韓 龍

2020 年4 月6 日，美國正式實施《關(guān)于反補貼程序中獲利與專向性修訂規(guī)則》（Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings，以下簡稱《反補貼修訂規(guī)則》或匯率反補貼新規(guī)），這一旨在對來自貨幣低估或曰匯率低估國家的輸美產(chǎn)品征收反補貼稅的規(guī)則，打破了“二戰(zhàn)”以來各國對因貨幣低估所生貿(mào)易效果戒絕貿(mào)易制裁的傳統(tǒng)，有可能重燃“一戰(zhàn)”與“二戰(zhàn)”之間（以下簡稱“兩戰(zhàn)”之間）各國“匯率戰(zhàn)”和“貿(mào)易戰(zhàn)”的戰(zhàn)火，將世界引向極其危險之境地?！皟蓱?zhàn)”之間，各國為了緩解深刻的國內(nèi)外矛盾，一方面采取以鄰為壑的貨幣政策，競相貶值對外匯率，以擴大出口和搶奪國際市場同，另一方面又紛紛建立匯率反傾銷制度和匯率反補貼制度，對來自他國的進口產(chǎn)品進行抵制。與當時各國對從貨幣低估國家進口的產(chǎn)品普遍實行匯率反傾銷做法的不同的是，〔1〕“兩戰(zhàn)”之間，除了美國外，各國并沒有與反傾銷制度并行的反補貼制度，只有反傾銷制度。這些國家將他國通過匯率貶值而對本國產(chǎn)品提供的補貼當作傾銷的形態(tài)，通過匯率反傾銷來解決匯率補貼問題。See Antidumping Legislation and Other Import Regulations in the United States and Foreign Countries - Report Prepared for the Federal Trade Commission by the Export Trade Section of the Commission Relative to Antidumping Legislation and Other Import Regulations in the United States and Foreign Countries, Senate Document No. 112, 73d Congress, 2d Session, Jan. 11, 1934, p. 9.此次美國將外國貨幣低估看作是對出口的補貼，采取了匯率反補貼的做法?！?〕See Jeffrey S. Beckington, Matthew R. Amon, Competitive Currency Depreciation: The Need for a More Effective International Legal Regime, Journal of International Business and Law, 10（2）, 2011, p. 215.

“兩戰(zhàn)”之間出現(xiàn)的“匯率戰(zhàn)”和“貿(mào)易戰(zhàn)”將人類帶入了“二戰(zhàn)”的深淵。以史為鑒，美國的匯率反補貼新規(guī)有使人類再蹈歷史覆轍之虞，故不可不慎察。對我國而言，毋庸諱言，美國《反補貼修訂規(guī)則》直指我國，是將其長期以來對我國匯率的指責升級為法律行動的重大轉(zhuǎn)變，故需要我們在研究和實踐上給予高度重視。鑒于此，筆者嘗試對這一問題進行開拓性研究，從《反補貼修訂規(guī)則》的出臺背景和內(nèi)容入手，從該制度與對其具有轄治關(guān)系的《國際貨幣基金組織協(xié)定》（以下簡稱《IMF 協(xié)定》）和WTO 《補貼與反補貼協(xié)定》（以下簡稱《SCM 協(xié)定》）的比對展開，研判美國這一制度的國際合法性，最后提出應(yīng)對美國匯率反補貼新規(guī)的策略。

一、《反補貼修訂規(guī)則》的出臺背景及主要內(nèi)容

與“兩戰(zhàn)”之間美國從事匯率反補貼缺乏國際制度約束的情形不同的是，當今無論是對于貨幣，還是貿(mào)易，都存在相關(guān)的國際法律制度。那么，在此背景下出臺的《反補貼修訂規(guī)則》是否違背國際法律制度，以及會在什么意義上違背這些制度，頗值思考。要回答這些疑問，需要首先細觀反補貼修訂規(guī)則》，這是精恰評估其與國際法律制度的關(guān)系并進而得出正確結(jié)論的基礎(chǔ)和前提。

（一）《反補貼修訂規(guī)則》的出臺背景

眾所周知，進入21 世紀后，美國對人民幣匯率的指責不斷。特朗普政府也一再聲稱美國的一些貿(mào)易伙伴通過不當?shù)膮R率行為，使美國遭受了巨額的貿(mào)易赤字，奪去了美國數(shù)百萬的就業(yè)崗位?？v使美國《1988 年綜合貿(mào)易與競爭法》及《2015 年貿(mào)易便利與貿(mào)易加強法》賦予美國財政部對美國貿(mào)易伙伴操縱匯率事項進行評估并向美國國會進行報告的權(quán)柄，但受制于《IMF 協(xié)定》及美國對應(yīng)性立法對匯率操縱嚴苛的主客觀條件限制，〔3〕根據(jù)《IMF 協(xié)定》第4 條第1 節(jié)關(guān)于禁止匯率操縱的規(guī)定，構(gòu)成匯率操縱必須同時具備主客觀要件，即客觀上須有操縱行為，主觀上須為取得對其他成員國不公平競爭優(yōu)勢或妨礙國際收支的有效調(diào)整。美國財政部從1994 年至今的20 多年里，除了2019 年對中國進行過短暫的匯率操縱認定并隨后撤銷外，〔4〕2019 年8 月5 日，美國財政部認定中國為貨幣操縱國，打破了美國25 年以來從未認定任何國家為匯率操縱國的歷史。然而，在2020 年1 月15 日中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議簽署前兩天，美國財政部發(fā)表聲明將中國移出匯率操縱國名單。并沒有認定美國的任何貿(mào)易伙伴操縱了匯率。盡管如此，美國當局仍然認為一些國家存在不公平的貨幣行為，取得了對美國的不公平貿(mào)易競爭優(yōu)勢。在借助禁止匯率操縱制度來對付他國貨幣低估問題難以奏效的情況下，美國另尋他途，試圖拋開《IMF 協(xié)定》及美國對應(yīng)性立法有關(guān)認定匯率操縱的嚴苛條件，僅拿貨幣低估的貿(mào)易效果說事，將貨幣低估等同于貿(mào)易補貼，試圖通過匯率反補貼的方法來解決所謂的他國貨幣低估問題。

美國的反補貼制度主要體現(xiàn)在《1930 年關(guān)稅法》中。雖然該法第303 節(jié)規(guī)定美國對任何國家對其生產(chǎn)或出口的任何商品所給予的任何賞金（bounty）或資助（grant），在這些商品向美國進口時，都要在原本需繳納稅金之外征收等同于以上賞金或資助凈額的額外稅金，雖然美國在20 世紀30 年代伍爾沃斯訴美國（F. W. Woolworth Co. v. United States ）等案件中對雙重匯率制下的貨幣低估征收了匯率反補貼稅，但是無論是《1930 年關(guān)稅法》還是美國商務(wù)部的反補貼規(guī)則，均未就單一匯率制下如何認定貨幣低估所產(chǎn)生的利益授予和補貼的專向性進行明確?！?〕See Department of Commerce, Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings, Federal Register, Vol. 85, No. 23, Tuesday, February 4, 2020, Rules and Regulations, p. 6031.

眾所周知，依《SCM 協(xié)定》，禁止性補貼（包含出口補貼和進口替代補貼）以外的國內(nèi)補貼的成立需要滿足財政資助、利益授予和專向性要求。在美國商務(wù)部看來，他國貨幣低估無疑構(gòu)成財政資助中的資金轉(zhuǎn)移，〔6〕同上注，第6034 頁。而美國認定單一匯率制下由貨幣低估引起的利益授予與專向性的規(guī)則卻是缺失的。〔7〕同上注，第6031 頁。這一缺失使美國商務(wù)部近年來在面對美國業(yè)界基于他國貨幣低估提出的反補貼請求時難以適從。故此，執(zhí)掌美國反補貼執(zhí)法權(quán)柄的商務(wù)部借助《反補貼修訂規(guī)則》，試圖填補他國貨幣低估的條件下利益授予與專向性規(guī)則的空缺，這便是《反補貼修訂規(guī)則》出臺的背景。

（二）《反補貼修訂規(guī)則》的主要內(nèi)容

美國商務(wù)部主要借助《反補貼修訂規(guī)則》所作出的以下兩項修訂來“發(fā)展”在他國貨幣低估條件下利益授予與專向性規(guī)則。第一項修改是對專向性規(guī)則的“發(fā)展”。根據(jù)美國《1930 年關(guān)稅法》第771（5A）（D）節(jié)的規(guī)定，如果補貼是提供給“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，那么該項補貼即滿足國內(nèi)補貼的專向性要求，但是該法并未對“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)進行界定?！斗囱a貼修訂規(guī)則》對國內(nèi)補貼專向性的修改是：在《聯(lián)邦法規(guī)法典》第19 編第351 部分（即反傾銷和反補貼稅）中的第502 節(jié)（19 CFR 351.502）國內(nèi)補貼專向性項下增加了（c）分節(jié)，〔8〕《聯(lián)邦法規(guī)法典》參照《美國法典》的分類方法，對美國政府頒布的規(guī)章進行編撰。法典編目的目次有編（title）、分編（subtitle）、章（chapter）、分章（subchapter）、部分（part）、分部分（subpart）、節(jié)（section）、分節(jié)（subsection）、款（paragraph）、分款（subparagraph）、項（clause）、分項（subclause）等，但并不是每一部法規(guī)都具有這些完整的目次。以19 CFR 351.502 為例，19 代表《聯(lián)邦法規(guī)法典》第19 編（title），351 代表第351 部分（part），502 代表第502 節(jié)（section）。規(guī)定“在確定一項補貼是否提供給《1930 年關(guān)稅法》第771（5A）（D）節(jié)意義上的 ‘一組’（group）企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時，部長（即商務(wù)部部長——作者注）會通?？紤]從事國際貨物買賣的企業(yè)構(gòu)成這樣的組別?！绷砀鶕?jù)美國商務(wù)部的解釋，不論因貨幣低估而接受補貼的企業(yè)是否具有其他共同特征，只要一個或多個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)是補貼的主要（predominant）或不成比例（disproportionate）的接受者，美國商務(wù)部就可以將其認定為符合專向性要求的一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，〔9〕同前注〔5〕，Department of Commerce 文，第6039-6040 頁。就可以認定貨幣低估提供的補貼具有專向性?？梢?，美國匯率反補貼新規(guī)不僅在法律上明確了《1930年關(guān)稅法》上的“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)在匯率反補貼情形中的含義，而且“主要”或“不成比例”接受補貼等措辭的適用，也顯示出美國在匯率反補貼中會借助事實專向性。

