姜海蓉/文

一、相關(guān)文獻綜述

（一）問責機制文獻綜述

問責機制這一概念來源于國外理論研究，在國家治理的過程中不斷得到豐富與發(fā)展，逐漸成為主流的政治概念。張成福（2000）將政府的具體責任分為五大類，即政治、道德、行政、賠償和訴訟方面的責任。宋濤（2005）將問責的概念拓展到主體、對象、領(lǐng)域、作用等更加詳細的層次。對于我國實行的問責機制，劉芳（2008）認為我國政府在行政問責過程中的行政倫理建設(shè)還有待完善。

（二）經(jīng)濟責任審計文獻綜述

經(jīng)濟責任審計概念以及內(nèi)容等都凸顯了中國獨有的特色，國外雖沒有出現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的具體提法，但也有相同內(nèi)涵的行為。Ades等（1999）提出政府審計擁有保證政府機構(gòu)在管理活動中的資產(chǎn)、收支以及行為的能力，從而實現(xiàn)腐敗治理。Reichborn等（2013）提出政府審計能夠利用其對政府人員行為的矯正功能督促政府更好地履行責任，壓制官員個人的違法行為和腐敗意圖，維護政府工作人員的誠信和自律。

楊肅昌（2004）提出經(jīng)濟責任審計并非是傳統(tǒng)的財務(wù)審計與績效審計的結(jié)合體，而是與黨管干部制度的結(jié)合。經(jīng)濟責任審計過程會有基于3E的考核內(nèi)容，但考核的直接依據(jù)還是源自黨政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的相關(guān)決定，而審計法等法律、規(guī)定只是作為間接依據(jù)。

二、建立問責機制與經(jīng)濟責任審計結(jié)果利用和轉(zhuǎn)化的重要關(guān)系

經(jīng)濟責任審計作為我國獨有的審計形式，具備得天獨厚的政治優(yōu)勢。經(jīng)濟責任審計的特點集中體現(xiàn)在其漫長的發(fā)展歷程中配備了對應(yīng)的法律保障，審計的主體、程序、目標和方法等均得到了具體規(guī)定和說明，確保了審計工作的有序開展，經(jīng)濟責任審計發(fā)展也很好地體現(xiàn)了這種新模式區(qū)別于傳統(tǒng)審計模式的優(yōu)越之處。經(jīng)濟責任審計在發(fā)展的過程中也促進了對經(jīng)濟責任的問責，對于問責機制建設(shè)的功勞也不容忽視。

經(jīng)濟責任審計以推動政府廉政建設(shè)，推動領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間更好地履行經(jīng)管責任為最終目的，提升政府工作效率和管理能力。由于經(jīng)濟責任審計客觀的評價程序和科學(xué)的衡量標準，審計人員在工作中能夠嚴格執(zhí)業(yè)，依據(jù)各部門的實際情況，公平且靈活地如實反映被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的真實業(yè)績和違法違紀行為，作為經(jīng)濟責任追究的重要基礎(chǔ)。

（一）經(jīng)濟責任審計結(jié)果的利用有利于健全問責機制

問責機制的建立與健全不僅有利于問責型政府的構(gòu)建，還能夠有效預(yù)防腐敗行為，制約權(quán)責脫節(jié)的現(xiàn)象。相比于政府在行政、政治和法律方面的責任，經(jīng)濟責任因其具有較強的客觀性和獨立性，在實際中也易于滋生違法犯罪的行為。經(jīng)濟責任是政府最重要的責任，更重要的是，亟須一個健全的問責機制來對其實施監(jiān)督。經(jīng)濟責任審計已成為政府問責的重要組成部分，經(jīng)濟責任審計主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部是否切實履行經(jīng)濟責任和實現(xiàn)審計效果上，這與政府經(jīng)濟責任的問責對象是一致的。實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的有序開展在一定程度上也有利于實現(xiàn)公眾對政府治理活動的積極參與，聯(lián)合社會各基層的力量規(guī)范政府權(quán)力運行，監(jiān)督政府建立完備的問責框架，規(guī)范制度框架的落實完善并對違規(guī)行為和違規(guī)個人問責懲處。

