凌 健，侯春笑

（浙江工業(yè)大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)制度研究中心，浙江杭州310023）

政府畫像，在一定意義上就是指政府治理社會的格局，亦即通常所說的政府形態(tài)，描述其內(nèi)涵時常常涉及政府的治理行為及其背后所隱含的理念與風(fēng)格。新中國成立70年來，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制邏輯和官僚思維影響，政府主要以一種以政策干預(yù)、全面管制為基本特征的“積極政府”形態(tài)出現(xiàn)在大學(xué)治理過程中?！胺e極政府”對大學(xué)的發(fā)展起著絕對的主導(dǎo)與控制作用，形成了高等教育改革與發(fā)展的中國特色，富有成效。然而，隨著“新時代”的到來與國家治理模式的轉(zhuǎn)型，中國大學(xué)的治理語境面臨新態(tài)勢。如何營造有利于大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的外部環(huán)境、如何避免現(xiàn)代大學(xué)制度落地過程中的懸置、如何引導(dǎo)大學(xué)提升服務(wù)社會的能力等挑戰(zhàn)都迫切呼喚著政府從積極狀態(tài)轉(zhuǎn)向自制狀態(tài)，主動描繪出以激發(fā)大學(xué)活力為基本目標、以宏觀調(diào)控為基本方式的“自制政府”新畫像，形成善治格局，這是高等教育治理體系與能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

一、“積極政府”語境中的中國大學(xué)治理：積極效用與消極效應(yīng)

（一）“積極政府”的形成背景及特征

“一般來說，高等教育管理體制反映著高等學(xué)校與政府和社會三者之間的關(guān)系，特別是學(xué)校與政府之間的關(guān)系?！盵1]新中國成立之初，為了適應(yīng)社會主義大規(guī)模、有計劃的建設(shè)目標，國家對舊體制下的大學(xué)進行了改造和接管，實行中央集權(quán)的高等教育管理體制，政府的權(quán)力開始全面進入大學(xué)內(nèi)部。伴隨著經(jīng)濟、政治形勢的變化，高等學(xué)校管理也跟著集權(quán)或放權(quán)，但這種權(quán)力“下放”與“回收”的反復(fù)僅發(fā)生在政府組織內(nèi)部，強調(diào)的是中央與地方行政關(guān)系的協(xié)調(diào)?！胺e極政府”的形態(tài)則隱藏于高等教育條塊辦學(xué)的格局背后。以政治性的經(jīng)驗決策為基礎(chǔ)、以權(quán)威式的政策發(fā)布為主導(dǎo)方式的高等教育管理的基本特征，決定了“積極政府”的形成既有必要性、又有可能性。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的代表人物道格拉斯·諾斯的觀點，一個體系一旦形成，它將變得越來越龐大、復(fù)雜，并且形成自己的工作模式、信念模式和權(quán)力模式，即制度變遷中存在路徑依賴。一直以來，政府集管理、辦學(xué)、評價于一身，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體，形成了“高等教育大一統(tǒng)的舉辦態(tài)勢”[2]。自20 世紀80 年代起，在改革開放的大背景下，我國高等教育體制改革不斷推進，國家先后出臺了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985）、《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》（1986）、《中華人民共和國高等教育法》（1998）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（2010）、《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》（2014）、《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（2015）、《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（2017）等系列教育政策和法規(guī)，力求進行針對性的彌補與糾偏。這些文件確實在客觀上為大學(xué)主體性的發(fā)展創(chuàng)造了合法的制度空間，但由于缺乏具體、配套、可行的實施細則，沒有建立密切聯(lián)系、相互支撐的制度環(huán)境，難以從根本上改變政府越位、學(xué)校失位的局面，“積極政府”的強勢地位不曾被動搖。

