徐振華

（青海民族大學(xué) 青海 西寧 810007）

一、引言

保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定是關(guān)乎國家糧食安全和農(nóng)民收入的重要三農(nóng)工作之一，也是新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)性工程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指明了側(cè)重點，規(guī)劃青海省要因地制宜走高原特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)振興道路，挖掘農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長點。但是由于地處生態(tài)環(huán)境脆弱的青藏高原地區(qū)，青海省在發(fā)展高原特色農(nóng)牧業(yè)中面臨頻發(fā)的極端自然災(zāi)害和市場波動雙重風(fēng)險挑戰(zhàn)。對此省政府于2007年試點開辦政策性農(nóng)業(yè)保險，開創(chuàng)試點以來保險覆蓋面不斷擴(kuò)大，農(nóng)民保險意識不斷提升。但是不可忽視農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中暴露的問題，如缺乏有效的大災(zāi)風(fēng)險分散體系，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受雪災(zāi)、寒潮等極端惡劣天氣影響可持續(xù)性生產(chǎn)，尚未建立健全平滑價格波動的保險機(jī)制，銀保合作粘性不強(qiáng)，沒有搭建好對接農(nóng)戶和中小農(nóng)牧企業(yè)申請信貸資金的合作平臺，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化振興。因此，為妥善解決農(nóng)業(yè)保險在助推青海省高原特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化難題，保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)，文章深入探析農(nóng)業(yè)保險保障能力不足的原因以及相應(yīng)的對策建議。

二、青海省農(nóng)業(yè)及保險現(xiàn)狀

青海省地形復(fù)雜，高原、河谷、山脈交錯分布造就了具有地域特色的農(nóng)業(yè)帶，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以種植業(yè)和牧業(yè)為主。種植業(yè)主要分布在東部河谷流域和西部柴達(dá)木盆地及綠洲地區(qū)，目前已打造出了一批特色青稞產(chǎn)業(yè)帶、油菜產(chǎn)業(yè)帶和優(yōu)質(zhì)枸杞沙棘產(chǎn)業(yè)帶。青海省牧場廣闊，可利用牧草地面積占全省58.69%。牧草資源豐富是畜牧業(yè)蓬勃發(fā)展的資源優(yōu)勢，至2018年，畜牧業(yè)產(chǎn)值達(dá)215.98億元，青南高原草場遼闊發(fā)展以牦牛和藏系羊為依托的生態(tài)有機(jī)畜牧業(yè)，是全國規(guī)模最大、質(zhì)量最優(yōu)的牦牛藏系羊養(yǎng)殖基地。相比十二五末，2018年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值提升27.1%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本面穩(wěn)中向好，龍頭企業(yè)通過傳遞市場需求信息引導(dǎo)農(nóng)牧民調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)銷對接，輻射帶動農(nóng)牧業(yè)做大做強(qiáng)提升區(qū)域品牌優(yōu)勢。為下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)打下堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

受地理位置和氣候等因素影響，青海省自然環(huán)境復(fù)雜惡劣，雪災(zāi)、大風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來嚴(yán)重威脅。對此青海省于2007年積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險增強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力，防止因災(zāi)致貧的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，落實中央和地方的保費財政補(bǔ)貼，2012-2019年各級保費財政補(bǔ)貼逐年增加，資金安排從2012年3853.5萬元增加到2019年55610萬元，保費補(bǔ)貼支持下政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展勢頭穩(wěn)中向好，實現(xiàn)2012-2019年農(nóng)業(yè)承保機(jī)構(gòu)保費規(guī)模擴(kuò)張8.1倍。保險品種不斷豐富，從期初小麥、玉米等7個品種延伸到包括牦牛藏羊、中藥材和森林等22個保險品種。保險范圍責(zé)任不斷開拓和完善，以青海省高原特色農(nóng)牧業(yè)-牦牛藏羊養(yǎng)殖為例，從試點之初1個縣擴(kuò)大到28個縣，實現(xiàn)純牧縣全覆蓋。并將疫苗應(yīng)激反應(yīng)納入保險責(zé)任范圍，狼害拓展為野生動物傷害。此外“十三五”階段青海省不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新能力，致力于鞏固脫貧成效。

