◆四川省國際稅收研究會課題組

內(nèi)容提要：大數(shù)據(jù)的發(fā)展給稅收征管不斷地帶來新的挑戰(zhàn)。隨著稅收主體界限越來越不明顯，征稅的時間節(jié)點越來越難以判定，國際交易主體和數(shù)量日益壯大，稅收隱匿現(xiàn)象越來越高科技化，原有的稅收征管模式已難以適應(yīng)復(fù)雜多變的稅源現(xiàn)狀。稅務(wù)部門如何適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的特點，積極主動把握“制數(shù)權(quán)”，推動稅收征管模式走向智能化、高效化，對提升稅收治理能力，推動實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化至關(guān)重要。文章在總結(jié)國內(nèi)外已有研究成果的基礎(chǔ)上分析了大數(shù)據(jù)運用于稅收征管所面臨的歷史機遇和挑戰(zhàn)，借鑒國外有效經(jīng)驗，結(jié)合我國稅收征管工作的具體實際，提出了從思維、制度設(shè)計、征管模式、技術(shù)手段和組織體系等方面優(yōu)化稅收征管的建議。

一、前言

稅收是國家財政收入的主要來源和宏觀調(diào)控的重要手段，稅收現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而稅收現(xiàn)代化的實現(xiàn)有賴于大數(shù)據(jù)的有效運用。在經(jīng)濟社會快速發(fā)展、納稅人數(shù)量急劇增加、企業(yè)經(jīng)營模式日趨復(fù)雜的背景下，發(fā)揮好大數(shù)據(jù)的驅(qū)動作用，已不僅是提升稅收治理能力、促進稅收事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，更是以人民為中心發(fā)展理念在稅收領(lǐng)域?qū)嵺`的必然要求。

大數(shù)據(jù)稅收征管，就是根據(jù)數(shù)據(jù)采集、管理、分析、運用的流程規(guī)律重構(gòu)組織體系，以先進的技術(shù)和手段從海量數(shù)據(jù)中“提純”出有價值的涉稅信息，將之運用到稅收征收管理的各個環(huán)節(jié)，從而達到降低稅收征收成本，控制稅收征納風險，提高納稅人稅收遵從度的目的。美國國家稅務(wù)局重視數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析技術(shù)在稅收征管中的應(yīng)用，逐步將單一環(huán)節(jié)的應(yīng)用轉(zhuǎn)向了連貫性的稅收征管模式中。英國2018年發(fā)起了“稅收數(shù)字化計劃”，通過利用人工智能和大數(shù)據(jù)收集稅收調(diào)查中的證據(jù)，逐漸拋棄傳統(tǒng)的財產(chǎn)搜查方式來確定收集證據(jù)。國內(nèi)有部分學者對這一問題開展研究，如劉磊、鐘山（2015）介紹了西方發(fā)達國家稅務(wù)部門運用大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新政府公共管理和服務(wù)的成功經(jīng)驗，并提出大數(shù)據(jù)時代應(yīng)樹立大數(shù)據(jù)思維、做好大數(shù)據(jù)分析及重構(gòu)業(yè)務(wù)模式等建議。姜敏（2017）從數(shù)據(jù)來源、大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)構(gòu)建、適應(yīng)大數(shù)據(jù)的部門職能和人力資源調(diào)整、大數(shù)據(jù)分析方法等實際問題出發(fā)對大數(shù)據(jù)在征管中運用的可行性進行了論證。陳子龍（2018）等對稅收大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵及種類進行理論分析，認為大數(shù)據(jù)在稅收分析、稅源監(jiān)控和風險管理方面均有一定的現(xiàn)實意義。陳兵（2018）等剖析了稅收基本法律不健全、稅務(wù)信息安全保障不到位和第三方參與不足等現(xiàn)實問題，提出了稅收大數(shù)據(jù)法制建設(shè)方案。柳光強、周易思弘（2019）從大數(shù)據(jù)推動稅收治理的內(nèi)在機理進行分析，提出了大數(shù)據(jù)驅(qū)動稅收治理的對策建議。

由此可見，針對大數(shù)據(jù)稅收征管問題，理論界和實務(wù)界已分別從其改革的必要性、可行性、實踐做法等多角度進行了研究，并提出了一些分項改革的對策，有一定的理論和實踐意義。但對大數(shù)據(jù)背景下稅收環(huán)境認識不夠深刻，對實現(xiàn)“稅收征管現(xiàn)代化”的路徑和改革措施研究深度不夠、整體性不強。本文在總結(jié)國內(nèi)外已有研究成果的基礎(chǔ)上分析了大數(shù)據(jù)運用于稅收征管所面臨的歷史機遇和挑戰(zhàn)，借鑒國外運用大數(shù)據(jù)于稅收征管的經(jīng)驗，對重構(gòu)智慧稅務(wù)進行探討，提出了“數(shù)據(jù)管稅”的理念，通過借助大數(shù)據(jù)、云計算等先進信息技術(shù)手段，推動構(gòu)建“兩庫+兩體系+一平臺”現(xiàn)代化稅收征管模式，從思維、制度設(shè)計、模式、技術(shù)手段和組織體系五個方面探索如何有效運用大數(shù)據(jù)推進稅收征管現(xiàn)代化。

