民航山東監(jiān)管局 沈 瑨/文

民航應(yīng)急管理是民航治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)著防范和化解重大航空安全風(fēng)險的重要職責(zé)。民航局提出的“一二三三四”總體工作思路中，“四”代表著補齊四個短板，其中就包括補齊民航應(yīng)急處置的短板。在應(yīng)急管理中進一步理順民航行政機關(guān)、地方政府和機場管理機構(gòu)三方的職責(zé)和關(guān)系，形成三方之間的良性互動，對于提升民航應(yīng)急管理的效能具有重要意義。

當(dāng)代應(yīng)急管理工作的核心理念

應(yīng)急管理工作承擔(dān)著及時處置各類突發(fā)事件和事故災(zāi)害的重要職責(zé)，擔(dān)負著保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重大使命。長期以來，黨中央、國務(wù)院對應(yīng)急管理工作高度重視，不斷致力于完善我國的應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力。2019年11月29日，中共中央政治局進行了第19次集體學(xué)習(xí)，其主題就是“我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)”。在本次集體學(xué)習(xí)中，習(xí)近平總書記對應(yīng)急管理工作提出了一個總體要求，即要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理的有益做法，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

此外，會議還提出了20項具體工作要求，主要體現(xiàn)在四個方面，即關(guān)口前移、隊伍建設(shè)、四化要求、責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這20項具體要求雖然涵蓋了不同方面的內(nèi)容，但是它們有一個共同的出發(fā)點和落腳點，即預(yù)防為主，防范化解重大安全風(fēng)險。中國有句古話“未雨綢繆，防患于未然”，其思想內(nèi)涵與防范化解重大安全風(fēng)險的核心要義是高度契合的。預(yù)防為主和關(guān)口前移，意味著應(yīng)急管理工作的重心將發(fā)生轉(zhuǎn)移，由原來的應(yīng)急救援轉(zhuǎn)為風(fēng)險防控，從源頭上將重大安全風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)。

防范和化解重大航空安全風(fēng)險是民航局確定的重要工作思想，也體現(xiàn)著預(yù)防為主、關(guān)口前移、風(fēng)險管控的理念。民航是對安全有著特殊要求的行業(yè)，堅守飛行安全是一條不可逾越的紅線，體現(xiàn)在民航工作的方方面面，如安全監(jiān)察、應(yīng)急值守、法定自查、三基建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等。總體來講，民航安全管理更傾向于事前和事中管理，力求將各種安全風(fēng)險在源頭上進行遏制，這也是我國民航長期保持安全記錄的重要保障。隨著國家層面應(yīng)急管理工作重點的關(guān)口前移，民航應(yīng)急管理工作將更加重視航空安全風(fēng)險的防控。

“三方”應(yīng)急管理工作的職責(zé)定位

（一）民航行政機關(guān)應(yīng)急管理工作的職責(zé)定位

現(xiàn)階段，民航行政機關(guān)分為“兩級行業(yè)政府、三層管理機構(gòu)”，即民航局、民航地區(qū)管理局、民航監(jiān)管局，其中民航監(jiān)管局作為民航地區(qū)管理局的派出機構(gòu)負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的民航相關(guān)事務(wù)。民航行政機關(guān)應(yīng)急管理工作涉及到的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章主要有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》《中國民航安全信息管理規(guī)定》《中國民航應(yīng)急管理規(guī)定》等。

此外，民航行政機關(guān)建立了較為完備的應(yīng)急預(yù)案體系，如《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》及民航局、民航地區(qū)管理局、監(jiān)管局的應(yīng)急總體預(yù)案和專項預(yù)案。根據(jù)《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，發(fā)生Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)事件時，啟動國家級應(yīng)急預(yù)案和國務(wù)院相關(guān)部門、省級人民政府應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)事件時，啟動國務(wù)院民用航空主管部門應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)省級人民政府應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)事件時，啟動民用航空地區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)市（地）級人民政府應(yīng)急預(yù)案。發(fā)生Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng)事件時，啟動民用運輸機場應(yīng)急預(yù)案、民用航空相關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案、民用航空地方安全監(jiān)察辦公室應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)市（地）級人民政府應(yīng)急預(yù)案。

