張青波

行政處罰是行政執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用最多的行政行為之一，作為規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施之準(zhǔn)據(jù)的《行政處罰法》，是保障公民權(quán)利、落實(shí)依法行政的重要立法。因此，《行政處罰法》的修改對(duì)于法治政府的建設(shè)和行政法治的進(jìn)步具有重大意義。相比現(xiàn)行《行政處罰法》對(duì)應(yīng)受行政處罰行為在主觀方面的要素未置一詞，《行政處罰法（修訂草案）》（簡(jiǎn)稱《修訂草案》）〔1〕參見《中國(guó)人大：〈行政處罰法〉（修訂草案）征求意見》，載澎湃新聞網(wǎng)，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8137188，2020 年7 月5 日訪問。對(duì)主觀要素有所規(guī)定。其第30 條第3 款規(guī)定：“當(dāng)事人有證據(jù)證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定?！边@體現(xiàn)出對(duì)個(gè)人自主、責(zé)任主義等現(xiàn)代行政法價(jià)值理念的吸收接納，對(duì)推動(dòng)行政處罰法律制度的發(fā)展完善有著深遠(yuǎn)意義。

然而，在另一方面，應(yīng)受行政處罰的行為都是由行為人客觀與主觀兩方面要素結(jié)合而成的，行為人主觀要素涉及行為人對(duì)事實(shí)情況以及法律狀態(tài)不同層面內(nèi)容的認(rèn)識(shí)或者疏于認(rèn)識(shí)，《修訂草案》對(duì)主觀要素僅僅設(shè)置上述規(guī)定，未免過于簡(jiǎn)單粗疏，難以妥當(dāng)周延地解決相關(guān)問題。為此，本文嘗試梳理主觀要素所涉及的主要問題和爭(zhēng)點(diǎn)，結(jié)合既有觀點(diǎn)并借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，為應(yīng)受行政處罰行為的主觀要素給出較為全面的立法建議。

一、《修訂草案》中主觀要素相關(guān)規(guī)定的問題

馬懷德教授指出，大部分行政處罰均以客觀違法為核心要件，無論相對(duì)人有無主觀過錯(cuò)，只要客觀上違法，都應(yīng)給予處罰。如果要求行政機(jī)關(guān)舉證證明行為人主觀過錯(cuò)，會(huì)加重執(zhí)法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。但這并不意味著行政處罰采取完全的客觀歸責(zé)，對(duì)不具備可譴責(zé)性的行為也要處罰，而是可從相對(duì)人違法的結(jié)果，推定其主觀上有故意或過失。所以《行政處罰法》原則上不必增設(shè)專門的主觀要件，對(duì)于部分需要明確規(guī)定主觀要件的違法行為，可由單行立法規(guī)定?！?〕參見馬懷德：《〈行政處罰法〉修改中的幾個(gè)爭(zhēng)議問題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第4 期，第11 頁?？梢姡缎抻啿莅浮返?0 條第3 款一方面將行為人主觀過錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為成立的必要條件；另一方面并未要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明行為人具有主觀過錯(cuò)的證明責(zé)任，而是將此證明責(zé)任課予當(dāng)事人，由其自行證明沒有主觀過錯(cuò)，亦即推定行為人有主觀過錯(cuò)。

對(duì)于應(yīng)受行政處罰的行為，涉及行政處罰的現(xiàn)行法律、行政法規(guī)多未明確規(guī)定主觀過錯(cuò)要件，涉及行政處罰并提及故意或過失的法律、行政法規(guī)分別只有30 部和27 部。而且，法律或行政法規(guī)中即便規(guī)定主觀過錯(cuò)作為某種應(yīng)受行政處罰行為的要件，這類行為在該法律或行政法規(guī)規(guī)定的全部應(yīng)受處罰行為中也只占少數(shù)。如《治安管理處罰法》在規(guī)定違反治安管理行為的53 個(gè)條文（即第23～75 條）中，只有11 處規(guī)定了“故意”，對(duì)“過失”的規(guī)定則根本沒有。因此，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)受行政處罰行為的成立是否須有主觀過錯(cuò)，常常產(chǎn)生爭(zhēng)議?！缎抻啿莅浮穼ｉT規(guī)定了主觀過錯(cuò)要件，利于在實(shí)踐中減少分歧、高效執(zhí)法。然而，《修訂草案》對(duì)于行為人主觀要素方面的規(guī)定尚存在以下問題：

1.推定行為人過錯(cuò)的做法不乏爭(zhēng)議?；凇罢l主張、誰舉證”的一般舉證原則，每方當(dāng)事人均須證明對(duì)己方有利之規(guī)范的適用條件。行政機(jī)關(guān)若主張對(duì)相對(duì)人適用行政處罰規(guī)范，就應(yīng)當(dāng)證明相關(guān)的適用條件均已成就。如果將主觀過錯(cuò)作為違反行政管理秩序行為的構(gòu)成要件之一，就不宜將其與其他構(gòu)成要件加以區(qū)分而無需由行政機(jī)關(guān)證明成立。否則，為何不能推定行為人存在客觀的違法行為而由行為人自證清白？所以，實(shí)行過錯(cuò)推定原則，其實(shí)質(zhì)是舉證責(zé)任倒置，違反了無責(zé)任推定或合法推定原則，不利于相對(duì)人的人權(quán)保障?！?〕參見王貴松：《論行政處罰的責(zé)任主義》，載《政治與法律》2020 年第6 期，第11-12 頁。那么，《修訂草案》采納的推定過錯(cuò)規(guī)則是否適當(dāng)？

2.學(xué)說上公認(rèn)，符合行政處罰規(guī)范規(guī)定的事實(shí)構(gòu)成要件之行為，也可能例外的具有依法令行為、正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等違法阻卻事由或正當(dāng)化事由而排除違法性?！?〕洪家殷：《行政罰之概念及種類》，載《月旦法學(xué)教室》第84 期（2009 年），第48 頁；汪永清：《關(guān)于應(yīng)受行政處罰行為的若干問題》，載《中外法學(xué)》1994 年第2 期，第24 頁。但是，違法阻卻事由的成立是否需要行為人主觀上意識(shí)到正當(dāng)化事由的存在呢？比如某甲為泄憤而打碎了某乙的汽車玻璃，卻在無意間解救了被忘在車內(nèi)接近窒息的小朋友某丙。此時(shí)，對(duì)某甲是應(yīng)按照《治安管理處罰法》第49 條，以故意損毀公私財(cái)物為由進(jìn)行處罰，還是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)某甲的行為屬于緊急避險(xiǎn)而不違法？所謂正當(dāng)化意識(shí)意指行為雖然于形式上違反了行政法上義務(wù)〔5〕《修訂草案》第2 條中“違反行政管理秩序的行為”的概念，應(yīng)代之以“違反行政法上義務(wù)的行為”，蓋相對(duì)人侵犯第三人合法權(quán)益的行為也可能屬于應(yīng)受行政處罰者，將這類行為解釋為“違反行政管理秩序”，未免牽強(qiáng)。相反，根據(jù)《憲法》第51 條，公民不得損害他人合法的自由和權(quán)利，從中不難推出公民尊重他人合法權(quán)益的行政法義務(wù)。（行政處罰規(guī)范規(guī)定的給予處罰的事實(shí)構(gòu)成要件就是對(duì)行政法上義務(wù)的反面表述），但行為人主觀上對(duì)違法阻卻事由有所認(rèn)識(shí)并為此而行事。在違反行政法義務(wù)之行為客觀上未產(chǎn)生危害后果時(shí)，行為人若主張存在違法阻卻事由，其是否必須在當(dāng)時(shí)具有正當(dāng)化意識(shí)？《修訂草案》卻未表明立場(chǎng)，存在思考的空間。