“積極政府”是指政府作為積極的行動者在治理中所呈現(xiàn)的角色形態(tài)。干預(yù)多、評價多、手段單一等成為“積極政府”履行高等教育管理職能時的主要特征。其一，干預(yù)多。政府依據(jù)自己對形勢的研判和價值偏好來嚴格要求大學(xué)的辦學(xué)方向與行為取向，直接決定和規(guī)范大學(xué)的人事任命、資源分配、權(quán)限職責(zé)、活動范圍等，大學(xué)內(nèi)部彌漫著行政權(quán)力的干預(yù)和影響。其二，評價多。政府集辦學(xué)、評價職能于一身，既負責(zé)配置資源，又來評價自己配置資源的能力，直接介入大學(xué)專業(yè)和教學(xué)質(zhì)量評估中，繼而又以評估結(jié)果作為下一輪資源分配的依據(jù)。其三，手段單一。政府主要以“棍棒式”的行政手段對大學(xué)進行監(jiān)督、評價和問責(zé)，習(xí)慣于對大學(xué)發(fā)布政策指令，即便是撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)和政策指導(dǎo)等都帶有強烈的行政色彩。不能否認“積極政府”支配大學(xué)種種資源和活動時的美好初衷，但政府對大學(xué)承擔(dān)的責(zé)任邊界模糊極易產(chǎn)生諸多弊端。一方面，政府對大學(xué)事務(wù)干預(yù)過多，會造成政府精力分散，不可避免地出現(xiàn)資源配置效率低、決策失誤等問題；另一方面，習(xí)慣性地依賴政府辦學(xué)，“大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)注重揣摩和服從政府意志，過多關(guān)注如何獲取政府配置的資源，忽視對辦學(xué)規(guī)律的研究”[3]，大學(xué)的能動性和自覺性受到抑制，無法承擔(dān)起作為一個獨立主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?？梢哉f，如果在現(xiàn)代大學(xué)治理過程中，政府始終承擔(dān)著大家長的身份和角色，將大學(xué)視為不能獨立的嬰幼兒進行“呵護、培養(yǎng)和管教”，就極有可能增加大學(xué)患上“巨嬰癥”的風(fēng)險。

（二）“積極政府”的積極效用

從實踐層面來看，“積極政府”緊握著整個高等教育結(jié)構(gòu)性與功能性的改革發(fā)展命脈，彰顯著黨和國家對高等教育的深切關(guān)懷。“積極政府”通過出臺政策、劃撥經(jīng)費、實施重點工程等積極行為推動著我國高等教育“規(guī)模發(fā)展、質(zhì)量提升、制度建設(shè)”的進程，促使其能夠較好地支撐經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求。就具體效用而言，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，促成高等教育體系成型和規(guī)模大發(fā)展。新中國成立之初，百廢待興。政府做出“學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育模式”的戰(zhàn)略性決策，對高等教育進行了系統(tǒng)改造，實現(xiàn)了從舊教育到社會主義新教育的轉(zhuǎn)變，并在中西部和邊遠地區(qū)開辦一批新大學(xué)，新中國的高等教育體系由此建立，開啟了集中優(yōu)勢開展國家急需的科學(xué)研究和專門人才培養(yǎng)的征程。為保障高等教育全面支持經(jīng)濟社會發(fā)展，中共中央、國務(wù)院在1999 年發(fā)布《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，積極做出要“擴大高等教育的規(guī)模，積極發(fā)展多種形式高等教育”的決策，拉開高等教育大眾化改革序幕。高等教育的毛入學(xué)率于2002 年達到15%，正式步入“大眾化”階段。至2017年，“中國高等教育在學(xué)總規(guī)模達到3779萬人，高等教育毛入學(xué)率達到45.7%”[4]。在高等教育規(guī)模擴增的70 年間，每年數(shù)百萬的高級專門人才被輸送至社會各行各業(yè)，為國家政治、經(jīng)濟、科技等領(lǐng)域的發(fā)展做出了重大貢獻。其次，推動高等教育質(zhì)量大提升。一方面，在高等教育進入“大眾化”尤其是“后大眾化”發(fā)展階段，政府積極地將建立質(zhì)量保障體系作為治理的重要內(nèi)容，成立了高等教育教學(xué)評估中心、學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心等質(zhì)量評估的專門機構(gòu)，隨后啟動“質(zhì)量工程”相關(guān)政策，并在2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出“提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)”等政策導(dǎo)向；另一方面，政府積極推出系列重點工程建設(shè)項目，從“211 工程”“985 工程”“2011 工程”再到“雙一流”建設(shè)，牽引中國大學(xué)在世界權(quán)威大學(xué)排行榜上的表現(xiàn)日益突出。以ARWU 排行榜為例，中國大陸高校入圍前500 名的數(shù)量已經(jīng)從2008 年的10 所增至2018年的51 所，這至少說明在一些硬性指標上，部分中國大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量可以與世界一流大學(xué)比肩。再次，積極推進中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的大建設(shè)。在積極主動的頂層設(shè)計之下，我國高?！皥猿趾屯晟泣h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，以大學(xué)章程為基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會、高校理事會相配套的現(xiàn)代大學(xué)制度整體框架已基本形成”[5]，這有賴于政府全方位推進辦學(xué)制度層面的大建設(shè)。在外部治理上，教育部取消和下放了重點學(xué)科審批等17項行政審批事項，賦予大學(xué)更多自主權(quán)；頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求大學(xué)按規(guī)定時間完成大學(xué)章程的制定并進入實施階段；通過《高等學(xué)校理事會規(guī)程》《高等學(xué)校信息公開辦法》《高等學(xué)校信息公開事項清單》等政策規(guī)范社會參與、監(jiān)督高校辦學(xué)。在內(nèi)部治理上，通過系列政策規(guī)范治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理主體的相互關(guān)系，如2014年印發(fā)《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的實施意見》，進一步明確了黨委、校長的職權(quán)范圍、議事規(guī)則等；另外，出臺《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《全面推進依法治校實施綱要》等政策文件，為大學(xué)內(nèi)部治理的改進提供制度保障。

