排放權(quán)交易的正當(dāng)性思辨
——基于歐美實證經(jīng)驗分析

倪蘊(yùn)帷

一、 引 言

排放權(quán)交易(emissions trading)自經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯(Dales)在其著作《污染、財富和價格》中被提出以來，已被廣泛地運用于污染排放治理領(lǐng)域。(1)J. H. Dales, Pollution, Property & Prices, University of Toronto Press, 1968.這種交易機(jī)制以“科斯定理”為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)市場的規(guī)制功能，通過排污主體或其他人之間進(jìn)行配額交易，實現(xiàn)減排成本效益最大化。碳排放交易作為排放權(quán)交易中最為矚目的政策實踐，經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，在全球形成了多個較為成熟的市場體系，包括歐盟碳排放交易體系(European Union Emissions Trading Scheme，EU ETS)和美國區(qū)域溫室氣體行動(Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI)等。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點”。2011年10月，北京、上海、廣東等七省市獲準(zhǔn)開展碳排放交易試點，截至2016年7月，累積交易額超過31億元人民幣。習(xí)近平在《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中表示，我國將于2017年啟動全國碳排放交易體系。國家發(fā)改委亦出臺了一系列政策性文件，提出在2017年將1萬家企業(yè)納入全國性碳市場，覆蓋6類行業(yè)的15個子行業(yè)。

然而，與國內(nèi)緊鑼密鼓的制度建構(gòu)相反，全球各大區(qū)域排放權(quán)交易市場熱度持續(xù)轉(zhuǎn)冷，相關(guān)問題也不斷顯現(xiàn)。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計資料，2015年全球主要碳市場價格從1美元/tCO2e到13美元/tCO2e不等，其中，85%的碳市場定價少于10美元/tCO2e。按目前碳市場定價水平，排放權(quán)交易制度暫時難以發(fā)揮市場的反作用機(jī)制。(2)World Bank and Ecofys, State and Trends of Carbon Pricing 2015, World Bank, 2015, p.24.作為中國碳交易制度設(shè)計的重要參考，美國芝加哥氣候交易所(CCX)由2008年的最高值7.4美元/tCO2e跌至2009年的幾美分/tCO2e，并于2010年停止交易，宣告美國唯一一個全國性碳市場的終結(jié)。(3)參見王毅剛等：《碳排放交易制度的中國道路——國際實踐與中國應(yīng)用》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2011年版，第266頁。國內(nèi)試點省市的碳交易價格也呈現(xiàn)出不同程度的降幅，如深圳市的平均交易價格從2014年的70.29元/噸下跌至2016年的28.37元/噸。除了這些經(jīng)濟(jì)上的不良反饋，更深層次的擔(dān)憂來自對排放權(quán)交易制度的正當(dāng)性質(zhì)疑。激進(jìn)的觀點將碳排放市場視為新一輪的“碳殖民”，并認(rèn)為清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)等類似項目已對巴西原住民的生活環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。(4)Heidi Bachram, Climate Fraud and Carbon Colonialism: The New Trade in Greenhouse Gases, 15 Capitalism Nature Socialism 9(2004).同時，排放權(quán)交易基于總量控制的特點，也被認(rèn)為可能會導(dǎo)致環(huán)境污點(hot spots)和碳泄漏(carbon leakage)等現(xiàn)象。

反觀國內(nèi)研究成果，主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域。法學(xué)領(lǐng)域的論著或是介紹立法背景，或是進(jìn)行體系設(shè)計，卻少有在制度內(nèi)核層面上的思辨?！氨M管可以在排放權(quán)交易中看到明顯的成本收益，但我們對它的環(huán)境效能和公正問題仍舊一無所知?！?5)Jody Freeman & Charles D. Kolstad, Prescriptive Environmental Regulations Versus Market Based Incentives, in Moving to Markets in Environmental Regulation：Lessons from Twenty Years of Experience, Oxford University Press, 2007, p.14-15.排放權(quán)交易以整體社會成本降低作為正當(dāng)性的依據(jù)，這種完全基于功利主義和市場機(jī)制的考量會否忽略其生態(tài)與社會效用？例如，排放權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)，存在公共目的與私人運作之間的割裂，私利追逐可能導(dǎo)致最終偏離公共利益。又例如排放權(quán)的總量控制特征和不同分配模式，會使政策收益與負(fù)擔(dān)非常不均衡地分布于群體之間，從而造成環(huán)境不公正。事實上，由于擔(dān)心集中排放地區(qū)會產(chǎn)生汞沉積加劇，美國環(huán)保署(EPA)的汞金屬排放交易法規(guī)被十余個州起訴至巡回法院。(6)New Jersey v. EPA, No. 05-1097 (D.C. Cir. filed Mar. 29, 2005).2012年加入排放權(quán)交易的《加州全球變暖解決方案法》(Global Warming Solutions Act，以下簡稱“AB 32法案”)也明確要求防止基于市場的排放權(quán)交易機(jī)制對特定群體的失衡影響。(7)California Health & Safety Code, §38562 (b) (2); §38570 (b) (1).效率與公正是社會制度評價的一體兩面，兩者相互交融、相互作用，對環(huán)境政策而言后者不容忽視。(8)Maxine Burkett, Just Solutions to Climate Change: A Climate Justice Proposal for a Domestic Clean Development Mechanism, 56 Buffalo Law Review 48(2008).排放權(quán)交易的利弊得失由多種因素決定，本文試圖從權(quán)利構(gòu)造和環(huán)境正義等角度，結(jié)合法學(xué)理論與實證經(jīng)驗，對其正當(dāng)性進(jìn)行再思考。

二、 排放權(quán)交易的理論背景與發(fā)展現(xiàn)狀

(一) 排放權(quán)交易的理論背景

在美國環(huán)保署的立法文件中，排放權(quán)交易與總量控制交易(cap and trade)通常被視為同義詞交替使用。基于總量控制的排放權(quán)交易是指，由政府部門設(shè)定一個明確的排放總量目標(biāo)(cap)，再將該總量細(xì)化為若干份單位排放配額，在交易期開始時分配至各排放源。配額代表可量化的污染物排放權(quán)利，排放污染物必須有相應(yīng)數(shù)量的配額沖抵。當(dāng)排污主體實際排放量超出時，可從市場上購買相應(yīng)配額，當(dāng)排污主體通過減排或更新設(shè)備等方式使實際排放量少于配額時，則多余的額度可出售以營利(trade)。(9)Robert W. Hahn & Gordon L. Hester, Marketable Permits: Lessons for Theory and Practice, 16 Ecology Law Quarterly 368-369(1989).這種基于市場的規(guī)制機(jī)制(market-based regulation)區(qū)別于傳統(tǒng)的命令與控制機(jī)制(command and control regulation)——后者主要通過行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)行規(guī)則，對私人行為進(jìn)行調(diào)控?；谑袌龅囊?guī)制手段所需政府監(jiān)管成本更低、對市場的扭曲程度較低、企業(yè)選擇空間更大，對實現(xiàn)政策目標(biāo)具有更大效率和可能性。(10)W. D. Montgomery, Markets in Licenses and Efficient Pollution Control Programs, 5 Journal of Economic Theory 395-418(1972).排放權(quán)交易通過市場機(jī)制優(yōu)化資源配置，被認(rèn)為具有實現(xiàn)減排效益最大化，刺激排污技術(shù)創(chuàng)新等優(yōu)勢。

經(jīng)濟(jì)學(xué)將環(huán)境問題的產(chǎn)生歸結(jié)于經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)外部性，(11)外部性指個人或企業(yè)沒有完全承擔(dān)其決策成本或不能充分享有其決策收益。如果給他人帶來的是福利損失，為負(fù)外部性；給他人帶來的是福利增加，為正外部性。而解決負(fù)外部性主要有兩種理論：一為庇古稅，主張以稅收的方式使環(huán)境成本體現(xiàn)在價格之中；(12)A. Pigou, The Economics of Welfare, Macmillan, 1920.一為科斯的產(chǎn)權(quán)理論，認(rèn)為通過界定清晰的產(chǎn)權(quán)，市場機(jī)制會使外部性內(nèi)在化。(13)R. H. Coase, The Problem of Social Cost, 3 Journal of Law and Economics 1-44(1960).戴爾斯將科斯定理運用于水污染領(lǐng)域，提出將符合治理目標(biāo)的水污染排放量作為許可份額，允許排污者之間進(jìn)行有償交易。(14)J. H. Dales, Land, Water, and Ownership, The Canadian Journal of Economics 791-804 (1968).鮑莫爾(Baumol)和奧茨(Oates)在對碳稅收費方案的研究中，得出與產(chǎn)權(quán)理論相似的結(jié)論，即市場手段可以降低政府定價的行政成本。(15)W. Baumol & W. Oates, The Use of Standards and Prices for Protection of the Environment, 73 Swedish Journal of Economics 42-54(1971).蒙哥馬利(Montgomery)用數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，證明建立不同的許可市場均衡，可以使總體協(xié)調(diào)成本最低，這是排放權(quán)交易制度優(yōu)于傳統(tǒng)排污收費體系的原因。(16)Montgomery, supra note 〔10〕, at 395-418.蒂坦伯格(Tietenberg)通過對多種情形下指令控制系統(tǒng)的成本問題進(jìn)行分析，認(rèn)為基于市場的規(guī)制體系可激勵企業(yè)根據(jù)邊際治理成本來選擇減排手段，從而大幅節(jié)約總成本。他隨后全面評述了美國排放權(quán)交易計劃與理論發(fā)展，認(rèn)為其意味著排放權(quán)交易機(jī)制的基本成熟和定型，并逐步開始運用于實踐活動。(17)Thomas H. Tietenberg, Emissions Trading, An Exercise in Reforming Pollution Policy, Resources for the Future, 1985.