3.在行政法上還存在著行為人主觀上對(duì)法律規(guī)范的認(rèn)識(shí)發(fā)生錯(cuò)誤的情形：違法行為人確實(shí)不知其行為違法或者誤以為其行為合法，如農(nóng)村人到城市過年時(shí)不知道燃放煙花爆竹被禁止而依舊燃放，再如超市不知道新的地方性法規(guī)禁止使用超薄塑料袋而仍然使用。那么對(duì)主觀上犯有這種禁止錯(cuò)誤或違法性錯(cuò)誤的違法行為人應(yīng)否加以處罰？即使處罰，能否從輕或減輕處罰？對(duì)此既存在著“不知者不為過”這一俗語，但也可援引“不知法不成其為抗辯”的法諺，二者恰好對(duì)立。究竟應(yīng)該遵循何者？或者說，“禁止錯(cuò)誤”或“違法性錯(cuò)誤”，對(duì)行政處罰應(yīng)否產(chǎn)生影響？《修訂草案》未作出規(guī)定，也值得予以審究。

上述三個(gè)問題，分別涉及應(yīng)受行政處罰行為的主觀過錯(cuò)要件、違法阻卻事由的主觀意識(shí)和行為人的主觀認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，對(duì)于應(yīng)受行政處罰行為的認(rèn)定乃至法律責(zé)任的確定有著重要意義，下文分別予以討論。

二、主觀過錯(cuò)要件的設(shè)置

（一）推定過錯(cuò)應(yīng)予修正

《修訂草案》摒棄了客觀歸責(zé)，將行為人主觀過錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的必備主觀要素，是意義重大的制度進(jìn)步。行政處罰實(shí)施過程中不審視當(dāng)事人對(duì)違法行為有無主觀過錯(cuò)，甚至主張行政處罰不以當(dāng)事人主觀過錯(cuò)為必備要件，不合法理。國(guó)家不得無端對(duì)個(gè)人施以制裁追究，而是必須取決于個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。如《刑法》第5 條要求刑罰輕重與犯罪分子承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)。同理，對(duì)私權(quán)干涉程度接近于刑罰的行政處罰，也要尊重個(gè)人的意志自決，確認(rèn)其自決的意志是否形成對(duì)背離法規(guī)范的反對(duì)動(dòng)機(jī)從而有無可譴責(zé)性?！?〕參見楊利敏：《論我國(guó)行政處罰中的責(zé)任原則》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第2 期，第116 頁。有責(zé)任始有處罰，違反行政法義務(wù)之行為，須行為人主觀上有可非難性及可歸責(zé)性，方可處罰。如行為人主觀上并非出于故意或過失，應(yīng)無可非難性及可歸責(zé)性，故不予處罰?！?〕參見陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016 年版，第134 頁；陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林圖書出版有限公司2013 年版，第753-754 頁；吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005 版，第299-300 頁。因而，行為人只有主觀上存有過錯(cuò)才能歸責(zé)，既是新近公法理論的一致主張，也是比較法上的常見規(guī)范?！?〕參見熊樟林：《行政處罰上的“法盲”及其規(guī)范化》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第1 期，第125 頁。

而且，就實(shí)定法而言，公民享有憲法承認(rèn)的人格尊嚴(yán)，對(duì)基于其自由意志所決定的行為才能負(fù)有責(zé)任。何況，處罰不僅要懲戒，還要發(fā)揮教育功能。在行為人選擇或放任違法行為之發(fā)生時(shí)，才有可非難性，而應(yīng)受到制裁。這種制裁方能有助于行為人認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，教育其自覺守法。〔9〕同前注〔3〕，王貴松文，第8 頁。而客觀歸責(zé)就不能實(shí)現(xiàn)行政處罰教育和預(yù)防違法行為發(fā)生的目的。〔10〕參見江必新：《論應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，載《法律適用》1996 年第6 期，第4 頁。此外，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管法律體系所規(guī)定的行政處罰條款體現(xiàn)出了責(zé)任主義，無疑對(duì)于行政處罰領(lǐng)域存在且應(yīng)當(dāng)貫徹責(zé)任主義具有重要的啟示意義，故此，行政處罰應(yīng)要求違法行為具有故意和過失?！?1〕同前注〔6〕，楊利敏文，第124 頁?？梢姡粏柈?dāng)事人對(duì)客觀違法有無主觀過錯(cuò)，徑行課予處罰，與法律責(zé)任的公認(rèn)學(xué)理以及現(xiàn)行憲法、行政法的價(jià)值原則齟齬不合。

但在另一方面，對(duì)于成立應(yīng)受行政處罰行為之要件的主觀要素，推定違法行為人具有過錯(cuò)，不僅不能符合保護(hù)人權(quán)的要求，而且也有違公正平等的價(jià)值理念，抵牾實(shí)定法的制度體系。

1.推定行為人過錯(cuò)有?，F(xiàn)代行政法的公平理念，值得反思。環(huán)顧域外，只有奧地利對(duì)行政處罰設(shè)有推定過失之規(guī)定，其《行政罰法》第5 條第1 款第2 句規(guī)定：“違背禁令或未遵奉要求即可認(rèn)定為過失，如行政違法行為的事實(shí)構(gòu)成無須產(chǎn)生損害或危險(xiǎn)且行為人未證明其對(duì)行政法規(guī)范之違反無過錯(cuò)?！钡?，不僅推定過失不能適用于結(jié)果犯或危險(xiǎn)犯，而且第5 條第1a 款又規(guī)定：“第1 款第2 句不適用于以高于50,000 歐元以上之罰款所威嚇之行政違法行為?！笨梢?，奧地利立法者對(duì)推定過失規(guī)則并非毫無顧慮，而是嚴(yán)加限制。與之不同，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的判例和學(xué)說均主張，當(dāng)事人并無證明自己無秩序罰責(zé)任之任務(wù)，應(yīng)由公權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)證明行為人有故意或過失之舉證責(zé)任。在有疑問時(shí)，應(yīng)作利于民眾之認(rèn)定。〔12〕同前注〔7〕，陳清秀書，第77-79 頁，第152 頁。推定過失實(shí)際上是在有疑問時(shí)作不利于民眾的推定，將證明行為有無過錯(cuò)的成本轉(zhuǎn)嫁于面對(duì)國(guó)家強(qiáng)大行政權(quán)力、甚至可能是屬于社會(huì)弱勢(shì)群體的行為人，責(zé)任與實(shí)力并不相對(duì)應(yīng)，稱不上公平允當(dāng)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位不同的行為人擁有不同的舉證能力而導(dǎo)致雖然涉嫌同樣的違法行為、但舉證能力不同的行為人有些受到處罰，有些卻未必受到處罰時(shí)，更難以符合《行政處罰法》第4 條第1 款和《修訂草案》第5 條第1 款規(guī)定的處罰公正原則。

