張建斌,朱雪敏,張雅麗

(1.內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070；2.內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)研究生院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

1 政府留存水量的內(nèi)涵界定及相關(guān)文獻回顧

借鑒周曄等[1]關(guān)于政府預(yù)留水量的概念，將政府留存水量界定為：政府為應(yīng)對緊急狀態(tài)和不可預(yù)見因素導(dǎo)致的水資源非常規(guī)需求而留存的水量，與生活水權(quán)、生態(tài)水權(quán)和生產(chǎn)水權(quán)并列，屬于水權(quán)的一種載體和物質(zhì)表現(xiàn)形式。政府留存水量有別于傳統(tǒng)的政府預(yù)留水量，傳統(tǒng)政府預(yù)留水量主要通過初始水權(quán)分配滿足，體現(xiàn)其“預(yù)留”特征，政府留存水量既包含政府初始水權(quán)分配中的政府預(yù)留水量，也包括政府在二級水權(quán)市場購買部分水權(quán)作為政府留存的水量，其內(nèi)涵比政府預(yù)留水量大。

目前，學(xué)術(shù)界鮮有論述政府留存水量問題的相關(guān)文獻，針對政府預(yù)留水量的相關(guān)文獻主要論述政府預(yù)留水量的設(shè)置原因、確定原則、需求估測和動用模式等。如，周曄等[1]認為，政府預(yù)留水量是指在初始水權(quán)分配過程中，政府為應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展中的不可預(yù)見的因素和各種緊急情況下的水資源非常規(guī)需求而留存的水量，是初始水權(quán)體系的重要組成部分。謝新民等[2]從水資源發(fā)展預(yù)留需求和應(yīng)急需求角度出發(fā)，分析了不同規(guī)劃水平年政府需要預(yù)留的水量，包括國民經(jīng)濟應(yīng)急需水量、生態(tài)環(huán)境應(yīng)急需水量、水市場應(yīng)急需水量、規(guī)避發(fā)展風(fēng)險需水量、保障流域協(xié)調(diào)發(fā)展需水量和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略等方面的需水量等。沈大軍等[3]認為，根據(jù)中國水權(quán)制度建設(shè)的實際情況，政府預(yù)留水量可分為政府應(yīng)急預(yù)留水量和發(fā)展預(yù)留水量兩種，并提出了政府預(yù)留水量的動用原則、動用方式和管理模式等。與此同時，謝新民等[4]還分析了松花江和遼河流域初始水權(quán)分配的政府預(yù)留水量問題，重點分析該流域初始水權(quán)分配政府預(yù)留水量的構(gòu)成、確定原則和預(yù)留優(yōu)先順序等內(nèi)容。周曄等[5]認為，基于社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的各種緊急情況下的水資源非常規(guī)需求對政府預(yù)留水量進行需求估測是優(yōu)化配置應(yīng)急預(yù)留水量的前提和基礎(chǔ)，針對政府應(yīng)急預(yù)留水量需求的特點，提出了基于風(fēng)險分析的案例推理技術(shù)與定額法相結(jié)合的應(yīng)急預(yù)留水量需求估測方法。吳鳳平等[6]基于加權(quán)曼哈頓距離測算相似度，借助案例庫并得到匹配案例，進行了政府預(yù)留水量需求量的分析與預(yù)測。程鐵軍等[7]采用改進的案例推理方法對政府在不確定性、短暫性、周期性的突發(fā)性事件下預(yù)測政府應(yīng)急預(yù)留水量。曹振宇[8]以松花江流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，基于水資源可持續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展的視角，提出確定政府預(yù)留水量的雙側(cè)耦合的分析方法，同時依據(jù)政府需預(yù)留水量和可預(yù)留水量，采用“自下而上”的預(yù)留需求和“自上而下”的可預(yù)留水量雙側(cè)耦合分水模式，根據(jù)政府預(yù)留水量的確定原則和預(yù)留優(yōu)先順序確定不同類別的政府預(yù)留水量，提出了不同規(guī)劃水平年不同方案和不同級別的政府需預(yù)留水量。

