quán)應(yīng)該是適當(dāng)?shù)模纫煽?，又要有彈性。對于那些具有?chuàng)新意識的社會工作機構(gòu)來說，這種授權(quán)可能是比較原則性的。社會工作機構(gòu)則要遵守自己的價值觀和職業(yè)道德，處理好被授權(quán)的工作并進行創(chuàng)新。

（三）政府對社會工作機構(gòu)的監(jiān)督和科學(xué)評估

一般說來，社會工作機構(gòu)遵照專業(yè)的價值觀和與政府之間的協(xié)議，會比較好地履行責(zé)任、完成專業(yè)服務(wù)任務(wù)。但是，政府作為服務(wù)的發(fā)包方，必須有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，包括政策執(zhí)行、經(jīng)費運用、服務(wù)效果等方面的監(jiān)督和評估。對于那些專業(yè)性不強和新建立的社會工作機構(gòu)來說，基于可靠性和有效達致目標(biāo)的考慮，這種監(jiān)督和評估更是必要的。政府對社會工作機構(gòu)服務(wù)的監(jiān)督和評估，不但有助于保障其委托的公共服務(wù)、社會服務(wù)任務(wù)能按計劃完成，以真正承擔(dān)起實施政策的行政責(zé)任，有利于在某些情況下及時發(fā)現(xiàn)機構(gòu)在提供服務(wù)中的問題，采取相應(yīng)策略進行彌補，而且通過監(jiān)督評估能促進社會工作機構(gòu)增強實施政策和進行社會服務(wù)的能力，促進其成長（顧東輝，2009）。對于新成立的社會工作機構(gòu)來說，政府的監(jiān)督和評估就像機構(gòu)生存的檢測器，通過監(jiān)督和評估，社會工作機構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)自身的問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，得到發(fā)展。

政府對社會工作機構(gòu)的監(jiān)督和評估應(yīng)該是科學(xué)的，是以有利于社會工作機構(gòu)和社會工作事業(yè)的發(fā)展為目標(biāo)的。這種監(jiān)督和評估不應(yīng)事無巨細(xì)，不能形成管理主義，不應(yīng)傷害社會工作服務(wù)的提供。監(jiān)督應(yīng)該是戰(zhàn)略性的，既在關(guān)鍵點、關(guān)鍵環(huán)節(jié)上進行監(jiān)督。評估應(yīng)該是系統(tǒng)的，既要關(guān)注社會工作機構(gòu)服務(wù)的效果，也包括對其服務(wù)過程的評估，這樣才能反映出社會工作機構(gòu)取得了何種服務(wù)效果和它們是如何取得服務(wù)成效的。

（四）政府應(yīng)該幫助社會工作機構(gòu)展示專業(yè)才能發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢

“十四五”期間將得到大規(guī)模發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作機構(gòu)，在發(fā)展初期可能并不具備像我國東部大城市那樣的、較好的發(fā)展條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部也可能不像大城市基層干部那樣對發(fā)展社會工作的意義有清楚的認(rèn)識。于是，可能會出現(xiàn)這樣一些現(xiàn)象：有的基層干部認(rèn)為建立社會工作機構(gòu)就是為政府增加幾個辦事的幫手；有的認(rèn)為機構(gòu)是政府花錢雇的，所以就要完全聽從政府的支配，等等。如果是這樣，社會工作的專業(yè)優(yōu)勢就很難發(fā)揮。由于人員和工作任務(wù)等方面的原因，最初，社會工作機構(gòu)的服務(wù)工作可能并不能顯示出多強的專業(yè)性，社會工作者可能更多地是從事一般性、行政性的服務(wù)工作。但是，社會工作機構(gòu)的生命力在于其價值觀念和專業(yè)方法。如果社會工作顯示不出自己的專業(yè)性，它也就會被替代、地位就會降低，甚至?xí)呦蛳觥Ｔ诮ㄔO(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的進程中，人民的需要不斷發(fā)展，社會問題也會復(fù)雜多樣，以人民為中心和以人為本的服務(wù)將變得更加迫切，持續(xù)改善民生和加強創(chuàng)新社會治理是長期的重要任務(wù)，這就要求發(fā)展既腳踏實地、又具有創(chuàng)新能力的專業(yè)社會工作。政府必須為發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢、為其創(chuàng)新性地開展工作創(chuàng)造條件。這不但是眼光，也是視野和責(zé)任。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部陷入繁忙的事務(wù)之中，工作壓力大，又加上他們可能對社會工作了解不多，所以會出現(xiàn)基層干部對社會工作的專業(yè)性認(rèn)識不足，從而缺乏發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢和協(xié)助社會工作機構(gòu)做好服務(wù)并進行創(chuàng)新的想法和思路。于是，對基層干部進行發(fā)展社會工作重要性的培訓(xùn)就是必要的，“認(rèn)識對了頭，一步一層樓?！被鶎痈刹恳岣邔ι鐣ぷ髦匾缘恼J(rèn)識，使社會工作用得上、用得好、有發(fā)展。

以上四個方面是互相聯(lián)系的，可以稱之為政府的“定向－賦權(quán)－監(jiān)督－展能”四位一體的角色和責(zé)任。

四、結(jié) 語

本文以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍和機構(gòu)為例，指出基層政府在建設(shè)社會工作人才隊伍、建立社會工作機構(gòu)方面的重要責(zé)任，這些責(zé)任也是基層政府和干部為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家應(yīng)做出的新的努力。應(yīng)該認(rèn)識到履行這些責(zé)任的重要性和艱巨性，上級政府要通過政策引領(lǐng)積極支持基層政府去進行新的探索和創(chuàng)新。在這一過程中，社會工作群體也要積極配合，協(xié)助政府做好服務(wù)，用自身有效的創(chuàng)新服務(wù)去影響基層干部，取得其信任和支持。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會工作人才隊伍建設(shè)就會健康有序地發(fā)展起來。