●陳衛(wèi)東

黨的十八屆三中全會以來，司法體制改革成效卓著，黨的十八屆三中、四中全會確定的131項司法體制改革任務已經(jīng)全部完成，主要領域的基礎性制度體系基本完成。在此基礎上，黨的十九大報告和十九屆四中全會《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》（以下簡稱《十九屆四中全會決定》）都提出要“深化司法體制綜合配套改革”，這為下一步司法體制改革指明了方向。“深化司法體制綜合配套改革”是全面深化改革的重要一環(huán)，對于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進我們國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但理論和實踐中對司法體制綜合配套改革是什么、向何對象配套、配套何種制度、怎么配套尚缺乏深入系統(tǒng)的研究。實踐中，已經(jīng)有很多司法機關(guān)展開了探索，積累了一定經(jīng)驗，但這些改革方案舉措不一、思想多元，缺乏系統(tǒng)的理論指導，是否契合司法體制綜合配套改革的精神還有待深入觀察。而理論上目前僅有少數(shù)學者展開了初步探索，但對于司法體制綜合配套改革一些核心實質(zhì)問題的思考和解釋缺乏共識。有鑒于此，本文擬對司法體制綜合配套改革的一些核心問題進行系統(tǒng)闡述，以期為深化司法體制綜合配套改革提供一種理論闡釋。

一、深化司法體制綜合配套改革的思路

深化司法體制綜合配套改革，首要的是明確司法體制綜合配套改革的思路。正確的思路容易形成司法體制綜合配套改革的“合力”，是改革成功的重要保證。因此，有必要從整體上思考我國司法體制綜合配套改革的思路。

（一）當前理論和實踐中的三種改革思路

觀察我國司法體制綜合配套改革的理論和實踐可以發(fā)現(xiàn)，在深化司法體制綜合配套改革方面，我國存在著三種不同的改革思路。一種改革思路認為，司法體制綜合配套改革的實質(zhì)是司法責任制綜合配套改革，改革的重點是配套司法責任制，筆者稱為“司法責任制改革配套思路”。第二種改革思路則認為，司法體制綜合配套改革是上一階段司法體制改革的深入，司法體制綜合配套改革是在上一階段四項基礎改革的基礎上進行深加工、精裝修，針對的是四項基礎性改革，是一種附屬性、輔助性的改革，核心是進一步落實四項基礎性改革。筆者稱為“四項基礎性改革配套思路”。還有一種改革思路則認為，深化司法體制綜合配套改革不僅要對四項基礎性改革進行深化，也要對其他的一些重大的體制性問題進行改革。筆者稱為“體制性改革配套思路”。

目前來看，理論界和實務界持“四項基礎性改革配套思路”的占多數(shù)。例如，上海進行的司法體制綜合配套改革試點中，將改革的內(nèi)容界定為規(guī)范權(quán)力運行、深化科技應用、完善分類管理、維護司法權(quán)威，并提出了25項改革措施、117項改革任務，〔1〕參見《人民法治》編輯部：《上海市率先開展司法體制綜合配套改革試點》，載《人民法治》2018年第1期。這些改革措施、改革任務實際上是對四項基礎性改革的深入和發(fā)展。其他地方的司法體制綜合配套改革也大都堅持這種思路。與實踐中堅持這種“深化四項基礎性改革的思路”相似，理論上很多研究者也持這種觀點。例如，有學者指出，司法體制綜合配套改革，首先應當圍繞四項基礎性改革展開，延伸性地進行司法人員分類管理制度改革、司法權(quán)力運行機制改革、司法人員職業(yè)保障制度改革和司法機關(guān)人財物省級統(tǒng)管制度改革，〔2〕參見劉傳稿：《在新起點上深化司法體制綜合配套改革——訪中國社會科學院法學研究所研究員熊秋紅》，載《人民檢察》2017年第21期。也有學者指出，司法體制綜合配套改革是在四項基礎性改革為主體的基礎上所提出來的輔助性、協(xié)調(diào)性的完善措施，為司法體制改革建立精細化的配套和銜接機制。在該學者看來，“綜合”所強調(diào)的是司法體制改革要全面考慮各項因素并把握其內(nèi)在邏輯；“配套”則意味著改革的附屬性/填補性、靈活性和多樣性，將點、狀、塊的改革成果連成線、形成面、組成體；而“深入”一詞所強調(diào)的一是要進行深水區(qū)，二是改革不是孤立的，與以往的改革是緊密相連的?！?〕參見江國華、李蕓書：《司法體制綜合配套改革探析》，載《時代法學》2018年第4期。還有學者認為，在黨的十八大完成“主體架梁”后，司法改革進入了一個新時代，即司法體制綜合配套改革階段。在這個新時代和新階段中，要進行的是在主體框架的基礎上對法治大廈進行的深加工、精裝修?！?〕參見劉強：《理清改革思路、勇于探索創(chuàng)新——深化司法體制綜合配套改革重點問題探討會綜述》，載《人民法院報》2018年7月13日，第6版。此外，還有學者采取了更為狹窄的司法責任制綜合配套改革思路，認為司法體制綜合配套改革的路線應當是以司法責任制為核心，以員額制為主線?！?〕參見徐莉薇：《司法體制綜合配套改革的實踐探索與路徑選擇》，載《延邊黨校學報》2018年第6期。

與之不同的是，有學者則主張體制性改革配套思路，該學者指出，深化司法體制綜合配套改革一是要夯實四項基礎性改革的基本框架，二是要填空，對制度之間的縫隙進行填充，使司法體制改革更為豐滿，此外，對一些懸而未決的重大事項也要進行改革，例如，審執(zhí)分離改革就屬于基礎性的改革，需要從頂層設計的層面作出決策?！?〕參見張璁：《深化司改、護航公平正義》，載《人民日報》2017年11月15日，第17版。

（二）三種改革思路比較及我國應采取的思路

司法責任制配套改革思路將司法責任制改革的配套問題作為司法體制綜合配套改革的唯一內(nèi)容；四項基礎性改革配套思路的核心是對四項基礎性改革的深化和發(fā)展；而體制性改革配套思路不僅包括四項基礎性改革的深化和發(fā)展，也包括體制性改革的深化和發(fā)展，是對體制性改革之間的縫隙的填補?？梢姡噍^于司法責任制配套改革思路和四項基礎性改革配套思路，體制性改革配套思路更為豐富，不僅有縱向的推進，也有橫向的拓展。由于司法責任制改革配套思路和四項基礎性改革配套思路是相似的，而司法責任制改革內(nèi)含于四項基礎性改革，因此，下文主要從四項基礎性改革配套思路和體制性改革配套思路的比較進行。

表面來看，似乎是四項基礎性改革配套思路堅持了上一階段司法體制改革的思路，具有“政治正確性”，而體制性改革配套思路則不再單純堅持上一階段司法體制改革的思路；而且，司法體制綜合配套改革是在上一階段司法體制改革的基礎上提出來的，作為改革的“第二季”，似乎司法體制綜合配套改革所針對的是四項基礎性改革是順理成章、理所當然的事情。因而，應該采取四項基礎性改革配套思路。

實際上，在筆者看來，采取體制性改革思路不僅更契合“司法體制綜合配套改革”這一表述的應有內(nèi)涵，也是對上一階段改革的繼承和發(fā)展，更符合我國的實際情況，也更有助于全面推動我國的司法體制改革。