二、大數(shù)據(jù)運用于稅收征管所面臨的歷史機遇與挑戰(zhàn)

（一）大數(shù)據(jù)運用于稅收征管的歷史機遇

1.大數(shù)據(jù)可以作為稅收征管理念轉(zhuǎn)變的突破口。大數(shù)據(jù)時代要求的是開放的理念，征稅不再僅是稅務(wù)機關(guān)自己的事，財政、工商、國土、海關(guān)、公安等部門都可以與稅務(wù)機關(guān)共同協(xié)作，進行涉稅數(shù)據(jù)的共享，并且共同利用涉稅大數(shù)據(jù)的分析成果，提高各自部門的工作質(zhì)量和水平。因此，大數(shù)據(jù)思維及其運用，可以成為稅收征管理念轉(zhuǎn)變的突破口。

2.經(jīng)濟商業(yè)模式的轉(zhuǎn)變促使征管模式的改變。隨著商業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和新商業(yè)模式不斷創(chuàng)新，傳統(tǒng)稅收征管模式已逐漸難以適應(yīng)當前的稅收工作實際。傳統(tǒng)稅收征管依托稅收管理員制度，奉行“點對面”的征管模式。而大數(shù)據(jù)則是“面對點”，在充分掌握納稅人情況和需求的前提下，將分割的、獨立的、碎片化的數(shù)據(jù)信息加以提煉、整合，找出稅收流失的可能性和風險點，降低稅務(wù)機關(guān)的征管成本和稅收執(zhí)法風險。因此，運用大數(shù)據(jù)方法進行征管改革順應(yīng)了當前形勢和未來趨勢。

3.信息化水平的提高為大數(shù)據(jù)改革奠定了基礎(chǔ)。隨著信息化水平的不斷提高，特別是企業(yè)財務(wù)信息化程度的普遍提高，為稅收征管所需的基礎(chǔ)大數(shù)據(jù)提供了廣泛的來源。另外，各部門信息共享程度也在不斷提高，第三方數(shù)據(jù)也為稅收大數(shù)據(jù)提供了有力的補充。

4.稅務(wù)局對大數(shù)據(jù)的重視程度也越來越高。如國家稅務(wù)總局建立云平臺為大數(shù)據(jù)運用提供了基礎(chǔ)條件，成立大數(shù)據(jù)和風險管理司使大數(shù)據(jù)運用職能化等。各地稅務(wù)局也在積極探索利用大數(shù)據(jù)提高稅收征管質(zhì)效的方法。

（二）大數(shù)據(jù)運用于稅收征管面臨的挑戰(zhàn)

1.缺乏完善的大數(shù)據(jù)法律制度。大數(shù)據(jù)運用需以法律形式保障信息獲取渠道的合法性。雖然部分地方政府以規(guī)范性文件的形式對大數(shù)據(jù)的采集和交換有規(guī)定，但大多數(shù)地方并無相關(guān)政策支持。若缺少法律依據(jù)，也未制定相應(yīng)的激勵措施和監(jiān)督機制，完全依靠相關(guān)部門的配合，難以保障第三方數(shù)據(jù)來源渠道，無法形成統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集。同時，由于缺少明文規(guī)定，即使取得了第三方數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)使用是否合法，能在多大范圍內(nèi)使用也缺乏依據(jù)，無法保證稅收大數(shù)據(jù)的正常運行。

2.涉稅大數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。第一，數(shù)據(jù)來源渠道較少。由于稅務(wù)機關(guān)缺少統(tǒng)一、穩(wěn)定、規(guī)范的第三方數(shù)據(jù)獲取渠道，大多只能依靠納稅人申報和提供的其他資料，導(dǎo)致信息不對稱，數(shù)據(jù)可靠性不足。第二，數(shù)據(jù)時效性較差。數(shù)據(jù)獲取不及時，必然導(dǎo)致風險響應(yīng)不及時，面臨較大的征收成本和稅收流失風險。第三，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一。由于信息溝通過程中難免失真，各部門數(shù)據(jù)口徑往往存在差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)可比性差，難以有效加以利用。

3.信息安全面臨更多挑戰(zhàn)。第一，隨著稅務(wù)機關(guān)管理數(shù)據(jù)量的增加，企業(yè)經(jīng)營情況、財務(wù)狀況和并購事項等商業(yè)敏感信息被暴露的風險也隨之增加，但目前各地稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部尚未建立與之配套的數(shù)據(jù)安全防范機制，如授權(quán)管理、匿名化管理等內(nèi)部控制制度。第二，對數(shù)據(jù)安全重視程度不夠。部分稅務(wù)機關(guān)在購買信息技術(shù)公司服務(wù)時，未對服務(wù)公司權(quán)限進行有效管理。一些服務(wù)提供商能隨意查詢、分析和導(dǎo)出稅務(wù)機關(guān)的多種敏感數(shù)據(jù)，造成安全隱患。第三，大數(shù)據(jù)運用涉及的人員眾多，場景豐富，傳統(tǒng)的安全策略難以滿足大數(shù)據(jù)安全管理的需要，如由于難以精確描述導(dǎo)致無法對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)準確授權(quán)。