《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》第五條：“民航應(yīng)急工作建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)的管理體制?！钡诹鶙l：“民航管理部門成立應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國或所轄地區(qū)的民航應(yīng)急工作，監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)下級民航管理部門、企事業(yè)單位的民航應(yīng)急工作。企事業(yè)單位的民航應(yīng)急工作應(yīng)當(dāng)接受民航管理部門的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)?！钡诎藯l：“民航管理部門設(shè)立或者指定應(yīng)急值守機構(gòu)，負責(zé)接報、報告和通報突發(fā)事件的預(yù)警與發(fā)生信息，協(xié)助組織、指揮和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置。應(yīng)急值守機構(gòu)與國家、地方人民政府及相關(guān)部門的應(yīng)急值守機構(gòu)建立必要、可靠的工作聯(lián)系?！薄睹裼眠\輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》第四條：“中國民用航空局負責(zé)機場應(yīng)急救援管理工作的總體監(jiān)督檢查。中國民用航空地區(qū)管理局負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)機場應(yīng)急救援管理工作的日常監(jiān)督檢查?！睆纳鲜龇煞ㄒ?guī)規(guī)章的相關(guān)條款可以看出，民航行政機關(guān)在應(yīng)急管理中的主要職責(zé)是應(yīng)急值守、信息傳達、檢查指導(dǎo)民航運行單位的應(yīng)急管理工作、協(xié)助配合相關(guān)部門開展應(yīng)急救援和應(yīng)急處置。

前文提到，民航行政機關(guān)分為“兩級行業(yè)政府、三層管理機構(gòu)”，其中民航監(jiān)管局作為各地區(qū)管理局在各省市的派出機構(gòu)，是跟地方政府有著密切聯(lián)系的民航機構(gòu)。自2003年民航體制改革后，原隸屬于民航行政管理機關(guān)的各民航運輸機場等已經(jīng)轉(zhuǎn)為屬地化管理。民航監(jiān)管局主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)民航單位的安全運行監(jiān)管、不安全事件調(diào)查等職責(zé)，不再參與民航單位的經(jīng)營運行和發(fā)展規(guī)劃管理。由于民航監(jiān)管局具有垂管部門和派出機構(gòu)的特殊性質(zhì)，跟其他省直機關(guān)在體制和權(quán)限方面有著較大的差異。然而，受到行業(yè)認知不足等因素的影響，部分地方政府部門誤認為民航監(jiān)管局是獨立的一級行業(yè)政府主管部門，承擔(dān)著行業(yè)管理的所有職責(zé)。這種誤解容易造成包括民航應(yīng)急管理在內(nèi)的相關(guān)工作職責(zé)不清、定位不明，進而在相關(guān)事務(wù)的處理上可能導(dǎo)致交叉重復(fù)或互相推諉等問題的產(chǎn)生，亟待進一步糾正和理順。

（二）地方政府應(yīng)急管理工作的職責(zé)定位

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條：“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。”該條規(guī)定明確了應(yīng)急管理工作中非常重要的一項原則，即屬地管理原則。包括民用航空器飛行事故在內(nèi)的各類突發(fā)事件，其應(yīng)急處置和應(yīng)急救援主體是當(dāng)?shù)卣！睹裼眠\輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》第四條：“機場應(yīng)急救援工作應(yīng)當(dāng)接受機場所在地人民政府的領(lǐng)導(dǎo)?！钡谑畻l：“機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立機場應(yīng)急救援工作領(lǐng)導(dǎo)小組。”

由此可見，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，在民用航空器飛行事故的應(yīng)急處置、應(yīng)急救援和應(yīng)急保障方面，地方政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，是開展相關(guān)應(yīng)急管理工作的責(zé)任主體，其他相關(guān)部門應(yīng)在地方政府的統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下積極開展相應(yīng)的應(yīng)急管理工作，做到各司其職、有條不紊。

（三）機場管理機構(gòu)應(yīng)急管理工作的職責(zé)定位

機場管理機構(gòu)應(yīng)急管理工作職責(zé)定位的主要依據(jù)是《民用運輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》和《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》等民航規(guī)章。根據(jù)相關(guān)規(guī)章要求，機場管理機構(gòu)應(yīng)急管理工作的責(zé)任范圍是機場圍界以內(nèi)以及距機場每條跑道中心點8公里范圍內(nèi)的區(qū)域?！睹裼眠\輸機場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》第四條：“機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家、地方人民政府的有關(guān)規(guī)定和本規(guī)則的要求，制定機場突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案，并負責(zé)機場應(yīng)急救援工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理。使用該機場的航空器營運人和其他駐場單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)在應(yīng)急救援中承擔(dān)的職責(zé)制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案，并與機場突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案相協(xié)調(diào)，送機場管理機構(gòu)備案。機場應(yīng)急救援工作應(yīng)當(dāng)接受機場所在地人民政府的領(lǐng)導(dǎo)?！钡谑畻l：“機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立機場應(yīng)急救援工作領(lǐng)導(dǎo)小組?！钡谑粭l：“機場應(yīng)急救援總指揮由機場管理機構(gòu)主要負責(zé)人或者其授權(quán)人擔(dān)任，全面負責(zé)機場應(yīng)急救援的指揮工作。”