（三）“積極政府”的消極效應(yīng)

毫無疑問，“積極政府”改變了中國高等教育的面貌，中國大學(xué)呈現(xiàn)了更多的生機與活力。然而，在看到其積極效用的同時，我們必須謹慎對待這種特定的治理形態(tài)可能在新發(fā)展階段帶來的局限和風(fēng)險。即將步入普及化階段的中國高等教育自身及其所處外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。大學(xué)已變得更加復(fù)雜，結(jié)構(gòu)日趨多元，水平差異逐漸拉大，利益相關(guān)主體顯著增加，高等教育的國際化程度也前所未有。事實上，政府的種種積極干預(yù)行為已衍生出許多預(yù)設(shè)時難以料想的局限性，大學(xué)治理中的“積極政府”定位已漸漸遲滯于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實際需求，難以有效支撐黨和國家對高等教育能力不斷提升的迫切愿望，產(chǎn)生了不良反應(yīng)。一是制度趕超使大學(xué)疲于被動求變。所謂制度趕超，是指“在政府的指導(dǎo)和設(shè)計下，追趕建設(shè)世界一流大學(xué)、高水平大學(xué)所急需的先進性制度以及高等教育大眾化帶來的制度遲滯所急需的補充性或糾正性制度”[6]?！摆s超式”的制度建設(shè)模式嚴格要求某種制度在盡量短的時間內(nèi)被全面遵從，但任何一項大學(xué)制度的形成都有特定的建設(shè)周期和內(nèi)在規(guī)律，那些無法在短時間內(nèi)被大學(xué)認知、理解、接受并遵從的制度難以真正付諸實施。以大學(xué)章程建設(shè)為例，有學(xué)者通過對110 部大學(xué)章程文本的質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)“章程文本‘千校一面’、辦學(xué)自主權(quán)‘雷大雨小’、內(nèi)部治理機構(gòu)‘徒有虛名’等諸多問題”[7]。顯然，“制度趕超”產(chǎn)生了兩種效用：一方面，如上所述，中國現(xiàn)代大學(xué)制度的框架已經(jīng)基本成型，內(nèi)容日趨完善；另一方面，“積極政府”主導(dǎo)下的中國現(xiàn)代大學(xué)制度的“快速”成長并未有效地解決制度供給遲滯于實踐需求的問題，章程建設(shè)、學(xué)術(shù)委員會制度等諸多制度建設(shè)使大學(xué)陷于被動求變的困境當(dāng)中。二是政策過剩使大學(xué)自主權(quán)難以落實。除了主管部門的實施細則，還有由各部委單獨或聯(lián)合制定的管理規(guī)定，一些地方政府也紛紛制定管理本地大學(xué)的具體實施辦法和意見；不僅業(yè)務(wù)主管部門制定眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而且各級黨委和政府也根據(jù)情況需要不時發(fā)布一些重要的規(guī)范性文件和政策措施。因此，“積極政府”治理大學(xué)過程中存在“政策剩余”現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，大學(xué)疏于對政策精神的理解與思考，雖然象征性、選擇性地執(zhí)行了政策，但態(tài)度消極被動，響應(yīng)內(nèi)容空洞模糊、流于形式，更像是“為了應(yīng)付上級檢查而走走過場”[8]。政策設(shè)計的初衷是對大學(xué)實行有效的管理，提高管理效率，但事實上，“政策剩余”不僅帶來政策資源和管理成本的極大浪費，也未必能增強政府對大學(xué)組織的領(lǐng)導(dǎo)能力。更嚴重的是，“政府之手”借政策文本之途，慣性越界并插手高校內(nèi)部事務(wù)，在下放辦學(xué)自主權(quán)時加上“緊箍咒”，使“高校辦學(xué)自主權(quán)變成看得見卻用不上的‘玻璃門’”[9]。三是大學(xué)能力單一，貢獻率較低。長期以來，政府把大學(xué)納入自上而下的行政序列，被納入更高級別政府建設(shè)序列的大學(xué)便能獲取更多政府所掌握的資源及其附帶的“政策紅利”，這導(dǎo)致大學(xué)能力建設(shè)偏好呈現(xiàn)出以政府為中心的特征。換言之，“積極政府”借“資源配置”之勢，使大學(xué)能力建設(shè)簡化為對那些容易將自身納入政府行政建設(shè)序列的學(xué)術(shù)產(chǎn)出能力或獲得政府“青睞”的行政執(zhí)行能力的追求。其后果便是大學(xué)陷入“高分低能”的困境：一方面，大學(xué)在科研成果數(shù)量和排行榜名次等“看得見”的指標上成績令人矚目；另一方面，大學(xué)對經(jīng)濟增長、社會發(fā)展的貢獻率卻處于較低水平。以人文社科領(lǐng)域的理論成果對政府決策的影響為例，“2017 年人文社科研究領(lǐng)域共發(fā)表論文約350769 篇，出版著作17584 部，提交研究與咨詢報告17749份，其中被政府及有關(guān)部門采納的僅8613份”[10]。如果“將被政府有關(guān)部門采納的研究報告作為衡量成果轉(zhuǎn)化的效率指標”[11]，那么，大學(xué)人文社科研究影響政府決策的能力=8613/（17584+350769+17749）*100%≈2.23%，極低的成果轉(zhuǎn)化率意味著大學(xué)服務(wù)政府決策的成效十分不理想。