第二項修改是貨幣低估授予利益的規(guī)則，即在《聯(lián)邦法規(guī)法典》第19 編第351 部分中的第E 分部分（subpart E）項下增加了第528 節(jié)（19 CFR 351.528）。該節(jié)包含（a）（b）（c）三個分節(jié)，（a）分節(jié)旨在確定在單一匯率制下出口國是否存在貨幣低估及其造成的匯率補貼的問題，為此該分節(jié)建立了單一匯率體制下貨幣低估的判斷標準。其規(guī)定美國商務(wù)部在確定貨幣低估時，通常會考慮涉案國的實際有效匯率（Real Effective Exchange Rate，以下簡稱REER）與合理反映適當政策的取得中期外部均衡的實際有效匯率（以下簡稱均衡REER）之間是否存在差額。若存在反映貨幣低估的以上差額且該差額由涉案國政府的匯率行動所致，則就構(gòu)成匯率反補貼中的貨幣低估，即政府行動是認定匯率反補貼所需要的貨幣低估的前提。換言之，只有政府行動導致出口國貨幣出現(xiàn)以REER 與均衡REER 之間差額的形式體現(xiàn)的低估，才構(gòu)成《反補貼修訂規(guī)則》所要求的貨幣低估，反之，就不構(gòu)成美國匯率反補貼意義上的貨幣低估。什么是政府行動？該分節(jié)并沒有作出正面的規(guī)定，只是將獨立的中央銀行或貨幣當局的貨幣或相關(guān)信貸政策排除在政府行動之外，但同時又規(guī)定政府改變匯率的行動的透明度是需要考慮的因素。據(jù)此，中央銀行或貨幣當局的獨立性及政府行動的透明度，是衡量匯率反補貼情形下政府行動的重要條件?？傊?，貨幣低估是政府行動導致REER 低于均衡REER 的情形。（b）分節(jié)旨在在（a）分節(jié)的基礎(chǔ)上，確定出口國因貨幣低估而授予其出口商或生產(chǎn)商利益之多寡，為此規(guī)定了因貨幣低估而授予利益的計算規(guī)則。（b）分節(jié)規(guī)定若存在（a）分節(jié)規(guī)定的貨幣低估，美國商務(wù)部將審查符合均衡REER 的雙邊名義美元匯率（簡稱基準匯率）與有關(guān)時段內(nèi)考慮政府影響匯率行動的事實上（actual）的雙邊名義美元匯率（簡稱事實匯率）是否存在差異。若答案是肯定的，則所涉企業(yè)在貨幣兌換中獲益的數(shù)額就是在兌換美元中收到的貨幣數(shù)量與在事實匯率和基準匯率相一致的情況下應(yīng)當收到的貨幣數(shù)量之間的差額。（c）分節(jié)規(guī)定美國商務(wù)部在決定貨幣低估及其授予的利益時，將請求美國財政部提供評估和結(jié)論，這主要是基于財政部長期執(zhí)掌匯率操縱認定的法律權(quán)柄，在匯率領(lǐng)域具有專長的考慮。

美國這一國內(nèi)立法是否具有合法正當性呢？雖然國際社會對于國內(nèi)法與國際法的關(guān)系有不同的認知，但是一國國內(nèi)法不得違背一國應(yīng)承擔的國際義務(wù)是一項不得違反之鐵律。因此，雖然匯率是兩個不同國家貨幣交換的價格，兩國貨幣在匯率上的交集正如一幣之兩面一般，雖然匯率及其對國際貿(mào)易的影響具有天然的國際性，但是在全球多邊貨幣制度和貿(mào)易制度的條件下，美國國內(nèi)立法權(quán)要受到其所承擔的國際條約義務(wù)的約束和限制。如果美國匯率反補貼新規(guī)違背了相關(guān)國際規(guī)則，那么就會遭遇國際合法性危機。

美國匯率反補貼新規(guī)究竟會觸及哪些國際規(guī)則，進而可能遭受哪些國際合法性危機，是一個值得深入剖析的問題，鑒于此，本文擬從《IMF 協(xié)定》和《SCM 協(xié)定》）兩大維度展開考察，并在此基礎(chǔ)上提出因應(yīng)之策。

二、美國匯率反補貼新規(guī)有悖于《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制

前述考察表明，在衡量和確定他國貨幣是否低估、低估是否授予所涉企業(yè)以利益的過程中，均衡REER 發(fā)揮著基準的作用。如果他國匯率不符合這一基準，就可能構(gòu)成以貨幣低估的形式授予貨幣低估國的企業(yè)以利益。那么，美國拿著自己打造的均衡REER 這把尺子來度量他國匯率的正當性，是否符合“二戰(zhàn)”后各國締結(jié)的建立和維護國際貨幣秩序的《IMF 協(xié)定》呢？要科學地回答這一問題，就需要對《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制與《反補貼修訂規(guī)則》規(guī)定的均衡REER 進行比對，由此確定美國的做法是否違背了《IMF 協(xié)定》的規(guī)定。

（一）自由匯率制與均衡REER

現(xiàn)行的國際貨幣制度牙買加體系脫胎于1978 年生效的《IMF 協(xié)定》第二次修正案。牙買加體系對其前身布雷頓森林體系的最大修改就在于以有義務(wù)和監(jiān)督的自由匯率制取代了固定匯率制，體現(xiàn)在《IMF 協(xié)定》 約文上就是以新的第4 條取代了原來的第4 條。自由匯率制鮮明地體現(xiàn)在《IMF 協(xié)定》第4 條第2 節(jié)（b）項中，明確規(guī)定了IMF 成員國的外匯安排可以包括：（1）以特別提款權(quán)或選定黃金之外的另一種共同標準，來確定本國貨幣的價值；（2）通過合作安排，使本國貨幣同其他成員國的貨幣保持比價關(guān)系；（3）選擇其他外匯安排。從此規(guī)定可以看出，成員國除了不得采取以黃金定值外，可以采取其他任何方法來確定本國的外匯安排，即本國貨幣的匯率安排。從晚近IMF 的實踐來看，其將成員國實行的匯率劃分為4 大類型、10 個小類，具體是：硬盯住型（包括無獨立法定貨幣安排與貨幣局安排兩個小類）、軟盯住型（包括傳統(tǒng)的固定釘住安排、水平帶內(nèi)盯住匯率、穩(wěn)定化安排、爬行盯住和類似爬行安排五個小類）、浮動制度型（包括浮動匯率和自由浮動匯率兩個小類）、其他有管理的安排型?！?0〕See IMF, Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions 2018, p.1.可見，無論是從《IMF 協(xié)定》規(guī)定，還是從各國實踐來看，自由匯率制是牙買加體系的鮮明特征，各國有權(quán)實行且已實行多種匯率安排。

那么，美國《反補貼修訂規(guī)則》 規(guī)定的均衡REER 又是何物呢？弄清均衡REER 宜從REER 入手。REER 是指剔除通貨膨脹對各國貨幣購買力的影響后，將一國貨幣與所有貿(mào)易伙伴國貨幣雙邊名義匯率加權(quán)平均得到的匯率。其中的權(quán)重變量通常是雙邊貿(mào)易額占一國全部對外貿(mào)易額的比重。而均衡REER 是指一國經(jīng)濟同時實現(xiàn)內(nèi)部均衡和外部均衡，即經(jīng)濟達到潛在產(chǎn)出、充分就業(yè)和國際收支平衡時的實際匯率?！?1〕參見王彬、馬文濤、劉勝會：《人民幣匯率均衡與失衡：基于一般均衡框架的視角》，載《世界經(jīng)濟》2016 年第4 期。REER 持續(xù)地偏離均衡REER 構(gòu)成匯率偏差，這種情況下的匯率被認為不能有效地進行資源配置，妨礙經(jīng)濟增長并危害國際收支平衡。匯率偏差中的匯率高估會損害出口競爭力和惡化國際收支，而匯率低估會導致通貨膨脹壓力。因此，保持REER 與均衡REER 趨向一致，為一國保持內(nèi)外均衡所需。然而，對于如何評估均衡REER，卻缺乏方法共識，〔12〕See Zulfiqar Hyder, Adil Mahboob, Equilibrium Real Effective Exchange Rate and Exchange Rate Misalignment in Pakistan, SBP-Research Bulletin, Volume 2, Number 1, 2006, p. 238-239.美國《反補貼修訂規(guī)則》以法的形式將均衡REER 界定為“合理反映適當政策的取得中期外部均衡的實際有效匯率”。

由上可知，根據(jù)自身情況采取適合自己的匯率制度是《IMF 協(xié)定》規(guī)定的各國的合法權(quán)力，而美國《反補貼修訂規(guī)則》則以其規(guī)定的均衡REER 來衡量和確定所謂他國貨幣是否低估，該低估是否授予出口企業(yè)以利益，進而是否構(gòu)成補貼的做法是否符合《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制呢？以下進行比對分析。