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度可以看出，正當(dāng)化排放權(quán)交易的最核心理由在于降低環(huán)境治理的社會總成本。排放權(quán)交易理論的興起建立在對以庇古稅為代表的一系列政府管制措施的批判之上，認(rèn)為它們難以有效反映外部成本的變動，具有經(jīng)濟(jì)上的不效率。(18)David M. Driesen, Is Emissions Trading an Economic Incentive Program? Replacing the Command and Control/Economic Incentive Dichotomy, 55 Washington and Lee Law Review 289, 296-297(1998).排放權(quán)交易機(jī)制則通過市場信號引導(dǎo)，可以有效緩解政策制定中的信息不對稱，并對排放源形成減排壓力和權(quán)利交易的雙重激勵。然而科斯定理的前提條件是交易成本為零，現(xiàn)實世界中產(chǎn)權(quán)界定、契約談判可能產(chǎn)生諸多成本，基于市場的環(huán)境治理模式因而遭到一些新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的質(zhì)疑。實證經(jīng)驗亦表明政府需要為秩序監(jiān)管和價格調(diào)控付出高昂的行政成本，在美國加州南海岸空氣管理局于1994年開展的“區(qū)域清潔空氣誘因市場”(RECLAIM)項目中，實際排污量由企業(yè)自行申報加以核定，經(jīng)濟(jì)上的誘因反而引發(fā)了嚴(yán)重的造假現(xiàn)象。(19)Richard Toshiyuki Drury et al., Pollution Trading and Environmental Injustice: Los Angeles’ Failed Experiment in Air Quality Policy, 9 Duke Environmental Law & Policy Forum 260(1999).在歐盟的ETS碳市場中，配額的結(jié)構(gòu)性過剩致使碳價呈現(xiàn)長期低迷狀態(tài)，立法者不得不引入多種方案進(jìn)行調(diào)控，這同樣說明了排放權(quán)交易作為一項市場機(jī)制的不純粹性。在這樣人為建構(gòu)的政策市場中，社會總成本相比傳統(tǒng)命令與控制機(jī)制是否降低、降低多少，排放權(quán)交易的支持者所強(qiáng)調(diào)的效率功用于現(xiàn)實中是否存在，未必有一個清晰而確定的答案。

效率問題是排放權(quán)交易產(chǎn)生的原因及理由，卻并非本文關(guān)注的重點。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論偏重外部性矛盾的化解，偏重整體社會成本的降低，但環(huán)境利益并不能從經(jīng)濟(jì)價值中得到完整表達(dá)，任何一項環(huán)境權(quán)都是多元、多層次的復(fù)合系統(tǒng)。(20)參見李炯：《區(qū)域碳排放權(quán)市場制度及運行模式研究》，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第43頁。環(huán)境資源作為一個公共產(chǎn)品，屬于人類整體的“共同利益”，(21)Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Principle 18.還承載著生態(tài)功能與社會效用。一味強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的配置作用，不僅會在其內(nèi)部產(chǎn)生公私利益偏離的結(jié)構(gòu)性矛盾，亦難以在環(huán)境政策的整體效果上得到圓滿評價。

(二) 排放權(quán)交易的發(fā)展現(xiàn)狀

美國作為排放權(quán)交易理論的發(fā)源地，也是最早進(jìn)行立法實踐的國家。1990年《清潔空氣法修正案》(Clean Air Act)在20世紀(jì)80年代政策實驗的基礎(chǔ)上，建立了酸雨計劃，第一次正式實施針對二氧化硫大氣污染的排放交易制度。(22)Clean Air Act, Subchapter IV, 42 U.S.C. §7651.美國RECLAIM項目，針對轄區(qū)內(nèi)NOx和SO2進(jìn)行總量控制交易，但因其效率性、污染熱點與環(huán)境正義等問題廣受爭議。(23)Richard Toshiyuki Drury et al., supra note 〔19〕, at 251.2003年成立的芝加哥氣候交易所(Chicago Climate Exchange)是全球第一個自愿性溫室氣體減排交易系統(tǒng)，由于在第二期末尾已無法形成一筆交易，最終為洲際交易所(ICE)收購。2009年由以紐約州為首的10個州啟動的“區(qū)域溫室氣體行動”(RGGI)，是以發(fā)電業(yè)為對象的二氧化碳排放總量管制交易機(jī)制。但因為初期限額過高，影響了市場的有效性，被迫于2012年修訂規(guī)則清理配額。(24)Jonathan L. Ramseur, The Regional Greenhouse Gas Initiative: Lessons Learned and Issues for Congress, Congressional Research Service, 2016, p.9.AB 32法案包含了抵消性的補(bǔ)償機(jī)制(offsets)，可通過相關(guān)項目抵消減排義務(wù)。(25)Philippe Brisson et al., California’s Cap-and-Trade Regulations: Design Elements and Outstanding Issues, World Climate Report, 2011, p.3.由于擔(dān)心排放權(quán)交易引發(fā)的環(huán)境不公正，法案起草機(jī)構(gòu)CARB被多個環(huán)保機(jī)構(gòu)訴至法院。

歐盟于2005年啟動的EU ETS是全球第一個，也是最大的一個多國家排放交易計劃。歐盟排放交易體系由三階段組成，目前已進(jìn)入2013至2020年的第三階段。它從初始的分權(quán)化治理逐步收緊，總量分配模式由第一、二階段的國家區(qū)別分配轉(zhuǎn)向區(qū)域間統(tǒng)一分配，分配模式也從祖父式的免費分配向全行業(yè)的拍賣分配過渡。(26)Richard N. Cooper, Europe’s Emissions Trading System, Harvard Project on Int’l Climate Agreements, 2010, p.2-5.ETS包含了抵消性的靈活履約機(jī)制，使《京都議定書》下CDM項目產(chǎn)生的CERs可補(bǔ)償使用，同時建立了銀行存儲(banking)和借貸(borrowing)機(jī)制，從第三階段開始允許跨期儲備。(27)D. Ellerman & P. Joskow, The European Union’s Emissions Trading System in Perspective, Pew Center on Global Climate Change, 2008, p.8.由于配額的過度分配，EUA價格幾度跳水，歐盟排放交易體系的實施狀況并非一帆風(fēng)順。歐盟委員會預(yù)估歐盟在2005至2020年間的年平均經(jīng)濟(jì)增長率為2.4%，據(jù)此推算年度碳排放總量為2 470百萬噸二氧化碳當(dāng)量，但受全球金融危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)和移民潮的沖擊，2009至2011年間歐盟每年的碳排放總量只有1 900百萬噸左右。(28)“Information provided on the functioning of the EU Emissions Trading System, the volumes of greenhouse gas emission allowance auctioned and freely allocated and the impact on the surplus of allowances in the period up to 2020”, COM 416 Final, Sec 481 Draft, 2012.對未來的錯誤預(yù)期致使配額分配嚴(yán)重過量，并引發(fā)碳市場的長期低迷，可見政府失靈現(xiàn)象仍然存在。此外，一些研究者也開始對其高昂的運行成本、分配模式的不效率以及抵消機(jī)制的真實效果提出質(zhì)疑。(29)Ben Schiller, Europe’s CO2 Trading Scheme: Is It Time for a Major Overhaul, Yale Environment 360, April 28, 2011, https://e360.yale.edu/features/europes_co2_trading_scheme_is_it_time_for_a_major_overhaul.

其他一些主要的排放權(quán)交易體系還包括英國排放交易體系(UK ETS)，澳大利亞新南威爾士溫室氣體減排體系(NSW GGAS)，日本自愿排放貿(mào)易計劃(JVETS)，印度節(jié)能證書交易計劃(PATS)等。從運行情況來看，絕大多數(shù)排放權(quán)交易體系都呈現(xiàn)出較高的初始成本、較為低迷的初期交易量、配額總量過度分配、交易價格持續(xù)下跌等現(xiàn)象。(30)Benjamin K. Sovacool, The Policy Challenges of Tradable Credits: A Critical Review of Eight Markets, 39 Energy Policy 575(2011).在對8個排放權(quán)交易制度進(jìn)行比較分析后，索爾庫(Sovacool)進(jìn)一步總結(jié)道：“排放權(quán)交易可能存在固有缺陷……它并非環(huán)境治理的萬能靈藥?！?31)Ibid., at 583.盡管排放權(quán)交易作為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是簡練而明晰的，但在實踐過程中會受到多種因素影響，如政治波動、人為的市場操縱、經(jīng)濟(jì)周期的沖擊等，因而大部分交易體系都需要中期調(diào)整與修正。有學(xué)者據(jù)此指出，現(xiàn)有排放權(quán)研究雖值得稱贊，但因其方法論上的局限性并不能得出堅實而確定的結(jié)論。(32)Freeman & Kolstad, supra note 〔5〕, at 15.