2.行政處罰采行過錯(cuò)推定原則，與我國(guó)行政法的基本原理相沖突。按照《行政復(fù)議法》第23 條第1 款、《行政訴訟法》第34 條第1 款，被申請(qǐng)人、被告應(yīng)提供作出行政行為的證據(jù)。這意味著，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在搜集到充足、全面證據(jù)后，方可作出行政行為。如果說在法律沒有明確規(guī)定故意和過失的情況下，相對(duì)人應(yīng)受處罰的違法行為事實(shí)上是存在著故意和過失的，〔13〕同前注〔6〕，楊利敏文，第128 頁。那么，為何在行政處罰中，應(yīng)由相對(duì)人提供證據(jù)證明自身有無過錯(cuò)呢？這不啻承認(rèn)，行政機(jī)關(guān)根本不需要收集關(guān)于相對(duì)人主觀上有無過錯(cuò)的證據(jù)。可是，如果承認(rèn)主觀過錯(cuò)乃是作出行政處罰決定的必備要件，為何行政機(jī)關(guān)不需要收集有關(guān)的證據(jù)？現(xiàn)行《行政處罰法》第4 條第2 款和《修訂草案》第5 條第2 款均要求，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)”，對(duì)于相對(duì)人有無主觀過錯(cuò)的事實(shí)，為何行政機(jī)關(guān)就可在證明時(shí)徑行認(rèn)定？在行為人確無過錯(cuò)時(shí)，他也可能出于個(gè)人能力的限制而無法舉證證明。行政機(jī)關(guān)若推定其有過錯(cuò)，豈非事實(shí)不清即做出決定？事實(shí)不清的處罰決定自屬違法。在司法實(shí)踐中就有法院以被告沒有就處罰對(duì)象的主觀過錯(cuò)進(jìn)行調(diào)查為由，認(rèn)為處罰決定證據(jù)明顯不足，應(yīng)予撤銷?！?4〕參見南陽市中級(jí)人民法院（2017）豫13 行終394 號(hào)行政判決書。而且，司法實(shí)踐中還有很多裁判要求行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的處罰，應(yīng)考慮當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)，〔15〕廣東省高級(jí)人民法院（2019）粵行申2769 號(hào)行政裁定書，江蘇省高級(jí)人民法院（2011）蘇知行終字第0004 號(hào)行政判決書，黃岡市中級(jí)人民法院（2015）鄂黃岡中行終字第00057 號(hào)行政判決書，十堰市中級(jí)人民法院（2015）鄂十堰中行終字第00079 號(hào)行政判決書，安丘市人民法院（2015）安行初字第55 號(hào)行政判決書，黔南布依族苗族自治州中級(jí)人民法院（2016）黔27 行終170 號(hào)行政判決書，濰坊市中級(jí)人民法院（2016）魯07 行終43 號(hào)行政判決書，南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2018）贛行終32 號(hào)行政判決書，撫順市中級(jí)人民法院（2019）遼04 行終206 號(hào)行政判決書，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第八師中級(jí)人民法院（2020）兵08 行終6 號(hào)行政判決書。對(duì)此法院并未預(yù)設(shè)當(dāng)事人不能證明其無過錯(cuò)的條件，也表明至少部分法院認(rèn)為當(dāng)事人主觀過錯(cuò)應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)的查證范圍。

3.推定違法行為人的過錯(cuò)，即便能夠減輕行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，所減輕者也非常有限。行政機(jī)關(guān)必須考慮主觀過錯(cuò)并非不可能完成的任務(wù)，域外行政法上要求對(duì)行政處罰行為實(shí)行主觀歸責(zé)，并未產(chǎn)生實(shí)施障礙?！?6〕參見熊樟林：《行政處罰責(zé)任主義立場(chǎng)證立》，載《比較法研究》2020 年第3 期，第153 頁。其實(shí)，認(rèn)定行為人的主觀過錯(cuò)只需從客觀證據(jù)出發(fā)，依循經(jīng)驗(yàn)法則進(jìn)行推論。如有法院對(duì)行為人的故意是這樣認(rèn)定的：劉發(fā)旺在違法行為人未提供發(fā)票及相關(guān)手續(xù)的情況下，以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格購買盜竊的上鎖電動(dòng)自行車，其應(yīng)當(dāng)意識(shí)到該電動(dòng)自行車有贓物嫌疑?！?7〕參見包頭市中級(jí)人民法院（2016）內(nèi)02 行終109 號(hào)行政裁定書。再如有法院主張：上訴人在公安機(jī)關(guān)詢問筆錄中答“你們進(jìn)來抓我們?cè)缌?，要是晚一些，我就和那個(gè)小姐發(fā)生性關(guān)系了”，足以證明其主觀嫖娼的故意。〔18〕參見大連市中級(jí)人民法院（2020）遼92 行終48 號(hào)行政判決書。又如有法院指出：當(dāng)事人僅僅出具了一份承諾書，承諾所投產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)符合招標(biāo)要求，但未舉示任何證據(jù)證明其對(duì)參數(shù)進(jìn)行了核實(shí)審查。在第三人提出質(zhì)疑后，當(dāng)事人亦僅答復(fù)其提供的產(chǎn)品符合招標(biāo)要求，仍未舉證或做出合理說明。該事實(shí)充分證明其在提交招標(biāo)文件過程中疏于審核，對(duì)提供虛假材料存在明顯過失?！?9〕參見重慶市第一中級(jí)人民法院（2018）渝01 行終490 號(hào)行政判決書。還有法院如此來排除過錯(cuò)：原告所指稱的身份信息名單是有關(guān)公司向社區(qū)人力資源服務(wù)站索取復(fù)印用于提交法庭作為證據(jù)。無證據(jù)顯示東莞人力資源局制作名單主動(dòng)向企業(yè)發(fā)送，并在名單上標(biāo)注“招工黑名單”等字樣。該名單不足以證明存在行為人泄露個(gè)人身份信息的主觀過錯(cuò)。〔20〕參見東莞市中級(jí)人民法院（2016）粵19 行終406 號(hào)行政判決書?？梢?，由行政機(jī)關(guān)證明行為人有無主觀過錯(cuò)，并不需要大費(fèi)周折，對(duì)行政機(jī)關(guān)不會(huì)構(gòu)成過重負(fù)擔(dān)。行為人若主張其沒有過錯(cuò)，自可依循“誰主張、誰舉證”的原則，對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉證進(jìn)行反駁或者提出新的證據(jù)，但這是在行政機(jī)關(guān)舉證證明行為人的主觀過錯(cuò)后行為人行使申辯權(quán)的行為，與行為人若不能證明自身無過錯(cuò)就必須承擔(dān)被認(rèn)為有過錯(cuò)的推定過錯(cuò)不同。所以，以減輕行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)為由將證明主觀過錯(cuò)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給行為人，對(duì)于作為公共利益之行政效率的提升，相比對(duì)行為人構(gòu)成的負(fù)擔(dān)，很難說可滿足比例原則的均衡和對(duì)稱要求。