首先，從“司法體制綜合配套改革”這一表述來看，“司法體制”是改革的核心，而“綜合”“配套”則是對司法體制改革提出的要求。應該來講，四項基礎性改革涉及到司法體制的核心問題，對于奠定我國司法體制的基礎具有重要意義。正如有學者所指出的，司法責任制意在祛除審判活動的“行政化”魔咒；人員分類管理在我國的司法中嵌入了職業(yè)化的標準和管理模式；人財物省級統(tǒng)管則直指我國的司法地方化問題；司法職業(yè)保障則成為保障審判公正和審判獨立的保護神?！?〕參見蔣惠嶺：《到底什么是綜合配套司法改革》，載《人民法院報》2018年7月13日，第6版。盡管四項基礎性改革對推進司法體制改革發(fā)揮了重要作用，但也應清醒地認識到，司法體制所涉及的問題并非僅限于上述四個方面，上述四個方面也僅是最為基礎的體制性問題，而不能代表司法體制的全部內(nèi)涵。例如，公、檢、法機關(guān)的職權(quán)配置問題也屬于體制問題，也應納入到司法改革的范疇加以討論?？梢?，將司法體制綜合配套改革限定為對四項基礎性改革進行綜合配套是對“司法體制”這一概念的誤讀，限縮了改革的范圍?；谶@一前提，筆者認為，在“司法體制綜合配套改革”這一表述中，“綜合”所指的是要綜合考慮各種因素，既包括體制上的因素，也包括機制上的因素；而“配套”則是指這一改革不僅要關(guān)注司法體制自身的改革，也要包括配套制度的改革，而非有學者所認為的僅是單純的附屬性改革，即司法體制綜合配套改革僅是附屬于或者說是依附于四項基礎性改革的。因此，司法體制綜合配套改革的實際含義是對司法體制進行全面、徹底的改革，不僅要對體制進行改革，也要考慮制度、機制、法治環(huán)境改革和配套制度建設，而非僅對四項基礎性改革所進行的配套改革。

其次，體制性改革配套思路對于我們國家來講具有更為重要的意義。十八大以來開啟的司法體制改革啃下了很多硬骨頭、攻克了很多難關(guān)、做成了很多以前想做而沒有做成的事情，〔8〕關(guān)于對十八大以來開啟的司法體制改革的評析，參見陳衛(wèi)東：《十八大以來司法體制改革的回顧與展望》，載《法學》2017年第10期。但這并不意味著體制性問題得到了全面解決。習近平總書記在《十九屆四中全會決定說明》中也指出，“我們啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關(guān)但還有許多難關(guān)要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法”。實際上，我國的司法體制還有很多問題需要解決，不僅四項基礎性改革自身面臨著深化發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的問題，其他的改革未涉及到的體制問題也需要予以解決，例如，不同機關(guān)之間的職權(quán)配置、司法管理體制等還面臨著很大的問題。因此，四項基礎性改革只是奠定了未來整個司法體制改革的基礎，并沒有實現(xiàn)司法體制的全面改革。如果以四項基礎性改革配套思路作為下一步改革的思路，將排除其他體制性問題的改革，人為限縮了司法改革的范圍。這不僅不利于司法體制改革的全面發(fā)展，也容易造成體制改革已經(jīng)全部完成的假象，給未來的司法改革自縛手腳，否則就會導致改革話語的前后矛盾。相反，以體制性改革配套思路作為改革的思路拓展了體制改革的內(nèi)容，使司法體制改革的內(nèi)容更加全面，也為未來的改革開拓了廣泛的空間，留足了余地。對于像我國這樣無論是政治、經(jīng)濟還是司法制度正處在歷史轉(zhuǎn)型期的國家而言，以體制性改革思路作為下一步改革的方向，更有助于全面打造形成具有我國特色的司法制度?？梢?，采取體制性改革思路對我國的司法改革而言具有重要的戰(zhàn)略意義。

再次，體制性改革配套思路并不是對四項基礎性改革的改弦更張，體制性司法體制綜合配套改革是對四項基礎性改革的繼承和發(fā)展。四項基礎性改革對于我國的司法體制改革具有基礎性意義，是最為根本的改革，體制性改革配套思路是在此基礎上的繼續(xù)推進，不僅包含了四項基礎性改革本身及其配套改革，也包括了其他體制性問題的改革及其配套制度改革?？梢?，體制性改革配套思路不僅發(fā)展了四項基礎性改革，也實現(xiàn)了司法體制改革的橫向拓展，彌補了四項基礎性改革之間的體制空隙，實現(xiàn)了司法體制綜合配套改革向縱深發(fā)展。因此，體制性改革思路與上一階段司法體制改革的政策精神是一致的，并不是對原來改革方向的否定。

最后，體制性改革配套思路盡管強調(diào)了改革的綜合性、全面性，但也沒有否認四項基礎性改革綜合配套改革特別是司法責任制綜合配套改革的重要地位。毫無疑問，司法責任制改革在整個司法體制改革中具有非常重要的核心地位。正如習近平總書記指出的，司法責任制在“深化司法體制綜合配套改革中居于基礎性地位，是必須牽住的‘牛鼻子’”?！?〕習近平：《在中央政法工作會議上的講話》，載《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第102頁。但是，需要注意的是，強調(diào)司法責任制綜合配套改革的重要性，只是一種改革方法論上的考量，目的是使內(nèi)容龐大復雜的司法體制改革有重點、有核心，做到綱舉目張，以司法責任制改革來撬動其他領域的改革，而不是說只有司法責任制改革才是司法體制改革，其他的改革不是司法體制改革。當然，對于司法體制綜合配套改革而言，雖然并不僅限于司法責任制綜合配套改革，但正如下文所要指出的，仍然要以司法責任制綜合配套改革作為牛鼻子，以此來牽動其他領域的改革。

二、司法體制綜合配套改革的主體性工程

（一）司法體制綜合配套改革主體性工程的確定思路

黨的《十九屆四中全會決定》提出要“深化司法體制綜合配套改革”，但理論界和實務界對這項改革到底包括哪些內(nèi)容則是存在不同認識的。筆者在上文已經(jīng)闡明我國的司法體制綜合配套改革應當采取體制性改革的思路，其中，體制性改革具有基礎、根本和引領作用，是改革的核心問題。因此，筆者認為，對于司法體制綜合配套改革的內(nèi)容，應當從主體性質(zhì)的改革和配套性質(zhì)的改革兩個方面進行歸納概括。其中，主體性質(zhì)的改革大多屬于體制性改革，而配套性質(zhì)的改革大多屬于制度機制方面的改革。

司法體制綜合配套改革的內(nèi)容非常龐雜，如何恰當?shù)卮_定司法體制綜合配套改革的內(nèi)容需要遵循一定的邏輯和規(guī)律。有學者指出，司法體制綜合配套改革的內(nèi)容需要遵循一定的邏輯結(jié)構(gòu)，即目標導向和問題導向?！?0〕參見胡仕浩：《一以貫之推進司法體制綜合配套改革》，載《法制日報》2018年7月25日，第11版。也有學者指出，司法體制綜合配套改革要做好兩項工作，一是夯實，二是填空。筆者認為，這兩種思路的組合能夠更好地指導下一步體制改革的思路。其中，第一種思路從目標導向和問題導向思考司法體制改革有助于明確改革的問題意識和方向意識，確保改革的目標和方向不偏離，也有助于改革有的放矢，這是“眼望星空”的問題；而第二種思路則是要看到既有的改革，總結(jié)回顧哪些體制性改革在進行，哪些沒有進行，進行的體制改革效果如何以及下一步如何推進，這是“腳踏實地”的問題。