2013年起，中國已在七個省市啟動了碳交易試點。七個試點橫跨中國東、中、西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異較大，制度設(shè)計體現(xiàn)出了一定的區(qū)域特征。深圳的制度設(shè)計以市場化為導(dǎo)向，湖北注重市場活躍度，北京和上海注重履約管理，而廣東重視一級市場，重慶采用企業(yè)配額自主申報的配發(fā)模式。(33)參見[美] 馬喬希、杜丹德、侯安德：《排放權(quán)交易：推出成功的碳交易體系》，載保爾森基金會網(wǎng)，https://www.paulsoninstitute.org.cn/wp-content/uploads/2015/09/5-Emissions-Trading-CN-final1.pdf。碳市場的成本收益及環(huán)境效益仍待實證研究和時間的檢驗，但目前已出現(xiàn)一些不良癥狀，如碳價的大幅降低、配額流動性持續(xù)不足等。截至2014年7月，北京市碳二級市場配額成交量僅占年度配額總量的3.22%，天津為0.12%，上海為0.97%。這些問題的產(chǎn)生難免讓人對排放權(quán)交易的效率性心生疑問，而本文將從另一個視角，立足于法學(xué)理論與公正維度觀察其生態(tài)和社會效用。在結(jié)合域外實證經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文對排放權(quán)交易可能存在的弊端予以辨析，以期為我國本土制度建構(gòu)提供一些有益的參考。

三、 排放權(quán)交易的正當(dāng)性質(zhì)疑

(一) 排放權(quán)作為私有權(quán)利的正當(dāng)性

何謂權(quán)利？薩維尼的意思說認(rèn)為權(quán)利系個人意思所能支配的范圍，耶林的利益說強(qiáng)調(diào)權(quán)利是法律所保護(hù)的利益。(34)參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學(xué)出版社2009年版，第94頁。“權(quán)利的功能在于保障個人的自由范圍，使其得自主決定、組織或形成其社會生活，尤其是實踐私法自治原則?！?35)見前注〔34〕，王澤鑒書，第95頁。私權(quán)利的核心即是在法律框架內(nèi)對私利的自由追逐，雖然晚近有所有權(quán)社會化之趨勢，但特殊情形下的限制與約束并不影響其私人目的、私人享有、私人運作的主旋律。然而“排放權(quán)”的產(chǎn)生是基于應(yīng)對全球環(huán)境惡化的迫切需要，是針對政府失靈的政策工具選擇，它始終服務(wù)于人類社會的生存價值與公共利益。產(chǎn)權(quán)交易僅是為實現(xiàn)這一目的的私法機(jī)制，通過人為制造市場稀缺性，將私利追逐與社會效益盡可能地重疊在一起。國內(nèi)學(xué)者將排放權(quán)視作準(zhǔn)物權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)、環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)、行政許可等，(36)參見鄧海峰：《環(huán)境容量的準(zhǔn)物權(quán)化及其權(quán)利構(gòu)成》，載《中國法學(xué)》2005年第4期，第59—66頁；王明遠(yuǎn)：《論碳排放權(quán)的準(zhǔn)物權(quán)和發(fā)展權(quán)屬性》，載《中國法學(xué)》2010年第6期，第92—99頁；葉勇飛：《論碳排放權(quán)之用益物權(quán)屬性》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第6期，第74—81頁。都沒有看到排放權(quán)這一公法為體私法為用、公私混合的本質(zhì)特征。正如科爾(Cole)所言，排放權(quán)交易制度中的產(chǎn)權(quán)屬于部分私有化、部分公有化的混合財產(chǎn)權(quán)。(37)Daniel H. Cole, Pollution and Property: Comparing Ownership Institutions for Environmental Protection, Cambridge University Press, 2002, p.45-46.而更深層次的問題隨之產(chǎn)生——人的趨利性會使公私利益在此處發(fā)生怎樣的割裂？私人利益的不斷擴(kuò)張又會否影響公共利益的實現(xiàn)？

鑒于定義上的困難，絕大多數(shù)排放權(quán)交易體系都對排放權(quán)的法律屬性語焉不詳。美國《清潔空氣法修正案》第403條f款規(guī)定配額不構(gòu)成財產(chǎn)權(quán)(property rights)，(38)1990 Clean Air Act Amendments, 42 U. S. C., §7651b(f).但立法并未明確它的性質(zhì)，只是從便利主義出發(fā)使其能夠流通和交易。有觀點認(rèn)為這是為了緩解為污染賦予權(quán)利的道德質(zhì)疑，(39)M. Gehring & C. Streck, Emissions Trading: Lessons from SOx and NOx Emissions Allowance and Credit Systems, Legal Nature, Title, Transfer, and Taxation of Emission Allowances and Credits, 35 Environmental Law Reporter 10221-10222(2005).更貼近實用的理由則是環(huán)保署可終止或限制配額，而不用擔(dān)心因“征收”產(chǎn)生的合憲性與補(bǔ)償問題。(40)Daniel H. Cole, Clearing the Air: Four Propositions About Property Rights and Environmental Protection, 10 Duke Environmental Law & Policy Forum 113(1999).RGGI和AB 32法案同樣回避了對配額性質(zhì)的立法規(guī)定，例如加州空氣資源委員會將配額認(rèn)定為“履約工具”，不構(gòu)成財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)。(41)Subchapter 10 Climate Change, Article 5, Section 95820(c), Title 17, California Code of Regulations.《歐盟排放交易指令》僅把配額定義為一個交易單元，歐盟各國的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化中，英、德、荷蘭、挪威等國將其視為商品(commodity)，但這也不是法學(xué)概念上的定義。(42)Hitomi Kimura, Definition of Credits: Comparative Study between Japan and EU, submitted paper for Conference “Institutions for providing global environmental goods”, Refgov, Global Public Services, 2006.中國碳交易試點各省市的《試行辦法》對排放權(quán)的法律屬性一樣諱莫如深，國家發(fā)改委制定的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第47條將其定義為“排放溫室氣體的權(quán)利”，但對它的權(quán)利屬性及內(nèi)涵沒有做清晰的闡釋。上述立法例的模糊定義固然有諸多功能性的原因，但更為根本的緣由來自排放權(quán)內(nèi)部構(gòu)造中的矛盾。

第一層矛盾是公共目的與私人目的的錯位。排放權(quán)交易的設(shè)計原理在于使公私利益相重疊，企業(yè)為追求配額市場的利潤，對節(jié)能減排具有內(nèi)在動力，這種內(nèi)在動力在理想情形下與環(huán)境治理的利益取向是一致的。通過創(chuàng)設(shè)排放權(quán)，使私人在污染環(huán)境追求經(jīng)濟(jì)價值的同時，能兼顧社會整體的環(huán)境效能。哈佛大學(xué)教授邁克爾·桑德爾(Michael Sandel)對此的抨擊是，為環(huán)境污染賦予權(quán)利屬性會向社會傳達(dá)錯誤的價值訊息。同樣是上繳一定數(shù)額之金錢，定性為處罰或權(quán)利，差別重大?！坝慰蛠y丟一只空酒瓶應(yīng)處以100美元罰款，富有的游客認(rèn)為這代表可以100美元的代價隨意亂扔，難道他將罰款等同于費用的觀念沒有錯誤嗎？”(43)Michael Sandel, It’s Immoral to Buy the Right to Pollute, The New York Times, Dec. 15. 1997, at A2.弗雷(Frey)也指出排放權(quán)交易機(jī)制相對于碳稅，更容易對人內(nèi)在的減排動機(jī)產(chǎn)生道德上的“擠出效應(yīng)”(crowd out)，(44)心理學(xué)認(rèn)為，外在激勵因素會改變內(nèi)部動機(jī)。正面激勵增強(qiáng)了內(nèi)部動機(jī)，為擠入效應(yīng)(Crowd-in Effect)；負(fù)面激勵削弱了內(nèi)部動機(jī)，為擠出效應(yīng)(Crowd-out Effect)?！斑@種過錯是可接受的”這一暗示會產(chǎn)生潛在的成本。(45)Bruno S. Frey, Morality and Rationality in Environmental Policy, 22 Journal of Consumer Policy 406(1999).當(dāng)排放權(quán)機(jī)制的激勵相容不滿足個人將規(guī)則內(nèi)化為偏好的要求時，激勵相容的目的就無法實現(xiàn)。(46)參見[美] 凱斯·R.孫斯坦：《自由市場與社會正義》，金朝武、胡愛平、喬聰啟譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第347頁。