（二）問責機制的建設(shè)有利于經(jīng)濟責任審計結(jié)果有效利用和轉(zhuǎn)化

與傳統(tǒng)審計模式相似，經(jīng)濟責任審計的起源也是受托責任制。在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，委托人需要專業(yè)審計機構(gòu)的協(xié)助，對受托人承擔經(jīng)濟責任的具體履行情況進行審計。最后，獲得詳細完整的審計報告并提交給受托人。在審計業(yè)務(wù)類型的不斷發(fā)展中，社會各階層的需求也發(fā)生了變化，受托方需要按照受托雙方的約定，在履行經(jīng)濟責任的過程中如實反饋財務(wù)數(shù)據(jù)，并合法合規(guī)地開展經(jīng)濟活動，堅持成本效益原則，提升經(jīng)濟效益。

我國的企業(yè)制度隨著改革開放的進程不斷建立、完善，伴隨而生的還有企業(yè)經(jīng)濟責任審計，也進一步催生了經(jīng)濟責任審計，歷經(jīng)幾十年的發(fā)展之后，審計制度逐步得到完善，經(jīng)濟責任審計形成了一套成熟的體系。但經(jīng)濟責任審計結(jié)果的利用效率和轉(zhuǎn)化程度較低依舊沒有得到改善，審計機構(gòu)投入了大量審計資源在經(jīng)濟責任審計上，卻沒有收獲預(yù)期的結(jié)果，原本存在的問題沒有得到抑制，同類型現(xiàn)象依舊層出不窮，這就說明審計結(jié)果上報之后沒有引起相關(guān)部門的注意，也未與問責機制相掛鉤，導(dǎo)致屢審屢犯的現(xiàn)象。

經(jīng)濟責任審計結(jié)果是在對原始數(shù)據(jù)評價的基礎(chǔ)上，對具體領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任界定，并進行相應(yīng)的審計評價。有效問責機制的介入，可以根據(jù)經(jīng)濟責任審計的結(jié)果，合理確定領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任，對具體行為人的過錯進行問責，對違法犯罪行為進行處理。健全的問責機制是經(jīng)濟責任審計及其成果的重要和有效利用的基石。問責制確保了經(jīng)濟責任審計的監(jiān)督職能能夠準確落實。進一步完善政府管理制度，增強領(lǐng)導(dǎo)干部的責任感。合理利用經(jīng)濟責任審計結(jié)果，結(jié)合責任追究機制，轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)干部考核晉升的重要依據(jù)，抑制類似問題的出現(xiàn)，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的效益，確保經(jīng)濟持續(xù)有效運行。

三、問責機制下經(jīng)濟責任審計結(jié)果利用和轉(zhuǎn)化中的問題和建議

（一）問責機制下經(jīng)濟責任審計結(jié)果利用和轉(zhuǎn)化中的問題

我國經(jīng)濟責任審計在政府的密切關(guān)注和日益加強下，出臺了相關(guān)的規(guī)定對經(jīng)濟責任審計給予支持，為政府問責機制的建設(shè)貢獻了重要力量，創(chuàng)新政府工作機制，也取得了較明顯的實際成果。但目前我國問責機制下的經(jīng)濟責任審計還存在很多問題，這些問題的存在也限制了經(jīng)濟責任審計成果利用的程度，需要理論和實踐的不斷完善來更好地解決這些問題。

1.審計制度的先天缺陷

經(jīng)濟責任審計是國家審計機關(guān)接受委托，依法對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟管理責任履行情況進行的審計活動，國家審計機關(guān)擁有一支熟知相關(guān)法律法規(guī)且執(zhí)業(yè)能力過硬的審計隊伍，在審計實踐上經(jīng)驗豐富，但由于審計制度的先天缺陷使經(jīng)濟責任審計的效力受到制約。因為政府實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，在審計中體現(xiàn)為各級審計機關(guān)政治上由同級政府領(lǐng)導(dǎo)，審計業(yè)務(wù)上由上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。從本質(zhì)上講，如果審計未與行政程序分離，審計的獨立性將受到影響。干擾經(jīng)濟責任審計結(jié)果的概率大大增加，領(lǐng)導(dǎo)干部責任績效評價的客觀性難以保證，監(jiān)督職能不夠有效。

隨著審計實踐的不斷展開，經(jīng)濟責任審計也不斷延伸，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示經(jīng)濟責任審計的項目數(shù)量不斷增長，但審計規(guī)定的時間緊迫，審計資源有限等現(xiàn)實局限，造成了審計任務(wù)重與審計力量短缺之間不可調(diào)和的矛盾，這一矛盾又附加政府換屆和人員調(diào)動集中的問題，經(jīng)濟責任審計的風險不斷加大，勢必會影響經(jīng)濟責任審計結(jié)果的質(zhì)量和效果，對經(jīng)濟責任的問責也會大大削弱。