三、保險發(fā)展存在的問題

（一）大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制尚未建立

大災(zāi)保險體系的完善程度對增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)對風(fēng)險損失能力至關(guān)重要，我國雖然先后出臺政策明確大災(zāi)風(fēng)險防范機(jī)制的必要性，但是其理論研究、償付能力、分保技術(shù)等正處于初級發(fā)展階段。包括青海省在內(nèi)的大部分省份由于缺乏清晰的實施方案導(dǎo)致大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制并未建立。青海省頻發(fā)的雪災(zāi)、寒潮、大風(fēng)的等極端惡劣天氣給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成損失頗為巨大，農(nóng)戶因災(zāi)返貧率達(dá)25%。青海省大災(zāi)保險發(fā)展緩慢的原因主要包括以下三個方面：1.沒有切實可行的大災(zāi)保險運行機(jī)制。償付能力不足是桎梏大災(zāi)保險順利開展的最大難題，缺乏完備的大災(zāi)保險基金籌集渠道使得承保機(jī)構(gòu)面臨賠付風(fēng)險，導(dǎo)致償付能力危機(jī)。此外青海省再保險正處于萌芽階段，農(nóng)業(yè)保險分保業(yè)務(wù)尚未推廣。因此開展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險陷入賠付資金不足、風(fēng)險積聚雙重困境，農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營大災(zāi)保險難以為繼。2.農(nóng)牧民大災(zāi)保險意識不強(qiáng)。青海省是一個多種宗教觀念匯聚的民族地區(qū)，受傳統(tǒng)觀念和宗教意識影響，農(nóng)牧戶主動防災(zāi)意識不強(qiáng)，對巨災(zāi)保險諱莫如深，限制大災(zāi)保險推廣。發(fā)生重大災(zāi)害后傳統(tǒng)的救災(zāi)模式以政府財政救濟(jì)和社會捐款為主要幫扶方式，一定程度上可以補(bǔ)償災(zāi)后損失，幫助農(nóng)業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)。但是容易使農(nóng)戶產(chǎn)生依賴救濟(jì)的慣性，投保意愿不強(qiáng)不利于建立風(fēng)險防范體系保障產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定可持續(xù)性發(fā)展，鄉(xiāng)村振興的脫貧成果存在不安全的隱患。3.政府財政支持力度不足。青海位置偏遠(yuǎn)，人口不足，經(jīng)濟(jì)落后。2019年全省生產(chǎn)總值2965.95億元，僅高于西藏地區(qū)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱制約了財政對大災(zāi)保險補(bǔ)貼支出，大災(zāi)風(fēng)險分散能力不足。

（二）保險品種單一

隨著區(qū)域特色農(nóng)業(yè)布局優(yōu)化，青海省建設(shè)形成一批產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)帶，打造出枸杞、油菜籽、中藥材、牦牛藏系羊等具有品牌效應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品商品率進(jìn)一步提高，市場價格因素對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值影響顯著增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長面臨市場價格波動不能靈活調(diào)整產(chǎn)量，阻礙了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展?！?018-2022年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中明確創(chuàng)新保險產(chǎn)品，試點收入保險、價格指數(shù)保險提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障能力。但目前針對農(nóng)產(chǎn)品開展的保險局限于賠款金額限定的成本保險，且保險產(chǎn)品同質(zhì)化，缺乏有效平滑價格波動的價格保險和收入保險。以大規(guī)模種植的馬鈴薯為例，由于氣候、土壤等因素，青海省馬鈴薯單茬種植，秋季上市。2018年4月至2020年2月馬鈴薯行情變動，市場價格受產(chǎn)量和需求影響易發(fā)生波動進(jìn)而增加了農(nóng)戶收入不確定性，單純的成本保險只能防范自然風(fēng)險，缺乏收入保險保障系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)隨行就市不能從根本上解決生產(chǎn)的脆弱性和被動性。