實用主義者或許會認(rèn)為上述基于道德倫理的批判過于空洞，但現(xiàn)實中“隨意亂扔”帶來的潛在成本并非紙上談兵，最為直接的表現(xiàn)來自類似CDM項目的抵消性補(bǔ)償機(jī)制(offsets)。所謂補(bǔ)償機(jī)制是指采取排放權(quán)交易項目以外的減排措施來抵消相應(yīng)比例減排量的機(jī)制，在EU ETS、RGGI、AB 32體系中都得到了廣泛運用，其前身是《京都議定書》下的清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)，(47)CDM機(jī)制指附件一國家通過在發(fā)展中國家進(jìn)行具有溫室氣體減排效果的項目投資，以核算的減排量作為其履約方式?！毒┒甲h定書》(1997)第12條。中國碳交易試點省市也在一定條件下允許以核證自愿減排量(CCER)代替配額。有研究認(rèn)為CDM項目已引發(fā)新一輪的“碳殖民”，對利潤的盲目追逐使許多企業(yè)在發(fā)展中國家大量種植單一作物，不僅造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞，這些作物的減排有效性亦沒有經(jīng)過科學(xué)上的嚴(yán)密論證。(48)Bachram, supra note 〔4〕, at 9.例如，挪威企業(yè)在烏干達(dá)開展的Tree Farms AS碳匯項目被認(rèn)為造成了當(dāng)?shù)厮|(zhì)污染，以及對13個村落八千多原住民的驅(qū)逐。(49)Leo Peskett & David Brown, The UN Framework Convention on Climate Change, 4 Verifor Comparative Case Study 10(2006).在比較和總結(jié)27個國家共計75項林業(yè)補(bǔ)償項目之后，蘭德爾-米爾斯(Landell-Mills)和波拉斯(Porras)指出現(xiàn)有研究沒有關(guān)注CDM機(jī)制的社會效應(yīng)，當(dāng)?shù)厝郝渫鶗馐芎芏嘭?fù)面影響。(50)N. Landell-Mills & I. Porras, Silver Bullet or Fool’s Gold?, International Institute of Environment and Development, 2002, p.71-109.AB 32法案的補(bǔ)償機(jī)制也被環(huán)保團(tuán)體因質(zhì)疑其有效性而訴至法院。(51)Citizen’s Climate Lobby v. Cal. Air Res. Bd., No. 12-519554, slip op. at 11 (Cal. Jan. 25, 2013).人的趨利性使私人目的不可能與公共目的完全重合，“公地悲劇”表明兩者從根本上是對立的，即便再精致的總量控制機(jī)制亦不能將這種對立抹去。當(dāng)用權(quán)利化的方式披上合法外衣，內(nèi)部動機(jī)會被進(jìn)一步壓縮，“隨地亂扔”現(xiàn)象便成了常態(tài)。

排放權(quán)內(nèi)部構(gòu)造中的第二層矛盾是公共運作與私人運作的錯位。排放權(quán)是公私混合的權(quán)利形態(tài)，排放權(quán)市場是人為界定產(chǎn)權(quán)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管運行的政策市場，這就導(dǎo)致其運作模式上必然出現(xiàn)公私力量間的碰撞。一方面，私人運作要求不斷擴(kuò)大權(quán)利中的私屬性，另一方面，政府為實現(xiàn)公共效益、防止市場失靈需要加強(qiáng)配額管制與調(diào)控。實踐中最典型的沖突體現(xiàn)在EU ETS系統(tǒng)內(nèi)各國對配額的事后調(diào)整規(guī)則上。與大多數(shù)成員國不同的是，德國在2007年的《分配法》(Zuteilungsgesetz)中采用了大量的事后調(diào)整手段，如在排放裝置關(guān)閉運行或?qū)嶋H生產(chǎn)力低于年平均產(chǎn)量60%等情形可撤銷已分配的配額。(52)Zuteilungsgesetz 2007, §9-§14.比利時的弗拉芒地區(qū)立法則規(guī)定在裝置關(guān)閉時不終止配額效力，(53)Michael G. Faure & Marjan Peeters, Climate Change and European Emissions Trading, Edward Elgar Publishing, 2008, p.194.英國政府在Corus公司轉(zhuǎn)售煉鋼廠的爭議案件中也認(rèn)為配額屬于私有財產(chǎn)，即便封存排放裝置仍可以保有和出售。(54)Sabina Manea, Instrumentalising Property: An Analysis of Rights in the EU Emissions Trading System, PhD thesis, The London School of Economics and Political Science, 2013, p.79.在歐洲初審法院對德國分配草案的裁決中，歐盟委員會明確表示“不允許事后調(diào)整，是因為配額市場的運作依賴于穩(wěn)定和可預(yù)期的分配計劃”。(55)Michael G. Faure & Marjan Peeters, Climate Change and European Emissions Trading, Edward Elgar Publishing, 2008, p.201.但初審法院卻認(rèn)為委員會誤解了《排放交易計劃指令》，事后調(diào)整沒有違背排放交易的本質(zhì)。(56)Case T-374/04, Federal Republic of Germany v. Commission of the European Communities, 2004.

以上兩種截然相反的觀點體現(xiàn)了排放權(quán)內(nèi)部公私運作的矛盾，EU ETS為緩解碳價的長期低迷不得不引入強(qiáng)有力的配額管控措施，但對私權(quán)的過度干涉又會引發(fā)市場恐慌，進(jìn)而動搖產(chǎn)權(quán)交易的根本?！柏敭a(chǎn)權(quán)越缺少保障，越不完整，潛在的買方就越不可能購買?！?57)Cole, supra note 〔37〕, at 48.科爾以租賃權(quán)為例，指出其價值低于所有權(quán)是因為租賃權(quán)的期限和安全性受到更多限制。“受限制的排放權(quán)的價值遠(yuǎn)低于絕對的排放權(quán)，如果受到太多限制，它的市場價值可能跌落至零，且整個市場也會因此消失?！?58)Ibid.排放體系下的市場機(jī)制要求不斷豐滿的私權(quán)構(gòu)造，如此才能形成有效的稀缺性和內(nèi)在激勵，而人為建構(gòu)的配額制度又需要公權(quán)力進(jìn)行長期自我修正與調(diào)整。因此排放權(quán)懸而不決的法律屬性、難以確定的公私成分，是由其內(nèi)部構(gòu)造中的矛盾所引發(fā)的固有困境。

事實上，排放權(quán)交易的英文為emission trading，直譯應(yīng)為“排放交易”。國內(nèi)有稱排污權(quán)者，有稱排放權(quán)者，在英文論著中卻幾乎沒有emission rights這樣的表述。國外學(xué)者也大多不認(rèn)為排放限額構(gòu)成一項財產(chǎn)權(quán)，如科爾指出：“排放限額本身不是財產(chǎn)權(quán)，但不能據(jù)此否認(rèn)某人對其享有的財產(chǎn)利益。”(59)Ibid.國內(nèi)譯法賦予其權(quán)利屬性，稱之為排放權(quán)，可能是受經(jīng)濟(jì)學(xué)中“產(chǎn)權(quán)”概念的影響?？扑埂⒉ㄋ辜{的法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論使法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊界日趨模糊，產(chǎn)權(quán)因此常與物權(quán)、所有權(quán)、財產(chǎn)權(quán)相混用。然而大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論并未賦予產(chǎn)權(quán)明確的特征，而僅將其作為一個填滿對人性義務(wù)的使用權(quán)的大雜燴。(60)Thomas W. Merrill & Henry E. Smith, What Happened to Property in Law and Economics?, 111 Yale Law Journal 385(2001).在排放權(quán)交易機(jī)制中，產(chǎn)權(quán)更加強(qiáng)調(diào)的是排放限額的可交易性，而非物權(quán)的支配性與排他性。對支配性、排他性的弱化，來自排放權(quán)機(jī)制的內(nèi)在要求，使公共利益的介入與配額的政府管控成為可能。規(guī)定為交易單元或商品的做法，雖然回避了法律屬性的定義，卻與產(chǎn)權(quán)這一概念至為契合。國內(nèi)學(xué)界的多數(shù)觀點試圖將排放權(quán)納入私權(quán)利或物權(quán)的框架之下，沒有觀察到其結(jié)構(gòu)內(nèi)部弱化排他性而公私混合的特征，因而無法得出準(zhǔn)確有力的結(jié)論。