（二）目標和問題視野下我國司法體制改革中本體性改革的方向

習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時指出，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，《十九屆四中全會決定》也指出，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。應該說，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”是我國司法體制改革的最終目標，落實到制度上便是建立健全公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度。其中，公正是本源性的問題。

在這一目標之下，反思我國司法體制中存在的問題，從根本上來講還是司法的地方化、司法的行政化以及權(quán)力的割據(jù)化問題。這三個方面的問題是我國司法體制長期以來存在的重大“頑疾”，我國司法不公最終的根源即在于此。其中，司法的地方化使司法機構(gòu)受到地方對具體案件的干預較多，使司法機關(guān)成為地方權(quán)力的附庸；而司法的行政化，以法院為例，則是在法院內(nèi)部和法院審級之間的關(guān)系異化，表現(xiàn)為審判權(quán)運行上的行政化和司法行政事務和司法事務的一體化管理，這使法官成為院、庭長的附庸，低審級的法院成為高審級法院的附庸；權(quán)力的割據(jù)化，則是指我國公、檢、法、司之間的權(quán)力配置不科學，特別是公、檢、法之間的權(quán)力配置不科學，各自行使各自的權(quán)力，沒有權(quán)力的交叉和重疊，使不同機關(guān)部門之間行使權(quán)力中相互配合多于相互制約，不利于發(fā)揮各自的職能，也不利于發(fā)揮權(quán)力分立的監(jiān)督制約作用?！?1〕參見陳衛(wèi)東：《司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)研究》，載《中國法學》2014年第2期。

對于司法地方化、司法行政化問題以及權(quán)力割據(jù)化問題，黨的十八大開啟的新一輪司法體制改革給予了高度關(guān)注，并提出了改革的任務要求。例如，黨的十八屆四中全會決定提出了“健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”“改革司法機關(guān)人財物管理體制”“探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”，等等。上述改革任務涉及到司法地方化、司法行政化以及權(quán)力的割據(jù)化等諸多問題，解決了一些以往改革想解決而沒有解決的問題，這正是這一輪司法體制改革的顯著特點?！?2〕關(guān)于十八大以來司法體制改革的評析，同前注〔8〕，陳衛(wèi)東文。

黨的十八大開啟的新一輪司法體制改革為我國的司法體制改革樹立了正確的改革目標，同時，也找到了問題的癥結(jié)點，觸及到了這一核心的問題，并對此確立了一系列的改革任務，對于深化司法體制綜合配套改革而言，筆者認為，黨的十八大開啟的新一輪司法體制改革對我國司法體制改革方向和司法體制問題的判斷是正確的，應當繼續(xù)堅持這一改革方向和對問題的判斷，在下一步的改革中應當緊緊圍繞這一目標和問題進行。

（三）“夯實”和“填空”視野下司法體制綜合配套改革的本體性內(nèi)容

1.“夯實”視野下司法體制綜合配套改革的本體性內(nèi)容。對于我國的體制性問題，我國已經(jīng)提出了一些改革任務。具體而言，針對司法的地方化問題，改革過程中提出了改革司法機關(guān)人財物管理體制以及建立跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)的改革任務；針對司法權(quán)的行政化問題，我國提出了司法責任制改革的應對方案，并要求探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離的改革；針對權(quán)力的割據(jù)問題，提出了偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)各司其職、相互配合、相互制約的體制機制改革任務、推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點、完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的改革任務。

對于這些改革任務，總結(jié)來看，有的推進得比較順利，有的則并未取得多大進展。在去司法行政化方面，有一些進步，例如，司法責任制改革在實踐中已經(jīng)確立了一些規(guī)則，明確了辦案人員的權(quán)力，進展相對比較好，但是也有不足，在司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離的改革方面沒有看到相應的改革舉措。但是對于其他的改革，主要是在去司法地方化、去權(quán)力的割據(jù)化方面則進展似乎并不那么順利。在司法的去地方化改革方面，對于司法機關(guān)人財物管理體制改革，在以往改革過程中并沒有過多地涉及，也未有建設性的改革方案?！?3〕參見張智輝：《論司法責任制綜合配套改革》，載《中國法學》2018年第2期。對于跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)的設置問題也未取得實質(zhì)性突破。不可否認，在司法實踐中，我國在陸續(xù)設置一批專門法院，比如，互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院、知識產(chǎn)權(quán)法院等，改造了鐵路運輸法院，最高人民法院也設置了巡回法庭，但是，這些專門法院、改造的鐵路運輸法院、最高法巡回法庭似乎與跨行政區(qū)劃的法院有別，稱不上是跨行政區(qū)劃的法院，至少這些法院的設置與我們實現(xiàn)去司法地方化的初衷是不同的。在權(quán)力的去割據(jù)化改革方面，無論是偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互各司其職、相互配合、相互制約的體制改革，還是審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革抑或是統(tǒng)一執(zhí)行刑罰體制的改革目前來看都沒有進入到實質(zhì)性改革階段。這不得不說是改革過程中的一大缺憾。

對于上述問題，筆者認為，在司法體制綜合配套改革必須進一步夯實。從“夯實”的角度來看，需要繼續(xù)對已經(jīng)開展的體制改革進行進一步的深化改革。當前，我國正在推進司法體制綜合配套改革，有些地方、有些司法機關(guān)已經(jīng)出臺了一些改革文件，對已經(jīng)開展的體制改革提出了進一步改革的目標，對以往改革不理想的改革任務也提出了一些下一步改革的任務和方向。例如，上海推進的司法體制綜合配套改革試點中，提出了25項改革任務，上海高院又將其分解為8大類72條改革任務。按照上海高院制訂的實施方案來看：第一類“規(guī)范審判權(quán)力運行，完善監(jiān)督制約機制，提升審判質(zhì)效”改革在實質(zhì)上來看是落實司法責任制的問題，也就是解決司法權(quán)行政化中的權(quán)力運行行政化問題；第二類改革中的“深入跨行政區(qū)劃法院建設”、第六類改革中的“推動市以下地方法院財物統(tǒng)一管理”則是意在解決司法的地方化問題，〔14〕參見上海高院研究室：《一圖讀懂上海法院司法體制綜合配套改革工作方案》，載微信公眾號“中國上海司法智庫”，2018年6月8日。這是以往司法體制改革中的薄弱環(huán)節(jié)，在司法體制綜合配套改革中則明確提出來作為下一步改革的重要任務。又如，為了落實十九大報告提出的“深化司法體制綜合配套改革”，最高人民法院發(fā)布了《五五改革綱要》，該綱要也體現(xiàn)了夯實上一輪司法體制改革的特點。《五五改革綱要》提出的第五類“健全以司法責任制為核心的審判權(quán)力運行體系”改革目標指向司法行政化問題，第六類“完善法院組織體系和機構(gòu)職能體系”中的“深化與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度改革”“穩(wěn)妥推進省以下地方法院編制、人事管理改革”等改革針對的是司法地方化問題；〔15〕參見《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》，載《人民法院報》2019年2月28日，第3版。第八類“健全切實解決執(zhí)行難長效制度體系”則提出了要“深化執(zhí)行體制改革機制”“深入推進審執(zhí)分離體制改革，優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置”的改革任務，也是針對的以往改革中的薄弱環(huán)節(jié)。這是當前司法體制綜合配套改革取得的積極進展，不僅對于已有的改革提出了進一步深化的要求，對于已經(jīng)提出來但未推進或者未取得積極進展的改革也提出了下一步的改革任務，這對于夯實十八大以來提出的司法體制改革目標和任務具有重要意義，值得肯定。