4.大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大數(shù)據(jù)分析方法尚不成熟。第一，現(xiàn)有硬件設(shè)施難以滿足大數(shù)據(jù)存儲、傳輸和運算需求。大多數(shù)稅務(wù)機關(guān)數(shù)據(jù)的存儲方式是結(jié)構(gòu)化存儲，而大數(shù)據(jù)管理一般采用非結(jié)構(gòu)化、分布式存儲。稅務(wù)機關(guān)服務(wù)器運算速度、網(wǎng)絡(luò)傳輸速度仍有較大的提升空間。第二，缺少科學的大數(shù)據(jù)分析算法。從分析維度看，缺乏對宏觀經(jīng)濟、企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)和第三方數(shù)據(jù)的有效利用，無法進行多渠道相互驗證，提高分析的全面性和準確性。從分析方法看，目前稅務(wù)機關(guān)大多處于探索階段，缺少對數(shù)據(jù)的深度挖掘，如神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法、決策樹及模糊集等大數(shù)據(jù)算法。

5.缺少與大數(shù)據(jù)相適應(yīng)的組織形式。第一，目前稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部職能按稅種、事項和環(huán)節(jié)等進行分工。這種組織形式能相互監(jiān)督、相互制約和提高效率，但也容易導(dǎo)致部門之間溝通不足，造成同一事項前后不連貫的問題。如數(shù)據(jù)的采集、分析和應(yīng)對人員之間相互不了解，導(dǎo)致采集了大量不準確的數(shù)據(jù)，嚴重制約了大數(shù)據(jù)在稅收征管上的運用。第二，稅務(wù)機關(guān)現(xiàn)行組織構(gòu)架是金字塔型，權(quán)力運行自上而下，管理層級較多，納稅人的訴求和風險事項難以做到實時響應(yīng)。而適應(yīng)大數(shù)據(jù)的組織形式應(yīng)為扁平化管理，如矩陣式管理結(jié)構(gòu)，可以將不同部門、不同專業(yè)背景和精通不同行業(yè)的專業(yè)人才組成專家團隊，利用頭腦風暴創(chuàng)新管理思路和方法。

三、大數(shù)據(jù)應(yīng)用與稅收征管現(xiàn)代化匹配性分析

（一）大數(shù)據(jù)應(yīng)用與推動稅收法治的匹配性

從當前稅收征管來看，我國稅收立法進度已落后于經(jīng)濟社會發(fā)展。稅收征管大多依靠行政法規(guī)、規(guī)章等層級較低的文件來約束，約束力小，政策變化頻繁，導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)在稅收征管中執(zhí)法保障力度弱，稅收執(zhí)法一致性不高。大數(shù)據(jù)稅收征管必須依靠涉稅數(shù)據(jù)匯集，需要推動各類涉稅數(shù)據(jù)向稅務(wù)部門大集中，通過實施大數(shù)據(jù)稅收征管，推動國家不斷建立健全數(shù)據(jù)管理立法和稅收立法，確保大數(shù)據(jù)在稅收征管中的作用得到充分發(fā)揮，提升稅收法治水平。

（二）大數(shù)據(jù)應(yīng)用與現(xiàn)代稅收征管改革思路的匹配性

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，稅收征管逐步從傳統(tǒng)的事前審批、全程管控的全程管理方式向放寬入口、優(yōu)化服務(wù)、強化事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。作為經(jīng)濟社會管理的重要組成部分，稅收征管也從傳統(tǒng)管戶、管事制向管數(shù)轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟社會事件的反映，是經(jīng)濟管理的入口和寶庫，只有獲取足夠有效的數(shù)據(jù)才能客觀準確地反映經(jīng)濟社會的本質(zhì)，才能及時采取有效的征管措施。因此，從某種角度講，管好稅收大數(shù)據(jù)是有效開展稅收征管的前提和關(guān)鍵。

（三）大數(shù)據(jù)應(yīng)用與稅收征管技術(shù)手段的匹配性

傳統(tǒng)稅收征管多采用經(jīng)驗管理、事后管理等方式。一方面，稅收管理定量的方法應(yīng)用較少，缺乏管理精準度；另一方面，稅收管理重在事后補救，缺乏過程控制，更沒有事前防范，管理效果不佳。大數(shù)據(jù)技術(shù)可有效彌補當前稅收征管的不足，通過大量的數(shù)據(jù)，全面、準確反映納稅人生產(chǎn)經(jīng)營狀況、納稅情況，并通過分析對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營、納稅行為、涉稅風險開展預(yù)測，從而實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)全鏈條管理。因此，大數(shù)據(jù)在稅收征管中的應(yīng)用是稅收征管的有效途徑，是稅收征管現(xiàn)代化的必由之路。