4.從單行行政立法的角度看來，推定過錯(cuò)應(yīng)當(dāng)是例外，不宜作為一般規(guī)則。現(xiàn)行法上對(duì)違法行為規(guī)定推定過錯(cuò)的規(guī)范并不多見。能夠找到的如按照《食品安全法》第136 條、《藥品管理法實(shí)施條例》第81 條、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第66 條，食品經(jīng)營(yíng)者、藥品銷售者、醫(yī)療器械的經(jīng)營(yíng)企業(yè)和使用單位證明其無故意和過失的，免于處罰或可以免責(zé)，但食品生產(chǎn)者、藥品生產(chǎn)者卻沒有類似的免責(zé)規(guī)定；《產(chǎn)品質(zhì)量法》第55 條也規(guī)定，產(chǎn)品銷售者無故意的，可從輕或減輕處罰。鑒于藥品、食品、醫(yī)療器械的監(jiān)管嚴(yán)于其他產(chǎn)品，因而產(chǎn)品銷售者無過失的，也應(yīng)免除處罰?！?1〕同前注〔6〕，楊利敏文，第120-124 頁。再如按照《商標(biāo)法》第60 條，銷售不知道是侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的商品，能證明該商品是自己合法取得并說明提供者的，由工商行政管理部門責(zé)令停止銷售，不處以沒收非法財(cái)物或罰款。但是，這些立法中的推定過錯(cuò)規(guī)定不應(yīng)作為行政處罰的一般歸責(zé)原則，而是只能作為一般歸責(zé)原則的例外。食品、藥品、醫(yī)療器械乃至一般產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管直接關(guān)系到不特定多數(shù)人的人身財(cái)產(chǎn)安全，為奉行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控而推定違法行為人的過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)說有其理據(jù)。但在其他行政領(lǐng)域，一律適用過錯(cuò)推定，既不可能是由于相關(guān)法益之重要性均可比肩于不特定多數(shù)人的人身財(cái)產(chǎn)安全，又顯然對(duì)其他領(lǐng)域的違法行為人過于嚴(yán)苛。而《商標(biāo)法》第60 條嚴(yán)格來說并非完全的免責(zé)規(guī)定，因?yàn)樨?zé)令停止銷售按照《修訂草案》第9 條第4 項(xiàng)仍屬行政處罰。這意味著，為避免無過錯(cuò)銷售者所銷售的商品侵犯商標(biāo)權(quán)，《商標(biāo)法》第60 條實(shí)際上奉行的是客觀歸責(zé)，只不過在行為人證明其無過錯(cuò)時(shí)，減輕而不是免除處罰。因而，該條是鑒于假貨猖獗而必須對(duì)商標(biāo)權(quán)加以特別保護(hù)，從而對(duì)“無過錯(cuò)、無處罰”原則創(chuàng)設(shè)的例外，若拓展到其他行政領(lǐng)域，將導(dǎo)致行政處罰歸責(zé)原則的紊亂。如果說單行立法采取推定過錯(cuò)有其特別理由，那么這些立法中的推定過錯(cuò)就不能延伸到并無相應(yīng)理由的其他行政處罰領(lǐng)域。

總之，推定過錯(cuò)不宜作為應(yīng)受處罰行為的一般歸責(zé)原則，毋寧說，主觀過錯(cuò)不僅是應(yīng)受行政處罰行為的必備要件，而且過錯(cuò)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)證明。至于說要適應(yīng)個(gè)別行政領(lǐng)域的需要，完全可以由法律、行政法規(guī)作出例外的推定過錯(cuò)規(guī)定。

（二）主觀過錯(cuò)要件疑點(diǎn)的澄清

推定過錯(cuò)的規(guī)定雖不足取，但主張由行政機(jī)關(guān)證明相對(duì)人主觀過錯(cuò)的觀點(diǎn)間還存在著值得探討之處。

1.有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分故意和過失，由行政機(jī)關(guān)證明相對(duì)人的故意，而由相對(duì)人自己證明其沒有過失。其理由是：相對(duì)人較行政機(jī)關(guān)更接近自己履行了法定注意義務(wù)的證據(jù)，通常有能力直接提供這些證據(jù)，而且如此也會(huì)促使相對(duì)人更好地履行法定注意義務(wù)，因而應(yīng)由相對(duì)人承擔(dān)證明沒有過失的責(zé)任。而對(duì)于故意而言，相對(duì)人至多只能通過履行法定注意義務(wù)的事實(shí)，來推論其沒有故意，對(duì)于主觀上確有故意的事實(shí)，仍然需要行政機(jī)關(guān)積極證明?！?2〕同前注〔6〕，楊利敏文，第125-129 頁。但如前所述，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明違法行為人故意或過失的舉證責(zé)任，并不加以區(qū)別。況且，對(duì)同屬行為人的主觀過錯(cuò)，僅僅出于相對(duì)人的能力及促使其守法的緣由，要求由相對(duì)人自行舉證沒有過失，而由行政機(jī)關(guān)舉證證明相對(duì)人的故意，既不符合無責(zé)任推定和人權(quán)保障，也有導(dǎo)致法律評(píng)價(jià)不能融貫一致之虞。實(shí)際上，若行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人有可能違反法定注意義務(wù)，可于調(diào)查取證過程中，以相對(duì)人準(zhǔn)備不足、記錄不全、思慮不周等客觀情況認(rèn)定其負(fù)有過失。如有法院指出：蔡慶利所銷售的“老村長(zhǎng)”牌白酒進(jìn)貨渠道不正常、未提供產(chǎn)品合格證、采購票據(jù)及其他標(biāo)示，未履行《產(chǎn)品質(zhì)量法》第33 條的銷售者義務(wù)，具有主觀過錯(cuò)和過失。〔23〕參見盤錦市中級(jí)人民法院（2019）遼11 行終231 號(hào)行政判決書。相對(duì)人能否提供相應(yīng)證據(jù)，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定其有無過失的依據(jù)，并不表明應(yīng)由相對(duì)人負(fù)有證明其無過失的舉證責(zé)任。