（二）均衡REER 是否違背《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制

《IMF 協(xié)定》第4 條第2 節(jié)（b）項清楚地表明，IMF 各成員國除了不得以黃金為本國貨幣定值外，享有廣泛的匯率自由。當今的牙買加體系之所以一改布雷頓森林體系的固定匯率制，轉(zhuǎn)而實行自由匯率制，是因為在建立牙買加體系過程中人們普遍認為布雷頓森林體系崩潰的根源在于其僵化，即各國不能調(diào)整或不能及時調(diào)整匯率。若要避免新的國際貨幣制度重蹈布雷頓森林體系的覆轍，就應(yīng)允許匯率隨著各國基本條件的變化而變動，只有這樣才能實現(xiàn)國際匯率體系的整體穩(wěn)定和國際貨幣體系的有效運行?！?3〕參見韓龍：《〈新決議〉對匯率操縱的釋義有悖國際貨幣基金協(xié)定》，載《法學》2011 年第4 期，第47 頁?？梢?，各國根據(jù)自身條件及其發(fā)展變化選擇和改變匯率不僅是各國具有的權(quán)力，而且各國行使這一權(quán)力自由確定匯率也是實現(xiàn)國際匯率體系穩(wěn)定和國際貨幣體系有效運行之所需，因此，匯率自由是牙買加體系匯率制度不容動搖的基石。

反觀均衡REER，其制度寓意卻有悖于《IMF 協(xié)定》第二次修正案確定的自由匯率制。先以盯住匯率制（Pegged Exchange Rate）為例，其因一國貨幣與另一國貨幣保持固定比價或平價關(guān)系為本質(zhì)特征，因而缺乏靈活應(yīng)變性。在實行盯住匯率制的國家，當有關(guān)情況發(fā)生變化而該國又未對匯率比價或平價做出趨向均衡REER 調(diào)整時，依美國匯率反補貼新規(guī)嵌含的均衡REER 之要求，其匯率就可能被認為出現(xiàn)了偏離均衡REER 的匯率低估或高估。貨幣低估會被認為授予了貨幣低估國企業(yè)以利益，構(gòu)成補貼。再看除自由浮動匯率制之外的其他匯率制度或安排，這些制度或安排都不同程度地存在政府干預或管理，或者說管理或干預是這些匯率制度內(nèi)含的特征或要素，卻有可能被認定為導致貨幣低估和匯率補貼的政府行動。而自由浮動匯率制下的匯率由市場供求關(guān)系決定，但也可能在短期內(nèi)因外匯市場失靈、暫時性因素的沖擊等因素，發(fā)生偏離均衡REER 的劇烈波動，〔14〕同前注〔12〕，Zulfiqar Hyder、Adil Mahboob 文，第238-239 頁。只是這種偏離并非由政府行動所致，故而不構(gòu)成貨幣低估和匯率補貼?？梢?，美國匯率反補貼新規(guī)瞄準的是存在政府干預或管理的匯率制度，其指向昭然若揭。

盯住匯率因其與定值標準保持固定的比價關(guān)系才得以存在，而除自由浮動匯率制之外的其他類別的匯率制度因具有相應(yīng)的本質(zhì)特征或要素才得以獨立成類。有的匯率制度天然地需要政府干預，如盯住匯率制，有的匯率制度則是市場力量與政府干預的結(jié)合，這些都是《IMF 協(xié)定》確立的自由匯率制的固有內(nèi)容。然而，依照美國匯率反補貼新規(guī)確立的均衡REER 基準，各國要么做出改變，實行與均衡REER 相一致的匯率，要么就可能與均衡REER 相偏離，構(gòu)成匯率低估和匯率補貼。美國《反補貼修訂規(guī)則》試圖一碼通吃，以均衡REER 取代《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制，與《IMF 協(xié)定》有關(guān)自由匯率制的規(guī)定存在顯著的沖突。

綜上可見，美國均衡REER 的基準與《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制之間的沖突顯見。美國以均衡REER 這把尺子度量他國匯率，進而對他國發(fā)生的所謂貨幣低估征收反補貼稅，會侵犯IMF 成員國，特別是實行自由浮動匯率制之外的匯率制度的成員國根據(jù)《IMF 協(xié)定》第4 條第2 節(jié)（b）項所享有的匯率自由。

（三）美國國內(nèi)法不得違背其應(yīng)承擔的國際義務(wù)

規(guī)定均衡REER 的《反補貼修訂規(guī)則》是美國國內(nèi)法，而規(guī)定了自由匯率制的《IMF 協(xié)定》是國際法，美國能否以其國內(nèi)法對抗國際公約的規(guī)定呢？這一問題實質(zhì)上是有關(guān)國際法與國內(nèi)法關(guān)系的問題，卻是對美國匯率反補貼新規(guī)是否違背《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制進行刨根問底所需進一步窮盡的問題。下文從條約法與相關(guān)具體規(guī)定兩個層面進行審視。

雖然對于國際法與國內(nèi)法關(guān)系存在“一元論”與“二元論”的不同認知，〔15〕“一元論”認為，國際法與國內(nèi)法同屬一個法律體系，又可分為國際法優(yōu)先說與國內(nèi)法優(yōu)先說?！岸摗闭J為，國際法與國內(nèi)法是兩個互不相同、各自獨立運行的法律體系。參見王虎華主編：《國際公法》，北京大學出版社2006 年版，第26 頁。但是《維也納條約法公約》對一國能否以國內(nèi)法對抗國際公約的問題給出了明確的答案。根據(jù)公約第26 條的規(guī)定：“凡有效之條約對其各當事國有拘束力，必須由各該國善意履行。”作為《IMF 協(xié)定》的締約方和IMF 的成員國，美國理應(yīng)遵守協(xié)定之規(guī)定，履行協(xié)定規(guī)定之義務(wù)。盡管國際法與國內(nèi)法存在差異，但二者都由以權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)為內(nèi)容的法律規(guī)范構(gòu)成。權(quán)力與義務(wù)是一個相互依存、不可分割的整體，任何權(quán)力的行使和實現(xiàn)總是以義務(wù)的履行為條件。就《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制來說，其規(guī)定的雖是IMF成員國享有的匯率權(quán)力，但同時也構(gòu)成一成員國對其他成員國的義務(wù)。美國若要善意履行《IMF 協(xié)定》，就應(yīng)當承擔尊重和維護他國自由選擇自己匯率制度的義務(wù)。不止于此，《維也納條約法公約》第27 條還進一步規(guī)定：“一當事國不得援引其國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約。”據(jù)此，美國更是不得以其《反補貼修訂規(guī)則》對抗《IMF 協(xié)定》的規(guī)定，侵犯他國享有的選擇匯率的權(quán)力。

除了違背條約法的規(guī)定及其法理外，美國《反補貼修訂規(guī)則》還與當今多邊貿(mào)易制度的相關(guān)規(guī)定存在明顯的沖突。根據(jù)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第15 條第4 款的規(guī)定：“締約各方不得以外匯行動，妨礙本協(xié)定各項規(guī)定的意圖的實現(xiàn)，也不得以貿(mào)易行動，妨礙國際貨幣基金協(xié)定的各項規(guī)定的意圖實現(xiàn)?！鼻耙咽黾?，當今牙買加體系對布雷頓森林體系進行的一項重要修改，就是允許各成員國采取適合自己的匯率制度，以使匯率能夠靈活反映各國基本條件的變化，認為只有這樣才能實現(xiàn)國際匯率體系的整體穩(wěn)定和國際貨幣體系的有效運行。美國《反補貼修訂規(guī)則》以均衡REER 這一單一標準褫奪他國在《IMF 協(xié)定》項下享有的廣泛匯率自由，顯然妨礙了協(xié)定規(guī)定的以上意圖的實現(xiàn)。WTO不僅繼受了GATT 的規(guī)定，而且還對其與IMF 的關(guān)系進行了明確。1993 年12 月烏拉圭回合部長會議通過了《關(guān)于世界貿(mào)易組織與國際貨幣基金組織關(guān)系的宣言》，其中規(guī)定：“注意到GATT1947 締約方全體與IMF 之間的密切關(guān)系，及GATT1947 適用于此關(guān)系的規(guī)定， 特別是GATT1947 第15 條……特此重申……適用于GATT1947 締約方全體與國際貨幣基金組織關(guān)系的規(guī)定將作為WTO 與IMF關(guān)系的依據(jù)。” 可見，WTO 也禁止以貿(mào)易行動妨礙《IMF 協(xié)定》意圖的實現(xiàn)，包括妨礙自由匯率制的實現(xiàn)。

辯證地看，均衡REER 作為試圖探尋能夠達到內(nèi)外均衡的一種匯率學說或方法，是允許的，但是，除非一種學說或方法被法定為衡量各國匯率水平的國際義務(wù)標準，否則，該學說和方法并不構(gòu)成約束各國的國際法律制度，不得侵犯各國依據(jù)國際法律制度所享有的權(quán)力。美國將均衡REER 作為裁判他國是否存在貨幣低估和授予貨幣低估國的企業(yè)以利益的基準，是將國內(nèi)法凌駕于國際法之上的違背美國國際法律義務(wù)的行為。

三、IMF 的匯率監(jiān)督方法無法賦予美國匯率反補貼新規(guī)以正當性

美國商務(wù)部在《反補貼修訂規(guī)則》出臺說明中提到了IMF 對成員國進行監(jiān)督所采用的外部平衡評估法（External Balance Assessment Methodology，以下簡稱EBA 方法），試圖為其均衡REER 尋求正當性支持。特別是2020 年8 月，美國財政部應(yīng)美國商務(wù)部依據(jù)《反補貼修訂規(guī)則》新增的528 節(jié)提出的請求，在對有關(guān)國家貨幣是否低估作出評判時指出，美國財政部采用的全球匯率評估框架（Global Exchange Rate Assessment Framework, 簡稱GERAF）建立在IMF 的EBA 的基礎(chǔ)之上，并與之保持一致?！?6〕See U.S. Department of Treasury, Global Exchange Rate Assessment Framework Methodology, August 2020, p. 2.那么，IMF 在成員國匯率監(jiān)督中采用的方法能否為美國匯率反補貼提供正當性支持呢？這需要將IMF 的方法與美國采用的均衡REER 這一基準進行比較。