根據(jù)上述相關(guān)規(guī)定，機場管理機構(gòu)承擔(dān)著機場圍界以內(nèi)以及距機場每條跑道中心點8公里范圍內(nèi)的區(qū)域突發(fā)事件的應(yīng)對和處置。為了科學(xué)有效地開展機場應(yīng)急救援和應(yīng)急處置工作，機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷健全完善機場應(yīng)急救援管理機制，并納入當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急預(yù)案體系中，加強與地方應(yīng)急救援力量的協(xié)調(diào)配合。此外，機場管理機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)按照規(guī)章要求配備充足的應(yīng)急救援設(shè)施設(shè)備和消防、醫(yī)療隊伍，定期開展綜合的或?qū)ｍ椀膽?yīng)急救援演練，檢驗機場應(yīng)急救援機制的科學(xué)性和可行性。

應(yīng)急管理中“三方”之間的互動關(guān)系

（一）民航行政機關(guān)與地方政府的互動關(guān)系

民航行政機關(guān)與地方政府同屬于行政管理機構(gòu)，在性質(zhì)方面具有一定的相似性，但是又存在較大的差異。以民航監(jiān)管局為例，它是民航地區(qū)管理局的派出機構(gòu)，按照民航法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定和民航地區(qū)管理局的授權(quán)履行相關(guān)職責(zé)，主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)民航安全監(jiān)督管理事務(wù)。根據(jù)職責(zé)規(guī)定，民航監(jiān)管局不配備專業(yè)的應(yīng)急救援設(shè)備和應(yīng)急救援隊伍。因此，在民用航空器飛行事故的應(yīng)急救援和應(yīng)急處置過程中，民航監(jiān)管局的職責(zé)是參與配合地方政府開展相關(guān)應(yīng)急工作并提供必要的技術(shù)指導(dǎo)。

從現(xiàn)實層面來看，一旦發(fā)生了特別重大或者重大民用航空器飛行事故，造成了航空器嚴(yán)重損傷和重大人員傷亡，那么就需要調(diào)用大量的公安、消防、醫(yī)療甚至是軍事力量參與應(yīng)急處置和應(yīng)急救援，一般只有地方政府才擁有調(diào)動或申請調(diào)動這些應(yīng)急力量的權(quán)限。所以，不論從法理層面還是現(xiàn)實層面，在民用航空器飛行事故的應(yīng)急處置和應(yīng)急救援中，地方政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，民航行政機關(guān)應(yīng)積極參與配合地方政府的相關(guān)工作。

（二）民航行政機關(guān)與機場管理機構(gòu)的互動關(guān)系

民航體制改革前，民航行政機關(guān)與相關(guān)機場管理機構(gòu)是一個整體；政企分開后，民航行政機關(guān)不再參與機場的經(jīng)營運行和建設(shè)發(fā)展。因此，以民航監(jiān)管局為代表的民航行政機關(guān)在機場應(yīng)急管理方面主要承擔(dān)著監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)機場應(yīng)急管理工作的職責(zé)。機場應(yīng)急管理體系的規(guī)劃和發(fā)展應(yīng)納入地方政府的整體應(yīng)急管理體系框架，并與地方其他應(yīng)急力量協(xié)同發(fā)展。

民航行政機關(guān)與機場管理機構(gòu)在民航業(yè)務(wù)方面存在著天然的密切聯(lián)系，兩者同屬于民航系統(tǒng)，在專業(yè)技術(shù)方面的業(yè)務(wù)溝通較為順暢。尤其是在民航突發(fā)事件的信息報送方面表現(xiàn)得尤為突出?！吨袊窈桨踩畔⒐芾硪?guī)定》明確規(guī)定，民用航空緊急事件發(fā)生后，相關(guān)民航單位應(yīng)立即報告事發(fā)地的民航監(jiān)管局，民航監(jiān)管局立即報告地區(qū)管理局，地區(qū)管理局立即報告中國民航局。同時，相關(guān)民航單位應(yīng)在12小時內(nèi)填報民航安全信息網(wǎng)。民航行政機關(guān)接到報告后進行事件性質(zhì)判斷，并視情況通報給地方政府。在應(yīng)急管理方面，機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受民航行政機關(guān)的監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，并及時地進行突發(fā)事件的信息報送。