以往針對政府預(yù)留水量的研究中，對于政府預(yù)留水量設(shè)置原因的闡述較為一致，認為政府預(yù)留水量主要為滿足社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)如生態(tài)環(huán)境應(yīng)急水量、水市場應(yīng)急水量和經(jīng)濟發(fā)展重大戰(zhàn)略應(yīng)急水量等需求而設(shè)置，上述原因同樣適用于政府留存水量。同時，以往關(guān)于政府預(yù)留水量的研究認為，政府預(yù)留水量應(yīng)該在初始水權(quán)分配中給予滿足，但對初始水權(quán)分配并沒有設(shè)置政府預(yù)留水量，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，對政府留存水量有強烈需求的流域或者區(qū)域，其政府留存水量通過何種方式滿足，這方面的文獻研究亦較少。在借鑒相關(guān)學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，筆者立足內(nèi)蒙古黃河水權(quán)分配現(xiàn)狀，結(jié)合內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護和水權(quán)交易實際，分析內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置自治區(qū)本級政府留存水量的邏輯緣起和運作模式，以期對內(nèi)蒙古黃河水權(quán)分配、管理和水權(quán)交易提供借鑒。

2 內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置現(xiàn)狀及評述

目前，內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中既沒有通過初始水權(quán)分配配置政府預(yù)留水量，也沒有通過政府回購等水權(quán)交易手段設(shè)置政府留存水量。1987年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于黃河可供水量分配方案的報告》，方案在充分考慮黃河最大可能供水量基礎(chǔ)上，對沿黃各省區(qū)的耗水量指標進行了分配，將黃河580億m3/a的水資源總量扣除沖沙、生態(tài)、損失之后的370億m3/a的耗水量指標分配到沿黃9個省區(qū)以及河北省和天津市。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)分得的耗水量指標為58.6億m3/a，其將分得的耗水量指標中的54.015億m3/a分配給農(nóng)業(yè)灌溉，占年總耗水量指標的92.18%；4.585億m3/a分配給工業(yè)及生活，占年總耗水量指標的7.82%。按行政區(qū)劃分，呼和浩特市分得其中的5.1億m3/a，包頭市分得5.5億m3/a，鄂爾多斯市分得7.0億m3/a，巴彥淖爾市分得40億m3/a，烏海市分得0.5億m3/a，阿拉善盟分得0.5億m3/a。從上述分配結(jié)果可知，內(nèi)蒙古黃河水權(quán)初始配置沒有設(shè)置政府預(yù)留水量，58.6億m3/a耗水量指標全部分配給了沿黃農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)及生活。面對內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)工業(yè)用水短缺和農(nóng)業(yè)用水浪費嚴重的現(xiàn)實，從2003年開始，經(jīng)黃河水利委員會批準，內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)陸續(xù)開展水權(quán)置換。通過工業(yè)企業(yè)投資內(nèi)蒙古沿黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)的水權(quán)置換將引黃農(nóng)業(yè)水權(quán)置換給符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保標準的工業(yè)企業(yè)。內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于政府主導(dǎo)型的水權(quán)交易，但通過農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)節(jié)余的農(nóng)業(yè)水權(quán)均通過“點對點”“面對面”方式置換給投資農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)的工業(yè)企業(yè)，或者通過內(nèi)蒙古水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心將農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)節(jié)余的農(nóng)業(yè)水權(quán)交易給工業(yè)企業(yè)。內(nèi)蒙古尚未通過政府回購水權(quán)等水權(quán)交易方式設(shè)置政府留存水量。

內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中沒有設(shè)置政府留存水量，與內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、重大項目建設(shè)和水權(quán)交易發(fā)展的現(xiàn)實不相匹配：

a.內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中未設(shè)置政府留存水量與內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)所需應(yīng)急水量需求不相匹配。內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，湖泊、濕地等生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)艱巨。黃河流域雖然采取事先扣除的方式將生態(tài)水量從天然水資源總量中扣除，剩余水量作為可供水量分配，但這種扣除難以均衡保障全流域生態(tài)需水，內(nèi)蒙古也沒有政府留存水量保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)應(yīng)急需水。例如，內(nèi)蒙古巴彥淖爾市的烏梁素海是黃河改道形成的河跡湖，多年來，由于工農(nóng)業(yè)及城鎮(zhèn)污水、排水匯入烏梁素海，導(dǎo)致湖水水質(zhì)惡化、鹽分積累、泥沙淤積、植被退化，生態(tài)環(huán)境問題突出，利用黃河水實施臨時生態(tài)補水是烏梁素海生態(tài)修復(fù)的重要途徑。為保障包括烏梁素海生態(tài)治理在內(nèi)的內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)生態(tài)治理，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府應(yīng)在黃河水權(quán)配置中設(shè)置本級政府留存水量，滿足非常規(guī)生態(tài)用水需求。