進行這樣的比較，若拋開IMF 的監(jiān)督制度便無從入手。為此，下文先對IMF 的監(jiān)督及其采用的EBA 方法進行考察，然后對IMF 監(jiān)督中采用的EBA 方法與美國以GERAF 方法確定的均衡REER進行比較，進而揭示在失去IMF 提供的正當性支持后美國匯率反補貼新規(guī)面臨的國際合法性危機。

（一） IMF 監(jiān)督及晚近采用的EBA 方法

承如前述，牙買加體系實行的是有義務(wù)和監(jiān)督的自由匯率制。監(jiān)督之所以必要，是由于《IMF 協(xié)定》第4 條第1 節(jié)規(guī)定了成員國的義務(wù)，包括總體義務(wù)和具體義務(wù)。前者要求各成員國保證同IMF和其他成員國進行合作，以保障有秩序的外匯安排，并促進匯率體系的穩(wěn)定。后者又可分為國內(nèi)政策義務(wù)和對外義務(wù)。國內(nèi)政策義務(wù)要求成員國努力將經(jīng)濟和金融政策引向有助于有序且伴隨合理價格穩(wěn)定的經(jīng)濟增長的目標上，并要求通過培育有序的基本經(jīng)濟及貨幣金融條件尋求促進穩(wěn)定，屬于盡力型的義務(wù)。對外義務(wù)主要是前已述及的禁止操縱匯率或國際貨幣體系來妨礙國際收支的有效調(diào)整或取得對其他成員國的不公平競爭優(yōu)勢的規(guī)定，雖然措辭強硬，但是缺乏可操作性。

為了督促以上義務(wù)的履行，《IMF 協(xié)定》第4 條第3 節(jié)規(guī)定由IMF 對成員國的義務(wù)實現(xiàn)監(jiān)督，同時又對不同的義務(wù)作出了差異化的監(jiān)督處理。根據(jù)該節(jié)第1 項的規(guī)定，IMF 應(yīng)監(jiān)督國際貨幣體系以保障其有效運行，應(yīng)監(jiān)督成員國是否遵守該條第1 節(jié)規(guī)定的義務(wù)。第2 項特別要求IMF 對成員國的匯率政策實行嚴密監(jiān)督，并應(yīng)制定指導成員國匯率政策的原則，也就是說，第2 項將成員國的匯率政策從涵蓋廣泛的第1 項規(guī)定中挑選出來，要求IMF 實行嚴密監(jiān)督，并制定指導這些政策的原則。IMF監(jiān)督的重點是國際匯率體系的穩(wěn)定，而維護國際匯率體系的穩(wěn)定取決于各國匯率穩(wěn)定和對此發(fā)揮決定作用的國際收支狀況，因此，外部穩(wěn)定或外部平衡成為IMF 監(jiān)督的核心所在?！?7〕See IMF, Bilateral Surveillance Over Members’ Policies, June 2007, paras. 4-6.

瞄準外部平衡的EBA 方法是IMF 研究部在2012 年推出的匯率評估新方法，是在2006 年IMF 匯率咨詢組（Consultative Group on Exchange Rates，簡稱CGER）采用的由宏觀經(jīng)濟平衡法（Macroeconomic Balance Approach）、均衡實際匯率法（Equilibrium Real Exchange Rate Approach）、外部可持續(xù)性法（External Sustainability Approach）組成的一套匯率評估方法的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，由經(jīng)常賬戶（Current Account）、實際匯率（Real Exchange Rate）與外部可持續(xù)性（External Sustainability）三種互補方法組成，之后又進行了一些改進。

EBA 方法相對于其前身的變化主要在于：第一，擴大了影響外部平衡的政策變量；第二，厘定了與基本面和“所需”政策相一致的經(jīng)常賬戶或?qū)嶋H匯率的基準。這些變化有助于發(fā)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策在導致外部失衡中的作用，同時也有助于將周期性和臨時性因素從一國外部平衡的評估中剔除出去?！?8〕See Luis Cubeddu etc.,The External Balance Assessment Methodology: 2018 Update, IMF Working Paper, WP/19/65, March 2019, p.4-5.IMF 在對成員國進行匯率監(jiān)督特別是外部平衡監(jiān)督所采用的EBA 方法中，也確定了類似于美國均衡REER 的基準，而且在確定這一基準時剔除了周期性和臨時性因素，因此，IMF 運用EBA 方法所確定的基準與美國尋求中期平衡的均衡REER 有些類似。

（二）IMF 監(jiān)督中的EBA 方法與美國均衡REER 之比較

前文已對美國均衡REER 及其性質(zhì)進行了審視，在對IMF 監(jiān)督中采用的EBA 方法與美國均衡REER 進行比較前，有必要先對IMF 在監(jiān)督中采用的EBA 方法的性質(zhì)作一澄清。

前已述及，IMF 根據(jù)《IMF 協(xié)定》的授權(quán)，具有對成員國進行監(jiān)督的職責和職權(quán)，這種監(jiān)督具有毋庸置疑的法定性，但是，IMF 具有監(jiān)督權(quán)與IMF 如何進行監(jiān)督在法律上并不能相等同。國際組織不同于國家，其本身并無主權(quán)，在國際法上的權(quán)利能力和行為能力是由其成立的基本文件即國際條約授予的，屬于國家行使主權(quán)之結(jié)果?！?9〕參見邵津主編：《國際法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005 年版，第231 頁。作為一個國際組織，除非《IMF 協(xié)定》在授予IMF 監(jiān)督權(quán)的同時也規(guī)定了監(jiān)督方法，否則，IMF 如何進行監(jiān)督并不因其監(jiān)督權(quán)的存在而當然具有法定性，這是基于IMF 的權(quán)力來自主權(quán)國家的授予。從《IMF 協(xié)定》第4 條第3 節(jié)對IMF 監(jiān)督的規(guī)定來看，該節(jié)僅規(guī)定了IMF 監(jiān)督的范圍和對象，并未規(guī)定如何進行監(jiān)督。根據(jù)國際組織“法無授權(quán)不可為”的戒律，IMF 在監(jiān)督中采用的方法因不具有法定性，故對其成員國并不具有法律拘束力。從IMF 的實踐來看，其修改《IMF 協(xié)定》，采取依協(xié)定交由各成員國批準的辦法，哪怕是IMF 依協(xié)定制定指導成員國匯率政策的原則也要由IMF 執(zhí)行董事會通過決議，且決議聲明其不構(gòu)成對《IMF 協(xié)定》的修改，不擴大或縮小成員國的權(quán)力和義務(wù)?！?0〕See IMF, Bilateral and Multilateral Surveillance, Executive Board Decision, July 18, 2012, Preamble.再觀察IMF 采用或變更的監(jiān)督方法，其并沒有修改《IMF 協(xié)定》，也沒有由IMF 執(zhí)行董事會通過決議，而是采取了并不代表IMF 觀點的工作論文的方式?！?1〕無論是2013 年公布的EBA 方法本身，還是2019 年公布的其更新版，都是采取IMF 工作論文的形式。IMF 工作論文都在開篇顯著位置提示：論文表達的觀點是作者的觀點，不應(yīng)歸為IMF 或其執(zhí)行董事會或管理層的觀點?？梢姡琁MF 監(jiān)督成員國的方法并不具有法律性質(zhì)。

IMF 監(jiān)督權(quán)的法定性與監(jiān)督方法的非法定性之間的不對接，直接導致IMF 雖有權(quán)力進行監(jiān)督，但監(jiān)督是IMF 與成員國之間的合作和對話，IMF 在監(jiān)督中給出的意見僅為建議，并非是要得出一國是否違背《IMF 協(xié)定》的法律結(jié)論?！?2〕See IMF, IMF Executive Board Adopts New Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Public Information Notice （PIN） No. 12/89, July 30, 2012, para. 8.所以說，IMF 在監(jiān)督中采用的EBA 方法只是其與成員國進行合作和對話，進而提出建議的一種工具，據(jù)此得出的結(jié)論并不具有法律性質(zhì)。

我們將這種樣態(tài)的EBA 方法與前述美國以其方法得出的均衡REER 進行比較可以發(fā)現(xiàn)，即便美國均衡REER 與IMF 監(jiān)督中采用的EBA 方法相近，兩者也存在以下制度上的區(qū)別。

第一，IMF 監(jiān)督的是《IMF 協(xié)定》規(guī)定的成員國義務(wù)，但并不損害成員國的匯率權(quán)力，而美國則是以損害他國匯率權(quán)力為條件，通過國內(nèi)法為他國創(chuàng)設(shè)匯率義務(wù)。前已述及，牙買加體系實行的是有義務(wù)和監(jiān)督的自由匯率制，各國享有自由確定自己匯率的權(quán)力，雖然行使這一權(quán)力不能違背《IMF 協(xié)定》規(guī)定的匯率義務(wù)，但該權(quán)力構(gòu)成整個牙買加體系匯率制度的根基。這一點從《IMF 協(xié)定》有關(guān)IMF監(jiān)督與各國匯率自由之間關(guān)系的規(guī)定中也可得到證實。根據(jù)《IMF 協(xié)定》 第4 條第3 節(jié)第2 項之規(guī)定，IMF 制定的指導成員國匯率政策的原則，應(yīng)符合各成員國用以確定本國貨幣對其他成員國貨幣比價的合作安排和其他外匯安排。這表明，IMF 雖具有對各成員國進行監(jiān)督和指導的職權(quán)，但不能褫奪成員國的匯率權(quán)力。