2.“填空”視野下司法體制綜合配套改革的本體性內(nèi)容。從“填空”的角度來講，要對那些以往改革中提出但沒有落實或者進展不大的改革完成“填空”作業(yè)。對于司法的去地方化問題、司法的去割據(jù)化問題，黨的十八屆四中全會決定里面已經(jīng)提出了這方面的改革任務和要求，但是在改革過程中并沒有取得實質(zhì)性進展，在司法體制綜合配套改革中必須要直面這些問題，提出改革的方案。如上所述，在推進司法體制綜合配套改革過程中，上海市和最高人民法院已經(jīng)拿出了自己的改革方案，其中，已經(jīng)對一些改革任務進行了填空作業(yè)，但整體來看，還是有一些改革的“空白領域”。

第一，人財物的省級統(tǒng)管問題。無論是上海市的方案還是最高人民法院的《五五改革綱要》方案都有值得反思改進的地方。最高人民法院對《五五改革綱要》僅是提出要“研究完善人民法院司法經(jīng)費保障機制。研究完善財物管理機制，研究建立經(jīng)費動態(tài)調(diào)整機制。”這與財物的省級統(tǒng)管體制改革似乎是不同的，也不是一個層面上的改革；上海高院提出的改革方案中則僅涉及“財物”的管理體制問題，對于“人”的管理體制問題沒有涉及，也是不全面的。未來，在推進司法責任制綜合配套改革方案中，還是應該堅持以十八屆四中全會提出的人財物省級統(tǒng)管改革作為改革的方向。

第二，司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)的分離改革問題。對于十八屆四中全會提出這一改革目標，在上海高院和最高人民法院的司法體制綜合配套改革方案中，我們沒有看到相關(guān)的改革舉措。法院、檢察院內(nèi)部管理的行政化是導致法官無法獨立行使審判權(quán)的重要掣肘，也是關(guān)乎我國司法體制改革成敗的重要一環(huán)。權(quán)力運行的行政化只是司法行政化的表象，而管理的行政化則是司法行政化的實質(zhì)。只進行司法責任制改革，不徹底改變這種行政化管理的體制，司法責任制改革可能會因為不可持續(xù)而影響最終的改革效果。因此，司法體制綜合配套改革必須在管理體制上將司法權(quán)和司法行政管理權(quán)區(qū)分開來。

第三，權(quán)力的割據(jù)化問題。對于權(quán)力的割據(jù)化問題，黨的十八屆四中全會決定提出了一些改革的目標，包括：“健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制”“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”。在最高人民法院的《五五改革綱要》改革方案中，我們只看到了審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離體制改革的內(nèi)容；在上海高院的實施方案中則沒有涉及這一部分的內(nèi)容。權(quán)力的割據(jù)化問題也是導致我國司法不公的體制性原因。司法體制綜合配套改革中應當對該問題進行研究、論證，提出一系列科學可行的改革方案。在這方面，需要做的“填空”作業(yè)比較多、任務也比較重。在筆者看來，至少在以下方面還需要進行填空作業(yè)：一是偵查權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)的關(guān)系問題，特別是在批捕權(quán)的配置上、偵檢關(guān)系上需要進行改革；二是在統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制上也需要進行改革。

三、司法體制綜合配套改革中的配套性——以法院司法責任制綜合配套改革為例的分析

司法體制綜合配套改革的內(nèi)容實際上非常龐雜，如何確定司法體制綜合配套改革中配套的內(nèi)容也是值得思考的一個重要問題。有學者指出，推進綜合配套改革需要考慮四個方面的因素：重點突破、外部協(xié)調(diào)、新舊銜接、服務大局。〔16〕參見陳杭平：《在司法獨立和司法負責之間——美國州法官考評制度之考察與評析》，載《當代法學》2015年第5期。應該說，這大致框定了我國司法體制綜合配套改革的內(nèi)容。實際上，就具體的改革而言，配套什么內(nèi)容則在很大程度上是由改革中面臨的問題所決定的。當然，這個問題并不是一些表面性的問題，而是指要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，看現(xiàn)象背后根本性的障礙在哪里。

對于司法體制綜合配套改革而言，從司法制度層面來看，筆者認為其中最為重要也最為基礎的是司法責任制綜合配套改革。司法責任制改革被稱為改革的“牛鼻子”，這是因為這一改革從根本上觸及審判權(quán)這一核心權(quán)力的運作，是改革的核心內(nèi)容，而且，這也牽動了其他制度的改革，是改革的主線，可以將其他的改革串聯(lián)起來。司法責任制改革牽動了法官準入制度改革、司法人員分類管理改革、完善法官員額制改革、法官職業(yè)保障制度改革、司法機關(guān)內(nèi)部管理體系改革、防止違法干預司法活動、省以下地方法院和檢察院人財物統(tǒng)一管理改革、優(yōu)化司法職權(quán)配置、以審判為中心的訴訟制度改革等。〔17〕參見張文顯：《論司法責任制》，載《中州學刊》2017年第1期?？梢?，司法責任制改革作為一項牛鼻子可以撬動其他方面的改革，鞏固好司法責任制改革，也有助于推進其他領域的改革。

（一）法院司法責任制改革評估

為了落實中央關(guān)于司法責任制改革的要求，最高人民法院陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》 《關(guān)于落實司法責任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見（試行）》《司法責任制實施意見（試行）》《關(guān)于進一步全面落實司法責任制的實施意見》等文件，對司法責任制改革進行了全面部署。按照改革的方案，構(gòu)建起了法官行使審判權(quán)、院庭長行使審判監(jiān)督管理權(quán)的一種新型審判權(quán)運行機制。在審判權(quán)方面，由獨任法官或者合議庭獨立簽署裁判文書，院庭長對其未參加審理的案件裁判文書不再進行審核簽發(fā)。對于院庭長而言，除了直接參加案件的審理外，還有一些宏觀的管理和監(jiān)督工作，特別是按照改革的安排，院庭長對于“四類案件”〔18〕所謂“四類案件”，即（1）涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；（2）疑難、復雜且在社會上有重大影響的；（3）與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；（4）有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的。享有監(jiān)督的職責，即院庭長對于這類案件可以要求合議庭或者獨任法官報告案件進展和評議結(jié)果，當然，院庭長不能直接改變合議庭的意見，只能將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進行討論。與此種權(quán)力配置相適應，通常審判責任由合議庭或者獨任法官承擔，當審判委員會討論案件時，合議庭對其匯報的事實負責，而審判委員會委員對其本人發(fā)表的意見及最終表決負責?？梢?，司法責任制改革作為四項基礎性改革之首，其核心內(nèi)容在于改變混沌的權(quán)力分享模式，建立誰行使權(quán)力誰負責的機制?！?9〕參見傅郁林：《司法責任制的重心是職責界分》，載《中國法律評論》2015年第4期。

問題在于，這種看似清晰的審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)分置模式是否是一種平衡穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)呢？文本上的權(quán)力與責任的切割只是體現(xiàn)了書面上審判權(quán)運行的理想狀態(tài)，但審判權(quán)運行中現(xiàn)實狀態(tài)下的結(jié)果是怎么樣的呢？辦案法官是否有足夠的動機和保障獨立行使職權(quán)？而院庭長是否有足夠的“定力”而不主動干預案件的辦理？這些都是需要予以考量的問題。