那么應(yīng)當(dāng)如何定義排放權(quán)？目前有如下幾種學(xué)說可資借鑒。第一是賴希(Reich)的新財產(chǎn)權(quán)說，指由政府供給所創(chuàng)造出的財產(chǎn)權(quán)。(61)Charles A. Reich, The New Property, 73 The Yale Law Journal 733-787(1964).這種財產(chǎn)形態(tài)如特許權(quán)、專營權(quán)、公共服務(wù)、補(bǔ)助金等，存在對私人獨立性的侵蝕。(62)Ibid., at 734-737.傳統(tǒng)上一般將財產(chǎn)權(quán)歸于私法領(lǐng)域，公權(quán)力的干涉僅在特殊情形下成立，但隨著國家管制與政府供給的增長，由公權(quán)力直接制造出的財產(chǎn)形態(tài)日益重要。第二是以科爾為首的部分學(xué)者所提倡的混合財產(chǎn)權(quán)，指對公共產(chǎn)品的部分私有化。政府將有限的環(huán)境資源使用許可或權(quán)利授予私人，使私人對其具有法律上的部分控制力，但這種部分控制力仍受制于政府保留的公共權(quán)利?！芭欧艡?quán)不是一個永久的私人財產(chǎn)權(quán)，而是被授權(quán)的混合財產(chǎn)權(quán)，且可被政府限制及終止?！?63)E. Woerdman, Tradable Emission Rights, in J.G. Backhaus ed., Elgar Companion to Law and Economics, Cheltenham：Edward Elgar, 2005, p.375.第三是薩克斯(Sax)提出的環(huán)境公共信托理論，將私人信托關(guān)系運用于環(huán)境資源領(lǐng)域。薩克斯認(rèn)為環(huán)境資源是全體公民的共有財產(chǎn)，公民通過信托的方式將其委托給政府管理。政府作為受托人，負(fù)有為全體公民及后代的公共利益進(jìn)行環(huán)境資源管理的義務(wù)，且僅在為實現(xiàn)信托目的和受益人利益的情形下有權(quán)處分信托財產(chǎn)。(64)Joseph L. Sax, The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law: Effective Judicial Intervention, 68 Michigan Law Review 475-565(1969).此外，還有觀點將排放權(quán)視為工具性權(quán)利等。(65)Manea, supra note 〔54〕, at 226-247.

精致而完備的定義并不可能完全解決排放權(quán)中公私背離的內(nèi)在矛盾，將環(huán)境資源賦予稀缺性也不能涵蓋其公共屬性的每一層意旨。科斯第二定理認(rèn)為在費用大于零的現(xiàn)實世界，不同的權(quán)利界定會影響制度效率。但經(jīng)濟(jì)模型無法將生命健康的固有價值涵攝于其中，即便存在完美的排放權(quán)定義，環(huán)境政策的生態(tài)及社會效用也未必能得到完整實現(xiàn)。在實踐中，對私權(quán)利的過度強(qiáng)化可能導(dǎo)致偏離公共目的，公私成分的劃分也會影響市場機(jī)制的運行效率。因此如何確定合理的公私比例，如何避免和監(jiān)管“隨地亂扔”現(xiàn)象，對于排放權(quán)交易制度的政策功效具有重要意義。

(二) 排放權(quán)基于功利主義的正當(dāng)性

“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避。”(66)《管子·禁藏》。人趨利避害的特性，成為邊沁法哲學(xué)思想的基石。他認(rèn)為對快樂的追求和對痛苦的回避是人類行為最深層次的動機(jī)，也是終極目的所在，因此對法政策而言唯一的評價標(biāo)準(zhǔn)便在于是否增進(jìn)了“最大多數(shù)人的最大快樂”。(67)Jeremy Bentham, A Fragment on Government, London, 1776.這種構(gòu)筑在苦樂原理之上的后果論被稱作功利主義，“如果一個社會的主要制度如此安排，以致使作為所有個人總和的滿足達(dá)到最大凈余額，那么這個社會就是正當(dāng)?shù)亟M織起來的，從而也就是正義的”。(68)John Rawls, A Theory of Justice, The Belknap Press of Harvard University Press, 1971, p.22.排放權(quán)交易機(jī)制以優(yōu)化資源配置、降低社會整體的環(huán)境治理成本為其正當(dāng)化依據(jù)，同樣帶有明顯的功利主義色彩。(69)Carolyn Merchant, Environmental Ethics and Political Conflict: A View from California, 12 Environmental Ethics 45-68.總量控制要求在某一區(qū)域設(shè)定一個總體排放目標(biāo)，而評價排放權(quán)體系的成效則是看該目標(biāo)是否實現(xiàn)，簡言之，區(qū)域內(nèi)整體環(huán)境狀況的改善即是此處“最大多數(shù)人的最大快樂”。然而環(huán)境利益不僅屬于公眾，也屬于個人，每一個個體都對其生存環(huán)境享有不容置疑的基本權(quán)利。功利主義強(qiáng)調(diào)個人利益與社會、公共利益的一致性，但在排放權(quán)交易體系中，整體的環(huán)境效能并不一定能平均體現(xiàn)于每一個個體之上，多數(shù)人的幸?？赡軙誀奚贁?shù)人的代價來成就。某一地區(qū)的污染狀況無法從總量控制中得到評價，市場機(jī)制的運行就可能導(dǎo)致污染源向該處積聚，形成環(huán)境污點與碳泄漏等現(xiàn)象。

基于對公正性的質(zhì)疑，美國的排放權(quán)交易體系自實施以來，便不斷遭到學(xué)者、環(huán)保組織甚至州政府的抨擊。如前所述，2005年因美國環(huán)保署將汞金屬作為污染物納入排放權(quán)交易體系中，該法案被十余個州起訴至巡回法院，(70)New Jersey v. EPA, No. 05-1097 (D.C. Cir. filed Mar. 29, 2005).紐約州州長也隨后明令禁止汞金屬的排放交易。2012年CRPE機(jī)構(gòu)代表數(shù)家環(huán)保組織起訴美國環(huán)保署，指責(zé)其制定的排放權(quán)交易體系違反民權(quán)法案，使環(huán)境負(fù)擔(dān)不公正地分布于有色群體。(71)Coalition for a Safe Environment v. Cal. Air Res. Bd., Complaint under Title VI of the Civil Rights Act.AB 32法案也注意到了可能產(chǎn)生的環(huán)境污點現(xiàn)象，明確要求防止基于市場的排放權(quán)交易機(jī)制對特定群體的失衡影響。(72)California Health & Safety Code, §38562 (b) (2); §38570 (b) (1).有學(xué)者指出，以上對總量控制機(jī)制的反思皆立足于美國法發(fā)展出的環(huán)境正義原則(Environmental Justice)。(73)Lea Lambert, Trading Rights for Greenhouse Gases: The Dilemma of Cap-and-Trade and Environmental Justice, 24 George Mason University Civil Rights Law Journal 207.環(huán)境正義原則要求在環(huán)境法律政策的制定和執(zhí)行中，全體公民不論其種族、收入、原始國籍或教育程度，都應(yīng)得到公平對待，(74)James P. Lester et al., Environmental Injustice in the United States: Myths and Realities, Westview Press, 2001.這與強(qiáng)調(diào)整體社會效用、降低減排總成本的排放權(quán)交易制度相去甚遠(yuǎn)。正如羅爾斯所言，正義不允許為了部分人享有更大的利益而剝奪其他人的自由，也不允許為了達(dá)到利益最大化而犧牲少數(shù)人的權(quán)利，因為這些自由或權(quán)利是不可侵犯的。(75)Rawls, supra note 〔68〕, at 28.

那么，排放權(quán)交易是否會引發(fā)環(huán)境污點現(xiàn)象？所謂環(huán)境污點是指污染物在某個地區(qū)的局部積聚與集中，由于排放權(quán)機(jī)制允許不同排放源之間交易配額，同時不限制該污染物的地區(qū)排放量，理論上可能使部分減排成本較高的排放源大量購買配額以實現(xiàn)超額排放。像二氧化碳這種混合于大氣層中的污染物不會對地區(qū)環(huán)境產(chǎn)生區(qū)別性影響，但溫室氣體排放過程常伴有更危險的次級污染物，如苯、汞、微粒、揮發(fā)性有機(jī)化合物等，因此仍被認(rèn)為可能誘發(fā)環(huán)境污點現(xiàn)象。(76)Alice Kaswan, Decentralizing Cap-and-Trade? State Controls Within a Federal Greenhouse Gas Cap-and-Trade Program, 28 Virginia Environmental Law Journal 351(2010).同時，重度污染的工廠往往集中在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管區(qū)域總排污量降低，這些不發(fā)達(dá)地區(qū)的污染狀況也會進(jìn)一步惡化。(77)Alice Kaswan, Reconciling Justice and Efficiency: Integrating Environmental Justice into Domestic Cap-and-Trade Programs for Controlling Greenhouse Gases, Ethics of Global Climate Change, 2011, p.240.對此經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，依照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論重度污染工廠的邊際減排成本更低，同樣減少一單位排放量的成本應(yīng)當(dāng)小于輕度污染工廠，因此會產(chǎn)生冷卻效應(yīng)(cooling effect)而非環(huán)境污點。(78)Dallas Burtraw & Sarah Jo Szambelan, U.S. Emissions Trading Markets for SO2 and NOx, Resources for the Future Discussion Paper No. 09-40, 2009, p.8.福利(Fowlie)等在分析1999至2005年的數(shù)據(jù)后指出，排放權(quán)機(jī)制相對于傳統(tǒng)行政命令并沒有使污染更集中于某一地區(qū)。(79)Fowlie et al., What Do Emissions Markets Deliver and to Whom? Evidence from Southern California’s NOx Trading Program, 102 American Economic Review 45(2012).AB 32法案起草者CARB的評估報告也認(rèn)為地區(qū)空氣污染積聚幾乎不可能發(fā)生。(80)California Air Resource Board, Supplement to the AB 32 Scoping Plan Functional Equivalent Document 16, 2011.