在IMF 實踐中，其根據(jù)《IMF 協(xié)定》的授權(quán)，雖于1977 年、2006 年和2012 年分別通過了三項指導成員國匯率政策的決議，但都明確了上述立場。以2012 年7 月IMF 執(zhí)行董事會通過的《雙邊和多邊監(jiān)督的決議》為例，其在開篇序言中就明確規(guī)定“本決議沒有且不能解釋為或用來擴大成員國在《IMF 協(xié)定》中包括第4、6、8 條規(guī)定的義務(wù)范圍，或改變義務(wù)的性質(zhì)”。〔23〕同前注〔20〕，IMF 文。反觀美國匯率反補貼新規(guī)則不然，其適用的對象就是他國的匯率。這些國家的匯率要么與美國確定的均衡REER 相一致，要么就可能因所謂貨幣低估而被征收匯率反補貼稅。如出現(xiàn)這種情況，美國貿(mào)易伙伴國的匯率自由就會蕩然無存。

第二，IMF 運用EBA 方法進行監(jiān)督與美國商務(wù)部運用均衡REER 進行裁判的性質(zhì)不同。如前所述，IMF 的監(jiān)督具有合作與對話的性質(zhì)，IMF 在監(jiān)督中給出的意見僅為建議，并非是要得出一國是否違背《IMF 協(xié)定》的法律結(jié)論。仍以2012 年7 月IMF 執(zhí)行董事會通過的《雙邊和多邊監(jiān)督的決議》為例，該決議在其出臺背景中就明確指出“本決議特別強調(diào)監(jiān)督的合作性質(zhì)，對話和勸說的重要性”，同時還在第21 段中規(guī)定，除非決議重復了《IMF 協(xié)定》規(guī)定的內(nèi)容，否則決議構(gòu)成對成員國的建議而非義務(wù)，并且規(guī)定成員國沒有遵守這些建議不等于成員國違背了《IMF 協(xié)定》第4 條第1 節(jié)規(guī)定的義務(wù)?！?4〕同前注〔22〕，IMF 文，第21 段。從實踐來看，自牙買加體系誕生至今的四十多年里，IMF 從來沒有在監(jiān)督報告中認定過任何一個成員國違背了《IMF 協(xié)定》的義務(wù)。反觀美國的做法則不然，《反補貼修訂規(guī)則》是不折不扣的美國法律，美國商務(wù)部既是該規(guī)則的制定者，也是該規(guī)則的執(zhí)法者。美國商務(wù)部適用該規(guī)則依據(jù)均衡REER 對他國貨幣低估及所生匯率補貼的認定構(gòu)成行政裁判，與IMF 運用EBA 方法進行監(jiān)督所具有的對話性質(zhì)及監(jiān)督結(jié)論的建議性質(zhì)形成了鮮明的反差。

第三，IMF 運用EBA 方法進行監(jiān)督與美國商務(wù)部運用均衡REER 進行裁判所要達到的目的不同。IMF 采用EBA 方法評估成員國的經(jīng)常賬戶和匯率，估算成員國 REER 的偏差程度或者說REER 偏離均衡水平的程度的目的在于提供矯正外部失衡所必要的貨幣或價格變動的信息?！?5〕See Rui C. Mano, Carolina Osorio-Buitron, Luca Antonio Ricci, and Mauricio Vargas, The Level REER Model in the External Balance Assessment （EBA） Methodology, IMF Working Paper, WP/19/192, September 2019, p. 3.而且，IMF 在監(jiān)督中所作的評估僅具有對話和建議性質(zhì)，不止于此，IMF 還承認EBA 方法包括的經(jīng)常賬戶、實際匯率與外部可持續(xù)性三種方法各有弊端，加上計量經(jīng)濟分析具有不確定性，因此，EBA 方法宜被視為指引作出評估的一項有用工具，而不是對每一個經(jīng)濟體得出終極的外部評估的機械方法。〔26〕See Steven Phillips etc., The External Balance Assessment （EBA） Methodology, IMF Working Paper, WP/13/272, December 2013, p.36-37.可見，IMF運用EBA 方法對成員國進行監(jiān)督，是要在對話中建議成員國使其匯率趨向均衡REER，且其自身對運用EBA 方法作出的評估保持謙抑。反觀美國的做法則不然，美國商務(wù)部雖然在《反補貼修訂規(guī)則》出臺說明中指出，對他國貨幣低估征收反補貼稅要結(jié)合個案的情況，但同時又規(guī)定只要涉案國政府的匯率行動導致REER 與均衡REER 之間存在差額，通常就構(gòu)成貨幣低估，涉案企業(yè)在貨幣兌換中收到的貨幣數(shù)量與在REER 與均衡REER 一致情況下應(yīng)當收到的貨幣數(shù)量之間的差額就是企業(yè)的獲益額，美國商務(wù)部將以此為據(jù)征收匯率反補貼稅?？梢?，與IMF 在監(jiān)督中采用EBA 方法勸說各國將匯率趨向均衡REER 不同的是，美國要借助國內(nèi)反補貼制度摒除所謂他國貨幣低估所具有的貿(mào)易影響。所以說，即便美國均衡REER 與IMF 監(jiān)督中采用的EBA 方法相近，二者也存在制度上的根本差異。

（三）IMF 監(jiān)督方法與美國規(guī)則的制度差異使美國難獲國際合法性背書

在“二戰(zhàn)”后建立并適用至今的多邊國際法律制度中，《IMF 協(xié)定》是衡量各國貨幣行為的準繩，IMF 是管理國際貨幣事務(wù)的國際組織。從以上對美國均衡REER 與IMF 在監(jiān)督中所用方法的比較可見，由于二者存在制度上的根本差異，美國商務(wù)部無論采用與IMF 相同或不同的方法，IMF 都無法為美國《反補貼修訂規(guī)則》的正當性提供背書。這對于欲從IMF 監(jiān)督所用方法中獲得正當性支持的美國來說，在失去來自IMF 的正當性支持后，其匯率反補貼新規(guī)必然進一步面臨國際合法性的拷問，這突出地體現(xiàn)在對他國貨幣主權(quán)的侵犯和褫奪上。

眾所周知，各國具有貨幣主權(quán)，除非受到國際法律制度的制約，否則一國的貨幣主權(quán)不受限制。從國家貨幣主權(quán)的構(gòu)成來看，一國貨幣主權(quán)主要包含以下三項專有性的權(quán)力：發(fā)行貨幣的權(quán)力、貨幣定值的權(quán)力和調(diào)整一國貨幣或任何其他貨幣在其境內(nèi)使用的權(quán)力。確定一國貨幣的對外匯率是貨幣定值權(quán)的主要內(nèi)容。除了前述《IMF 協(xié)定》規(guī)定各國自由確定匯率的權(quán)力外，從習慣國際法層面看，貨幣發(fā)行國亦有權(quán)決定或改變其本國貨幣的價值，還有權(quán)不確定其本國貨幣的特定價值，即不根據(jù)其他貨幣為本國貨幣定值。由于決定和改變幣值并不違反習慣國際法，因此，一國不需要因決定和改變幣值而承擔國際法上的責任，也不需要對該國貨幣持有者造成的后果承擔責任，更不需要對以該貨幣計值債權(quán)的債權(quán)人和債務(wù)人承擔責任。〔27〕See F. A. Mann, The Legal Aspect of Money （5th edition）, Oxford University Press, 1992, p. 464.美國的匯率反補貼新規(guī)對于他國實行不符合美國尺度的匯率進行責罰，不僅違背了《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制，而且也嚴重侵犯了他國獨立自主決定或改變匯率的主權(quán)權(quán)力。

或許美國會辯解他國貨幣與美元兌換所形成的匯率是兩種貨幣兌換的合成物，所以，美國對此匯率亦有貨幣主權(quán)。這一貌似適應(yīng)匯率特性的爭辯能否為美國匯率反補貼贏得主權(quán)依據(jù)呢？WTO 之父John H. Jackson教授曾經(jīng)指出，在當今全球化的世界里，主權(quán)的主要功能是用來在國際間分配權(quán)力，劃分管轄權(quán)的。〔28〕See John H. Jackson, Sovereignty, the WTO and Changing Fundamentals of International Law, Cambridge University Press, 2006, p. 214-215.作為調(diào)整國家間關(guān)系的國際法，對管轄權(quán)競合或沖突素有認知并建立了協(xié)調(diào)框架。在各類管轄權(quán)中，屬地管轄權(quán)作為對一國領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切人和物享有完全的和排他的管轄權(quán)力，是行使國家管轄權(quán)的最古老的、也是最基本的國際法原則。1949 年聯(lián)合國大會通過的《國家權(quán)力和義務(wù)宣言草案》第2 條規(guī)定：“國家對其領(lǐng)土以及境內(nèi)之一切人與物，除國際法公認豁免者外，有行使管轄之權(quán)。”雖然國家對于人和物還有其他管轄依據(jù)，但這些管轄與屬地管轄相比屬于派生或次要的，并且要接受屬地管轄權(quán)的限制。〔29〕同前注〔19〕，邵津主編書，第43 頁。結(jié)合美國《反補貼修訂規(guī)則》觀察，其瞄準的是他國貨幣與美元在國際貿(mào)易結(jié)算中發(fā)生的貨幣低估及其導致的匯率補貼，雖然這一匯率是兩種貨幣兌換的合成物，但他國生產(chǎn)商或出口商在將產(chǎn)品出口至美國并獲得美元支付后，通常是在生產(chǎn)商或貿(mào)易商本國按照本國匯率進行兌換，而非在美國所為，因此，依據(jù)屬地管轄權(quán)優(yōu)先原則，生產(chǎn)商或出口商的本國具有屬地管轄權(quán)。美國以匯率是兩國貨幣兌換比率為依據(jù)來對抗他國的屬地匯率管轄權(quán)和匯率主權(quán)，在國際法上明顯是站不住腳的。