二、從“積極政府”走向“自制政府”：新時代政府治理大學(xué)的愿景描述

黨的十九大作出“中國特色社會主義進入了新時代”的重大論斷，意味著高等教育也進入了新時代。一方面，改革開放四十年來，大學(xué)伴隨著中國的崛起和發(fā)展走過了一段快速發(fā)展的歷程，奠定了其進入“新時代”的根基，高等教育強國戰(zhàn)略的實施呼喚中國大學(xué)要有走向世界一流的自覺；另一方面，“黨和國家事業(yè)發(fā)展對高等教育的需要，對科學(xué)知識和優(yōu)秀人才的需要，在當(dāng)下比以往任何時候都更為迫切”[12]，中國大學(xué)面臨著如何辦好“人民滿意的教育”、如何“把論文寫在中國大地上”、如何回應(yīng)“四個服務(wù)”的不足等諸多責(zé)問。毋庸置疑，提升能力是其根本，而“大學(xué)能力建設(shè)的前提是理順政府與大學(xué)的關(guān)系，彰顯大學(xué)的主體性”[13]。在政府與大學(xué)的關(guān)系中，“政府由于自身固有的‘同輩長者’的特點和優(yōu)勢，成為教育管辦評分離‘元治理’的唯一主體，自然擔(dān)負著教育管辦評分離改革的政治責(zé)任和主導(dǎo)職能”[14]。可以說，進入新時代，我們對中國大學(xué)有何種程度的期待，也隱喻著我們對政府如何善治大學(xué)有何種程度的期待。

首先，從規(guī)模發(fā)展到質(zhì)量提升，政府需要營造大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的環(huán)境。中國高等教育正在從以“規(guī)模擴張”為特征的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向以“質(zhì)量”為核心的內(nèi)涵式發(fā)展。黨的十九大報告提出“實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，比十八大報告提出的“推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”更進一步，從“推動”到“實現(xiàn)”的改變體現(xiàn)了對內(nèi)涵式發(fā)展更迫切和更具體的要求。從實現(xiàn)主體來看，宏觀層面的內(nèi)涵式發(fā)展，必須由大學(xué)通過挖掘自身優(yōu)勢，發(fā)揮自身特色，提升人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)的質(zhì)量來實現(xiàn)。可以說，沒有大學(xué)的內(nèi)涵式發(fā)展，高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展就難以實現(xiàn)。同理，沒有高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整，大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展也不可能具備“強化特色、挖掘優(yōu)勢”的環(huán)境。因此，新時代的大學(xué)治理不僅需要政府履行好政策引導(dǎo)、統(tǒng)籌安排教育資源、推進教育公平等職責(zé)，營造好高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的外部環(huán)境，還需要逐步減少對大學(xué)的直接控制，真正建立和落實高校獨立法人制度，讓大學(xué)更多地通過內(nèi)部生態(tài)環(huán)境的改善，如組織變革、資源配置優(yōu)化、發(fā)展要素重組、管理水平提升等來激發(fā)自身的創(chuàng)新活力和發(fā)展?jié)撃?，真正提高辦學(xué)質(zhì)量和水平。