b.內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中未設(shè)置政府留存水量與內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)重大項目建設(shè)應(yīng)急水量需求的現(xiàn)實不相匹配。內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)特別是“呼包鄂”地區(qū)在內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展中的地位舉足輕重，目前內(nèi)蒙古自治區(qū)正布局打造沿黃經(jīng)濟帶，但該區(qū)域水資源短缺，特別是工業(yè)企業(yè)用水短缺問題突出，工業(yè)用水很大程度上依靠盟市內(nèi)和跨盟市水權(quán)置換滿足。在內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河初始水權(quán)分配中設(shè)置本級政府預(yù)留水量，可以滿足部分對于自治區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有重大意義且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大項目的臨時性用水需求，以支持自治區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，當(dāng)項目具備水權(quán)轉(zhuǎn)換的條件時再通過水權(quán)置換取得相應(yīng)水權(quán)。

c.內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中未設(shè)置政府留存水量與應(yīng)對極端事件和意外事故出現(xiàn)的緊急用水需求不相匹配。當(dāng)極度干旱或者由于水利工程調(diào)儲能力有限導(dǎo)致局部供水危機出現(xiàn)，或者由于意外事故導(dǎo)致突發(fā)水污染時，政府可以動用政府留存水量，以緩解極端事件或者意外事故出現(xiàn)的緊急用水需求。

d.內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中未設(shè)置政府留存水量與內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)水權(quán)交易發(fā)展現(xiàn)狀不相匹配。自2003年開始，內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)開始水權(quán)置換試點。2014年7月，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，內(nèi)蒙古為全國7個省級試點省區(qū)之一。目前，內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)的水權(quán)交易主要是工業(yè)企業(yè)投資農(nóng)業(yè)節(jié)水置換水量，為防止干旱條件下由于水權(quán)置換導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)用水緊張，需要政府設(shè)置一定留存水量予以保障。將來，隨著內(nèi)蒙古水權(quán)交易向縱深發(fā)展，水權(quán)交易市場失靈所導(dǎo)致的風(fēng)險概率增加，為平抑市場動蕩，也需設(shè)置政府留存水量平抑和干預(yù)水市場供求關(guān)系。

3 內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中配置政府留存水量的基礎(chǔ)條件分析

內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置中設(shè)置政府留存水量既有理論層面的依據(jù)，也有法律法規(guī)和實踐操作方面的支撐和借鑒。關(guān)于理論層面的依據(jù)主要是政府履行公共管理職責(zé),克服市場失靈，實現(xiàn)和維護公共利益，應(yīng)對生態(tài)環(huán)境非常規(guī)用水、水市場風(fēng)險非常規(guī)用水和重大發(fā)展戰(zhàn)略緊急水資源需求而設(shè)置。關(guān)于內(nèi)蒙古黃河水權(quán)設(shè)置政府留存水量的法律法規(guī)及政策基礎(chǔ)和實踐操作層面的借鑒如下所述。

3.1 法律法規(guī)和政策基礎(chǔ)

關(guān)于法律法規(guī)層面的依據(jù)，主要是國家和地方層面頒布實施的一些法律法規(guī)規(guī)定流域和區(qū)域可根據(jù)實際情況在初始水權(quán)分配中設(shè)置政府預(yù)留水量或者政府可以進行水權(quán)收儲回購滿足生態(tài)需水等應(yīng)急性水資源需求。

a.國家層面的法律法規(guī)支撐。如2002年8月29日通過并于2002年10月1日施行的《中華人民共和國水法》規(guī)定：在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)用水需求。2005年1月11日，水利部頒布并于公布之日起實施的《水利部關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》明確指出：各地在進行水權(quán)分配時要留有余地，考慮救災(zāi)、醫(yī)療、公共安全以及其他突發(fā)事件的用水需要和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的潛在用水需求。2008年2月1日水利部頒布施行的《水量分配暫行辦法》第八條規(guī)定：為滿足未來發(fā)展用水需要和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略用水需求等，水量分配方案制定機關(guān)可以與有關(guān)行政區(qū)域人民政府協(xié)商預(yù)留一定的水量份額。2016年，《水利部關(guān)于印發(fā)的〈水權(quán)交易管理暫行辦法〉的通知》第十九條規(guī)定：縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，可以通過政府投資節(jié)水形式回購取水權(quán)，也可以回購取水單位和個人投資節(jié)約的取水權(quán)。回購的取水權(quán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證生活用水和生態(tài)用水。這些法律法規(guī)和規(guī)章制度為流域或區(qū)域通過初始水權(quán)分配和水權(quán)回購方式設(shè)置政府留存水量提供了依據(jù)。

b.地方層面的法律法規(guī)借鑒。除國家層面的法律法規(guī)外，一些地方也頒布了相關(guān)的支持政府預(yù)留水量或留存水量的法律法規(guī)，如2004年3月1日實施的《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國水法〉辦法》規(guī)定：水量分配方案應(yīng)當(dāng)合理安排生態(tài)用水，因生態(tài)治理需要，可按照原批準程序?qū)σ阎贫ǖ乃糠峙浞桨高M行調(diào)整。廣東省水利廳印發(fā)的自2010年3月19日施行的《關(guān)于進一步加強珠江三角洲城市群應(yīng)急備用水源建設(shè)的通知》要求珠江三角洲各市制定應(yīng)急水源保障規(guī)劃。