（四）大數(shù)據(jù)應(yīng)用與稅收征管組織體系變革的匹配性

目前，稅務(wù)機關(guān)是按照稅種和工作事項設(shè)置征管組織機構(gòu)，省以下稅務(wù)機關(guān)承擔了絕大部分具體稅收征管工作。隨著行政體制改革，稅務(wù)總局和各省局被賦予了更多的具體管理職能，承擔了眾多決策事項、重大事項、行業(yè)管理事項，推動總局、省局稅收管理從后臺走向前端，需要更多有效的數(shù)據(jù)和有效的管理手段，大數(shù)據(jù)在稅收征管中的應(yīng)用正好彌補了這一短板。

四、國外大數(shù)據(jù)運用于稅收征管的經(jīng)驗

（一）注重大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略籌劃

許多國家，在對內(nèi)面臨政府預(yù)算開支縮減和雇員減少的壓力，對外面對數(shù)據(jù)經(jīng)濟挑戰(zhàn)和稅基侵蝕及利潤轉(zhuǎn)移的嚴峻形勢下，紛紛轉(zhuǎn)變理念，確立大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略思維，將大數(shù)據(jù)分析運用逐漸引入到稅收征管體系，通過全面和系統(tǒng)地推進稅收征管的科學化和智能化，來實現(xiàn)績效的提升和稅收收入的最大化。OECD56個國家中，除3個國家（捷克、意大利、保加利亞）外，其他國家都有一個為納稅人提供范圍更廣、質(zhì)量更高的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)中長期計劃。其中，英國皇家稅務(wù)與海關(guān)總署（HMRC）于2012年公布的數(shù)字化稅務(wù)行動計劃①HMRC Digital Strategy December 2012,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/360216/2012-digital-strategy.pdf。，將2012—2018年及以后的數(shù)字化稅務(wù)行動分解為現(xiàn)階段、過渡階段和變革階段3個時期和22項子行動計劃，圍繞納稅人需求進行機構(gòu)重組，建設(shè)數(shù)字化稅務(wù)部門，基于大數(shù)據(jù)分析做出智能反應(yīng)和快速應(yīng)對，開展大規(guī)模的跨部門數(shù)字化合作，將數(shù)字化作為政府向納稅人提供服務(wù)的優(yōu)選方式。澳大利亞于2015年推出了“更智能的數(shù)據(jù)計劃”，這項配套政府行政方案，通過智慧數(shù)據(jù)計劃改善稅收決策，優(yōu)化納稅服務(wù)和稅收遵從。美國在其2014—2017年戰(zhàn)略目標中，明確要將個人所得稅電子申報率由2013年的83%提高到2017年的90%，并對電子化服務(wù)、網(wǎng)上辦稅水平和門戶網(wǎng)站可用性和響應(yīng)效率等都有具體目標設(shè)定。

（二）以法律和制度保障大數(shù)據(jù)的運用

一是以法律保障大數(shù)據(jù)的推行和建設(shè)。美國在憲法中明確規(guī)定各方提供涉稅信息的法定義務(wù)，并于2002年頒布了《電子政務(wù)法案》。正是有了法律的強制性保障，才可能出現(xiàn)美國稅務(wù)署強制要求瑞士銀行提供美國公民的賬戶信息的情況。二是以科學的制度保障大數(shù)據(jù)管稅的運行。如印度實施的GST改革，就是依托大數(shù)據(jù)對貨物與勞務(wù)買賣雙方交易信息的相互印證和確定，建立交易雙方金額及稅額的對應(yīng)鉤稽關(guān)系，前環(huán)節(jié)已繳進項稅款之后，本環(huán)節(jié)才能抵扣銷項稅款。通過納稅人之間的相互監(jiān)督和制約，從傳統(tǒng)的“以票管稅”轉(zhuǎn)變成“信息控稅”。英國2018年發(fā)起了“稅收數(shù)字化計劃”（Making Tax Digital Project），通過利用人工智能和大數(shù)據(jù)收集稅收調(diào)查中的證據(jù)，逐漸拋棄傳統(tǒng)的財產(chǎn)搜查方式來確定收集證據(jù)。北歐國家已經(jīng)采用了預(yù)先設(shè)定的納稅申報制度，稅務(wù)機關(guān)根據(jù)該制度在納稅申報表中填寫必要的信息項目，如收入和扣除金額，納稅人在網(wǎng)上查看并提交填寫的表格。這些系統(tǒng)的亮點在于它們在改善稅收征管的同時，提高了個人和公司辦稅的便利性，帶來了申報制度的革新。