其次，從文本健全到制度落地，政府需要推進現(xiàn)代大學(xué)制度效用的發(fā)揮。制度的功效不在于設(shè)計精妙，而在于是否被接受，能否被實施。從形態(tài)上來看，國家層面通過系列政策牽引初步框定了中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度筋骨，但仍有許多“制度安排形式大于內(nèi)容，成效并不明顯”[15]，特別是“連關(guān)涉各方利益主體的大學(xué)章程也是無人問津”[16]，難免讓人質(zhì)疑我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)在很大程度上是對西方大學(xué)制度的簡單模仿和移植，步入了“形式化”誤區(qū)。在對高等教育的需要比以往任何時候都更加迫切、對科學(xué)知識和卓越人才的渴求比以往任何時候都更加強烈的新時代里，亟須保證已經(jīng)基本成型的現(xiàn)代大學(xué)制度在高等教育實踐領(lǐng)域生根發(fā)芽、發(fā)揮效用。簡單來說，“大學(xué)制度無非是大學(xué)利益相關(guān)者的行為規(guī)范”[17]，要想使其真正規(guī)范各個治理主體的治理行為，僅僅靠制度文本的完善是不夠的，還需要包括政府在內(nèi)的各個治理主體在大學(xué)治理目標、治理責(zé)任、決策程序等方面達成共識，共同營造中國大學(xué)的善治環(huán)境，探討、制定和推行中國特色的大學(xué)治理準則。這要求政府更多地關(guān)注現(xiàn)代大學(xué)制度的落地，引導(dǎo)制定大學(xué)治理行為準則，逐步改變政府在大學(xué)治理過程中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的狀態(tài)，調(diào)動多方治理主體參與的積極性，提升治理效果。

最后，從學(xué)術(shù)生產(chǎn)到能力彰顯，政府需要引導(dǎo)大學(xué)堅定服務(wù)社會的立場。歷史經(jīng)驗表明：大學(xué)的價值已經(jīng)被國家和社會所肯定，乃社會進步之必須；大學(xué)的價值必須體現(xiàn)在為社會提供服務(wù)之中，乃社會進步之所需。但問題是，新中國成立以來，政府為大學(xué)提供了“不愁吃穿”的建設(shè)模式，這種依賴型的建設(shè)模式助長了大學(xué)“等、靠、要”的思想；同時，“大學(xué)的發(fā)展狀況通過政府篩選的學(xué)術(shù)評價指標得以呈現(xiàn)”[18]，這種簡單化的治理模式促使大學(xué)將更多的財力物力分配在那些偏向作為政府評價對象的指標上，最終導(dǎo)致其普遍缺乏服務(wù)社會的意識和能力。新時代背景下，大學(xué)必須直面如何滿足“四個服務(wù)”等巨大挑戰(zhàn)，增強大學(xué)認識世界和引領(lǐng)社會發(fā)展的本領(lǐng)。毋庸置疑，大學(xué)能力提升的一個重要前提是政府改進治理導(dǎo)向。摒棄“唯論文”等大學(xué)自身擅長的、易達成的簡單量化的學(xué)術(shù)生產(chǎn)指標，走出在評價和資源分配中被大學(xué)“倒捆綁”的治理實踐困境，充分調(diào)動專業(yè)團體、企業(yè)等社會各界參與大學(xué)評價的積極性，建立以“大學(xué)對社會的實際貢獻”為導(dǎo)向的評價體系。與此同時，政府更善于基于高等教育分層分類的宏觀規(guī)劃，引導(dǎo)不同層次、不同類型的大學(xué)發(fā)揮各自能力所長，滿足多元化的社會需求。