（三）地方政府與機場管理機構(gòu)的互動關(guān)系

在民航體制改革后，民用運輸機場已經(jīng)實現(xiàn)屬地化管理，其中應(yīng)急管理工作也不例外。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和民航規(guī)章的規(guī)定，機場管理機構(gòu)應(yīng)制定機場突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案，建立專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍，配備應(yīng)急處置專業(yè)設(shè)備，負責(zé)機場區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急救援工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理。組織協(xié)調(diào)駐場單位根據(jù)在應(yīng)急救援中承擔(dān)的職責(zé)制定相應(yīng)的預(yù)案，報當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門和上級機場管理機構(gòu)備案?，F(xiàn)在全國各運輸機場的應(yīng)急救援、應(yīng)急處置和應(yīng)急保障工作均已納入當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急救援體系，接受機場所在地政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

此外，《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，民用航空器飛行事故的現(xiàn)場處置主要依靠事發(fā)地人民政府和民用運輸機場應(yīng)急處置力量進行。機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立機場應(yīng)急救援工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)機場應(yīng)急救援工作。因此，在機場應(yīng)急管理方面，地方政府和機場管理機構(gòu)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

新形勢下民航應(yīng)急管理工作的創(chuàng)新發(fā)展

（一）健全完善民航應(yīng)急管理法律法規(guī)規(guī)章體系

推動民航應(yīng)急管理工作的創(chuàng)新發(fā)展，首先要進一步健全完善相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章體系，將各部門的職責(zé)進行明確和理順，防止出現(xiàn)相關(guān)職責(zé)交叉重復(fù)或權(quán)力真空等問題?，F(xiàn)在民航應(yīng)急管理工作的主要依據(jù)是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、相關(guān)民航規(guī)章和應(yīng)急預(yù)案體系。但是，部分法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案存在著長期未修訂等問題，在一定程度上出現(xiàn)了規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)的問題。

以《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》為例，該應(yīng)急預(yù)案于2006年頒布實施，是民用航空器飛行事故應(yīng)急處置和應(yīng)急救援的頂層設(shè)計，規(guī)定了開展應(yīng)急工作的組織架構(gòu)、基本原則、應(yīng)急響應(yīng)程序等?！秶姨幹妹裼煤娇掌黠w行事故應(yīng)急預(yù)案》是制定民航行業(yè)應(yīng)急預(yù)案及各級人民政府相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的重要依據(jù)和參考。但是，《國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案》中沒有明確規(guī)定，發(fā)生較大事故或一般事故時，地方政府和相關(guān)民航行政機關(guān)在應(yīng)急處置中的職責(zé)定位。建議在相關(guān)法律法規(guī)或國家級應(yīng)急預(yù)案的修訂中，進一步理順和明晰參加應(yīng)急處置和應(yīng)急救援各單位的職責(zé)關(guān)系，為制定地方性應(yīng)急預(yù)案提供更加明確的參考。同時，相關(guān)民航應(yīng)急管理法律法規(guī)規(guī)章的修訂應(yīng)務(wù)必做到統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同一致，避免出現(xiàn)條款內(nèi)容沖突等問題。

（二）建立“三方”應(yīng)急管理聯(lián)動工作機制

地方政府、民航行政機關(guān)、機場管理機構(gòu)是參與民用航空器飛行事故應(yīng)急救援和應(yīng)急處置的主要單位，在民航應(yīng)急管理工作開展的過程中，只有明確三方的職責(zé)定位、理順工作關(guān)系，才能建立更加高效的應(yīng)急管理聯(lián)動工作機制。地方政府具有強大的應(yīng)急力量調(diào)動能力和組織協(xié)調(diào)能力，民航行政機關(guān)和機場管理機構(gòu)具有民航專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。

在民用航空器飛行事故應(yīng)急救援和應(yīng)急處置中，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，領(lǐng)導(dǎo)和指揮機場應(yīng)急救援力量和其他社會應(yīng)急救援力量及時開展相關(guān)工作。民航行政機關(guān)應(yīng)積極參與配合地方政府領(lǐng)導(dǎo)和組織的應(yīng)急救援和應(yīng)急處置，提供必要的專業(yè)技術(shù)支持，保持相關(guān)應(yīng)急信息的互聯(lián)互通。機場管理機構(gòu)應(yīng)加強自身的應(yīng)急管理體系建設(shè)，不斷提升與地方應(yīng)急力量之間的協(xié)同配合能力，在地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下高效開展應(yīng)急救援和處置工作。

總而言之，民航應(yīng)急管理工作是一項系統(tǒng)性工程，需要多方的協(xié)同配合。在新形勢下，只有進一步理順民航行政機關(guān)、地方政府和機場管理機構(gòu)之間的職責(zé)定位，充分發(fā)揮各方的職能優(yōu)勢，才能實現(xiàn)民航應(yīng)急管理工作的創(chuàng)新發(fā)展。