（三）重視稅務(wù)外部數(shù)據(jù)的運用

在大數(shù)據(jù)的收集和追蹤上，從傳統(tǒng)的申報信息和有限的第三方信息資源，拓展到部門資源、行業(yè)資源、商業(yè)資源、社交媒體直至電郵電話等。如在2010年，英國皇家稅務(wù)與海關(guān)總署（HMRC）就推出了“連接系統(tǒng)”（Connect），這是一種新的社交網(wǎng)絡(luò)分析軟件數(shù)據(jù)挖掘計算機系統(tǒng)，它是基于大數(shù)據(jù)，將企業(yè)和個人的稅務(wù)記錄與其他數(shù)據(jù)庫（從多個公共和私人來源包括銀行、地方議會、社交媒體收集的數(shù)據(jù)和信息）實行交叉引用，以發(fā)現(xiàn)和確認其是否存在稅務(wù)欺詐性或收入隱匿行為。印度所得稅局三年前耗資100億盧比，開發(fā)“洞察行動”（Project Insight）項目②https://data-flair.training/blogs/big-data-in-income-tax。，該項目是大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)和機器學習的結(jié)合，是一個復(fù)合分析平臺，通過引入大數(shù)據(jù)分析，監(jiān)視和跟蹤人們的社交網(wǎng)絡(luò)活動情況，并找出其收入和支出不匹配的所有呈現(xiàn)形式。美國稅務(wù)局對雇主1099表格匹配度和社交媒體數(shù)據(jù)的監(jiān)控，更容易掌握和核實個人自營職業(yè)、社會保障金和彩票獎金等收入信息。通過區(qū)域收入統(tǒng)計分析，稅務(wù)局甚至不需要先進行人工審計，當某人申報額低于一定的門檻時，它就會觸發(fā)系統(tǒng)報警并提示進入審計程序。

（四）以先進的技術(shù)作為大數(shù)據(jù)支撐

一是方式新穎。如美國IRS采用對納稅人畫像的方法，詳細呈現(xiàn)納稅人的所有交易和收入信息。IRS還采用異常檢測、計算機集群技術(shù)甚至神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)來改善選案和協(xié)調(diào)，有效識別稅收申報異常和逃稅行為①Jason B. Freeman，THE IRS AND BIG DATA:THE FUTURE OF FIGHTING TAX FRAUD，https://freemanlaw-pllc.com/the-irs-and-big-data-the-future-of-fighting-tax-fraud/。。英國通過“連接系統(tǒng)”數(shù)據(jù)分析工具，可交叉匹配超過10億個內(nèi)部和第三方數(shù)據(jù)項，并將信息結(jié)果以網(wǎng)聯(lián)方式呈現(xiàn)②https://library.croneri.co.uk/acmag_176927。。稅務(wù)局只需按一下按鈕，就可以看到納稅人的大部分信息。二是建立大數(shù)據(jù)平臺。如美國IRS從2010年開始，在反退稅欺詐、個人收入不實申報、現(xiàn)金收入管理以及稅收稽查選案和審計管理等方面，全面推行大數(shù)據(jù)挖掘統(tǒng)計分析系統(tǒng)，帶來征管質(zhì)效的大幅提升，實現(xiàn)用更少的錢做更多的事情。英國皇家稅務(wù)與海關(guān)總署成立了數(shù)字化服務(wù)中心及大數(shù)據(jù)分析中心，面向全球招聘具有世界一流數(shù)字化工作經(jīng)歷的產(chǎn)品經(jīng)理、交互設(shè)計師、客戶研究專家、技術(shù)架構(gòu)師以及軟件開發(fā)師。新加坡國內(nèi)稅務(wù)局通過推出的“大規(guī)模并行處理平臺”，為稅收分析定制了一個集中式數(shù)據(jù)庫，整合了來自不同渠道的信息資源，并以適合預(yù)測建模和其他高級分析技術(shù)的格式存儲，以便在隨后的數(shù)據(jù)運用中，能夠以更靈活的方式回應(yīng)和處理各部門的優(yōu)先事項。三是開發(fā)先進的分析軟件。如英國、美國、加拿大、澳大利亞、新加坡、芬蘭等國家都能熟練運用4種以上的大數(shù)據(jù)分析軟件來進行數(shù)據(jù)的挖掘分析和應(yīng)用，通過幾種分析軟件功能的互補和強化，拓展大數(shù)據(jù)應(yīng)用的覆蓋面和準確度。墨西哥稅務(wù)局（SAT）在整合了強大的數(shù)據(jù)分析工具后，能夠在幾分鐘內(nèi)分析和整合1000萬張發(fā)票③微軟 畢馬威——The Data Intelligent Tax Administration，https://www.pwc.nl/nl/assets/documents/thedata-intelligent-tax-administration-whitepaper.pdf。。