3.2 現(xiàn)實基礎(chǔ)及借鑒

我國一些流域和地區(qū)在初始水權(quán)分配實踐中已經(jīng)設(shè)置了政府預(yù)留水量，國家支持實施水權(quán)回購并且一些地方開始實施，一些流域和區(qū)域在初始水權(quán)分配中設(shè)置了政府預(yù)留水量。如，2007年發(fā)布的《石羊河流域重點治理規(guī)劃》分配了7 316萬m3水量作為全流域應(yīng)急調(diào)度的預(yù)留水量。該規(guī)劃在對流域需水進行預(yù)測的基礎(chǔ)上，根據(jù)水資源現(xiàn)狀供需平衡分析，結(jié)合各類生活用水定額、內(nèi)陸河流域工業(yè)萬元產(chǎn)值定額、工業(yè)用水定額年平均遞減率、天然基本生態(tài)用水、人工綠洲防護林灌溉定額、各縣區(qū)農(nóng)業(yè)用水灌溉定額等制定了流域水量分配方案，參照流域多年平均水資源總量，流域尚有7 316萬m3剩余水資源，作為全流域應(yīng)急調(diào)度預(yù)留水量，由流域管理機構(gòu)統(tǒng)一管理。再如，根據(jù)松遼流域水資源綜合規(guī)劃配置階段的成果，大凌河流域省際初始水量分配確定入海水量，作為流域水資源利用的總量控制。根據(jù)入海水量占徑流量的比例確定各分區(qū)應(yīng)承擔(dān)的入海水量，對各分區(qū)進行蓄水預(yù)測和水資源供需平衡分析基礎(chǔ)上，結(jié)合微觀分水定額指標、各業(yè)發(fā)展指標預(yù)測、各業(yè)需水預(yù)測、基本生態(tài)需水量及入海水量分析等因素確定各省區(qū)的水量分配方案，在滿足入海水量及基本生態(tài)環(huán)境需水量后，剩余水量作為政府預(yù)留水量[9]。1996年，泉州市制定了《晉江下游初始水權(quán)分配方案》,政府將可供水量的10%作為泉州市發(fā)展和應(yīng)急水量[10]。鑒于需水量的不斷增長及泉州市各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況和行政區(qū)域劃分調(diào)整，2010年泉州市印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整晉江下游水量分配方案的通知》，當(dāng)年晉江下游水量調(diào)整中南安市生態(tài)保護需水、泉港區(qū)和惠安縣的某些工業(yè)項目需水以及泉州臺商投資區(qū)的分配水量由政府預(yù)留水量劃撥和保障。上述流域和地區(qū)政府預(yù)留水量的設(shè)置及操作實踐為內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置政府留存水量提供了借鑒。

水權(quán)交易制度為政府回購水權(quán)用于政府留存水量創(chuàng)造了條件[11-12]，水利部《水權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定回購的水權(quán)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證生活用水和生態(tài)用水。政府高價回購灌溉用水戶初始水權(quán)的節(jié)余水量在一些地區(qū)已經(jīng)開始實踐，如新疆昌吉州政府按照執(zhí)行水價的6～10倍回購農(nóng)戶節(jié)約的灌溉用水，用于保障生態(tài)、工業(yè)及城市發(fā)展的需要[13]。湖南一些灌區(qū)也已經(jīng)建立水權(quán)政府回購機制，與此同時，水利部也鼓勵政府回購水權(quán)機制在全國逐步推廣。政府回購水權(quán)制度為實踐中配置政府留存水量提供了依據(jù)和滿足途經(jīng)。