2.經(jīng)濟責任審計深度有限

不同政府部門有不同的目標，履行不同的職責，因此不同部門的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容也應(yīng)反映出不同部門的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容。當前的經(jīng)濟責任審計不僅滿足于財務(wù)審計的內(nèi)容，而且不能僅僅根據(jù)財務(wù)收支是否真實、合法來綜合評價經(jīng)濟責任的履行情況。不能有效發(fā)現(xiàn)非數(shù)字化的違法違規(guī)行為，也就不符合評價、選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的要求。

在實踐中，大多數(shù)經(jīng)濟責任審計都是領(lǐng)導(dǎo)干部先離任后開展的審計。事后審計縮小了審計的范圍和深度，嚴重影響了經(jīng)濟責任審計結(jié)果的正確性。領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任貫穿其任期，是一個不可分割的整體。這也要求經(jīng)濟責任審計將事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮袑徲嬌踔潦虑皩徲?。人事部門在任免、升貶領(lǐng)導(dǎo)干部的決定下發(fā)之前進行經(jīng)濟責任審計工作的通知與委派，提前制定完備的審計計劃，合理利用內(nèi)部審計的結(jié)果來有效利用審計資源，以財務(wù)監(jiān)督為中心對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任履行情況進行全面審查。

3.經(jīng)濟責任審計評價體系不健全

經(jīng)濟責任審計既包括對單位財政財務(wù)收支情況的審查，還涉及評價經(jīng)濟責任的履職成果，集體的經(jīng)濟活動考察，但個人的經(jīng)濟活動的信息則很難被挖掘，具體難點就在于對經(jīng)濟責任的界定。在劃分領(lǐng)導(dǎo)干部在特定行為中應(yīng)負擔的經(jīng)濟責任時要遵循客觀的標準，根據(jù)經(jīng)濟活動中權(quán)力的運用和義務(wù)的履行能動性，將經(jīng)濟責任進行細化判斷，這一過程的進行也離不開健全的評價體系，但有關(guān)經(jīng)濟責任審計評價的范圍、指標還未有定論和明文規(guī)定，這也直接關(guān)系到審計結(jié)果的質(zhì)量和可利用性。缺少了健全的評價體系，經(jīng)濟責任審計工作的隨意性和不連續(xù)性都不斷加大，問責機制也很難參與其中，審計評價可比性很低，風險也隨之而來，因此在實際中很難評價領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律，審計報告的結(jié)果也很難為相關(guān)部門所信服，進而影響了審計結(jié)果的利用和審計建議的整改到位。

4.經(jīng)濟責任審計結(jié)果利用未制度化

隨著經(jīng)濟與社會的不斷進步，我國依法治國的進程不斷加快，但在政府的一些管理過程中，法律法規(guī)的缺位依舊給審計監(jiān)督留下了空白。一些政府官員的法制觀念淡薄，僅靠立法制約還不夠，社會公眾對政府官員行為的監(jiān)督需求日益高漲，隨著責任型政府的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟責任審計也就應(yīng)運而生。問責機制也就緊隨經(jīng)濟責任審計而來，對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任追究問責，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟管理行為，處理和處罰違法違規(guī)行為。

問責機制的發(fā)揮取決于兩方面的認定，也就是單位責任的認定和當事人責任的認定。經(jīng)濟責任審計對事具有處理處罰的權(quán)限，但對違法犯罪的個人缺少完全的處理處罰權(quán)和問責權(quán)，審計在追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責任時依賴于紀檢、監(jiān)察等部門的幫助與配合。由于我國審計結(jié)果公告制度設(shè)計的不健全性和執(zhí)行的不充分性缺陷，經(jīng)濟責任審計的結(jié)果也很少公開和披露，只是傳遞給少量的有關(guān)部門和個人，具有很強的非公開性和不透明性，缺少了社會各階層的監(jiān)督，也就致使在經(jīng)濟問責的力度不夠。

對經(jīng)濟責任審計中的問責只是一種自我問責，在缺少了審計結(jié)果納入官員考核體系的情況下，信息不對稱會限制對違法違規(guī)行為和個人的懲治力度。審計成果的充分利用也需要部門間協(xié)調(diào)機制發(fā)揮作用。當經(jīng)濟責任審計的結(jié)果牽涉到數(shù)個部門時，審計結(jié)果需要由審計機構(gòu)轉(zhuǎn)交給其他部門進行詳細問責，容易出現(xiàn)問責權(quán)力斷裂、問責不連續(xù)的問題，此時就需要有有效的協(xié)調(diào)機制使經(jīng)濟責任審計與問責機制形成合力共同發(fā)揮監(jiān)督效力，但這在我國的實踐中還十分缺乏。