對于辦案法官而言，辦案責任的加重似乎并不足以促使法官維護自身辦案的獨立性，因為法官本能地會逃避辦案責任和辦案風險，并將院庭長的審判監(jiān)督管理作為逃避辦案責任和辦案風險的手段。而正向的激勵機制構(gòu)建不足，無論是單獨的職務序列、提高員額法官的待遇、擴大員額法官的獨立自主權(quán)，等等。目前來看似乎也并不足以引導法官獨立行使審判權(quán)?！?0〕參見杜磊：《審判權(quán)運行機制改革中的三權(quán)分置模式研究》，載中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心主編：《程序正義與司法改革要論——陳衛(wèi)東教授六十華誕祝賀文集》，法律出版社2019年版，第686頁及以下。

與之相比，那些打破審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)的因素則是根深蒂固的。整體來看，對于法官獨立行使職權(quán)而言最大的問題在于其身處于一個行政化運作的法院控制之下。院長作為法院事實上的“一把手”，承擔的不僅僅是司法職能，對外也要承擔相應的政治責任，從院長的角度而言，審判權(quán)運行機制改革是一種“權(quán)力在法官，責任在法院，壓力在院長”的權(quán)責配置模式。因此，院長本身是有積極介入到個案辦理的訴求，在客觀上也必然會加強審判監(jiān)督管理。正因如此，有學者指出，我國司法改革的核心困難是審判權(quán)獨立行使、自主負責和“一把手”結(jié)構(gòu)下的首長負責制之間的沖突?！?1〕同前注〔19〕，傅郁林文。而這種制度上的審判監(jiān)督管理抑或是非正式制度的審判監(jiān)督管理之所以能夠取得實際效果，則在于院長本身所具有的強大的資源調(diào)動能力。例如，院長本身掌握著考績的權(quán)力，考績的結(jié)果將會作為獎懲、晉升的根據(jù)，更容易導致對辦案法官的控制。在我國，一方面實行的主要是一種“業(yè)績中心”的考核方式，而非“崗位中心”的考核方式，也被稱為工分制的考核方式，這種方式強調(diào)量化考核，并以此作為分配獎金或者晉升的根據(jù)。而且，在考核的方式上，我國實行的仍舊是行政化的考核方式，即由院領導主導、部門輔助并具體實施的考核方式，雖然有普通的員額法官參加，但是行政主導性特征非常明顯，使績效考核成為推動司法監(jiān)督管理的重要手段。〔22〕參見龍宗智：《試論建立健全司法績效考核制度》，載《政法論壇》2018年第4期。又如，我國的司法責任制改革雖然看起來有一定的事務性獨立，但是在職務保障方面卻是不足的。盡管現(xiàn)在改革確立了工資保障，但是職務升遷問題也是一個較大的問題。在這種行政化的管理模式之下，法官可能會因為不遵從上級意見而被調(diào)動崗位、免職，更主要的是可能難以升遷。正如有學者所指出的，過去很多年雖然也進行了多次改革，但沒有達到預期的目的，原因就在于行政化的管理方式?jīng)]有改變?！?3〕參見張智輝：《司法改革：問題與思考》，載《國家檢察官學院學報》2013年第5期。

因此，這種審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)相互分離的改革，盡管明晰了辦案法官和院庭長的職責劃分，但因為制度設計和運行環(huán)境的原因很可能會重演權(quán)責不一的歷史一幕，即這種“獨立很不充分”——“責任很不明確”的脆弱平衡很容易被打破?！?4〕同前注〔16〕，陳杭平文；王亞新，李謙：《解讀司法改革——走向權(quán)能、資源與責任之新的均衡》，載《清華法學》2014年第5期。

（二）法院司法責任制綜合配套改革的核心舉措

在筆者看來，要鞏固審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)相分離的改革，構(gòu)建法官獨立行使審判權(quán)的運行機制，必須集中精力對危及這一結(jié)構(gòu)平衡的要素進行配套改革。

1.加強法官的職業(yè)保障，提升法官的職業(yè)榮譽感。從法官的角度而言，筆者認為應該提供法官足夠的制度激勵，提高法官依法獨立行使審判權(quán)的積極能動性。

首先，最為重要的是，要加強對法官的職業(yè)保障。這種職業(yè)保障既是物質(zhì)方面的保障，也是職務上的保障，既要保障法官避免非因法定原因被調(diào)職、停職、免職，也要保證法官的正常晉升。當前，我國推進的司法體制改革中，陸續(xù)提高了員額法官的待遇，但這種物質(zhì)激勵尚不足以支撐法官的獨立性。例如，在美國，聯(lián)邦一般公務員的起薪為18785美元/年，最高收入為136659美元/年，與聯(lián)邦法官的最低薪酬水平208000美金/年形成鮮明對比。〔25〕參見王祿生：《美國法官薪酬的數(shù)據(jù)觀察：聯(lián)邦與州的比較》，載微信公眾號“數(shù)說司法”，2019年6月3日。物質(zhì)激勵不一定能塑造出獨立自主的法官，但缺乏物質(zhì)激勵的制度安排更無助于法官的獨立自主性。在職務保障方面則缺乏較為有效的改革。如前所述，我國的職務保障方面的改革側(cè)重于法官非因法定原因被調(diào)職、停職、免職，但實際上這在實踐中問題并不是太大，更主要的問題是法官的晉升問題，如果法官的晉升完全掌控在院庭長的手中，那么，法官的獨立自主性也很難保障。因此，筆者贊同法官按服務年限自動晉升的制度安排，即以法官服務年限為基準，只要完成日常工作，沒有發(fā)生違反法律的事情，即應正常晉升，以區(qū)別于現(xiàn)在的法官之間排名、評比方式的晉升制度設計?！?6〕當然，對于選拔性晉升則需要設置不同的條件。參見傅郁林：《以職能權(quán)責界定為基礎的審判人員分類改革》，載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。這樣可以去除法院管理中的行政化因素，強化法官的職業(yè)保障，而完備科學的職業(yè)保障是吸引優(yōu)秀法律精英人才到法官隊伍的核心競爭力，也是確保法官依法獨立行使職權(quán)的核心舉措。

其次，要在制度上明確法官和法官助理的職責，提升法官崗位的吸引力。隨著員額制改革、司法人員分類管理改革的推進，在司法實踐中呈現(xiàn)出兩種截然不同的狀態(tài)：一是員額法官成為事實上的中層“管理者”，法官助理承擔了從司法行政事務到審判的所有工作，改革變成了“法官領導，助理審判”；二是員額法官難以指揮法官助理，員額法官事必躬親，事無巨細地從事從司法行政事務到審判的所有工作。無論是哪種狀態(tài)都違背了改革的初衷，理想的狀態(tài)是明確法官和法官助理的職責，特別是要盡可能地授權(quán)給法官助理獨立處理特定事務的權(quán)限，讓法官助理不僅分擔法官的責任，而且分擔法官的權(quán)限，讓法官集中精力處理那些真正的專業(yè)審判事務，這樣不僅可以提高訴訟的效率，也可以提升法官的職業(yè)榮譽感，提高法官職位的吸引力，將那些優(yōu)秀的法律人才吸引到法官崗位上來。