（三）銀保缺乏粘性合作

發(fā)展高原特色農(nóng)牧業(yè)，做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是青海省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)振興的目標(biāo)。囿于加工技術(shù)、研發(fā)人才、產(chǎn)業(yè)資金等因素，青海省特色農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)處于低端發(fā)展水平，農(nóng)牧產(chǎn)品大多直接以原材料的形式銷售。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展陷入瓶頸階段，資金是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的血液，但由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，生產(chǎn)不穩(wěn)定性較大，增大了金融部門對農(nóng)牧業(yè)信貸支持的風(fēng)險，影響銀行向農(nóng)業(yè)輸血的信心，使農(nóng)民和加工企業(yè)陷入融資難融資貴的困境，農(nóng)業(yè)缺乏充足的資金支持引進(jìn)機(jī)械設(shè)備，擴(kuò)大再生產(chǎn)規(guī)模。目前陜西、廣東等26個省份試點開展了“農(nóng)業(yè)保險+涉農(nóng)信貸”試點，而青海省尚未建立完善的農(nóng)村信貸和保險對接機(jī)制，一是保險公司尚未開發(fā)適應(yīng)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸需求的保險產(chǎn)品，傳統(tǒng)的成本保險，保險責(zé)任范圍公式化、定價單一，農(nóng)戶投保積極性不高。二是未搭建銀保之間信息共享平臺，銀保雙方尚未達(dá)成應(yīng)對信貸風(fēng)險的合作監(jiān)督模式。

四、對策建議

（一）建立大災(zāi)保險制度，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障能力

大災(zāi)保險在國外設(shè)立時間較早，已取得成功經(jīng)驗。美國在1938年提出“重大災(zāi)害救助計劃”，重視發(fā)揮保險立法和政府補(bǔ)貼的作用。日本政府要求各級組織結(jié)構(gòu)框架清晰，實行自愿+強(qiáng)制結(jié)合式巨災(zāi)保險模式。各國實踐給青海省開展大災(zāi)保險提供了寶貴啟示：一是強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用。巨災(zāi)保險高成本高賠付率的特點決定了政府必須發(fā)揮調(diào)控作用，施行稅收優(yōu)惠和經(jīng)營補(bǔ)貼政策。保障承保機(jī)構(gòu)的償付能力是巨災(zāi)保險的重點工作，根據(jù)風(fēng)險大量原則，保險應(yīng)最大化爭取農(nóng)戶參保，增強(qiáng)保險機(jī)構(gòu)的承保能力。為保證糧食供應(yīng)安全，應(yīng)在青稞、油菜籽、小麥等重要種植業(yè)領(lǐng)域試行強(qiáng)制保險，即以是否購買農(nóng)業(yè)保險作為發(fā)放優(yōu)惠農(nóng)業(yè)貸款的依據(jù)。二是完善法律法規(guī)體系，大災(zāi)保險涉及到保險公司和農(nóng)戶的利益關(guān)系，頒布法律法規(guī)防范保險糾紛規(guī)范市場秩序，建立監(jiān)督機(jī)制。三是多元化風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，落實青海省大災(zāi)保險是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的保障工程，化解大災(zāi)保險風(fēng)險集聚難題離不開多方力量共同參與，青海省可以借鑒江蘇省“聯(lián)辦共保”模式，政府牽頭帶動保險公司循序落實相關(guān)工作。

（二）促進(jìn)保險創(chuàng)新，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入

加快農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新，促進(jìn)保險提質(zhì)增效穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入進(jìn)而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。具體實施策略如下：第一，科學(xué)劃分風(fēng)險區(qū)域，合理定價。收入保險的優(yōu)點在于同時參考產(chǎn)量和價格因素，以實際收入與預(yù)期收入的偏離程度作為賠付標(biāo)準(zhǔn)。要科學(xué)厘定保險費率，做好抽樣調(diào)查工作，根據(jù)風(fēng)險高低和種植品種劃定風(fēng)險區(qū)域，采集和匯總農(nóng)作物產(chǎn)量數(shù)據(jù)作為預(yù)測產(chǎn)量的依據(jù)，根據(jù)歷史價格建立模型預(yù)測農(nóng)產(chǎn)品的價格空間，引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)支撐保險產(chǎn)品開發(fā)。第二，青海省種植的農(nóng)作物中占比較高的油菜籽和小麥?zhǔn)巧婕捌谪浭袌龅闹匾r(nóng)作物，利用期貨市場報價數(shù)據(jù)試點推行油菜籽和小麥?zhǔn)杖胫笖?shù)保險具有現(xiàn)實可行性，建議政府引導(dǎo)保險公司與期貨機(jī)構(gòu)構(gòu)建合作機(jī)制。第三，鼓勵保險公司提高產(chǎn)品創(chuàng)新能力，避免保險產(chǎn)品單一化、同質(zhì)化，適當(dāng)提高保險市場的競爭性鼓勵保險公司立足服務(wù)三農(nóng)發(fā)展立場，以服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為工作方向提高創(chuàng)新能力，豐富收入保險的農(nóng)產(chǎn)品種類，將更多的農(nóng)產(chǎn)品納入可保范圍。