2.對(duì)于過失違法行為，是否需要法律作出專門規(guī)定方可處罰。多數(shù)學(xué)者持否定說，但也有學(xué)者加以肯定?！?4〕前者如前注〔16〕，熊樟林文，第158 頁；前注〔6〕，楊利敏文，第115 頁。后者如前注〔3〕，王貴松文，第10 頁。我國(guó)《刑法》第15 條第2 款規(guī)定，“過失犯罪，法律有規(guī)定的才負(fù)刑事責(zé)任”，對(duì)過失違法，宜采取于法律有規(guī)定時(shí)方追究其行政法律責(zé)任之立場(chǎng)，避免對(duì)刑罰和行政處罰兩類性質(zhì)上類似事務(wù)，產(chǎn)生態(tài)度截然相反的評(píng)價(jià)矛盾，以促進(jìn)法律體系的融貫一致。況且，要求法律特意規(guī)定過失行為之違法責(zé)任的理據(jù)在于，過失行為的可非難性低于故意行為，如只造成輕微的法益侵害，并不需要處罰，因此過失行政不法行為之處罰，應(yīng)由立法者在個(gè)別法規(guī)中，衡量各相關(guān)法益，以決定是否及如何處罰?！?5〕同前注〔7〕，陳清秀書，第133 頁。為此，德國(guó)《違法秩序罰法》第10 條規(guī)定：“只有故意行為能夠作為秩序違反而被制裁，但法律明確對(duì)過失行為威嚇處以罰金的除外?！?/p>

但是，域外立法并不乏認(rèn)為過失行為亦可不待專門規(guī)定而處罰的例證。如奧地利《行政罰法》第5條第1款第1句規(guī)定：“若行政法規(guī)范對(duì)責(zé)任無不同規(guī)定，過失行為亦應(yīng)處罰?！痹偃缥覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第7 條第1 款規(guī)定：“違反行政法上義務(wù)之行為非出于故意或過失者，不予處罰?！笨梢姡m然過失行為的處罰必要性低于故意行為，但未必一定要由立法者于專門立法時(shí)另行斟酌，而是可以通過規(guī)定從輕或減輕過失行為之處罰來考慮。而且，不同于刑法以處罰故意行為為主要形態(tài)，違反秩序行為多數(shù)系出于過失，〔26〕同前注〔4〕，洪家殷文，第49 頁。若要求立法明確規(guī)定過失違法方可處罰，實(shí)系對(duì)立法者的不必要負(fù)擔(dān)。

在祖國(guó)大陸，由于立法者早先對(duì)主觀過錯(cuò)的忽視，立法文本指明對(duì)過失行為亦施加處罰的情況非常罕見，大多并未言明行為人應(yīng)系出于故意或過失而實(shí)施行為。學(xué)者多認(rèn)為，行政處罰不規(guī)定主觀狀態(tài)是因違法行為一般以過失為前提，只有在違法行為需以故意作為要件時(shí)，才會(huì)予以明確規(guī)定?！?7〕同前注〔6〕，楊利敏文，第115 頁；同前注〔9〕，江必新文，第4 頁。可見，若要求過失違法必須立法明確規(guī)定方可處罰，勢(shì)將產(chǎn)生很多處罰上的漏洞。至少在現(xiàn)階段要求立法專門規(guī)定方可處罰過失行為，并不現(xiàn)實(shí)。所以，對(duì)各種違法行為，無論故意過失均應(yīng)處罰，除非立法規(guī)定只處罰故意違法，但對(duì)過失違法自應(yīng)比照對(duì)故意違法之處罰予以從輕、減輕。

綜上，行為人的故意過失均應(yīng)由行政機(jī)關(guān)舉證證明，而且對(duì)于過失違法行為，也不必專門規(guī)定方可處罰。

三、正當(dāng)化意識(shí)的定位

應(yīng)受行政處罰行為的違法阻卻事由之成立，是否必須行為人主觀上的正當(dāng)化意識(shí)，這一問題在行政法學(xué)上并未得到足夠重視。相反，在刑法學(xué)上卻有比較充分的討論。鑒于行政處罰源于刑罰，行政處罰法的大部分理論都可從刑法學(xué)中找到原貌，〔28〕參見熊樟林：《行政違法真的不需要危害結(jié)果嗎？》，載《行政法學(xué)研究》2013 年第1 期，第34 頁?？梢栽V諸刑法學(xué)的相關(guān)理論推進(jìn)對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)。

德國(guó)主流的犯罪論體系將犯罪的判斷劃分為構(gòu)成要件符合性、違法性和有責(zé)性的三階層體系。其中，構(gòu)成要件符合性之判斷，既包括客觀構(gòu)成要件，又包括主觀構(gòu)成要件（即故意、過失等要素）。對(duì)違法性的判斷，既要求客觀上不造成法益損失或保護(hù)了更優(yōu)法益的結(jié)果，又要求行為人主觀上必須具有違法阻卻意識(shí)或正當(dāng)化意識(shí)。而有責(zé)性主要涉及的是行為人的責(zé)任能力、違法性認(rèn)識(shí)和期待可能性等責(zé)任要素，只有其中的違法性認(rèn)識(shí)屬于行為人的主觀要素?！?9〕Vgl. Roxin/Greco, StrafR AT Ι, Muenchen 2020,S.536 ff.,751 ff., 955 ff., 1179 ff； ［德］烏爾斯·金德霍伊澤爾：《刑法總論教科書》，蔡桂生譯，北京大學(xué)出版社2015 年版，第5-8 章。

與之不同的是我國(guó)學(xué)者張明楷教授所倡導(dǎo)的二階層犯罪論體系。在責(zé)任條件方面，兩種犯罪論體系對(duì)責(zé)任能力、違法性認(rèn)識(shí)、期待可能性的地位，并無大的分歧，均將這些因素作為責(zé)任阻卻事由。就行為人主觀要素而言，張明楷主張：第一，將故意、過失等主觀要素歸于表明非難可能性的責(zé)任要素，而作為構(gòu)成要件實(shí)質(zhì)的法益侵害與危險(xiǎn)，只應(yīng)基于行為的客觀要素判斷；第二，對(duì)違法阻卻事由的成立，只要求客觀上沒有造成法益危害或保護(hù)了更優(yōu)法益，但不要求行為人必須具有主觀的正當(dāng)化要素（即違法阻卻意識(shí)）。〔30〕參見張明楷：《刑法學(xué)》上，法律出版社2016 年版，第130、194-196 頁。就此而言，二階層體系徹底回歸了古典學(xué)派“違法是客觀的，責(zé)任是主觀的”這一立場(chǎng)。〔31〕參見陳興良：《刑法教義學(xué)與刑事政策的關(guān)系：從李斯特鴻溝到羅克辛貫通》，載《中外法學(xué)》2013 年第5 期，第979 頁；陳璇：《結(jié)果無價(jià)值論與二元論之爭(zhēng)的共識(shí)、誤區(qū)與發(fā)展方向》，載《中外法學(xué)》2016 年第3 期，第792 頁。就第一點(diǎn)而言，將主觀過錯(cuò)作為違法性判斷階段的任務(wù)抑或作為責(zé)任要素，對(duì)行政處罰并無多大影響。但是在第二點(diǎn)上，三階層和二階層犯罪論體系的分野就是行為人是否必須具有正當(dāng)化意識(shí)。