最后，要重構(gòu)法官的養(yǎng)成機制，提升法官的素質(zhì)。由一批具有職業(yè)良知、職業(yè)操守和專業(yè)水平都值得信服的精英分子來擔任法官才是確保審判權(quán)獨立運行而又不出現(xiàn)權(quán)力濫用的根本保障，無論是審判中的監(jiān)督管理還是審判后的責任追究都不過是一種底線保障?！?7〕同前注〔26〕，傅郁林文。其實，吸引優(yōu)秀的法律精英人才到審判崗位和提升法官的榮譽感、強化法官獨立行使職權(quán)是相互促進的關(guān)系，吸引優(yōu)秀的法律精英人才到審判崗位可以弱化對法官的審判監(jiān)督管理，而這可以強化法官的獨立地位，提升法官的職業(yè)榮譽感；而提升法官的職業(yè)榮譽感、強化法官的獨立地位則又可以吸引優(yōu)秀的法律精英人才到審判崗位上來?？梢?，法官的養(yǎng)成非常重要。當前，員額法官遴選工作基本完成，將一大批具有豐富的辦案經(jīng)驗的法官配置到了辦案第一線，這對于提升法官的辦案質(zhì)量、加強法官依法獨立審判的能力具有非常重要的意義，但改革對于如何招錄、培養(yǎng)法官似乎還沒有成型的改革思路。對此，深化司法體制綜合配套改革過程中必須給予足夠的關(guān)注。筆者認為，在法官的養(yǎng)成方面：一是要加強從優(yōu)秀律師、法學教師中選拔法官的力度，將一些真正優(yōu)秀的法律人才充實到我們的法官隊伍；二是要加強法官的初任選拔，要提高初任法官任職的條件，特別是以優(yōu)厚的職業(yè)保障吸引那些法律精英人才到法官隊伍中來，怎么選拔那些優(yōu)秀的人才到法官隊伍中來是我們必須破解的重大難題；三是要改革我國的法學教育模式和法律職業(yè)資格考試制度，提升法律職業(yè)教育的質(zhì)量，從源頭上培養(yǎng)優(yōu)秀的法律人才；四是加強法官的職業(yè)倫理建設，特別是要建立健全法官接觸律師、當事人的行為規(guī)范，暢通違反職業(yè)倫理行為的監(jiān)督制約機制。

2.祛除法院管理中的行政化因素。首先，應該尊重司法自身的規(guī)律，卸除法院所承擔的非司法性職能。對于司法機關(guān)而言，面臨的一個非常核心的問題是承擔了很多非司法性的工作。例如，司法機關(guān)承擔著為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展保駕護航的作用，要“為大局服務” “服務中心工作”，要承擔一些諸如“創(chuàng)城”“爭先創(chuàng)優(yōu)”等社會性工作；在司法機關(guān)內(nèi)部，也有上級單位主辦的“爭先創(chuàng)優(yōu)”等各項非司法性的活動，也需要下級司法機關(guān)積極作為。這部分非司法性工作不減少，法院內(nèi)設機構(gòu)改革、司法人員分類管理改革等司法體制改革所帶來的改革紅利就無法真正享受到，反而成為掣肘改革的重要因素。例如，法院內(nèi)設機構(gòu)改革之后，雖然內(nèi)設機構(gòu)在數(shù)量上減少了，但是非司法性工作并沒有減少，一些部門內(nèi)必然會有很多人要從事這些管理性或者綜合性的工作，這就使實際上真正投入到辦案一線的人員并沒有增加，加之員額制改革之后有獨立辦案權(quán)限的法官數(shù)量減少，可能會出現(xiàn)案多人少的難題。因此，卸除法院管理中的行政化因素，首要的就是卸除這些非司法性的工作和任務，特別是那些外部性的非司法性工作，使法院和法官主要承擔司法性的工作，讓法院更像是法院、法官更像是法官。這需要我們的黨政機關(guān)轉(zhuǎn)變管理理念，尊重司法的規(guī)律，不再把法官單純地看作是公務員、把法院看成是政府的組成部門，不再簡單地對司法機關(guān)“發(fā)號施令”，不讓法院、法官承擔非司法性的事務，特別是那些與審判工作沒有關(guān)聯(lián)甚至相違背的事務。在制度上，我們應該探討法院、法官除了司法職能之外，到底還應保留哪些非司法性的職能，除此之外，法院、法官不承擔非司法性的職責。

其次，切實推進“人財物省級統(tǒng)管”改革，從體制上切斷外部干預司法的渠道。司法機關(guān)傳統(tǒng)上被視為是“地方的”司法機關(guān)，而不是“中央的”司法機關(guān)。在人員任命和管理上，以地方為主（這被稱為“塊塊關(guān)系”），上級主管部門為輔（這被稱為“條條關(guān)系”）。例如，在法院院長的任命上，塊塊中的上級黨委行使決定權(quán)，而條條中的上級法院行使的則是協(xié)管權(quán)，建議任免權(quán)則是由塊塊中的本級黨委行使。在條塊關(guān)系中，最為重要的便是人員的任命權(quán)，官員通常對產(chǎn)生自己的上級負責，“管住人，才能管住事；管住人，人事兩全；只管事，管不住人，人事兩空”〔28〕劉忠：《條條塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生》，載《環(huán)球法律評論》2012年第1期。。因此，“管住人”的地方權(quán)力自然也就可以理所當然地管住法院的“事權(quán)”。而且，地方權(quán)力在司法機關(guān)的財政上也有支配權(quán)。按照現(xiàn)行做法，地方司法機關(guān)的人員類經(jīng)費和日常公用類經(jīng)費由同級財政保障，辦案經(jīng)費和業(yè)務裝備經(jīng)費則由中央、省級和同級財政按比例負擔。這也使得司法機關(guān)對地方財政高度依賴。要去除司法行政化，必須從根本上改變這種司法過度依賴地方的管理體制。為此，黨的十八屆三中全會提出了人財物省級統(tǒng)管改革的目標。但是，這一改革在司法實踐中遇到了障礙，目前還沒有全面施行?！?9〕同前注〔13〕，張智輝文。因此，在深化司法體制綜合配套改革過程中，必須對人財物省級統(tǒng)管改革給予高度重視，積極探索可行的方案，切實解決好地方司法機關(guān)的管理體制問題。

再次，要在司法機關(guān)內(nèi)部進行司法事務和司法行政事務的區(qū)分。在司法機關(guān)內(nèi)部也要進行去行政化改革。司法機關(guān)內(nèi)部的行政化也是影響法官依法獨立行使職權(quán)的重要因素。在司法機關(guān)內(nèi)部的去行政化方面，也還有很多的工作要做。司法本身就是最不需要管理的部門，〔30〕參見張千帆：《如何設計司法？法官、律師與案件數(shù)量比較研究》，載《比較法研究》2016年第1期。司法機關(guān)內(nèi)部去行政化在本質(zhì)上來講就是去管理化，尊重司法的規(guī)律，盡量地縮小管理的范圍。在司法機關(guān)內(nèi)部進行司法事務和司法行政事務的區(qū)分包括身份上的區(qū)分、職能上的區(qū)分和效力上的區(qū)分，也就是負責司法行政事務的人員不能行使司法權(quán)，也無權(quán)干預司法活動的進行，司法行政職能不能也不應干預司法權(quán)的正常運作，司法行政管理要尊重司法人員的意見，以服務辦案為宗旨，而不是相反?！?1〕同前注〔13〕，張智輝文。而且，與外部卸除司法機關(guān)的非司法性工作一致，在司法機關(guān)內(nèi)部也要不斷地壓縮行政人員和行政事務，對于法官的行政性事務也必須進行縮減，卸除其審判職能之外的其他行政職能。〔32〕參見龍宗智、袁鍵：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，載《法學研究》2014年第1期。