（五）重塑組織體系適應(yīng)大數(shù)據(jù)管理

一是圍繞數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)配備組織機構(gòu)。如美國IRS在內(nèi)部成立了研究分析和統(tǒng)計司（Research,Analysis and Statistics Division，RAS），由國內(nèi)收入署署長主管。其主要職責是負責聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的收集、研究、分析和統(tǒng)計，開展國內(nèi)收入署戰(zhàn)略研究，為決策提供參謀建議。英國皇家稅務(wù)與海關(guān)總署設(shè)立了知識、分析和情報理事會（Knowledge, Analysis & Intelligence Directorate，KAI)，由統(tǒng)計學、經(jīng)濟學、運籌學和社會學等多學科、多領(lǐng)域的專家團隊組成，將稅務(wù)局內(nèi)部技能與強大的分析功能相融合，從大數(shù)據(jù)中識別發(fā)展趨勢、潛在威脅、預(yù)警指標與納稅人行為，并根據(jù)情況提供針對性納稅服務(wù)或進行執(zhí)法干預(yù)，有效提升決策準確度、服務(wù)滿意度和稽查事項辦結(jié)效率。愛爾蘭稅務(wù)管理局通過成立一個高級管理小組——收入分析小組（RAG）來管理稅務(wù)局的所有分析工作。二是在組織體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計方面，有的國家充分融合專業(yè)力量和社會資源，實現(xiàn)技術(shù)、功能、利益和職責的綜合平衡。如印度直接稅局設(shè)立的貨物與勞務(wù)稅信息系統(tǒng)（GSTN）就是政府與印度信息咨詢服務(wù)業(yè)的龍頭企業(yè)——Infosys公司合資開發(fā)和營運的，通過這種新的機構(gòu)形式，將專業(yè)公司的技術(shù)優(yōu)勢與政府的管理理論完美融合，為信息系統(tǒng)的穩(wěn)定運行和不斷完善奠定基礎(chǔ)。

五、運用大數(shù)據(jù)推進稅收征管現(xiàn)代化的思考

稅收大數(shù)據(jù)是稅務(wù)部門最核心、最關(guān)鍵的征管資源。強化大數(shù)據(jù)在稅收征管中的應(yīng)用是當前和今后一個時期稅收征管發(fā)展的趨勢和方向。下面，筆者將從思維、制度設(shè)計（包括法制建設(shè)）、模式、技術(shù)手段和組織體系五個方面探索如何有效運用大數(shù)據(jù)推進稅收征管現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

（一）思維創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)的核心不在于大，而在于有用，它不僅僅是一項技術(shù)，而且是一項思維方式、發(fā)展戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)稅收征管是科技與思維、業(yè)務(wù)與技術(shù)的高度融合，它提供了一個全新的視野，是稅收治理的一場重大革命。一是實現(xiàn)“管事”向“管數(shù)”的思維轉(zhuǎn)變。當前，傳統(tǒng)“管事”制稅收征管模式已不能適應(yīng)新的管理需要，大數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)流展示納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律，對納稅人采取納稅輔導(dǎo)、納稅評估、稅務(wù)稽查等不同的措施，從而實現(xiàn)要素配置、內(nèi)控機制、工作運轉(zhuǎn)的全面優(yōu)化。二是實現(xiàn)“分散”治理向社會“共同”治理的思維轉(zhuǎn)變。以數(shù)據(jù)為紐帶，發(fā)展各種形式的社會自律、自治，實現(xiàn)全社會協(xié)稅護稅的多元治理格局，加強稅源監(jiān)控和稅收管理。三是實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理由“低質(zhì)”向“高質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)稅收征管數(shù)據(jù)處理能力顯著提高，發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、處理問題能力更強，為提升稅收征管效率提供了保障，是高質(zhì)量稅收征管的有效途徑。

（二）制度創(chuàng)新

小智治事，大智治制。制度建設(shè)具有管根本、管全局、管長遠的作用，大數(shù)據(jù)稅收征管應(yīng)重視制度的保障作用。一是借鑒歐美國家的做法，制定大數(shù)據(jù)稅收征管的戰(zhàn)略規(guī)劃。大數(shù)據(jù)稅收征管應(yīng)從頂層進行統(tǒng)籌和設(shè)計，確定相應(yīng)的戰(zhàn)略目標、發(fā)展愿景、戰(zhàn)略方案、戰(zhàn)略基礎(chǔ)和績效評估等。通過合理配置資源, 破解重復(fù)建設(shè)、資源浪費、信息孤島及安全薄弱等問題，變“粗放型”管理為“集約型”管理。二是加快推進大數(shù)據(jù)稅收征管立法。加強數(shù)據(jù)采集立法保護，明確規(guī)定政府相關(guān)各職能部門、社會組織和納稅人依法報送涉稅信息的義務(wù)，從法律制度上固化數(shù)據(jù)來源渠道。三是稅務(wù)機關(guān)要嚴格履行數(shù)據(jù)安全責任及時填補相關(guān)制度漏洞，通過“制度防范+技術(shù)防范”切實做好數(shù)據(jù)安全保護。四是盡快規(guī)范數(shù)據(jù)來源渠道。從制度上固化數(shù)據(jù)來源渠道；制定數(shù)據(jù)處理規(guī)則，加快涉稅數(shù)據(jù)與內(nèi)部征管數(shù)據(jù)的對接；制定數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)則，規(guī)范數(shù)據(jù)分析應(yīng)用思路和方法。