新時代政府治理大學(xué)的新愿景在一定意義上就是要求政府能夠在當(dāng)前高等教育規(guī)模、質(zhì)量水平和已成型的現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)之上，正視時代變遷中“積極政府”治理愈發(fā)凸顯的局限性，改善建設(shè)思路、評價方法，推動大學(xué)與政府之間形成相互作用、相互依存、互動發(fā)展的共生共榮關(guān)系，為大學(xué)提供寬松的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境，更好地發(fā)揮大學(xué)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，凸顯其時代地位。政府必須改變過去的規(guī)制管理方式，強化自我控制意識，建立以“引導(dǎo)大學(xué)提升能力”為旨歸的政府治理模式?！白灾啤睉?yīng)當(dāng)成為政府在大學(xué)治理中的新畫像，即：一個有合理邊界、能夠“自我節(jié)制”的政府。實現(xiàn)從“積極干預(yù)”到“自我節(jié)制”形態(tài)的轉(zhuǎn)變，就是要求政府改變“管”字當(dāng)頭的工作思維與行為方式，牢固樹立規(guī)范自身權(quán)力的理念和意識，將“自制”真正體現(xiàn)在各項工作和工作的各個環(huán)節(jié)中。

實現(xiàn)從“積極干預(yù)”到“自我節(jié)制”形態(tài)的轉(zhuǎn)變，在一定程度上標志著政府由“積極政府”逐漸向“自制政府”轉(zhuǎn)變。按照《牛津法律大詞典》的解釋，“自制”意為“放棄正在實施的行為或者不實施某種行為”，是對個人而言的。然而，“作為高等教育領(lǐng)域國家權(quán)力主體的‘自制’，它是相對于外部控制而言的約束方式，強調(diào)自律性和控制的主動性”[19]。在現(xiàn)代大學(xué)治理的場域中，所謂“自制政府”，是指政府在治理大學(xué)的過程中自發(fā)地約束其行為，保證其權(quán)力在合法合理的范圍內(nèi)運行的政府治理形態(tài)。其概念包含如下要素：其一，自制的主體泛指整個行政系統(tǒng)，既包括教育行政機關(guān)，也包括行政系統(tǒng)內(nèi)其他各級各類行政機關(guān)。從抽象和整體意義的行政系統(tǒng)層面講，它體現(xiàn)的是各級各類行政部門所形成的縱向和橫向的科層式機構(gòu)。其二，自制的對象是權(quán)力行使及其外在表現(xiàn)行為。其目的在于規(guī)范和約束政府權(quán)力和職能范圍，預(yù)防和阻止政府的不當(dāng)或違法行為，從而避免對大學(xué)組織造成損害或不利影響。其三，自制的具體內(nèi)容和方式包括少干預(yù)、少評價、多制衡。少干預(yù)，是指政府應(yīng)重新調(diào)整其職能范圍，對大學(xué)的干預(yù)應(yīng)該限于大學(xué)外部具有普遍性的公共事務(wù)，而止于大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)，從而為遵循知識邏輯的大學(xué)留出足夠的自主空間。少評價，是指政府要下放評價權(quán)，加強對社會組織的培育，推動社會力量參與高等教育評價，形成政府、高校和社會等多主體共同辦學(xué)興教的格局。多制衡，是指政府有責(zé)任使用撥款、資助、立法、信息服務(wù)等多樣化的手段對大學(xué)的運轉(zhuǎn)加以制衡，做好大學(xué)改革與發(fā)展的引導(dǎo)者和監(jiān)督者?？傊浴白晕夜?jié)制”為本質(zhì)特征的自制政府滲透著這樣一種理念：政府經(jīng)過自覺地約束、規(guī)范自身行為，將其職權(quán)限定在一定范圍內(nèi)，以期打造健康、充滿活力的政府治理大學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)。

三、新時代現(xiàn)代大學(xué)治理中的“自制政府”畫像描繪

“自制政府”是針對我國傳統(tǒng)的“積極政府”提出的一種政府新形態(tài)，是當(dāng)今時代環(huán)境變化的客觀要求。盡管國家早已啟動加快政府職能轉(zhuǎn)變的征程，在教育領(lǐng)域關(guān)于重新定位政府角色的提法也屢見不鮮，但可以預(yù)見的是，“自制政府”的實現(xiàn)必將面臨很大困難。我們不能因噎廢食，畢竟“在教育治理中，政府主體的改革和創(chuàng)新是上游，是基礎(chǔ)性的”[20]，“自制政府”畫像的描繪與實現(xiàn)對新時代高等教育發(fā)展意義重大，它將為“管理、辦學(xué)、評價”的創(chuàng)新提供更多想象和實現(xiàn)的空間。