復次，要改革現(xiàn)行考績制度?，F(xiàn)行考績制度將考績結(jié)果作為司法人員獎懲、晉升的依據(jù)，而考績制度則是在院庭長的組織領導下進行的，司法人員對院庭長的領導、指揮監(jiān)督不具有抵抗力。作為行政管理手段的考績制度和司法規(guī)律之間的矛盾是顯而易見的，也是理論和實務上的共識。因此，改革考績制度實屬必要。而在筆者看來，改革考績制度，首要在于明確考績制度的功能不在于獎懲或者作為晉升的根據(jù)，而只能作為法官自我評估、改進之用，從根本上根除考績制度對司法行政化的影響。例如，在德國，職務評核的目的不是進行人事處理，主要是考核法官的專業(yè)能力和品格，對法官業(yè)務進行綜合評價?！?3〕參見孔祥承：《德國法官職務監(jiān)督制度及其對我國的啟示》，載《河南財經(jīng)大學學報》2018年第2期。在美國，基于保障法官獨立行使職權(quán)不受考績的影響，避免考績成為超越法律的事實上的指揮棒的考慮，考績的結(jié)果不會用作法官評比、競爭的依據(jù)，也不作為法官晉升的依據(jù)，除了作為選任法官的參考之外，僅作為法官自我評估改進的參照?！?4〕同前注〔16〕，陳杭平文。當然，就制度設計而言，應當對考績主體進行改革，吸納社會因素參與到考績過程中，形成多元化的考績主體，稀釋院庭長的考績決定權(quán)，改變由院庭長主導考績的做法。此外，考績的內(nèi)容也應當主要集中在審判業(yè)務上，而不是那些審判之外的行政事務。

最后，要逐步實現(xiàn)審判監(jiān)督管理事項的轉(zhuǎn)變。當前，我國在推進司法責任制改革過程中，基于防止法官辦案權(quán)限擴大所帶來的權(quán)力濫用難題，在法官的審判權(quán)之外又設置了院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)。但是，院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)有時所針對的是審判事務，這容易導致對法官獨立審判權(quán)力的侵蝕。在筆者看來，未來應該將院庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)向非核心的審判事務或者審判外事務進行調(diào)整，不應直接針對核心的審判事務。例如，在德國，基于對法官進行職務監(jiān)督以及保障司法救濟權(quán)的需要，在司法懲戒之外又進行了獨立的職務監(jiān)督，這些職務監(jiān)督所針對的則主要是審判外的或者非核心區(qū)域的工作。而職務監(jiān)督的措施主要是諸如批評、勸告、職務評核等一些輕緩的措施，如果這些措施不足以發(fā)揮警示法官的作用時，則可以提請發(fā)動懲戒程序，而不是直接干預法官審判權(quán)的行使?！?5〕同前注〔33〕，孔祥承文。這種職務監(jiān)督方式不直接干預法官審判權(quán)的行使，同時也有一定的監(jiān)督制約作用，可以實現(xiàn)法官依法獨立行使職權(quán)和避免權(quán)力濫用之間的平衡。

3.建立健全訴訟程序。盡管司法責任制改革所處理的是司法機關(guān)內(nèi)部的權(quán)責劃分，但改革若沒有健全的訴訟程序的保障，則可能會產(chǎn)生一些不良反應。例如，如果訴訟程序不健全，那么當事人可能就不會感受到司法責任制改革的成果，那么，讓人民群眾在每一起案件中都感受到公平正義的目標也就無法達成。而且，司法責任制改革之后法官權(quán)力的擴張也需要有一種監(jiān)督制約，而當事人的監(jiān)督制約和社會公眾的監(jiān)督則是制約審判權(quán)濫用最好的方式，這也對訴訟程序的改革完善提出了更高的要求。此外，健全的訴訟程序也是維系審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)平衡的重要制度保障，通過健全的訴訟程序可以阻斷審判監(jiān)督管理權(quán)對訴訟程序的不當干預。因此，在筆者看來，司法責任制綜合配套改革，不僅在司法制度方面需要有所作為，在訴訟程序建設方面也必須跟進。

首先，應該加強救濟程序建設?！盁o救濟，無權(quán)利?！奔訌姵绦蚓葷潜Ｕ蠙?quán)利實現(xiàn)，強化對權(quán)力監(jiān)督制約的重要路徑。以刑事訴訟程序為例，程序救濟機制不暢是社會公眾對刑事司法不滿的一項重要原因。這種救濟機制不暢體現(xiàn)在多個方面，擇其要者而言，主要是兩個方面的內(nèi)容：第一，偵查行為的不可訴，即偵查行為并沒有納入到司法救濟的范疇，對于偵查機關(guān)的違法偵查行為，不能通過訴訟的方式獲得救濟，現(xiàn)在的訴訟程序也無法提供有效的救濟途徑，通常當事人只能通過申訴、控告的方式進行救濟，但是這種救濟方式的力度和效果都是非常有限的。偵查行為的不可訴，不僅使程序的公正性令人懷疑，也使人們對法官的獨立性產(chǎn)生懷疑。即便是推進司法責任制改革，法官獲得了一定的獨立自主性，如果在這方面不改進，法官的獨立自主性也無法為當事人所感知、認同，社會公眾也無法獲得司法責任制改革的紅利。第二，對程序違法行為的救濟失靈。訴訟程序作為一種救濟程序，本身應當公正進行，并提供給當事人予以救濟的機會。盡管我國的刑事司法制度近些年來有了很大的進步，但在程序違法行為的救濟方面，則長期處于程序建設滯后、救濟失靈的狀態(tài)。除了對部分違法行為可以獲得救濟之外，對于訴訟過程中發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)程序違法行為，當事人沒有暢通、有效的救濟途徑，檢察院的監(jiān)督也很乏力，當事人的正當權(quán)利很難獲得救濟，這削弱了當事人對審判權(quán)的監(jiān)督制約，給程序的公正性蒙上了一層陰影。因此，在筆者看來，加強救濟程序建設首要的兩個任務是：一是明確偵查行為的可訴性，允許對違法的偵查行為進行司法救濟；二是暢通程序違法行為救濟機制，對于審判過程中發(fā)生的程序違法行為，應該有相應的程序救濟機制建設。比如，管轄權(quán)爭議，應該允許提起管轄權(quán)異議，對于管轄權(quán)異議的裁定，應允許上訴；對于審判程序中的期限拖延、侵犯律師權(quán)利的行為，也應設置有效的救濟機制。