理論上的觀點各執(zhí)一詞，現(xiàn)實情形卻不容樂觀。在美國RECLAIM項目中，減排配額被四家石油公司(Unocal，Chevron，Ultramar，GATX)大量購買，以避免更新高昂的汽油回收設(shè)備，而這些設(shè)備本可以用于吸收傳輸石油至海岸油庫時所泄漏的有毒氣體。由于這幾家石油公司的廠區(qū)集中在惠靈頓、圣佩德羅和埃爾塞貢多地區(qū)，使原本應(yīng)由大面積區(qū)域分散承擔(dān)的污染，因排放權(quán)交易機(jī)制集中于這幾個地區(qū)之中。(81)Drury et al., supra note 〔19〕, at 253.在這幾個環(huán)境污點區(qū)域，75%至90%的人口為有色人種，且其中絕大多數(shù)為拉丁裔。對比RECLAIM的施行區(qū)域，整個南加州空氣管制區(qū)中的有色人口僅占36%，因此RECLAIM項目被認(rèn)為加重了弱勢族群的健康風(fēng)險，造成了嚴(yán)重的環(huán)境不公正。(82)Drury et al., supra note 〔19〕, at 254.為何部分研究成果對環(huán)境污點持否定意見？阿德爾曼(Adelman)教授認(rèn)為，可能的原因是這些研究觀察的區(qū)域范圍過大，他通過對微觀范圍的污染數(shù)據(jù)的觀察發(fā)現(xiàn)了眾多潛在環(huán)境污點。例如以超過20磅空氣毒物每天為標(biāo)準(zhǔn)，他預(yù)測了超過1390家廠區(qū)會產(chǎn)生污染積聚效應(yīng)。(83)David E. Adelman, The Collective Origins of Toxic Air Pollution: Implications for Greenhouse Gas Trading and Toxic Hotspots, 88 Indiana Law Journal 302(2013).

碳排放由于其特殊性，是否引發(fā)環(huán)境污點尚存疑問，但排放權(quán)交易體系并不以溫室氣體治理為限。中國《大氣污染防治法》第15條和《水污染防治法》第18條明確規(guī)定采取總量控制制度，上海市閔行區(qū)也早在1987年就開始了水污染物排放權(quán)交易的政策實踐。截至2011年，全國成立的環(huán)境交易機(jī)構(gòu)已達(dá)19家，交易指標(biāo)種類包括SO2、COD、NH3-N、NOx、TP等水、電力和大氣污染物。對這些地方排放權(quán)交易試點的研究主要集中在政府監(jiān)管、價格機(jī)制、市場運行效率等方面，卻沒有學(xué)者對其可能誘發(fā)的環(huán)境污點現(xiàn)象做實證分析。排放權(quán)機(jī)制基于總量控制的特點，強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)整體減排成本降低這一“最大快樂”，地區(qū)環(huán)境狀況無法體現(xiàn)在評價體系之中，市場機(jī)制的運行就會導(dǎo)致污染源分布的不均勻性。對于功利主義而言，正義的分配是能產(chǎn)生最大快樂的分配，它更關(guān)心的是快樂的最大凈余額而不是這些快樂在不同個體間的公正分配。用羅爾斯的話說，“功利主義沒有認(rèn)真對待人與人之間的區(qū)別”。(84)Rawls, supra note 〔68〕, at 27.

污染源可能在排放權(quán)系統(tǒng)內(nèi)的某處積聚，也可能在系統(tǒng)外積聚，在系統(tǒng)外的積聚被稱作碳泄漏現(xiàn)象。所謂碳泄漏(carbon leakage)是指氣候政策提高了污染產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，使碳密集型產(chǎn)業(yè)向減排標(biāo)準(zhǔn)寬松的國家或區(qū)域轉(zhuǎn)移，(85)R. Cowart, Addressing Leakage in a Cap-and-Trade System: Treating Imports as Sources, Regulatory Assistance Project White Paper, 2006, p.1.不單指碳交易時也被稱作排放泄漏(emission leakage)。碳泄漏發(fā)生的渠道包括競爭力驅(qū)動型泄漏、生產(chǎn)投資泄漏和能源市場泄漏等。排放權(quán)交易體系所帶來的市場激勵不一定都是正面的，短期內(nèi)大部分企業(yè)改進(jìn)減排效率的能力有限，就有可能通過提高產(chǎn)品價格或轉(zhuǎn)移生產(chǎn)要素等手段保持利潤不變。(86)J. Reinaud, Issues behind Competitiveness and Carbon Leakage: Focus on Heavy Industry, IEA Information Paper, International Energy Agency, 2005.區(qū)域間明顯的碳價差距，會使排放源向低價區(qū)積聚，從而造成環(huán)境不公正。從實證角度而言，現(xiàn)有研究通過一般均衡(CGE)模型測算出的碳泄漏率估計值在3%—30%不等。大部分文獻(xiàn)的模擬結(jié)果顯示碳泄漏程度不高，不足以抵消減排政策的效果，也有一些學(xué)者預(yù)估的比率超過50%，(87)參見張文城、彭水軍：《不對稱減排、國際貿(mào)易與能源密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移——碳泄漏的研究動態(tài)及展望》，載《國際貿(mào)易問題》2014年第7期，第99—100頁。甚至超過100%。(88)Susanne Dr?ge, Tackling Leakage in a World of Unequal Carbon Prices, Climate Strategies, 2009, p.17.例如魏斯哈爾(Weishaar)等通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的比較分析，指出RGGI第一階段的運行確實產(chǎn)生了一定程度的碳泄漏現(xiàn)象。(89)Stefan E. Weishaar et al., Carbon Leakage in the Regional Greenhouse Gas Initiative, University of Groningen Faculty of Law Research Paper Series No.06, 2014, p.8.多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的結(jié)論雖認(rèn)為碳泄漏不會導(dǎo)致整體排放量增加，但系統(tǒng)外排放轉(zhuǎn)移所引發(fā)的環(huán)境公正問題仍應(yīng)予以足夠的重視。

排放權(quán)交易機(jī)制的功利主義特征所引發(fā)的污染積聚效應(yīng)，如何通過內(nèi)部修正加以消化？第一種方法是結(jié)合傳統(tǒng)的命令與控制機(jī)制形成安全網(wǎng)(safety net)。為了更公正地分配氣候政策負(fù)擔(dān)，所有企業(yè)首先應(yīng)按照行政法規(guī)將排放量降低到一定程度，然后才有資格參與排放權(quán)市場。在這種制度構(gòu)造中，強(qiáng)行命令占主導(dǎo)地位，排放權(quán)交易是為實現(xiàn)更高減排可能性所附加的機(jī)制。(90)J. Andrew Hoerner, A Golden Opportunity: Strengthening California’s Economy through Climate Policy, Redefining Progress, 2006, p.3-5.第二種方法是設(shè)置交易條件，向高污染地區(qū)出售排放權(quán)原則上被禁止，同時鼓勵在高污染地區(qū)開發(fā)抵消性補(bǔ)償項目。交易條件的實施可通過個案審查或事先擬定的方式，前者要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)地區(qū)情況核準(zhǔn)交易，后者則根據(jù)實證信息預(yù)先擬定污染積聚區(qū)域。禁止交易可替換為增加交易費用的形式，或在初始分配中提高單位配額起拍價，如此能夠抑制高污染地區(qū)的交易意愿。(91)California Market Advisory Committee, Recommendations for Designing a Greenhouse Gas Cap-and-Trade System for California, 2007, p.10.第三種方法是使用政府財政提供行政補(bǔ)貼。行政補(bǔ)貼相比上述兩種方法被認(rèn)為對排放權(quán)系統(tǒng)的干擾最小，不會因追求環(huán)境正義而大幅增加制度成本，對運行效率的影響也相對較低。這一部分資金通過配額拍賣獲得，并在嚴(yán)格監(jiān)管之下用于高污染地區(qū)的減排項目。(92)Alice Kaswan, Environmental Justice and Domestic Climate Change Policy, 38 Environmental Law Reporter 10306(2008).