（二）問責機制下經(jīng)濟責任審計結(jié)果利用和轉(zhuǎn)化中的建議

由于我國目前經(jīng)濟責任審計的工作量大、范圍廣、時間緊、任務(wù)重和審計人員和資源有限之間的矛盾不可調(diào)和，要保證審計的質(zhì)量和效率，就需要社會審計的力量參與其中，從而充分利用社會資源，形成協(xié)同審計。經(jīng)濟責任審計的審計主體也應(yīng)向市場選擇轉(zhuǎn)變，可仿照審計招投標的形式，最大化提高監(jiān)督合力，在不斷擴大審計效益的同時節(jié)約審計成本。

經(jīng)濟責任審計在內(nèi)容上不再僅限于財政財務(wù)收支方面，在關(guān)注財政、金融安全的同時，要加大對民生和生態(tài)問題的重視程度，把改善民生和生態(tài)保護的狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計范圍，加強領(lǐng)導(dǎo)干部為人民服務(wù)的責任意識，發(fā)揮問責機制下經(jīng)濟責任審計在惠民安民和保護生態(tài)等方面的效用。

經(jīng)濟責任審計應(yīng)以長期為重點，在整個任職期間把領(lǐng)導(dǎo)干部納入審計范圍，并把事前審計、事中審計、事后審計相結(jié)合，分階段、分層次地安排審計工作。早期，主要回顧領(lǐng)導(dǎo)干部管轄范圍內(nèi)的財務(wù)現(xiàn)實和經(jīng)濟發(fā)展水平，注意辨別出只屬于現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部的責任。中期，進一步考察財政財務(wù)收入和支出是否真實、合法和有效。后期，主要開展離任審計，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的業(yè)績和效益進行調(diào)查，并進行綜合評價。全面、有計劃的審計工作，能夠保證最終審計結(jié)果的正確性和適宜性。同樣，健全的審計評價體系也是必不可少的。合理劃分領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任，有利于有效發(fā)揮和及時處理問責機制。經(jīng)濟責任審計的成果應(yīng)恰當?shù)貞?yīng)用到領(lǐng)導(dǎo)干部的任免機制中來，審計結(jié)果中對領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績的評價和個人廉潔自律情況的監(jiān)督可作為官員任免的考核依據(jù)，彌補了領(lǐng)導(dǎo)干部任免機制缺少評價信息來源的缺陷。經(jīng)濟責任審計成果還可以轉(zhuǎn)化為收入分配的合理依據(jù)，成為領(lǐng)導(dǎo)干部激勵機制的一部分，同時也是處理、處罰的考察內(nèi)容。

建立聯(lián)合審計制度，定期召開審計聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)各級審計工作，將經(jīng)濟責任審計常規(guī)化、制度化，通過不同部門間的問責溝通和問責交接，必要時透明化審計成果，向社會各界公開，合理引導(dǎo)輿論壓力使領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)制自身行為。通過將審計結(jié)果與官員切身利益相掛鉤，定期公開問責信息，有利于提高官員的責任意識和管理水平，更好地在問責機制下充分、合理利用和轉(zhuǎn)化經(jīng)濟責任審計的結(jié)果。

四、結(jié)語

新形勢下，經(jīng)濟責任審計越來越受到黨和政府的重視，日益成為政府問責的重要內(nèi)容。經(jīng)濟責任審計工作得以順利、有序開展以及其審計結(jié)果能夠得到重視和利用都離不開問責機制的發(fā)揮效用，而經(jīng)濟責任審計的發(fā)展也進一步加強了問責機制的改善和健全。審計過程中仍然存在著諸如屢審屢犯等問題，經(jīng)濟責任審計的理論和實踐也面臨著諸多挑戰(zhàn)，這就要求我國的問責機制要不斷地發(fā)展，可向國外先進經(jīng)驗學(xué)習，平衡權(quán)力運行和義務(wù)的履行之間的關(guān)系，更好地支持經(jīng)濟責任審計的工作，實現(xiàn)審計在國家治理現(xiàn)代化中的監(jiān)督職能，有效規(guī)范政府行為，共同建設(shè)服務(wù)型政府。