（三）密切銀保合作，助力產(chǎn)業(yè)興旺

發(fā)揮保險的托底功能，增強(qiáng)銀行等信貸機(jī)構(gòu)介入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興的信心，形成銀保風(fēng)險共擔(dān)和信息共享合作模式。具體做法如下：1.擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險+信貸的覆蓋面，保險公司借助銀行基層網(wǎng)點推廣農(nóng)業(yè)信貸保險，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)由政府部門牽頭定期開設(shè)農(nóng)業(yè)信貸+保險的知識講堂，普及相關(guān)服務(wù)流程和優(yōu)惠政策吸引農(nóng)牧戶自覺參保，提高信貸安全系數(shù)。要求保單設(shè)計簡明易懂，設(shè)置農(nóng)業(yè)信貸+保險專項服務(wù)組織，方便農(nóng)牧民咨詢辦理業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險相當(dāng)于一份貸款抵押，當(dāng)發(fā)生保險事故影響農(nóng)戶還款能力，保險金一部分用于補(bǔ)償農(nóng)牧戶，一部分直接支付給信貸部門，降低信貸風(fēng)險。因此銀行可以適當(dāng)降低已保農(nóng)戶的貸款利息，試點實施農(nóng)業(yè)保險+低息信貸的優(yōu)惠政策，降低農(nóng)牧民貸款利息負(fù)擔(dān)。并根據(jù)農(nóng)戶和加工企業(yè)多樣化的貸款需求創(chuàng)新保險產(chǎn)品，提高農(nóng)牧民參保積極性。2.建議政府完善銀保合作的政策制度，充分利用好銀行的客戶信息數(shù)據(jù)和保險公司承保信息，雙方實現(xiàn)信息共享，保證貸款條款和保單明細(xì)設(shè)計上實現(xiàn)最大程度匹配。探索保險機(jī)構(gòu)和銀行部門的上中下游各項工作對接耦合，形成風(fēng)險分散共同體，農(nóng)業(yè)承保機(jī)構(gòu)跟蹤保險標(biāo)情況及時發(fā)現(xiàn)并采取措施遏制風(fēng)險隱患，最大程度保證農(nóng)牧民安全生產(chǎn)保障其還款能力。③健全農(nóng)業(yè)保險信貸防范聯(lián)動機(jī)制，承保機(jī)構(gòu)定期對投保農(nóng)戶進(jìn)行風(fēng)險測評，設(shè)立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。④法律法規(guī)建設(shè)。農(nóng)業(yè)信貸+保險開展中涉及投保農(nóng)戶、保險公司、銀行等信貸機(jī)構(gòu)多個主體的利益，需出臺相關(guān)法律規(guī)制明確三方的具體權(quán)力與義務(wù)，避免保險公司與銀行部門之間職責(zé)不明，工作流程重復(fù)的問題，加強(qiáng)對銀保涉農(nóng)業(yè)務(wù)往來和資金流動的監(jiān)督管理，做到各項收費公開透明，監(jiān)督有效。通過上述舉措打通小農(nóng)和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的貸款壁壘，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)大規(guī)模延長農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈提供資金，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

五、總結(jié)

落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走青海省高原特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)振興道路的前提是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力。農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險補(bǔ)償功能定位意味著加快青海省農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必經(jīng)之路。要建立以政府主導(dǎo)的以保障承保機(jī)構(gòu)償付能力為重點的多元化大災(zāi)風(fēng)險分散體系，其次青海省農(nóng)業(yè)不僅面臨嚴(yán)峻的自然環(huán)境考驗，同樣市場價格風(fēng)險也是棘手問題，要研發(fā)收入保險平滑價格波動，改變農(nóng)業(yè)谷賤傷農(nóng)的弊病。充分運用“農(nóng)業(yè)信貸+保險”解決小農(nóng)和中小農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)融資難問題，建立銀保合作機(jī)制，實現(xiàn)信息共享風(fēng)險共擔(dān)共同助力青海地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興道路，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的偉大目標(biāo)。