基于社會總成本考量的總量控制特征是排放權(quán)交易機(jī)制的核心和正當(dāng)化依據(jù)，也是它的“阿喀琉斯之踵”。市場機(jī)制的運行可以使減排資源優(yōu)化配置，也可以使政策負(fù)擔(dān)不公正地分布于群體之間。據(jù)研究，中國已有170個“癌癥村”，范圍涵蓋25個省份，絕大多數(shù)皆因工業(yè)污染積聚導(dǎo)致。(93)參見董丞妍、譚亞玲、羅明良等：《中國癌癥村的聚集格局》，載《地理研究》2014年第11期，第2115—2124頁。環(huán)境利益不僅包含著經(jīng)濟(jì)價值，還包括廣泛而深刻的生態(tài)及社會價值，功利主義的局限性所引發(fā)的環(huán)境正義問題不容忽視。然而修正方案需要高昂的政府成本，并有可能削弱市場有效性，在行政手段的不斷侵蝕之下，排放權(quán)交易機(jī)制的筋骨血肉又會剩下多少？效率優(yōu)先，對環(huán)境政策而言未必成立，實踐中如何分配公正與效率的制度成分需要謹(jǐn)慎斟酌。

(三) 排放權(quán)初始分配模式的正當(dāng)性

美國大法官斯卡利亞(Scalia)曾言：“幾乎所有(經(jīng)濟(jì)上的)法令都會使社會中部分人受益，而另一部分人的利益受損?！?94)City of Columbia v. Omni Outdoor Advertising, 499 U.S. 365, 377(1991).排放權(quán)交易體系將環(huán)境價值這一公共資源權(quán)利化，人為地賦予其稀缺性，必然發(fā)生經(jīng)濟(jì)利益在群體間的移轉(zhuǎn)，而選擇何種分配方案對于這種移轉(zhuǎn)的正當(dāng)性而言便顯得尤為重要。所謂排放權(quán)的初始分配是指在排放權(quán)交易框架體系內(nèi)，依照選定的分配原則和方式，在排放主體間進(jìn)行配額分配的各種法律關(guān)系的總和。一般而言，排放權(quán)初始分配方案可分為無償分配與有償分配，絕大多數(shù)國家、地區(qū)包括中國碳排放試點省市在制度運行初期都選擇了無償分配模式。這與環(huán)境法中的一項重要原則——污染者付費原則(polluter pays principle，PPP)相悖，尤其是無償分配中的“祖父規(guī)則”(grandfathering)，會使基準(zhǔn)期排放量較高的企業(yè)獲得大量意外收益(windfall profits)，存在財富從公眾向污染者轉(zhuǎn)移的可能。而學(xué)界一致主張的拍賣模式也不乏反對之聲，如對企業(yè)過于嚴(yán)苛并誘發(fā)高度的碳泄漏現(xiàn)象，這在AB 32法案中也有所體現(xiàn)。初始分配模式的選擇兼具效率與公平的考量，前者已在眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中得到評估，但其正當(dāng)性的證成仍需基于法學(xué)理論和公平層面的思考。

從司法實踐的角度而言，絕大部分現(xiàn)有排放權(quán)交易體系都選擇了免費分配的模式。在EU ETS體系的第一、二階段，超過95%的配額實行依據(jù)祖父規(guī)則的免費分配，其原因是為了降低制度初期來自碳密集型企業(yè)的政治阻力。但為解決超額分配和尋租問題，從第三階段起20%左右的配額開始進(jìn)行拍賣，并預(yù)計在2027年采取全面拍賣的模式。(95)L.H. Goulder et al., Impacts of Alternative Emissions Allowance Allocation Methods under a Federal Cap-and-Trade Program, 60 Journal of Environmental Economics and Management 161-181(2010).新西蘭排放交易體系(NZ ETS)實行全部基于祖父規(guī)則的免費分配，日本的東京都排出量取引制度(TCTP)同樣采用了無償分配模式。作為極少數(shù)的例外，美國RGGI強(qiáng)制減排交易機(jī)制在運行之初配額拍賣比例便超過了90%。(96)J. Bushnell & Y. Chen, Allocation and Leakage in Regional Cap-and-Trade Markets for CO2, 34 Resource and Energy Economics 647-668(2012).中國碳排放試點省市的現(xiàn)行分配方法雖各有不同，但都以免費分配為主。例如北京、天津等都采用了免費分配、一年一發(fā)的形式，其中根據(jù)歷史排放或基準(zhǔn)線法確定配額額度則在不同行業(yè)間略有區(qū)別。廣東實行免費分配與有償發(fā)放相結(jié)合的模式，2013—2014年控排企業(yè)、新建項目企業(yè)的免費配額和有償配額比例為97%和3%。深圳實行預(yù)分配加后期調(diào)整的方式，但配額仍是一次性免費發(fā)放。據(jù)立法文件的分析，上述排放權(quán)交易體系采無償分配的主要原因是為減少政策推行阻力，實際上卻使企業(yè)在這一法律變革中獲得巨額利潤。正如索雷爾(Sorrel)所指出的，祖父條款違背了污染者付費原則的核心要義。(97)S. Sorrell & J. Sijm, Carbon Trading in the Policy Mix, 19 (3) Oxford Review of Economic Policy 427(2003).

污染者付費原則最初由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)于1972年提出，其目的是分配污染防治措施的成本，來鼓勵稀缺環(huán)境資源的合理利用并避免國際貿(mào)易和投資的扭曲。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，該原則已逐步成為各國制定環(huán)境法的一項基本原則，并出現(xiàn)在越來越多的國際條約和措施中，如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第16條與《歐洲共同體條約》第174條等。歐洲法院也在數(shù)個判例中援引此條原則進(jìn)行裁判。(98)參見羅漢高、李明華：《歐盟“污染者付費原則”的新進(jìn)路——基于歐盟成本回收和負(fù)擔(dān)分配的判例法》，載《環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)》2015年第2期，第21—22頁。污染者付費原則被認(rèn)為是所有環(huán)境法原則中最“經(jīng)濟(jì)的”，(99)M. Faure, & D. Grimeaud, Financial Assurance Issues of Environmental Liability, in M. Faure, Deterrence, Insurability and Compensation in Environmental Liability, Springer, 2003, p.33.因為它首先是作為一項經(jīng)濟(jì)原則產(chǎn)生，并逐步被轉(zhuǎn)化為法律原則以使政策決斷公平化。因此，污染者付費原則一方面包含效率內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)性成分，另一方面具有公平分配環(huán)境成本的法律價值。(100)H.C. Bugge, The Principles of “Polluter-Pays” in Economics and Law, in E. Eide & R. Van den Bergh eds., Law & Economics of the Environment, Juridisk Forlag, 1996, p.53.對排放權(quán)無償分配的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析多有論著，但從公平角度而言，免費分配模式使污染者在承擔(dān)機(jī)會成本的同時獲得了資本收益，這與要求企業(yè)承擔(dān)治理成本的污染者付費原則相悖。污染者不購買配額，國家沒有增加財政收入，企業(yè)作為污染者卻實際上免費得到了一項具有市場價值的資產(chǎn)，使環(huán)境資源這一公共財富從公眾向污染者轉(zhuǎn)移。(101)Edwin Woerdman et al., Emissions Trading and the Polluter-Pays Principle: Do Polluters Pay under Grandfathering?, 4 Review of Law and Economics 583(2008).總量上限帶來的成本不僅小于這一部分資本收益，并可通過產(chǎn)品價格轉(zhuǎn)嫁于消費者之上，最終使污染者獲得環(huán)境資源權(quán)利化所產(chǎn)生的全部利潤，而讓消費者為其付費。因此在《歐盟排放交易指令》通過之前，歐洲議會就曾對第10條即免費分配條款做出過如下評論：“由于不包含成本，該方案……不符合污染者付費原則?！?/p>

這一評論也得到了實證分析的支持，多份研究報告指出控排企業(yè)在EU ETS體系運行過程中獲得了程度不等的意外收益。例如，賽姆(Sijm)等分析認(rèn)為比利時、法國、德國、荷蘭的發(fā)電廠在90%免費配額比例的情形，年意外收益約為53至77億歐元。(102)Jos Sijm et al., CO2 Cost Pass Through and Windfall Profits in the Power Sector, 6 Climate Policy 49-72(2006).馬特斯(Matthes)指出在第二階段免費分配的比例下，德國四家大型電氣企業(yè)的年意外收益高達(dá)每家12億至22億歐元。(103)Felix Christian Matthes, Windfall Profits of German Electricity Producers in the Second Phase of the EU Emissions Trading Scheme, Briefing Paper for World Wide Fund for Nature Germany, 2008.開普勒(Keppler)和克魯西亞尼(Cruciani)的結(jié)論是歐盟電力企業(yè)在第一階段至少獲得了超過190億歐元的年意外收益。(104)Jan Horst Keppler & Michel Cruciani, Rents in the European Power Sector Due to Carbon Trading, 38 Energy Policy 4280-4290(2010).工業(yè)領(lǐng)域的污染者同樣在免費分配模式下獲得了高額利潤，據(jù)馬丁(Martin)等估算，EU ETS的第三階段至少會讓工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生67億歐元的年意外收益。(105)Ralf Martin et al., Industry Compensation Under Relocation Risk: A Firm-Level Analysis of the EU Emissions Trading Scheme, London School of Economics, CEP Discussion Papers, 2012.布魯恩(Bruyn)等認(rèn)為在2005至2008年階段，煉油廠與鋼鐵廠的年平均意外收益約為14億歐元。(106)Sander de Bruyn et al., Does the Energy Intensive Industry Obtain Windfall Profits through the EU ETS? Research Commissioned by the European Climate Foundation, Delft, 2010.基于無償分配模式的排放權(quán)交易機(jī)制使企業(yè)獲得遠(yuǎn)高于減排成本的資本收益，實際上從污染者付費轉(zhuǎn)向消費者付費、公眾付費，分割公共財富也頗有幾分“圈地運動”的意味。從這個意義上說，有償分配才能真正實現(xiàn)污染者付費原則的宗旨，而政府通過定價出售或拍賣收入進(jìn)行再分配調(diào)控，可以使環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)更為公平地分布于社會群體之間。