（一）控制政策的發(fā)布，規(guī)范介入的空間

“政策治?！奔凑捎谜叨皇墙柚珊椭贫鹊氖侄蝸硖幚泶髮W(xué)事務(wù)的管理模式，這種管理模式不僅造成“政策過?！?，還導(dǎo)致政府可以自由參與大學(xué)治理過程，無限放大了政府的介入空間。為規(guī)范政府對大學(xué)事務(wù)的介入空間，一方面必須對政策的發(fā)布加以管控。推動政府由政策治校轉(zhuǎn)向依法治校，要對政府不應(yīng)該介入的空間施以法律保護。雖然《高等教育法》等法律對大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)做出了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定僅僅是綱要性質(zhì)的。建議出臺《大學(xué)法》作為《高等教育法》的下行法，對我國政府在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┖暧^管理的權(quán)限范圍、程序和途徑等以及大學(xué)的權(quán)利和責(zé)任、內(nèi)部治理框架、質(zhì)量保障體系等進行詳細的界定，使得大學(xué)和政府各盡其責(zé)，為大學(xué)行使自主權(quán)支撐起安全空間。另一方面，針對不在立法范圍內(nèi)且需要政府介入的事務(wù)，可制定不同類型的政策，并在發(fā)布時注明其性質(zhì)。對于強制性政策，要明確實施細則，使政策目標與措施具體化、具備可操作性，從而避免政策執(zhí)行時出現(xiàn)“雷聲大雨點小”、形式主義色彩濃厚的現(xiàn)象。對于引導(dǎo)性政策，要注重對各利益相關(guān)者的通盤考量，盡量降低政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)沖突與對抗的可能性，保證大學(xué)的政策執(zhí)行效率。

（二）建立“守門人”制度，減少介入的主體

受計劃經(jīng)濟體制影響，政府各主管部門對口管理大學(xué)事務(wù)，大學(xué)內(nèi)部也設(shè)立對應(yīng)的組織機構(gòu)與其對接。迄今為止，“作為學(xué)術(shù)組織的大學(xué)在結(jié)構(gòu)上仍與政府保持同構(gòu)狀態(tài)，實際上淪為政府的附屬機構(gòu)”[21]。從中央到地方的教育行政部門以及地方政府各利益主體出于政績或利益的考量而積極介入大學(xué)事務(wù)，涉及高等教育的其他部門（如發(fā)改、財政、人事部門等）也往往直接介入大學(xué)的辦學(xué)過程中。多方主體的碎片化介入不僅使大學(xué)疲于應(yīng)對，分散了辦學(xué)精力，也壓制著大學(xué)自覺性的有效發(fā)揮，破壞了大學(xué)主體性建設(shè)。因此，為減少介入大學(xué)治理的主體，應(yīng)建立教育主管部門的“守門人”制度。首先，要切斷除教育主管部門外的其他政府各部門與大學(xué)之間的直接聯(lián)系，加大行政監(jiān)督和問責(zé)力度，非教育主管部門在必要的情況下可以通過教育主管部門對大學(xué)施加影響，但不應(yīng)直接對大學(xué)發(fā)布文件、命令或直接進入大學(xué)進行管理。其次，充當(dāng)“守門人”角色的教育主管部門作為大學(xué)的規(guī)范者和管理者，既要保證其權(quán)力自成一體，又要依法分權(quán)，在人事、財政等各方面實行清單式管理，建立權(quán)力清晰、權(quán)責(zé)明確的教育行政管理制度，規(guī)范大學(xué)治理過程并使之高效運轉(zhuǎn)。