其次，應該強調(diào)程序公開。貝卡利亞曾經(jīng)說過：“審判應當公開，犯罪的證據(jù)應當公開，以便使或許是社會唯一制約手段的輿論能夠約束強力和欲望；這樣，人民就會說：我們不是奴隸，我們受到保護?！薄?6〕［意］切薩雷·貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，北京大學出版社2018年版，第42頁。當前，我國在推進司法公開，審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺建設以及庭審公開網(wǎng)建設都取得重大成就，這對于發(fā)揮社會力量監(jiān)督司法具有重要作用。在看到成績的同時，也要注意的是，程序公開也存在著不足之處，即對于庭審背后的審判權(quán)力運作則是不公開的，特別是那些影響審判權(quán)獨立運作的領導批示、內(nèi)部請示匯報材料、人大監(jiān)督情況等都應當公開。只有這樣，才能真正將那些干擾審判權(quán)獨立的因素排除在審判權(quán)運作之外，法官才能依法獨立行使職權(quán)，訴訟程序也更為公正。對此，筆者認為，一是應該限縮審判工作秘密的范圍，領導批示、內(nèi)部請示匯報材料、人大監(jiān)督等都不應屬于審判秘密的范疇；二是應該改革我國內(nèi)卷和外卷相區(qū)分的案卷制度，實現(xiàn)內(nèi)卷的公開。〔37〕參見張新寶、王偉國：《司法公開三題》，載《交大法學》2013年第4期。

四、司法體制綜合配套改革應注意的問題

除了抓住改革的核心問題，提出科學的改革對案之外，確保司法體制綜合配套改革取得積極進展還必須有正確的方法論。十八大以來的司法體制改革積累了一系列的經(jīng)驗，為下一步的司法體制綜合配套改革提供了有力的經(jīng)驗支撐。這些經(jīng)驗包括堅持黨的領導、強調(diào)頂層設計、遵循先試點后推廣的改革方法、重視改革的合法性、觸動體制改革和抓住改革的“牛鼻子”等?！?8〕同前注〔8〕，陳衛(wèi)東文；陳衛(wèi)東：《中國司法體制改革的經(jīng)驗——習近平司法體制改革思想研究》，載《法學研究》2017年第5期。這些經(jīng)驗應當在下一步的司法體制綜合配套改革過程中繼續(xù)堅持。當然，筆者在先前的研究中也指出，要增強理論研究、重視外部參與、加強改革的整體協(xié)調(diào)性、推進司法政策措施落地見效和加強嚴格司法；〔39〕同前注〔8〕，陳衛(wèi)東文。要實現(xiàn)從“司法改革”到“政法改革”的轉(zhuǎn)變；堅持體制改革和頂層設計，也要調(diào)動地方和被改革者的積極性；改革必須抓住“去行政化的管理模式”這一核心問題；應重視改革的整體性、計劃性和系統(tǒng)性；應樹立理性的司法改革觀等?！?0〕參見陳衛(wèi)東：《改革開放四十年中國司法改革的回顧與展望》，載《中外法學》2018年第6期。對于這些建議，筆者認為在下一步的司法體制綜合配套改革中也應當給予重視。當然，對于下一步的司法體制綜合配套改革，筆者認為還應當注意以下四個方面的問題：

第一，無論是司法體制改革，還是司法體制綜合配套改革，其最終目的都是實現(xiàn)“讓人民群眾在每一起案件中都感受到公平正義”，因此，在改革過程中必須以人民群眾是否可以感受到司法公正作為評價改革效果的核心標準，如果不能達到這個核心標準就說明改革還有待繼續(xù)推進。對此，要注意糾正改革中的一種現(xiàn)象，即以制定文件作為評價是否完成改革任務的標準，制定了文件便以為完成了改革任務，反之，則認為沒有完成改革任務。因此，改革中可見各地改革發(fā)文無數(shù)，如果文山文海落實不到實處，那么也沒有實質(zhì)意義。

第二，抓住主要矛盾，從核心突破。改革是一項龐大的工程，如果眉毛胡子一把抓，便會模糊重點，逃避難點。因此，筆者認為，在改革過程中可以適當鋪開改革的“面”，但一定要抓住核心的“點”，“面”是由“點”決定的，必須先突破“點”再拓展“面”。這些“點”就是那些體制性的問題。不可否認，這些體制性問題改革起來有很大難度，但是改革的意義也非常重大，如果解決不好這些體制問題，其他的改革不僅很難發(fā)揮效果，可能還將構(gòu)成體制改革的障礙。下一步的改革必須以體制問題為核心，重點圍繞體制問題進行突破，對那些與體制改革直接相關(guān)的、對體制改革有推動意義的應該優(yōu)先推進，對那些與體制改革目標無關(guān)要緊的改革則可以適當放后一些，集中精力在體制問題上。

第三，對于體制性問題需要由中央?yún)f(xié)調(diào)推動。按照現(xiàn)在的改革思路，在中央進行頂層設計后，由各有關(guān)機關(guān)部門進行自主探索，設計改革思路。這種改革模式是符合我國當前實際的。問題在于，各有關(guān)機關(guān)部門在改革過程中可能會出現(xiàn)部門利益問題，在改革舉措上可能很難進行突破，特別是對那些體制性問題，各有關(guān)機關(guān)部門更是難以超脫于現(xiàn)行體制進行改革。例如，對于執(zhí)行體制改革問題、偵檢關(guān)系調(diào)整問題，這些都不是哪一個機關(guān)哪一個部門自己就可以決定的。不可否認，各有關(guān)機關(guān)部門在改革中不乏壯士斷腕的勇氣和舉動，但畢竟改革不能完全寄希望于此。對于這些體制性的問題，應該在中央層面統(tǒng)一牽頭設計方案、拿出對策、整體推進，不能由有關(guān)機關(guān)部門自主進行改革。〔41〕同前注〔38〕，陳衛(wèi)東文，《中國司法體制改革的經(jīng)驗——習近平司法體制改革思想研究》。

第四，加強改革論證，提升改革對策的科學性。正確的改革思路還必須有科學可行的改革方案。缺乏科學可行的改革方案，可能會使改革適得其反。例如，對于人民陪審員制度的改革，現(xiàn)在的改革方案中強化對人民陪審員的培訓，似乎要把人民陪審員變成編外的法官，讓人民陪審員像法官一樣思考。這種改革方案可能就需要反思，人民陪審員制度的積極意義恰恰在于其民間性，〔42〕參見陳衛(wèi)東：《公民參與司法：理論、實踐及改革》，載《法學研究》2015年第2期。如果把人民陪審員變成一種馴從的兼職法官，那么，改革的初衷也就很難實現(xiàn)了。因此，在改革過程中，需要對改革的方案進行詳細論證，不能不經(jīng)論證倉促出臺改革舉措；要吸收專家學者以及社會公眾參與改革方案的研究論證；改革要始終朝向改革目標走，而不是繞著改革目標走。當然，對于不可行的改革方案，在經(jīng)過試點之后應該及時進行調(diào)整。

五、結(jié)論

黨的十八大以來推動的新一輪司法體制改革撬動了司法體制的核心問題，也為下一步的司法體制改革奠定了基礎。為了鞏固改革的成果，對《十九屆四中全會決定》提出的“深化司法體制綜合配套改革”必須從更廣的層面上進行解讀，不能局限于對司法責任制改革進行綜合配套改革，也不能局限于對四項基礎性改革進行綜合配套改革，而是應在四項基礎性改革的基礎上，對司法體制問題進行全面梳理，對其他的司法體制性問題也進行改革，拓寬司法體制改革的“面”。同時，對于已經(jīng)進行的司法體制改革要不斷地深化，緊緊圍繞體制性問題進行配套改革，也就是說配套改革的目的還是要從根本上推動體制改革，必須針對體制性問題這一核心進行，不能繞著問題改革，而且，配套改革的舉措必須是有助于解決體制性問題的，不宜無限度地擴張?？傊?，司法體制綜合配套改革是一項龐大的工程，需要科學設計、縝密論證，也需要敢于探索、積極探索。