正當(dāng)化意識(shí)是否必要，需要回溯其理論源流。按照純粹結(jié)果無價(jià)值論，法作為一種評(píng)價(jià)規(guī)范，指向一切事件和狀態(tài)，與作為決定規(guī)范的指向“單個(gè)”受義務(wù)約束者的義務(wù)規(guī)范不同，因此客觀外在事實(shí)屬于不法，而主觀內(nèi)心事實(shí)則屬于責(zé)任，客觀違法性與個(gè)人可非難性相對(duì)照。但是，客觀違法論面臨的指摘正是：第一，在判斷具體的類型化不法是否成立時(shí)，主觀心理要素不可或缺；第二，在判斷正當(dāng)化事由是否存在時(shí)，也須考慮行為人是否具備主觀正當(dāng)化要素。與之相對(duì)的一元行為無價(jià)值論卻僅僅依據(jù)人的主觀意志來認(rèn)定不法，不僅與客觀歸責(zé)理論相抵牾，也不利于保障公民自由。因而，廣為接受的是對(duì)結(jié)果無價(jià)值和行為無價(jià)值并重的二元論，強(qiáng)調(diào)行為無價(jià)值的法益侵害化和去道德化。據(jù)此，既然刑法中的不法是經(jīng)過具體構(gòu)成要件類型化了的違法性，而只有結(jié)果無價(jià)值與行為無價(jià)值同時(shí)存在才能成立不法，那么只有兩者同時(shí)被取消才能成立違法阻卻事由。結(jié)果與行為無價(jià)值的存在與否必須結(jié)合具體犯罪的構(gòu)成要件來確定，對(duì)于一個(gè)行為來說，當(dāng)排除了某一種犯罪的結(jié)果或行為無價(jià)值時(shí)，還不能就此得出該行為完全不成立不法的結(jié)論。因?yàn)樗赡芊掀渌缸飿?gòu)成，從而具備其他犯罪類型的結(jié)果或行為無價(jià)值。因此，行為人出于傷害他人的目的（而不具備主觀的正當(dāng)化意識(shí)）實(shí)施行為，但碰巧保護(hù)了無辜第三人免受不法侵害的偶然防衛(wèi)，雖然由于結(jié)果無價(jià)值的欠缺而不能成立故意殺人的既遂，但該行為因具有剝奪無辜之人生命的危險(xiǎn)，殺人未遂的結(jié)果無價(jià)值依然存在，因而成立未遂犯。那么，正當(dāng)化事由的成立就至少要求行為人實(shí)施行為時(shí)認(rèn)識(shí)到正當(dāng)化的事實(shí)狀況、從而以實(shí)現(xiàn)有價(jià)值之結(jié)果為目標(biāo)?！?2〕陳璇：《德國(guó)刑法學(xué)中結(jié)果無價(jià)值與行為無價(jià)值的流變、現(xiàn)狀與趨勢(shì)》，載《中外法學(xué)》2011 年第2 期，第371-376 頁。

回到行政法的語境下，按照《行政處罰法》第4 條第2 款和《修訂草案》第5 條第2 款，實(shí)施行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?？陀^上具有違法阻卻事由而不具有社會(huì)危害性的行為，無論行為人有無對(duì)正當(dāng)化事由的認(rèn)識(shí)，即便形式上符合處罰規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成要件，也不應(yīng)處罰。況且，行政違法相較犯罪行為對(duì)法益之侵害程度較輕，那么違法未遂即便對(duì)法益構(gòu)成威脅，也不可和犯罪未遂同日而語，對(duì)違法未遂之追懲必要就值得懷疑。這一點(diǎn)反映在立法上就是，違法未遂要么只有于法律明確規(guī)定時(shí)方處罰，要么就是根本不予處罰。如按照德國(guó)《刑法》第23 條第1 款、奧地利《刑法》第15 條第1 款，犯罪（重罪）之未遂可受刑罰，而按照德國(guó)《違反秩序罰法》第13 條第2 款、奧地利《行政罰法》第8 條，應(yīng)受行政處罰之行為的未遂則只在法律有明確規(guī)定時(shí)方為可罰。再如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“刑法”第25 條對(duì)未遂犯有特別規(guī)定方可處刑，而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”對(duì)違法未遂并無規(guī)定應(yīng)予追責(zé)。在祖國(guó)大陸，《刑法》第23 條雖規(guī)定對(duì)未遂犯可以施加刑罰，但對(duì)應(yīng)受行政處罰行為之未遂，行政法上并無予以處罰之明文。按照行政處罰法定原則，對(duì)符合應(yīng)受處罰之構(gòu)成要件、但實(shí)質(zhì)上卻并未產(chǎn)生危害后果（包括損害一定法益卻利于更重要法益）的行為，行為人即使主觀上不具有正當(dāng)化意識(shí)和保護(hù)法益之目的，也不屬于依法應(yīng)受行政處罰的未遂行為。就此而言，只要行為未產(chǎn)生危害社會(huì)的后果（包括相應(yīng)的危險(xiǎn)），即不應(yīng)受到行政處罰。因而，對(duì)違法阻卻事由的主觀要素并無專門認(rèn)定之必要。而違法阻卻事由的客觀要素則可不必由立法詳盡列舉，事實(shí)上也不能完全列舉，正如刑法的經(jīng)驗(yàn)所表明的：正當(dāng)化事由除了正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等法定事由外，還存在著大量的超法規(guī)正當(dāng)化事由?！?3〕同前注〔31〕，陳興良文，第989 頁。因而，對(duì)違法阻卻事由的具體樣態(tài)，不必設(shè)置詳細(xì)規(guī)定，而是可以僅規(guī)定不產(chǎn)生危害社會(huì)的后果就可阻卻違法，以留待實(shí)踐探索和發(fā)展。

總之，只要相對(duì)人能夠以證據(jù)證明其符合處罰規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成的行為客觀上未產(chǎn)生危害社會(huì)的后果，即可擺脫違法嫌疑，不必證明其當(dāng)時(shí)具有正當(dāng)化意識(shí)。