（三）模式創(chuàng)新

要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)運用的價值最大化，必須要由傳統(tǒng)的稅務(wù)征管模式向數(shù)據(jù)智能化稅務(wù)征管模式轉(zhuǎn)型。借助大數(shù)據(jù)、云計算等先進信息技術(shù)手段，推動構(gòu)建“兩庫+兩體系+一平臺”現(xiàn)代化稅收征管模式：即：建立全國統(tǒng)一的“單位信息庫”和“自然人信息庫”，探索“稅收信用管理+稅收風險管理”兩個體系，建設(shè)全國統(tǒng)一的智能電子稅務(wù)平臺。充分發(fā)揮納稅信用評價對納稅人進行精準“畫像”的功效，運用分類風險管理方法，對納稅人實施差異化管理。

1.建立全國集中的“單位信息庫+自然人信息庫”。一是以個人所得稅稅收管理系統(tǒng)（ITS 系統(tǒng)）為依托，以個人所得稅納稅信息為基礎(chǔ)，推動自然人涉稅信息向稅務(wù)機關(guān)匯集，形成匯集全國自然人關(guān)鍵涉稅信息的自然人綜合信息庫。二是以單位納稅人納稅申報信息為主體，以稅務(wù)機關(guān)日常征管信息、第三方信息為補充，構(gòu)建覆蓋全部單位納稅人的涉稅全息數(shù)據(jù)庫。三是建立自然人和單位納稅人數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與信用聯(lián)動機制，加強失信單位及其關(guān)鍵人員的聯(lián)動監(jiān)管。

2.建設(shè)全國統(tǒng)一的智能電子稅務(wù)平臺。一是全面優(yōu)化業(yè)務(wù)規(guī)范。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)充分利用改革契機，由稅務(wù)總局對現(xiàn)有業(yè)務(wù)規(guī)范進行梳理，構(gòu)建全國統(tǒng)一的征管業(yè)務(wù)規(guī)范，消除稅收執(zhí)法地域差異，規(guī)范稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)，減小執(zhí)法尺度不統(tǒng)一對稅收執(zhí)法和納稅人權(quán)益的影響。二是科學集成業(yè)務(wù)事項。通過對業(yè)務(wù)事項的重新梳理，對納稅人辦稅、涉稅咨詢、納稅服務(wù)等業(yè)務(wù)事項按照完整業(yè)務(wù)鏈條、業(yè)務(wù)場景等進行整合，推動涉稅事項高度集成和科學整合，重新制定業(yè)務(wù)事項處理規(guī)則，優(yōu)化和提升辦稅效率。三是優(yōu)化系統(tǒng)構(gòu)架設(shè)計。統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)全新云化電子稅務(wù)局。全面引入云技術(shù)，將原有規(guī)則復(fù)雜、業(yè)務(wù)鏈條長的業(yè)務(wù)簡化優(yōu)化成短鏈條、模塊式的流程，提升數(shù)據(jù)存儲效率，優(yōu)化數(shù)據(jù)調(diào)度訪問，逐步實現(xiàn)全國“幾朵云”或“一朵云”的最終目標。四是預(yù)留自主創(chuàng)新空間。充分考慮稅收征管發(fā)展和各地差異化需求，在統(tǒng)一電子稅務(wù)局基礎(chǔ)架構(gòu)和主要業(yè)務(wù)標準、流程的基礎(chǔ)上，預(yù)留后期開發(fā)空間，允許各地在總體框架下結(jié)合當?shù)貙嶋H，自主創(chuàng)新和探索稅收征管新思路、新技術(shù)，為推進稅收征管發(fā)展提供思路和實踐。

3.探索“稅收信用管理+稅收風險管理”兩個體系。從西方發(fā)達國家社會管理經(jīng)驗和稅收管理實踐來看，信用管理可依托信用評價對納稅人行為進行自我約束管理，在社會管理中發(fā)揮了越來越大的作用。因此，在稅收領(lǐng)域，依托信用促進納稅人自我管理，成為稅收征管的主要發(fā)展方向。一是探索運用大數(shù)據(jù)構(gòu)建納稅人動態(tài)信用體系。引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，對原有納稅信用評價中的指標設(shè)置、評價標準、結(jié)果應(yīng)用方法進行全面優(yōu)化。充分考慮納稅人各類因素，從盡量多的角度對納稅人進行評價。探索信用動態(tài)評價體系。改變納稅信用周期性評定的模式，在納稅人發(fā)生涉稅行為后，由系統(tǒng)自動計算指標新的分值，形成新的綜合信用得分。根據(jù)信用等級實施差異化管理。減少對高信用納稅人的限制，加大對低信用納稅人的監(jiān)管和約束。二是建立風險動態(tài)監(jiān)控分類應(yīng)對處置管理機制。構(gòu)建大數(shù)據(jù)風險評價指標體系。引入大數(shù)據(jù)分析方法，增加評價維度，提煉風險共性，對納稅人的納稅行為進行評價。構(gòu)建風險分類處理機制。完善風險分類方法，對不同等級的風險采取不同的應(yīng)對措施。對高風險領(lǐng)域企業(yè)和事項，在納稅人辦理涉稅事項前主動向納稅人推送稅收政策，提醒納稅人防范稅收風險。納稅人開展涉稅活動觸發(fā)風險指標后，根據(jù)風險指標嚴重程度同時向稅務(wù)機關(guān)和納稅人推送預(yù)警信息，提醒納稅人核實更正。對更正后仍不符合規(guī)定或觸發(fā)關(guān)鍵稅收風險疑點的涉稅事項，系統(tǒng)自動實施業(yè)務(wù)阻斷，由稅務(wù)機關(guān)依法處置后方能解除阻斷，恢復(fù)辦稅。三是構(gòu)建納稅信用和涉稅風險聯(lián)動機制。對同一風險事項，根據(jù)納稅人信用等級不同采取不同處置方式。對高信用納稅人可由納稅人自查處理，稅務(wù)機關(guān)可根據(jù)納稅人正常生產(chǎn)經(jīng)營需求進一步優(yōu)化服務(wù)，對中低信用納稅人則由稅務(wù)機關(guān)輔導(dǎo)更正或采取更嚴格的管理措施。將風險應(yīng)對結(jié)果納入信用評價體系。在信用評價體系中重點加強對一定時期內(nèi)多處稅收違法、嚴重違法納稅人的關(guān)注，從而增加納稅人違法成本。