（三）培育社會治理力量，變革介入的方式

稍加留意，我們就會發(fā)現(xiàn)，在對大學(xué)撥款和考核評估的過程中，政府介入行為越直接，自由裁量權(quán)越大，政校雙方的不對等狀態(tài)越會被強化。主體間權(quán)力的非均衡化，顯然難以保障大學(xué)自主權(quán)的落實，要激發(fā)大學(xué)活力，必須變革政府介入的方式。這其中最重要的無疑是培育社會治理力量，改進投入方式和考核模式。縱觀世界高等教育發(fā)展經(jīng)驗，一種有效的做法是政府遴選可靠的教育中介組織實現(xiàn)間接介入，以規(guī)范的程序、科學(xué)的標準引導(dǎo)大學(xué)服務(wù)國家發(fā)展和公共目標，如英國的高等教育基金會、日本的中央審議會、美國的卡內(nèi)基高等教育委員會等?；谶@一設(shè)想，我國也可在政府與大學(xué)之間建立各式各樣的“緩沖器”，培育真正獨立于政府和大學(xué)的社會治理力量，探索政府介入大學(xué)的新方式。如可設(shè)立由政府官員、高等教育領(lǐng)域?qū)＜?、高校代表和知名校友等組成的大學(xué)撥款機構(gòu)，并通過法律明確其在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，又獨立于政府、大學(xué)之外，且享有平等、公正的主體地位。這樣的“緩沖器”建立基于教育質(zhì)量、績效與經(jīng)費管理的評估機制，定期向政府、高校和社會公眾公布關(guān)于專業(yè)設(shè)置、發(fā)展方向、經(jīng)費使用、教育質(zhì)量的信息，并依據(jù)評估結(jié)果把政府撥款分配給大學(xué)，而政府僅對高校的總體建設(shè)內(nèi)容及績效目標進行審批，減少對高校資源配置、績效評估的直接干預(yù)。

（四）增強辦學(xué)透明度，降低介入的動力

“政府作為一種‘必不可少的惡’，會有濫用權(quán)力的傾向”[22]，而大學(xué)作為一個非營利組織，沒有股東承擔(dān)責(zé)任，也沒有破產(chǎn)的威脅，若缺乏有效的約束機制，也可能淪為自私自利、為所欲為的場所。在這一動力的驅(qū)使之下，政府往往直接介入到大學(xué)的具體事務(wù)中，以防止大學(xué)偏離社會賦予它的目標?！懊绹叩冉逃I(lǐng)域的‘自愿問責(zé)制’已趨于成熟，各公立大學(xué)每年發(fā)布問責(zé)報告，尤其是作為VSA 會員的大學(xué)會通過該系統(tǒng)為公眾提供公開透明的信息，從而回應(yīng)政府和社會的關(guān)切。”[23]顯而易見，為降低政府主動介入大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的動力，亟須增強大學(xué)辦學(xué)的透明度，使其自覺接受各利益相關(guān)主體的監(jiān)督。具體來說，政府應(yīng)制定細致的“大學(xué)肖像”模板，這既能解決目前我國高校信息公開工作中存在的公開渠道不規(guī)范、公布數(shù)據(jù)碎片化、報告內(nèi)容避重就輕等問題，也保證了大學(xué)之間公開數(shù)據(jù)的一致性和可比性。同時，大學(xué)也應(yīng)調(diào)整思路，由被動公開轉(zhuǎn)化為主動問責(zé)，在模板填充的基礎(chǔ)上靈活自主地加入特色指標數(shù)據(jù)，讓社會公眾全面了解學(xué)校的辦學(xué)實力、特色優(yōu)勢，這也是在信息社會高度發(fā)達的背景下，大學(xué)積極參與市場競爭、擴大自身優(yōu)勢的重要途徑。

“積極政府”的出現(xiàn)是中國大學(xué)治理現(xiàn)代化進程中的必然，而新時代的中國大學(xué)更需要一個善于自我約束的“自制政府”，這是政府治理大學(xué)更加智慧的標志。在這里，“自制”首先是一種理念，一個共識。提出政府自制的目的，絕不是簡單地要限制政府的“手腳”，而是立意于“自制”，旨在提升其治理效率、效能及回應(yīng)力。對于“自制政府”的討論也應(yīng)該更關(guān)注政府善治的空間，而不是將政府限制到無法動彈，核心是加強其在宏觀調(diào)控方面的權(quán)能。例如，履行審核大學(xué)黨代會報告的職責(zé)，從而提升大學(xué)辦學(xué)定位與經(jīng)濟社會發(fā)展的契合度，推進高校分層分類管理工作。再如，完善對黨委書記和校長的績效考核工作，這既有利于加強對大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)者全面負責(zé)權(quán)力的監(jiān)督、約束和制衡，也有利于保護其免受環(huán)境的侵擾，獨立自主地行使職權(quán)。要強調(diào)的是，我們希望政府實現(xiàn)從“積極政府”到“自制政府”的轉(zhuǎn)變無非就是希望政府能夠把握好“度”，與大學(xué)保持一定的距離，這一距離的本質(zhì)是“主體”與“主體”之間的相互尊重和信任，從而形成新時代高等教育治理的新格局。