四、禁止錯(cuò)誤的法律意義

行政違法行為人可能分別對(duì)違法行為之構(gòu)成要件事實(shí)和行為之違法性產(chǎn)生認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。比如行為人于特定路段未看到特設(shè)的限速標(biāo)志而誤以為未處于限速路段，是對(duì)行政處罰規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成所描述之被禁止行為的特征，或者說是對(duì)認(rèn)定各個(gè)事實(shí)構(gòu)成要件具有決定性的那些事實(shí)的認(rèn)識(shí)有誤，應(yīng)屬構(gòu)成要件錯(cuò)誤。行為人之故意，必須涵蓋所有客觀之構(gòu)成要件特征，只要對(duì)個(gè)別特征之認(rèn)識(shí)有所欠缺即不構(gòu)成故意違法。若行為人誤以為成立某項(xiàng)違法阻卻之事實(shí)關(guān)系，如誤認(rèn)為存在可以正當(dāng)防衛(wèi)或緊急避險(xiǎn)之事實(shí)條件，學(xué)說上稱為容許構(gòu)成要件錯(cuò)誤，亦比照構(gòu)成要件錯(cuò)誤處理。而行為人即便正確了解了各種事實(shí)情況，也可能對(duì)法律規(guī)范的理解有誤，誤以為其行為不為法律禁止，則屬于禁止錯(cuò)誤。如不知機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行規(guī)定卻于其機(jī)動(dòng)車限行日駕車上路的，此時(shí)雖然行為人屬于故意駕車上路，但卻缺乏從事不法行為之認(rèn)知，欠缺不法意識(shí)。除了根本不知處罰法規(guī)之存在的直接禁止錯(cuò)誤外，禁止錯(cuò)誤還包括雖知法規(guī)存在，但不知其行為具有法規(guī)適用之可能，以及對(duì)有關(guān)違法阻卻事由之法規(guī)的存在及其界限認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤（間接禁止錯(cuò)誤或容許錯(cuò)誤）。無論如何，構(gòu)成要件錯(cuò)誤應(yīng)屬于行為人于具體時(shí)空下認(rèn)識(shí)疏忽所致，自然可能構(gòu)成過失違法。而行為人的禁止錯(cuò)誤則源于行為人對(duì)法律規(guī)范未能妥善了解、進(jìn)而不知其行為違法所致。行為人未觀察或未準(zhǔn)確觀察到有關(guān)構(gòu)成要件之事實(shí)情況（包括作為制裁理由的行政決定及其效力）導(dǎo)致的錯(cuò)誤，為構(gòu)成要件錯(cuò)誤；而在準(zhǔn)確觀察到了事實(shí)情況（包括交通標(biāo)志等一般處分），但對(duì)法律規(guī)范或行政行為的存在、內(nèi)容或效力產(chǎn)生錯(cuò)誤理解的，則成立禁止錯(cuò)誤?！?4〕Vgl. KK-OWiG/RengierOWiG § 11 Rn. 13-14, 109；同前注〔7〕，陳清秀書，第154-158 頁；洪家殷：《論行政罰之禁止錯(cuò)誤——以行政罰法第8 條之評(píng)析為中心條》，載《東吳法律學(xué)報(bào)》2009 年第4 期，第11-14 頁。

那么，禁止錯(cuò)誤應(yīng)否影響法律責(zé)任呢？近代國(guó)家興起后，國(guó)家推定每個(gè)公民都必須知道法律，以通過法律控制社會(huì)。但在現(xiàn)代社會(huì)中，公民并無主動(dòng)了解法律的天然義務(wù)，依據(jù)國(guó)家主義的“不知法不免責(zé)”立場(chǎng)，便不再妥當(dāng)。而且，傳統(tǒng)社會(huì)中，違法行為在侵害法益的同時(shí)，也有較強(qiáng)的反倫理色彩，因而行為是否違法較易辨別。但隨著法律調(diào)整范圍在現(xiàn)代的擴(kuò)張，許多管理性立法針對(duì)的違法行為在倫理上變得中立，相應(yīng)立法也頻繁變動(dòng)，公民難以知其詳情。在此若一味苛責(zé)公民詳盡地了解法律，不僅會(huì)使社會(huì)生活陷入癱瘓，也與法所期望的效果不相符合?！?5〕同前注〔8〕，熊樟林文，第129 頁。此外，應(yīng)受行政罰制裁之行為，其行為人在行為時(shí)，必須具有認(rèn)識(shí)其行為之意義（違法與否）及為行為決定（據(jù)此認(rèn)識(shí)而行為）之能力，對(duì)其科處行政罰，追究不法行為之責(zé)任，始有意義。如行為人不知有法律上義務(wù)存在，或不知其行為違反義務(wù)，徒因事實(shí)上有違反義務(wù)之舉動(dòng)，即予以處罰，無論對(duì)行為人或第三人，皆不能產(chǎn)生維持行政秩序之懲戒作用?！?6〕同前注〔7〕，陳敏書，第751-753 頁。所以，對(duì)不知法的人進(jìn)行譴責(zé)存在正當(dāng)性的疑問，固守“不知法者不免責(zé)”的觀念，必然與現(xiàn)代法治要求的責(zé)任主義相沖突?！?7〕參見車浩：《法定犯時(shí)代的違法性認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤》，載《清華法學(xué)》2015 年第4 期，第26 頁。

域外行政處罰立法對(duì)禁止錯(cuò)誤均設(shè)有專門規(guī)則。德國(guó)《違反秩序罰法》第11 條規(guī)定：“實(shí)施行為時(shí)未知悉屬于法定事實(shí)構(gòu)成之情形者，并非故意行為。因過失行為而受制裁之可能性，不受影響。若行為人于行為時(shí)缺乏做不許可之事的意識(shí)，尤其是因?yàn)樗恢ㄒ?guī)定之存在或可適用性，如他不能避免該錯(cuò)誤，則其行為不予非難?！眾W地利《行政罰法》第5 條第2 款規(guī)定：“行為人對(duì)其所違反之行政法規(guī)范的不知，只有在行為人對(duì)不知無過錯(cuò)且行為人不知行政法規(guī)范即不能認(rèn)知行為違法時(shí)，方可免責(zé)?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政罰法”第8 條規(guī)定：“不得因不知法規(guī)而免除行政處罰責(zé)任。但按其情節(jié)，得減輕或免除其處罰?！?/p>

結(jié)合德國(guó)法對(duì)于錯(cuò)誤能否避免的規(guī)定，學(xué)說上認(rèn)為禁止錯(cuò)誤能否避免決定了是否要對(duì)禁止錯(cuò)誤予以非難。不可避免的禁止錯(cuò)誤，就是行為人對(duì)其行為在主觀上自信為法律所允許，其自信于客觀上有正當(dāng)理由，行為人不知法規(guī)（欠缺違法性意識(shí)）已欠缺主觀的可歸責(zé)性，應(yīng)免除其責(zé)任。若行為人基于自身努力原可避免錯(cuò)誤的發(fā)生，則行為人仍應(yīng)受到行政處罰責(zé)任的非難，不過由于其并無違法意識(shí)，乃發(fā)生減輕處罰的問題?！?8〕同前注〔8〕，熊樟林文，第127 頁。換言之，禁止錯(cuò)誤不可避免的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，倘若行為人依據(jù)其知識(shí)經(jīng)驗(yàn)及職業(yè)狀況，已盡注意義務(wù)，如已向?qū)＜一蛐姓C(jī)關(guān)咨詢，或者因信賴法律一般的文義、法院裁判、行政公文、行政慣例，仍無法避免禁止錯(cuò)誤時(shí)，其行為應(yīng)屬不可歸責(zé)，不應(yīng)處罰?！?9〕同前注〔7〕，陳清秀書，第159-160 頁。行為人應(yīng)按照其社會(huì)地位、個(gè)人能力，本諸善意，在可能范圍內(nèi)主動(dòng)了解行為是否為不法，若發(fā)生懷疑時(shí)，須自行查詢相關(guān)規(guī)定或判例，或者詢問適當(dāng)人員或機(jī)構(gòu)，始可符合不可避免之要求?！?0〕同前注〔34〕，洪家殷文，第42-44 頁。

如此區(qū)別的理由是，通常的禁止錯(cuò)誤雖然欠缺作為可非難因素的不法意識(shí)，但仍可歸責(zé)于行為人怠于履行查證咨詢義務(wù)以致未能避免錯(cuò)誤，只得因可非難性較輕而從輕或減輕其法律責(zé)任，以避免加劇或縱容公民對(duì)法的漠視，危及一般預(yù)防。但行為人業(yè)已盡力探知法律或有合理根據(jù)相信行為合法，仍然陷入禁止錯(cuò)誤，則既不能歸責(zé)于他，對(duì)他的懲罰也不能起到一般預(yù)防作用，甚至可能激起他的不滿?！?1〕同前注〔37〕，車浩文，第28-31 頁。