（四）手段創(chuàng)新

一是構(gòu)建渠道通暢的稅收數(shù)據(jù)收集平臺。進一步拓寬稅收大數(shù)據(jù)來源渠道，打通政府部門、銀行信息、各類社會征信信息、電商交易、國際稅收情報等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共用。二是打造規(guī)范高效的數(shù)據(jù)處理平臺。稅收大數(shù)據(jù)要對采集的數(shù)據(jù)進行識別、清洗、整合、轉(zhuǎn)化，通過從數(shù)據(jù)時間、數(shù)據(jù)類型等維度對數(shù)據(jù)貼標簽，通過標簽對數(shù)據(jù)進行分類整合，為后續(xù)數(shù)據(jù)分析應(yīng)用做好準備。三是構(gòu)建簡便易用的數(shù)據(jù)分析平臺。稅務(wù)干部不需要掌握太專業(yè)的技術(shù)術(shù)語和分析方法即可使用，以增加受眾范圍和普及面。探索稅收征管決策輔助系統(tǒng)，利用機器學習技術(shù)，自動生成處罰建議和相關(guān)文書，減小稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用風險。

（五）組織創(chuàng)新

要實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化，需運用大數(shù)據(jù)推動建立一個科學高效、適應(yīng)稅務(wù)工作發(fā)展的組織體系。具體包括：

國家管理方面：一是組建高層專家團隊。制定大數(shù)據(jù)稅收征管實施方案，明確大數(shù)據(jù)稅收征管方法、重點領(lǐng)域、重點事項，指導(dǎo)各省市開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用。二是組建大數(shù)據(jù)稅收征管實戰(zhàn)應(yīng)用團隊。推動大數(shù)據(jù)稅收征管重大項目的實施，指導(dǎo)和帶動全國大數(shù)據(jù)稅收征管發(fā)展。三是組建大數(shù)據(jù)稅收征管跟蹤監(jiān)測團隊。建立大數(shù)據(jù)稅收征管成效跟蹤監(jiān)測機制，持續(xù)開展跟蹤問效，定期開展應(yīng)用效果評估，持續(xù)對大數(shù)據(jù)稅收征管戰(zhàn)略和推行情況進行優(yōu)化、完善。

組織機構(gòu)方面：一是建立大數(shù)據(jù)征管戰(zhàn)略中心。明確稅務(wù)總局數(shù)據(jù)管理中樞作用，建立大數(shù)據(jù)征管戰(zhàn)略中心，制定我國大數(shù)據(jù)稅收征管戰(zhàn)略規(guī)劃及實施方案。二是建立大數(shù)據(jù)稅收征管應(yīng)用指揮中心，統(tǒng)一指揮調(diào)度全國大數(shù)據(jù)資源，指導(dǎo)各省市大數(shù)據(jù)稅收征管工作。三是各級稅務(wù)機關(guān)根據(jù)大數(shù)據(jù)稅收征管職能劃分，充分吸納內(nèi)部業(yè)務(wù)、信息化骨干，引入外部技術(shù)力量，組建本級大數(shù)據(jù)稅收征管技術(shù)保障團隊。

人才建設(shè)方面：一是培養(yǎng)綜合專家人才。加快培養(yǎng)在大數(shù)據(jù)稅收征管方面具有研究深度和全局戰(zhàn)略眼光的專家，提升對大數(shù)據(jù)稅收征管發(fā)展趨勢、潮流分析的準確度，提升戰(zhàn)略規(guī)劃的科學性。二是培養(yǎng)技術(shù)支持人才。加大對稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部技術(shù)人才的培養(yǎng)力度，提高對大數(shù)據(jù)稅收征管的理解能力和技術(shù)保障能力。三是培養(yǎng)業(yè)務(wù)應(yīng)用人才。對基層稅務(wù)人員加強應(yīng)用培訓(xùn)，逐步轉(zhuǎn)變稅收征管思路，確保稅務(wù)干部明白做什么、怎么做，確保各項征管措施落實到位。