但是，無償分配模式并非沒有理論和法價值上的支撐。根據(jù)歷史排放量或排放績效確定的排放權(quán)既往占有分配規(guī)則，是對歷史利益與當(dāng)前利益的承認(rèn)，這種祖父規(guī)則代表了先占法理的延伸。(107)Jonathan Remy Nash, Allocation and Uncertainty: Strategic Responses to Environmental Grandfathering, 36 Ecology Law Quarterly 809, 811(2009).私人財產(chǎn)權(quán)的初始配置不僅有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的論證，早在啟蒙運動時期，便有諸多思想家如霍布斯、洛克、盧梭等基于政治哲學(xué)與法哲學(xué)上的思辨，而通過優(yōu)先占有取得財產(chǎn)權(quán)的先占從羅馬法以來便被賦予了正當(dāng)性。在目前尚未實現(xiàn)污染物零排放的情形下，生產(chǎn)活動不可避免地伴隨著污染排放，企業(yè)為遵守環(huán)境強(qiáng)行命令投入了人力物力，實際上取得排放一定量污染物的隱性權(quán)益。當(dāng)建立排放權(quán)機(jī)制后這一權(quán)益便被定型化，特別是提高排放權(quán)內(nèi)部私有化或物權(quán)成分時更具備承認(rèn)先占的空間，這符合洛克“勞動者應(yīng)享有勞動附加之物”的思想，同時也是對企業(yè)前期生產(chǎn)經(jīng)營和投資減排設(shè)施的尊重及認(rèn)可。污染排放既然是經(jīng)濟(jì)生活不可避免的副產(chǎn)品，若采用全部有償分配的模式，對企業(yè)就過于苛刻。(108)Gilbert Metcalf, Paying for Greenhouse Gas Reductions: What Role for Fairness? 15 Lewis & Clark Law Review 393, 397(2011).污染者付費原則僅要求污染者承擔(dān)預(yù)防和治理費用，環(huán)境稅和環(huán)境法規(guī)也不需要企業(yè)對每一筆污染排放付費。采全面有償分配意味著企業(yè)不僅要為總量控制下的排放削減付費，還要為剩余的全部排放量付費，(109)Daniel A. Farber, Pollution Markets and Social Equity: Analyzing the Fairness of Cap and Trade, 39 Ecology Law Quarterly 22(2012).這顯然是一種超越時代發(fā)展進(jìn)程的嚴(yán)苛責(zé)任。

以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，拍賣分配可以使配額價格真實反映減排的社會邊際成本，因而大多數(shù)結(jié)論都以拍賣為優(yōu)。但高比例拍賣模式過度強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會義務(wù)，僅憑效率層面的理由不足以提供完全的正當(dāng)性。拍賣還會受市場勢力(market power)的干擾，(110)N.C. Dormady, Market Power in Cap-and-Trade Auctions: A Monte Carlo Approach, 62 Energy Policy 788-797(2013).以及因大幅提高成本誘發(fā)嚴(yán)重的碳泄漏現(xiàn)象。(111)J. Jensen & T.N. Rasmussen, Allocation of CO2 Emissions Permits: A General Equilibrium Analysis of Policy Instruments, 40 Journal of Environmental Economics Management 111-136(2000).因此，全面無償或有償?shù)姆桨付疾蛔闳?，從美國學(xué)界和立法的最新動向來看，部分有償部分無償?shù)幕旌夏Ｊ降玫搅饲嗖A。美國國家能源政策委員會(NCEP)提出1比1的免費分配與拍賣比例，第110屆國會的數(shù)項提案要求在2035年實現(xiàn)52%的拍賣份額。加州碳排放交易體系A(chǔ)B 32法案同樣體現(xiàn)了這種思想，其分配原則一方面規(guī)定排除意外收益，另一方面要求確保市場的流動性，避免不當(dāng)?shù)亩唐诮?jīng)濟(jì)影響。具體分配模式將免費分配與拍賣相結(jié)合，且區(qū)別對待不同行業(yè)，工業(yè)領(lǐng)域主要以免費分配為主，而電力行業(yè)則提高配額拍賣比例。(112)Bushnell & Chen, supra note 〔96〕.正如加州空氣資源委員會所闡述的那樣，拍賣對于排放權(quán)的初始分配極其關(guān)鍵，但免費分配對保持整個體系的靈活度和可塑性而言同樣重要。(113)Recommendations of the California Market Advisory Committee to the California Air Resources Board, Recommendations for Designing a Greenhouse Gas Cap-and-Trade System for California, June 30, 2007.

空氣本無價，將其凝結(jié)成權(quán)利，與之相伴的是巨額的經(jīng)濟(jì)利益。如何確定這些經(jīng)濟(jì)利益的歸屬，不僅需要經(jīng)濟(jì)學(xué)上的分析，還需要基于法價值和分配正義的思辨。現(xiàn)行碳排放試點省市所采用的免費分配方案與污染者付費原則相悖，會導(dǎo)致公共財富向私人流轉(zhuǎn)。而高比例有償模式又過度加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，課之以不合時代的嚴(yán)苛義務(wù)?！爱?dāng)我們質(zhì)問某項制度是否正義時，我們是在探求這項制度分配利益與責(zé)任的方式……”(114)[英] 布萊恩·巴里：《正義諸理論》，孫曉春、曹海軍譯，吉林人民出版社2004年版，第452頁。政策利益分配的正當(dāng)性若不能確定，排放權(quán)交易體系的正當(dāng)性便值得懷疑了。因此，采何種比例的初始分配方案，是將公共資源權(quán)利化的排放權(quán)制度不可回避的問題。

四、 結(jié) 語

環(huán)境問題與基于財產(chǎn)權(quán)的解決之道受制于特定時空、特定社會條件下的經(jīng)濟(jì)、制度、技術(shù)及生態(tài)狀況，那些認(rèn)為某一種私人財產(chǎn)權(quán)體制能夠解決所有公地悲劇的想法只能是指雁為羹。國內(nèi)對排放權(quán)交易機(jī)制的研究往往陷于對自由市場的盲目崇拜、對私有化的無條件接受和對傳統(tǒng)政府管制手段的過度批判。經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的觀點將社會總成本降低作為排放權(quán)機(jī)制更為優(yōu)越的理由，但往往忽略了因時空維度和制度背景所產(chǎn)生的執(zhí)行成本，在次優(yōu)的現(xiàn)實世界“‘成本更低’的政策體制未必成本更低”。(115)Cole, supra note 〔37〕, at 69.而即便存在效率性上的優(yōu)勢，對于環(huán)境政策這一包含多層次價值序列的復(fù)合系統(tǒng)而言，并不足以成立充分的正當(dāng)性證明?！罢贾涞匚坏慕?jīng)濟(jì)模式涉及一套固定的價值判斷”，(116)[英] 邁克爾·S. 諾斯科特：《氣候倫理》，左高山、唐艷枚、龍運杰譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第204頁。但生態(tài)及社會產(chǎn)品的效用卻無法被經(jīng)濟(jì)模型涵攝于其中。就排放權(quán)交易體系而言，對私權(quán)的過度強(qiáng)化可能導(dǎo)致偏離公共目的，總量控制特征和不同分配模式也會使政策收益與負(fù)擔(dān)不均衡地分布于群體之間。環(huán)境公共政策包含了廣泛而深刻的生態(tài)及社會價值，這些多角度的價值目標(biāo)不能從經(jīng)濟(jì)層面得到完整表達(dá)，資源配置就無法涵蓋公共屬性的每一層意旨。本文名為“質(zhì)疑”，卻并非對排放權(quán)交易機(jī)制的全盤否定。而是指明在進(jìn)行制度設(shè)計時，不僅需要成本效益的分析，還應(yīng)納入法學(xué)理論、法學(xué)價值和公正層面的考量。綜合各學(xué)科的研究優(yōu)勢，把握好效率與公平的制度成分，如此才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效用與生態(tài)、社會效用的和諧統(tǒng)一。