四、美國匯率反補貼新規(guī)與WTO 反補貼制度不容

美國商務(wù)部在出臺《反補貼修訂規(guī)則》的過程中反復聲稱，其匯率反補貼是與《SCM 協(xié)定》的要求完全一致的合法貿(mào)易救濟行為，認為匯率補貼就是《SCM 協(xié)定》反對的補貼，〔30〕同前注〔5〕，Department of Commerce 文，第6039-6040 頁。竭力為其匯率反補貼新規(guī)披上國際合法性的外衣。事實上，美國的這一說法明顯與GATT 和《SCM 協(xié)定》 的立法史相左。GATT 締約方全體在《關(guān)于GATT 第6 條第2、3 款注釋和補充規(guī)定》 中指出“多種貨幣措施在某些情況下構(gòu)成出口補貼，對此可根據(jù)第3 款征收反補貼稅予以抵消”，但對于復匯率之外單一匯率對貿(mào)易產(chǎn)生的效果，無論是GATT 第6 條，還是后來的WTO 《SCM 協(xié)定》都沒有涵蓋?！叭绻鸩菡哂关泿诺凸罉?gòu)成一項禁止性的出口補貼，會明確地將之包括在《SCM 協(xié)定》的約文中?！薄?1〕Bryan Mercurioa, Celine Sze Ning Leung, Is China a “Currency Manipulator”?: The Legitimacy of China’s Exchange Regime Under the Current International Legal Framework, International Lawyer, Fall 2009, p. 1299.可見，除了復匯率這一情形外，WTO 的反補貼制度并沒有覆蓋貨幣低估所生的貿(mào)易效果。不止于此，美國的這一說法亦與《SCM 協(xié)定》的規(guī)定不符，依協(xié)定規(guī)定，在WTO 成員方對禁止性補貼（包含出口補貼和進口替代補貼）以外補貼即國內(nèi)補貼實行反補貼時，該項國內(nèi)補貼的成立需要滿足財政資助、利益授予和專向性三個要件。雖然美國商務(wù)部在有關(guān)解釋中不否定業(yè)界以禁止性補貼為由對他國貨幣低估提起申訴的權(quán)利，但是美國匯率反補貼新規(guī)將匯率低估造成的補貼定位于國內(nèi)補貼，據(jù)此依《SCM 協(xié)定》，此類補貼的構(gòu)成需要滿足財政資助、利益授予和專向性三個要件，以下依次進行對比分析。

（一）貨幣低估是否構(gòu)成財政資助

《SCM 協(xié)定》第1 條規(guī)定財政資助是由WTO 成員方政府或其代行機構(gòu)所為的下列行為：資金直接轉(zhuǎn)移抑或資金或債務(wù)的潛在轉(zhuǎn)移；豁免或不征收本應(yīng)征收的收入；提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的商品或服務(wù)，或收購產(chǎn)品。與對利益授予和專向性通過修法進行明確不同的是，美國匯率反補貼新規(guī)并沒有對貨幣低估如何構(gòu)成財政資助在規(guī)則上加以明確。美國商務(wù)部想當然地認為貨幣低估構(gòu)成以資金轉(zhuǎn)移形式提供的財政資助，聲稱“資金”意味著貨幣或貨幣資源，“轉(zhuǎn)移”意味著從一人向他人進行輸送、傳送或交換，因此，貨幣兌換構(gòu)成《SCM 協(xié)定》規(guī)定的資金轉(zhuǎn)移（transfer of funds），〔32〕同前注〔5〕，Department of Commerce 文，第6034 頁。是財政資助的一種體現(xiàn)。然而，這一解釋難掩對財政資助和資金轉(zhuǎn)移真義的歪曲。

首先，財政資助須是政府或其代行機構(gòu)將有經(jīng)濟價值的資源轉(zhuǎn)移給從中受惠的接受者，但貨幣兌換是兩種貨幣以二者之間的匯率進行的等值或等價交易，不符合財政資助的意涵。雖然財政資助及其涵蓋的資金轉(zhuǎn)移是否使接受者受益是衡量補貼構(gòu)成的又一要素，即利益授予所關(guān)注的焦點，但是利益授予源自財政資助，二者聯(lián)系密切，因此，財政資助必然隱含利益授予的因子。

美國出口限制案（US - Export Restraints）專家組在考察《SCM 協(xié)定》第1 條談判史后指出，《SCM協(xié)定》引入由財政資助與利益授予構(gòu)成的補貼定義，旨在將反補貼限于種類有限的授予利益的政府措施?！?3〕See Panel Report, US - Exports Restraints, paras. 8.65 and 8.73.從規(guī)定來看，《SCM 協(xié)定》針對的財政資助是該協(xié)定第1 條第1 款所列授予利益的三類資助，超出此范圍的財政資助，即便存在利益授予，也不在該協(xié)定約束的范圍之內(nèi)?？梢姡禨CM 協(xié)定》所針對的財政資助不但包含利惠的因子，而且具有謙抑性。

反觀美國《反補貼修訂規(guī)則》，其將他國企業(yè)把美元兌換為本幣的行為都看作是財政資助中的資金轉(zhuǎn)移。眾所周知，各國基于貨幣主權(quán)一般都禁止外幣在本國流通，因此，任何國家的企業(yè)在國際經(jīng)濟活動中獲得的外幣除了自己留存外，一般都要兌換成為本國貨幣才能在本國使用。在兌換中國際貿(mào)易經(jīng)營者雖從市場上獲得了本幣，但失去了外幣。美國軟木案（US - Softwood Lumber IV）上訴機構(gòu)曾指出：“《SCM 協(xié)定》第1 條定義的補貼捕捉的是政府將有經(jīng)濟價值的東西以利惠接受者的方式進行轉(zhuǎn)移的情形?！薄?4〕Appellate Body Report, Brazil - Aircraft, para. 157.然而，貨幣兌換是貨幣之間的等值交易，出口商并沒有從中受益，但是依美國《反補貼修訂規(guī)則》的邏輯，在外匯市場發(fā)生的所有貨幣兌換都會構(gòu)成資金轉(zhuǎn)移，這顯然有悖于《SCM 協(xié)定》界定財政資助的內(nèi)在要求和謙抑性。

其次，提供財政資助的主體雖然是政府或其代行機構(gòu)，但是所謂以貨幣兌換進行的資金轉(zhuǎn)移卻發(fā)生在兩個市場主體之間，這顯然不符合《SCM 協(xié)定》規(guī)定的提供財政資助的主體要件。雖說《SCM協(xié)定》第1 條第1 款沒有將提供財政資助的主體限定于政府，也包括了公共機構(gòu)、基金機構(gòu)和私人機構(gòu)，但后三類主體要成為提供財政資助的主體，就必須行使政府執(zhí)行的且與政府行為沒有實質(zhì)性差別的功能。那么，在外匯市場上以銀行為代表的從事外匯經(jīng)營的主體是否就是政府職能的代行機構(gòu)呢？眾所周知，各國政府除了對市場進行必要的宏觀調(diào)控和監(jiān)管外，一般不參與外匯買賣。政府都無此方面的職能，又怎么能夠指示銀行代行這一職能呢？由于銀行不具有提供財政資助的主體適格性，所以出口商與銀行在外匯市場進行的貨幣兌換注定無法構(gòu)成財政資助。

可見，即便他國貨幣低估，但將此種情形下銀行與出口商在外匯市場發(fā)生的本外幣兌換當作以資金轉(zhuǎn)移方式提供的財政資助，既無法滿足《SCM 協(xié)定》對提供財政資助主體的適格性要求，也與該協(xié)定界定的財政資助的意涵相悖。

（二）貨幣低估是否構(gòu)成利益授予

利益授予是《SCM 協(xié)定》規(guī)定補貼構(gòu)成的一大要素，其實質(zhì)含義是指財政資助使接受者比在沒有財政資助的情況下處境更佳?！?5〕See Appellate Body Report, US - Large Civil Aircraft （2nd complaint）, paras. 635-636.這一含義和《SCM 協(xié)定》第14 條規(guī)定的補貼接受者獲利的計算規(guī)則都表明，衡量利益授予之有無和多寡需要進行比較，沒有比較就無法確立財政資助是否使接受者處境更佳。但如何進行比較？從《SCM 協(xié)定》第14 條的規(guī)定來看，比較的基準是市場。“在比較是否存在‘利益授予’時，市場提供了進行比較的恰當基礎(chǔ)，因為‘財政資助’所致潛在的貿(mào)易扭曲，可以通過確定接受者是否以比市場更優(yōu)惠的條件接受‘財政資助’而得到辨別?！薄?6〕Appellate Body Report, Canada - Aircraft, paras. 157 and 158.從WTO 爭端解決實踐來看，比較的基準通常是被控提供補貼國的市場價格，但如若補貼提供國的私方價格扭曲，就可能需要借助該國之外的基準，以再現(xiàn)補貼提供國缺乏的市場競爭環(huán)境?！?7〕See Appellate Body Report, Canada - Renewable Energy, paras. 5.183-5.184.可見，適用被控補貼提供國的市場價格是衡量利益授予的主要依靠，適用境外價格是例外。