4 內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置政府留存水量的配置與管理模式

4.1 行政手段配置——調(diào)整內(nèi)蒙古引黃水量分配方案配置政府預(yù)留水量

內(nèi)蒙古將黃河“87”分水方案獲得的58.6億m3/a的耗水量指標全部分配給了內(nèi)蒙古沿黃盟市的灌區(qū)、工業(yè)和生活，在初始分配中未設(shè)置政府預(yù)留水量。內(nèi)蒙古自治區(qū)水行政主管部門可以在報請黃河水利委員會和內(nèi)蒙古自治區(qū)政府批準的前提下，通過重新調(diào)整內(nèi)蒙古引黃水量分配方案，在內(nèi)蒙古黃河水權(quán)初始配置中設(shè)置政府預(yù)留水量。目前，關(guān)于政府預(yù)留水量的標準沒有統(tǒng)一規(guī)定，流域和地區(qū)可根據(jù)具體情況自行設(shè)定，一般認為應(yīng)控制在區(qū)域可供分配水資源總量的5%。在初始水權(quán)中設(shè)置政府預(yù)留水量，通常在水資源開發(fā)利用程度較低的地區(qū)較為容易，此類地區(qū)的需水量往往小于可供水量，按照以需水量確定水量分配的原則，會有一部分剩余可供水量未分配，可作為政府預(yù)留水量。內(nèi)蒙古黃河水資源開發(fā)利用程度較高，可采取先確定政府預(yù)留水量，然后將剩余水量分配給內(nèi)蒙古沿黃各盟市的方式進行初始水權(quán)分配。即，以“87”黃河分水方案分配給內(nèi)蒙古的58.6億m3/a為控制指標，扣除預(yù)留水量，得到擬分配給各盟市的分配總量，計算各盟市的分配耗水量。在給沿黃各盟市分配水權(quán)時可以按照尊重用水現(xiàn)狀原則、公平與效率兼顧原則、公正原則，采取用水定額預(yù)測法、綜合權(quán)重法和層次分配決策法對水量分配進行多維度測算分析，形成較為合理的分配方案。

4.2 市場手段配置——運用水權(quán)交易配置政府留存水量

自2003年開始，內(nèi)蒙古開始工農(nóng)業(yè)水權(quán)交易，基本思路是工業(yè)企業(yè)投資農(nóng)業(yè)節(jié)水工程置換水量，用于滿足工業(yè)用水需求。同理，政府可投資農(nóng)業(yè)節(jié)水工程置換部分水量作為政府留存水量。為推進內(nèi)蒙古水權(quán)交易的順利進行，2013年底，由內(nèi)蒙古水務(wù)投資集團牽頭組建的水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心正式成立，作為省級水權(quán)交易平臺，其基本職責(zé)之一就是收儲水權(quán)。內(nèi)蒙古政府可以委托授權(quán)內(nèi)蒙古水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心收儲節(jié)余水權(quán)、閑置水權(quán)、新開發(fā)水源(包括再生水)的水權(quán)等作為政府留存水權(quán)。

4.3 管理模式——流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的垂直管理適時調(diào)整

我國的水資源管理實行流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理方式，政府留存水量應(yīng)由政府直接管理，政府水資源行政管理機構(gòu)和流域機構(gòu)作為水資源管理機構(gòu)，負責(zé)政府留存水量的留存、監(jiān)測、審批和使用。內(nèi)蒙古黃河水權(quán)政府留存水量建議由內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳具體管理，并報黃河水利委員會審批。流域機構(gòu)黃河水利委員會負責(zé)協(xié)調(diào)內(nèi)蒙古自治區(qū)在黃河水權(quán)配置政府留存水量和留存水量動用過程中可能出現(xiàn)的省(區(qū))際糾紛，同時對省級政府水量界定斷面進行監(jiān)測，確保準確評估政府留存水量留存和使用中的外部效應(yīng)。

水資源區(qū)域管理也存在區(qū)域垂直管理和分級管理兩種模式，建議內(nèi)蒙古黃河水權(quán)政府留存水量在區(qū)域管理上實行垂直管理，自治區(qū)水利廳對內(nèi)蒙古沿黃地區(qū)自治區(qū)本級政府預(yù)留水量進行統(tǒng)一管理并對自治區(qū)人民政府負責(zé)模式，內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳統(tǒng)一負責(zé)內(nèi)蒙古黃河水權(quán)配置政府留存水量論證、制定自治區(qū)盟市一級黃河水權(quán)政府留存水量的管理權(quán)限劃分方案，出臺內(nèi)蒙古黃河水權(quán)政府留存水量留存方式、動用原則和動用方案，并報請內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府批準。

內(nèi)蒙古黃河水權(quán)政府留存水量應(yīng)根據(jù)沿黃各盟市用水實際和水資源供求狀況進行動態(tài)調(diào)整。政府留存水量堅持不浪費原則，在豐水年可通過自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心將政府預(yù)留水量臨時有償交易給一些工業(yè)用水項目或者無償用于生態(tài)用水項目及農(nóng)業(yè)灌溉項目。