由此可見，在相對(duì)人不知相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，行為就可能沒有責(zé)任和可非難性。對(duì)此類行為予以苛責(zé)，體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)威主義的理念，隱含著否認(rèn)人的認(rèn)識(shí)之可錯(cuò)性。〔42〕同前注〔8〕，熊樟林文，第134 頁。相反，厘清應(yīng)受行政處罰行為的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)考量禁止錯(cuò)誤，并在立法上設(shè)置特別規(guī)范。

五、應(yīng)受行政處罰行為主觀要素的立法表達(dá)

最后需要回答的問題就是，主觀要素在行政處罰立法上應(yīng)如何加以表述？

在刑法學(xué)上，刑法條文未必完全決定學(xué)理上對(duì)行為人主觀要素的體系定位。比如德國(guó)《刑法》第15 條僅規(guī)定：“只有故意行為可受刑罰，如果本法對(duì)過失行為未明確以刑罰威嚇?！卑凑瘴覈?guó)《刑法》第14、15 條，故意犯罪，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。過失犯罪，法律有規(guī)定的才負(fù)刑事責(zé)任。上述條文并不影響學(xué)者對(duì)犯罪論體系的不同把握，以致出現(xiàn)了側(cè)重結(jié)果無價(jià)值的二階層體系和并重結(jié)果與行為無價(jià)值的三階層體系。同樣，行政法學(xué)者雖然援引不同的刑法犯罪論體系，但也不妨礙他們對(duì)應(yīng)受行政處罰行為之主觀要素，給出類似的立法建言?！?3〕援用三階層犯罪論體系的如前注〔6〕，楊利敏文；內(nèi)容上實(shí)際依循二階層犯罪論體系的如同前注〔16〕，熊樟林文。況且，法條上不做僵化規(guī)定，也利于法教義學(xué)因應(yīng)實(shí)踐發(fā)展，不斷推陳出新，提出更為契合實(shí)際的理論解說。

但是，所有的一切都必須在立法上有一個(gè)支點(diǎn)。若立法并未規(guī)定主觀要素作為應(yīng)受行政處罰行為的必備要件、行政處罰如何考慮行為人的主觀要素，則不僅執(zhí)法實(shí)踐勢(shì)將拘于客觀歸責(zé)的陳規(guī)，而且對(duì)主觀要素的全面把握也無從談起。

在立法上妥善安置主觀要素的前提是明確應(yīng)受行政處罰行為應(yīng)具備符合行政處罰規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成、產(chǎn)生社會(huì)危害后果和行為人負(fù)有責(zé)任這三個(gè)方面的條件。如德國(guó)《違反秩序罰法》第1 條第1 款規(guī)定：“違反秩序行為是違法并可非難之行為，它實(shí)現(xiàn)了法律允許處以罰金之事實(shí)構(gòu)成?！本痛硕?，《修訂草案》第2 條對(duì)行政處罰的定義應(yīng)做出一定修正。同時(shí)，鑒于行政違法行為可能存在正當(dāng)化事由及對(duì)此的正當(dāng)化意識(shí)并非必需，《修訂草案》第2 條應(yīng)改為：“行政處罰是行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政法上義務(wù)、造成危害后果并且行為人負(fù)有責(zé)任的行為，以依法減損權(quán)利或增加義務(wù)的方式所施加的懲戒?！比绱艘粊?，符合行政處罰規(guī)范之事實(shí)構(gòu)成要件的行為人，只要證明其行為客觀上具備正當(dāng)化事由而未產(chǎn)生危害后果，就可排除應(yīng)受行政處罰行為的成立而不受處罰。

在事實(shí)不明的情形中，其不利益原則上應(yīng)歸屬于由該項(xiàng)事實(shí)導(dǎo)出有利之法律效果的訴訟當(dāng)事人，〔44〕參見陳清秀：《行政訴訟法》，法律出版社2016 年版，第520 頁。在行政執(zhí)法程序中，作為應(yīng)受行政處罰行為成立要件的故意或過失，同樣應(yīng)由行政機(jī)關(guān)舉證證明。而在認(rèn)定相對(duì)人符合處罰構(gòu)成要件后，則應(yīng)由相對(duì)人舉證證明其行為客觀上不具有實(shí)質(zhì)違法、未產(chǎn)生危害社會(huì)的后果。在立法表述上，為呼應(yīng)“誰主張、誰舉證”，可以作出如下規(guī)定，將應(yīng)受行政處罰行為的主觀過錯(cuò)要件問題和舉證責(zé)任分配一并解決：“故意或過失違反行政法上義務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任，受行政處罰。過失行為應(yīng)比照故意行為從輕、減輕處罰。行為雖然違反了行政法上的義務(wù)，但是不是出于故意或過失，而是由于不能抗拒或不能預(yù)見的原因所引起的，不受行政處罰。法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?/p>

對(duì)于不可避免的禁止錯(cuò)誤，由于行為人主觀上難以獲知其行為違法，就欠缺應(yīng)受處罰行為之有責(zé)性要素，不具有可非難性，不成立應(yīng)受行政處罰行為，免除處罰責(zé)任。而可避免的禁止錯(cuò)誤，雖具有可非難性，不影響應(yīng)受行政處罰行為之成立，但應(yīng)基于責(zé)任主義，結(jié)合行為人具體情況，予以從輕、減輕處罰。在立法表述上，應(yīng)當(dāng)突出禁止錯(cuò)誤對(duì)處罰的減免，不宜側(cè)重于行為人不得因不知法律規(guī)范而免責(zé)，以免執(zhí)法實(shí)踐對(duì)禁止錯(cuò)誤的適用范圍施加過多限制。尤其是若強(qiáng)調(diào)不得因不知法規(guī)而免責(zé)，即不會(huì)排除應(yīng)受處罰行為的成立，即使有從輕減輕乃至免除處罰的機(jī)會(huì)，也對(duì)行為人顯然不利：若行為人再行違法，因原先行為僅系免除處罰，將可能構(gòu)成累犯。反之，若不成立違法行為，則不生累犯問題。〔45〕同前注〔34〕，洪家殷文，第19 頁。在舉證責(zé)任上，對(duì)于禁止錯(cuò)誤的存在及可否避免，應(yīng)由相對(duì)人承擔(dān)證明責(zé)任，證明其認(rèn)知相關(guān)規(guī)范的能力狀況、事前咨詢查證的事實(shí)情況等。這一舉證規(guī)則同樣可以蘊(yùn)含在《修訂草案》的如下表述之中而由執(zhí)法實(shí)踐推導(dǎo)出來：“因?qū)Ψ梢?guī)范的誤解而實(shí)施應(yīng)受行政處罰行為的，從輕、減輕處罰；有正當(dāng)理由產(chǎn)生該誤解的，免予處罰?！?/p>