反觀美國《反補貼修訂規(guī)則》，其規(guī)定在他國貨幣低估的情況下，從事國際貨物買賣的企業(yè)將美元兌換為本幣所獲得的本幣數(shù)額多于在不存在貨幣低估情況下獲得的本幣數(shù)額，就會發(fā)生對企業(yè)的利益授予?！?8〕同前注〔5〕，Department of Commerce 文，第6036 頁。將美國《反補貼修訂規(guī)則》的規(guī)定與WTO 《SCM 協(xié)定》的規(guī)定及實踐進行比較可以發(fā)現(xiàn)，二者存在以下根本性差異：《SCM 協(xié)定》規(guī)定的利益授予的衡量基準都是現(xiàn)實中存在或可發(fā)現(xiàn)的市場價格，不論這一價格是被控補貼提供國的國內(nèi)市場價格，抑或是該國境外的相關(guān)價格。但美國匯率反補貼則不同，比較的基準是均衡REER。前已述及，均衡REER 是理論上計算或推導的一種匯率，且對均衡REER 及其計算方法缺乏共識。也就是說，美國是在拿一個臆造而非現(xiàn)實存在或可發(fā)現(xiàn)的均衡REER 來裁判他國匯率，從而得出他國貨幣低估是否授予了企業(yè)以利益以及授予利益的多寡。那么，WTO 法是否允許使用一個臆造基準來確定利益授予呢？《SCM 協(xié)定》和關(guān)于反傾銷、反補貼的GATT 第6 條并沒有這樣的規(guī)定。在爭端解決實踐中，唯一能夠見到的類似詞匯是出現(xiàn)在“加拿大可再生能源案”（Canada-Renewable Energy）上訴機構(gòu)報告中的“推定基準”（constructed benchmark），〔39〕同前注〔37〕，Appellate Body Report，第5.183-5.184 段。但即便是該案專家組和上訴機構(gòu)也沒有在計算利益授予時使用推定基準，而是使用了加拿大鄰國的市場價格為基準?？梢姡茉旎蛲贫ɑ鶞适荳TO 法沒有規(guī)定且實踐中沒有采用（也不可能被采用）的基準，因此，美國使用均衡REER 這樣一個基準來確定他國貨幣低估為企業(yè)授予的利益，在WTO法上不僅是缺乏依據(jù)的，而且也是與WTO 法的實踐相沖突的。

在采用臆造基準行不通的情況下，美國確定財政資助授予的利益就需要采用市場基準，但此舉又會遭遇利益授予比較基準缺失的難題。眾所周知，對財政資助所授予利益進行比較和計算的前提是現(xiàn)實中存在或者可發(fā)現(xiàn)兩種價格：以優(yōu)惠條件提供的財政資助與不存在優(yōu)惠的市場價格，二者缺一不可。但在美國《反補貼修訂規(guī)則》適用的單一匯率制的情況下，被控貨幣低估的貨幣卻只有一種匯率。在全球只有一種匯率的情況下，依WTO 法的規(guī)定及實踐，無論是采用被控貨幣低估國的國內(nèi)價格抑或是國外價格為基準，都是無法比較的，因為比較的基準與比較的對象兩位一體。這也正是美國不得不轉(zhuǎn)而臆造一個均衡REER 作為衡量基準的原因所在。但如上所述，以臆造的均衡REER 為基準來衡量利益授予是違背WTO 法的?？梢姡撬麌嬖陔p重或多重匯率，否則，在單一匯率下，美國要以符合WTO 規(guī)則的方式確定他國貨幣低估所授予的利益是行不通的。

（三）貨幣低估是否具有專向性

美國《反補貼修訂規(guī)則》將他國貨幣低估所發(fā)生的補貼定位于國內(nèi)補貼，而依《SCM 協(xié)定》，構(gòu)成國內(nèi)補貼不僅需要有財政資助和利益授予，而且該利益授予還需具有專向性。為此，美國《反補貼修訂規(guī)則》對貨幣低估情形下的專向性作出了突破性的規(guī)定，一方面將《1930 年關(guān)稅法》上的“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)明確為從事國際貨物買賣的企業(yè)，而不論因貨幣低估而接受補貼的企業(yè)是否具有其他共同特征，另一方面，又規(guī)定只要一個或多個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)是補貼的支配性（predominant）或不成比例（disproportionate）的接受者，美國商務(wù)部就可以將其認定為符合專向性的“一組”企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，存在專向性。〔40〕同前注〔5〕，Department of Commerce 文，第6039-6040 頁?？梢姡绹鴧R率反補貼新規(guī)既有對法律專向性的明確，也有對事實專向性的依賴。那么，美國的這一規(guī)定是否如其聲稱的那樣，與《SCM 協(xié)定》的規(guī)定相一致呢？下文在對《SCM 協(xié)定》相關(guān)規(guī)定進行考察的基礎(chǔ)上，對這一問題從法律專向性與事實專向性兩個方面展開比較分析。

在《SCM 協(xié)定》中，專向性標準主要體現(xiàn)在該協(xié)定第2 條的總括性規(guī)定和第1 款（a）（b）（c）三項規(guī)定中?？偫ㄐ砸?guī)定的內(nèi)容表明衡量專向性的依據(jù)是一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)?！?1〕這一總括性規(guī)定的內(nèi)容是：“為判定上述第1 條第1 款所定義的補貼是否專向適用于補貼提供當局法域的一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，應(yīng)適用以下原則……”在第1款中，（a） （b）兩項是有關(guān)法律（de jure）專向性的規(guī)定，（c）項是有關(guān)事實（de facto）專向性的規(guī)定?！?2〕（a）項規(guī)定：“如果補貼提供當局或該當局執(zhí)行的立法將補貼的獲得明確限于特定企業(yè)，該補貼即具有專向性?！?（b）項規(guī)定：“在補貼提供當局或該當局執(zhí)行的立法確立了取得補貼的資格與數(shù)額的客觀標準或條件的情況下，只要資格是自動的且這些標準和條件得到嚴格遵守，那么，就不存在專向性……”（c）項規(guī)定：“雖按上述（a）項和（b）項規(guī)定的原則而表現(xiàn)為非專向性，但有理由使人相信其在實際上具有專向性，則應(yīng)考慮其他的因素。這些因素包括：補貼是由數(shù)量有限的特定企業(yè)使用，由特定企業(yè)支配性使用，向特定企業(yè)提供不成比例的大量補貼，補貼提供當局以任意的方式做出授予補貼決定……”其中，（a）和（b）項的共同點在于：二者都是有關(guān)法律專向性資格標準的規(guī)定。（a）項以肯定的方式強調(diào)衡量補貼專向性不是看補貼是否已提供給特定企業(yè)，而是看特定企業(yè)是否有資格獲得補貼。（b）項則以否定的方式強調(diào)，如果獲得補貼的資格與數(shù)額的標準或條件具有客觀性，只要這些標準和條件得到遵守，那么補貼就不具有專向性?！?3〕See Appellate Body Report, US - Anti-Dumping and Countervailing Duties （China）, paras. 366-370.（c）項規(guī)定，盡管補貼在（a）和（b）項項下不具有專向性，但如果補貼是由數(shù)量有限的特定企業(yè)使用，或由特定企業(yè)支配性使用，或向特定企業(yè)提供不成比例的大量補貼，或補貼提供當局以任意的方式作出提供補貼決定，WTO 成員方仍然可以依據(jù)（c）項認定補貼具有事實專向性?！?4〕See Appellate Body Report, US - Countervailing Measures （China）, para. 4.121.

就法律專向性而言，美國《反補貼修訂規(guī)則》界定的法律專向性與《SCM 協(xié)定》規(guī)定的專向性是否一致的關(guān)鍵取決于前者規(guī)定的“一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”與后者規(guī)定的“一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”中的“一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”是否一致?！?5〕《SCM協(xié)定》第2條總括性規(guī)定采用的是“一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”，該條第1款（a）（b）（c）三項規(guī)定采用的是“特定企業(yè)”。根據(jù)WTO 爭端解決機構(gòu)的解釋，“特定企業(yè)”與“一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”同義。See Appellate Body Report, US - Anti-Dumping and Countervailing Duties （China）, para. 373.以下分別對產(chǎn)業(yè)或一組產(chǎn)業(yè)與一組企業(yè)分別進行考察。首先，什么是產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)呢？ “就第2 條總括性規(guī)定而言，‘產(chǎn)業(yè)’或‘一組產(chǎn)業(yè)’通常可從特定類型產(chǎn)品生產(chǎn)者的角度來理解…… 一項補貼如果在經(jīng)濟中被足夠廣泛地適用，而不是施惠于特定有限的一組特定產(chǎn)品的生產(chǎn)者，那么該項補貼就不具有專向性?！薄?6〕Panel Report, US - Upland Cotton, paras. 7.1139, 7.1140.《SCM 協(xié)定》第16 條亦明確規(guī)定反補貼一方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是指“國內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)者全體，或其產(chǎn)量總和占國內(nèi)該產(chǎn)品生產(chǎn)總量大部分的那些國內(nèi)生產(chǎn)者”，而同類產(chǎn)品須與被控補貼產(chǎn)品具有同類性。其次，什么是“一組企業(yè)”呢？雖然《SCM 協(xié)定》第2 條沒有對構(gòu)成“一組企業(yè)”是否需要其產(chǎn)品具有同類性作出規(guī)定，但是如果我們把視野拉長到反補貼所需進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害這一要件上，就會發(fā)現(xiàn)“一組企業(yè)”的構(gòu)成也同樣需要產(chǎn)品具有同類性，否則就無法找到與補貼進口產(chǎn)品構(gòu)成同類產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)?？梢?，WTO 法是以產(chǎn)品為標準來認定專向性，無論是產(chǎn)業(yè)，還是企業(yè)都需要以產(chǎn)品特征或類型來確定。反觀美國《反補貼修訂規(guī)則》，其將從事國際貨物買賣的企業(yè)作為“一組企業(yè)”，而不論他們出口產(chǎn)品有多大的差異，與《SCM 協(xié)議》在確定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的組別時所需產(chǎn)品的同類性相沖突。

就事實專向性而言，美國商務(wù)部對匯率反補貼新規(guī)所作的解釋，使用了支配性或不成比例地接受補貼的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的措辭，這貌似與《SCM 協(xié)定》規(guī)定的事實專向性相契合，也似乎表明美國在未來的匯率反補貼中要倚重事實專向性。然而，在美國《反補貼修訂規(guī)則》瞄準的貨幣低估的環(huán)境中，一些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)僅因在國際貿(mào)易中發(fā)生的貨幣兌換較其他企業(yè)或產(chǎn)業(yè)數(shù)量偏大，就會被認定為具有專向性的“一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”，這顯然不是以產(chǎn)品為標準，而是以補貼類型即所謂匯率補貼為標準認定專向性，也有悖于《SCM 協(xié)定》有關(guān)利益授予專向性之規(guī)定。

事實上，單一匯率制對補貼專向性具有天然的排斥性。在單一匯率制下，一國匯率沒有區(qū)別地適用于整個國家的所有主體，而不論其出口與否。僅就出口企業(yè)而言，不同企業(yè)出口的產(chǎn)品及其對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)五花八門，絕非“一個企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”所能囊括，因此，即便一國貨幣低估，其派生的利益覆蓋整個國家和整個經(jīng)濟，不但不符合專向性的要求，而且恰恰與專向性背道而馳?；蛟S正因為如此，美國《反補貼修訂規(guī)則》才不顧WTO 法的規(guī)定和實踐，采取了橫跨一切企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的專向性定義，用從事國際貨物買賣的企業(yè)來替代產(chǎn)品同類性標準進行專向性認定，這是對《SCM 協(xié)定》有關(guān)專向性規(guī)定的篡改。

五、應(yīng)對美國匯率反補貼新規(guī)的思考

以上考察表明，瞄準他國貨幣低估所生貿(mào)易效果的美國《反補貼修訂規(guī)則》，不僅會觸犯《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制和各國的匯率主權(quán)，而且與《SCM 協(xié)定》確定補貼所包含的財政資助、利益授予和專向性要求嚴重背離。眾所周知，國際社會為避免人類重蹈“兩戰(zhàn)”之間各國以鄰為壑進行“匯率戰(zhàn)”和“貿(mào)易戰(zhàn)”，甚至最終不惜進行世界大戰(zhàn)的覆轍，在“二戰(zhàn)”后建立起廣泛的全球性多邊法律制度，開啟了以法制取代武力的和平發(fā)展的歷史進程。在經(jīng)濟更加全球化、各國更加相互依賴的今天，通過國際協(xié)商確立國際規(guī)則來解決包括貨幣及貿(mào)易在內(nèi)的國際分歧才是正道，任何單邊主義的做法都與人類社會全球化的發(fā)展趨勢背道而馳，也必然會在國際法律制度上四處碰壁。這是美國《反補貼修訂規(guī)則》遭遇重重國際合法性危機的背景和根源所在。美國的單邊主義做法對于國際法律制度和我國的正當權(quán)益構(gòu)成了嚴峻挑戰(zhàn)，促使我們不得不思考應(yīng)對之策。

美國《反補貼修訂規(guī)則》對貨幣的貿(mào)易效果所作的規(guī)定，既會觸及多邊貨幣制度，也會觸及多邊貿(mào)易制度，因此，對策的尋求無法繞開對這兩類制度的審視。先就多邊貨幣制度來說，承前所述，美國《反補貼修訂規(guī)則》 侵犯了《IMF 協(xié)定》 規(guī)定的自由匯率制和各國的匯率主權(quán)，那么，IMF 和《IMF 協(xié)定》能否為包括我國在內(nèi)的各國提供有效的法律救濟呢？IMF 對爭議的解決限于對《IMF 協(xié)定》條文的解釋上。根據(jù)該協(xié)定第29 條的規(guī)定，成員國與IMF 間或成員國相互間對于協(xié)定條文的解釋發(fā)生異議時，應(yīng)提交執(zhí)行董事會裁決。成員國可在執(zhí)行董事會作出裁決后3 個月內(nèi)要求將該異議提交理事會作最后裁決。違反《IMF 協(xié)定》 的制裁措施主要體現(xiàn)在該協(xié)定第26 條第2 節(jié)和第23 條第2 節(jié)，一是停止成員國使用IMF 資金資源的資格或權(quán)利，二是要求成員國退出IMF。但是，美國《反補貼修訂規(guī)則》不是或不主要是對《IMF 協(xié)定》的解釋問題，難以適用該協(xié)定第29 條的規(guī)定。就制裁來說，雖然美國匯率反補貼新規(guī)侵犯了《IMF 協(xié)定》規(guī)定的自由匯率制和各國的匯率主權(quán)，但是由于IMF 自成立伊始就盡量采取減少使用制裁措施的政策，也從來沒有驅(qū)逐過任何一個成員國，〔47〕參見韓龍：《人民幣匯率的國際法問題》，法律出版社2010 年版，第318-320 頁。所以借助IMF使美國改弦易轍的希望不大。再就WTO 法來說，WTO 雖具有強大的爭端解決機制，〔48〕當下，一些WTO 成員方阻撓WTO 上訴機構(gòu)成員的遴選，導致WTO 爭端解決機制停擺，屬于特殊情形。但其反補貼制度并沒有覆蓋匯率補貼，美國也只是試圖借口其匯率反補貼與WTO 法一致來尋求正當性支持，但若WTO 成員方將美國匯率反補貼訴諸WTO 爭端解決機制，美國料會提出WTO 的反補貼制度并沒有覆蓋匯率補貼的抗辯，到那時WTO 專家組和上訴機構(gòu)恐將難以管轄和裁判，因此，借助WTO 亦難以奏效。

在借助多邊渠道尋求救濟受阻的情況下，包括我國在內(nèi)的各國還有依據(jù)國際法采取自力救濟措施的選擇。美國開展的匯率反補貼構(gòu)成國際不法行為，應(yīng)當承擔國家責任。依據(jù)2001 年《國家對國際不法行為的責任條款草案》的規(guī)定，國家責任的承擔形式雖然包括了停止不法行為和賠償?shù)?，但如下所述，?yīng)對美國《反補貼修訂規(guī)則》的最有效形式莫過于反制。反制是國際法較之于國內(nèi)法最具特性的體現(xiàn)之一，其實質(zhì)上是指受害國在要求加害國作出停止不法行為和進行賠償遭拒后采取的“私力救濟”（private justice）措施。受害國采取的這一措施雖原本會違背其對加害國的義務(wù)，但由于該行為是為了抵消加害國的國際不法行為，所以應(yīng)被視為合法?！?9〕See James R. Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law （8th Edition）, Oxford University Press, 2013, p. 586-587.運用反制應(yīng)對美國《反補貼修訂規(guī)則》的優(yōu)勢在于：在美國拒絕停止其國際不法行為時，我國和國際社會其他成員不需要求助于美國或要求其提供協(xié)助，就可以自行采取反制措施，對來自美國的產(chǎn)品征收同等的反補貼稅，以維護自身的利益。此外，反制不具有不法性，而被反制的行為卻具有不法性，因此，反制具有運用合法措施應(yīng)對國際不法行為的正當性和正義性。雖說如此，但也需注意，反制在現(xiàn)實中可能導致“兩戰(zhàn)”之間“匯率戰(zhàn)”和“貿(mào)易戰(zhàn)”的重演，有使人類社會重陷“叢林規(guī)則”之虞，且各國在反制中比拼和消耗的是實力，因此，反制亦非完美之策。

于我國而言，美國商務(wù)部在《反補貼修訂規(guī)則》出臺說明中多次提到了我國，我國是其不言而喻的主要瞄準對象。應(yīng)對美國《反補貼修訂規(guī)則》，我國除了應(yīng)與國際社會一道采取上述應(yīng)對措施外，可以且也應(yīng)當發(fā)揮自身潛力和優(yōu)勢有所作為，其中最有力的武器莫過于人民幣國際化。

人民幣國際化是人民幣在國際社會充分發(fā)揮價值尺度、交換媒介和儲藏價值的貨幣功能而被廣泛用作貿(mào)易計價及結(jié)算貨幣、投融資貨幣和儲備貨幣的貨幣現(xiàn)象。由于當下人民幣尚未充分實現(xiàn)國際化，美元仍然是世界最主要的國際貨幣，人們在國際貿(mào)易和其他國際經(jīng)濟活動中大量地使用美元進行計價、支付和結(jié)算，因此，在收到支付的美元之后通常需要兌換成各國國內(nèi)貨幣，包括人民幣，這為美國對貨幣兌換過程中因他國貨幣低估而發(fā)生匯率補貼實行匯率反補貼提供了條件和借口。人民幣在充分實現(xiàn)國際化之后，將成為國際交易的計價、支付和結(jié)算貨幣。屆時，我國國際收支均使用人民幣，不存在本外幣之間的兌換。其他各國在接收人民幣后只發(fā)生人民幣與其本國貨幣之間的兌換，與美元不再相干。如此一來，美國匯率反補貼制度就會失去適用的基礎(chǔ)和條件?？梢?，人民幣國際化是我國和其他國家避開美國《反補貼修訂規(guī)則》侵害的有效方法。鑒于此，我們應(yīng)積極地推進人民幣國際化的實現(xiàn)，以有效遏制美國匯率反補貼新規(guī)的惡性發(fā)作。

然而，人民幣國際化的實現(xiàn)尚需時日，遠水難解近渴。在此條件下，我國企業(yè)在出口中若達不成以人民幣計價、支付和結(jié)算的交易，可改換美元之外的其他外幣計價、支付和結(jié)算，盡可能繞開美元與人民幣之間的兌換。由于美國《反補貼修訂規(guī)則》規(guī)制的是美元在與外國貨幣兌換中發(fā)生的貨幣低估和貨幣補貼，并不包括美元之外的貨幣之間兌換所發(fā)生的貨幣低估和貨幣補貼，因此，我國企業(yè)在出口中使用美元之外的外幣，就可避免發(fā)生美元與人民幣之間的兌換，美國也就無法將其匯率反補貼的規(guī)定適用于我國出口企業(yè)，從而達到規(guī)避美國《反補貼修訂規(guī)則》的目的。